Chinatown & Area Business Association c. Canada (Procureur général)

Chinatown & Area Business Association c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-02-27
Référence neutre
2019 CF 236
Numéro de dossier
T-1764-17, T-1765-17, T-1766-17
Contenu de la décision
Date : 20190227
Dossier : T-1764-17
T-1765-17
T-1766-17
Référence : 2019 CF 236
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 27 février 2019
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
CHINATOWN AND AREA BUSINESS ASSOCIATION
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
ACCESS TO MEDICALLY SUPERVISED INJECTION SERVICES EDMONTON
défendeurs
COALITION CANADIENNE DES POLITIQUES SUR LES DROGUES
intervenante
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] La demanderesse, la Chinatown and Area Business Association (l’association des commerçants du quartier chinois et des environs, ci-après la CABA), demande le contrôle judiciaire des exemptions à la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, LC 1996, c 19 [LRCDAS], délivrées par Santé Canada, qui permettent l’exploitation de trois sites de consommation supervisée (SCS) à proximité immédiate de sa collectivité, en plus d’une installation distincte pour les patients hospitalisés dans un hôpital local.
[2] La demande dans le dossier T-1764-17 est le regroupement de trois demandes de contrôle judiciaire, une pour chaque décision d’exemption : T-1764-17 pour le SCS situé au Boyle Street Community Services (Boyle Street), T-1765-17 pour le site dans les locaux de la George Spady Society (George Spady) et T-1766-17 pour le Boyle McCauley Health Centre (Boyle McCauley). Les documents déposés à l’égard de chaque demande sont essentiellement les mêmes, sauf pour les détails propres à chaque site. Les demandes ont été instruites conjointement, et une copie des présents motifs et du jugement sera versée dans chacun des dossiers.
[3] La CABA soutient qu’elle ne s’oppose pas à ce que les consommateurs de drogues injectables obtiennent de l’aide ni ne conteste la présence d’un site à l’hôpital, mais elle prétend qu’en tant que représentante d’une collectivité directement touchée par les décisions, elle n’a pas été dûment consultée quant aux décisions relatives à l’exemption. Elle prétend en outre que l’ouverture de trois sites situés à six coins de rue les uns des autres, en plus de celui réservé aux patients hospitalisés à l’hôpital voisin, imposera un fardeau injuste à la collectivité. À l’audience, elle a soutenu que, si les demandes de contrôle judiciaire étaient accueillies, l’ordonnance concernant Boyle McCauley devrait être suspendue pendant six mois afin que les services de consommation supervisée puissent continuer à cet endroit pendant que le ministre réexamine la question.
[4] Les défendeurs, à savoir le procureur général du Canada et l’organisme qui a demandé les exemptions, Access to Medically Supervised Injection Services Edmonton (AMSISE), défendent les décisions. AMSISE soutient que Santé Canada n’a pas violé le droit à l’équité procédurale de la CABA et a rendu des décisions raisonnables. Le procureur général présente des arguments semblables et soutient en outre que la CABA n’a pas qualité pour présenter la présente demande. La Coalition canadienne des politiques sur les drogues (CCPD) a obtenu l’autorisation d’intervenir pour faire valoir que les groupes communautaires tiers n’ont pas droit à l’équité procédurale dans le processus d’exemption.
[5] Au vu du dossier dont dispose la Cour, il est compréhensible que les particuliers et les entreprises qui font partie de l’association demanderesse aient cru que Santé Canada avait décidé d’accorder les exemptions sans tenir compte de leurs préoccupations et que le résultat du processus de demande avait été établi à l’avance. Pour les motifs qui suivent, je conclus néanmoins que les exigences minimales en matière d’équité procédurale envers la CABA ont été respectées et que les décisions étaient raisonnables. Les demandes de contrôle judiciaire seront donc rejetées.
II. Le contexte
A. Les parties
(1) La CABA
[6] La CABA est une société provinciale créée en vertu de la Municipal Government Act, RSA 2000, c M-26, et du règlement municipal 12370 de la ville d’Edmonton intitulé Chinatown and Area Business Revitalization Zone Bylaw, adopté en 2005. Les limites de la zone de revitalisation, qui sont modifiées de temps à autre, sont énoncées à l’Annexe « C » du règlement municipal. La société représente environ 200 magasins de détail, restaurants, professionnels et autres entreprises dans le quartier chinois d’Edmonton et dans les environs.
[7] Les objectifs de la CABA, énoncés dans le règlement municipal, sont d’améliorer, d’embellir et d’entretenir les biens, d’aménager, d’améliorer et d’entretenir le stationnement public ainsi que de promouvoir le secteur comme quartier des affaires et de magasinage. Selon le témoignage de sa directrice générale, la CABA veut s’assurer également que le quartier chinois est un environnement sécuritaire et convenable où ses membres peuvent vivre et travailler. À cette fin, la CABA défend les intérêts de ses membres auprès du gouvernement et d’autres fonctionnaires, y compris de la police.
[8] Au cours du processus de demande d’exemption, la CABA a participé à une coalition non constituée en société, appelée la Urban Core Coalition (la coalition du centre urbain, ou la UCC), formée de groupes de résidents et de propriétaires d’entreprises du centre-ville d’Edmonton, qui communiquait avec Santé Canada par l’entremise d’un conseiller juridique (et non l’avocat actuel de la CABA). La CABA a également fait part des préoccupations de ses membres directement à AMSISE et au ministre de la Santé. La UCC n’est pas intervenue dans les présentes demandes. Je reconnais que, lorsque la UCC a communiqué avec Santé Canada et AMSISE, elle l’a fait pour le compte de la demanderesse et de ses autres membres. Je ne tire aucune inférence de l’absence des autres membres de la UCC dans le cadre des présentes demandes.
(2) AMSISE
[9] AMSISE est une alliance non constituée en société qui a été formée en 2012 pour [traduction] « documenter le besoin, élaborer une réponse sur mesure, consulter et obtenir du soutien » pour les SCS à Edmonton. L’alliance comprend quelque 25 personnes et groupes, comme des organismes communautaires, des personnes qui ont consommé des drogues injectables, des chercheurs universitaires et des organismes locaux et provinciaux, dont des fonctionnaires de la ville d’Edmonton, des employés de l’Université de l’Alberta et des médecins et des conseillers en politiques de l’organisme provincial Alberta Health Services.
(3) Le procureur général du Canada
[10] Le procureur général du Canada est désigné à titre de défendeur dans la présente instance pour défendre les décisions et le processus de Santé Canada.
(4) L’intervenante – la CCPD
[11] La CCPD se décrit comme une coalition de la société civile active depuis 2010 composée de plus de 70 organismes et de 3 000 particuliers de partout au Canada. Ses membres comprennent des personnes qui consomment des drogues illicites, des membres de leur famille, des professionnels de la santé, des experts en politique antidrogue, des instituts de recherche, des organismes juridiques et des fournisseurs de services.
[12] La CCPD a obtenu l’autorisation du juge responsable de la gestion de l’instance de déposer un bref exposé des arguments et, sous réserve du pouvoir discrétionnaire du juge de l’audience, le droit de présenter de brèves observations orales. Lorsqu’il a décidé que la CCPD devait être autorisée à intervenir, le juge responsable de la gestion de l’instance a affirmé que, lors de sa participation antérieure aux audiences relatives à la loi, l’organisme avait présenté un point de vue unique que les défendeurs ne partagent pas. J’ai permis aux avocats de la CCPD de présenter des observations orales à l’audience et j’ai trouvé leurs commentaires utiles, particulièrement en ce qui concerne l’historique législatif de l’exemption prévue par la LRCDAS.
B. Le cadre de l’exemption prévue par la loi
[13] La LRCDAS est la loi fédérale qui met en œuvre les obligations internationales et la politique intérieure du Canada quant à la réglementation de certaines drogues et de leurs précurseurs ainsi que d’autres substances. Entre autres dispositions, elle prévoit des infractions criminelles qui interdisent la possession et le trafic de substances désignées. L’article 56.1 de la LRCDAS permet au ministre, sous réserve des conditions qu’il estime nécessaires, de soustraire des personnes ou des substances désignées à l’application de la LRCDAS afin de permettre l’exercice d’activités dans un SCS, s’il estime que des raisons médicales le justifient.
[14] La disposition relative à l’exemption fait partie intégrante de la loi depuis bon nombre d’années. Dans son libellé de 1996 à 2015, l’article 56 de la LRCDAS exigeait simplement que le ministre soit d’avis que des raisons médicales, scientifiques ou d’intérêt public justifiaient l’exemption.
[15] La Cour suprême du Canada a examiné l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire dans l’arrêt Canada (Procureur général) c PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 RCS 134 [PHS], dans le contexte de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c 11 [la Charte]. L’arrêt PHS portait sur une décision par laquelle le ministre de la Santé avait refusé de renouveler une exemption pour un centre d’injection supervisée dans le quartier Downtown Eastside de Vancouver.
[16] Dans l’arrêt PHS, la question était de savoir si le site d’injection supervisée de Vancouver, Insite, échappait à l’application de la LRCDAS, soit parce qu’il s’agissait d’un établissement de santé relevant de la compétence exclusive de la province, soit parce que l’application des dispositions en matière criminelle de la LRCDAS contreviendrait à la Charte. Insite fonctionnait depuis 2003 grâce à une exemption obtenue en vertu de l’article 56 de la LRCDAS, mais le ministre n’a pas reconduit l’exemption en 2008.
[17] S’appuyant sur les décisions du tribunal de première instance et de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, la Cour suprême a conclu que la LRCDAS était applicable à Insite et que le régime qu’elle établit était conforme à la Charte. Le refus du ministre de reconduire l’exemption d’Insite contrevenait à l’article 7 de la Charte et ne pouvait se justifier au sens de l’article premier. Par conséquent, la Cour a ordonné au ministre de reconduire l’exemption d’Insite.
[18] Pour en arriver à cette conclusion, la Cour suprême a décrit la vie des consommateurs de drogues injectables de la rue de la façon suivante, au paragraphe 10 :
Par la nature même de leur dépendance, les consommateurs de drogues injectables mènent une vie désespérée et dangereuse. Sans compter les dangers que présentent les drogues, les toxicomanes sont susceptibles de se livrer à une panoplie d’autres pratiques qui mettent leur vie en danger. Bien que beaucoup de toxicomanes sachent comment éviter les comportements à risque, l’état de manque ou la crainte que la police découvre et confisque leur drogue peuvent l’emporter même sur des habitudes de protection bien ancrées. Les toxicomanes partagent leurs seringues, se piquent à la hâte dans des ruelles et puisent dans des flaques d’eau stagnante pour dissoudre leur héroïne avant de se l’injecter dans les veines. S’ils sont victimes d’une surdose dans ces ruelles, les toxicomanes se trouvent souvent seuls et loin des services médicaux. Les seringues partagées peuvent transmettre le VIH et l’hépatite C. L’insalubrité cause des infections. Le toxicomane qui rate une veine dans sa hâte risque de développer un abcès. En ne prenant pas le temps nécessaire pour préparer sa dose, il risque de mal mesurer la quantité de la substance qu’il s’injecte. Il n’est pas rare pour les consommateurs de drogues injectables de souffrir d’endocardite ou d’infections dangereuses. Ces risques sont exacerbés par le fait que ces toxicomanes forment une population marginalisée que les professionnels de la santé ont toujours eu du mal à rejoindre.
[19] La Cour suprême a fait remarquer que, bien qu’il s’agissait d’une expérience, la preuve démontrait que celle-ci avait réussi, puisque Insight a sauvé des vies et a eu un effet bénéfique sur la santé, et ce, sans provoquer une hausse des méfaits liés à la consommation de drogues et de la criminalité dans les environs. La décision de ne pas reconduire l’exemption mettait en jeu les droits garantis par l’article 7 aux membres du personnel et aux clients d’Insight et était arbitraire d’après la preuve. En concluant que la décision du ministre de ne pas reconduire l’exemption accordée à Insight contrevenait à la Charte, la Cour a accepté, au paragraphe 131, plusieurs constatations factuelles du juge de première instance qui sont pertinentes quant au présent contrôle judiciaire :
(1) les interdictions traditionnelles du droit criminel ont peu fait pour diminuer la consommation de drogues dans le quartier DTES [Downtown East Side];
(2) le risque de décès et de maladie auquel les toxicomanes sont exposés est réduit lorsque leurs injections sont supervisées par des professionnels de la santé;
(3) la présence d’Insite n’a pas contribué à une augmentation du taux de criminalité, à une augmentation des injections en public, ni à une augmentation du taux de rechute chez les consommateurs de drogues injectables. Au contraire, le public a une opinion favorable ou neutre d’Insite; une association régionale de gens d’affaires a déclaré qu’il y avait eu une diminution de la criminalité pendant la période de fonctionnement d’Insite; le centre encourageait les clients à avoir recours à des services de counselling, de désintoxication et de traitement. Mais surtout, le personnel d’Insite est intervenu dans 336 cas de surdose depuis 2006, et aucun décès occasionné par une surdose ne s’est produit au centre.
[20] La Cour suprême a rappelé que la conclusion selon laquelle le ministre n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire en conformité avec la Charte n’autorise pas les consommateurs de drogues injectables à posséder des drogues à leur guise, n’importe où et n’importe quand. Il ne s’agit pas non plus d’inviter quiconque le désire à ouvrir un centre de consommation de drogues en le présentant comme un « centre d’injection supervisée ». L’issue de cette affaire reposait sur les conclusions du juge de première instance selon lesquelles l’existence d’Insite permet vraiment de diminuer le risque de décès et de maladie et n’a eu aucune incidence négative sur les objectifs légitimes du gouvernement fédéral en matière de droit criminel : PHS, précité, au paragraphe 140.
[21] La Cour suprême a souligné au paragraphe 152 que le double objet de la LRCDAS — la santé et la sécurité publiques — oriente le ministre :
En examinant une demande d’exemption relativement à un centre d’injection supervisée, il tentera d’établir un juste équilibre entre les objectifs de santé et de sécurité publiques. Dans les cas où, comme en l’espèce, la preuve révèle que l’existence d’un site d’injection supervisée diminuera le risque de décès et de maladie et où il n’existe guère, sinon aucune preuve qu’elle aura une incidence négative sur la sécurité publique, le ministre devrait en règle générale accorder une exemption.
[22] Pour décider s’il faut accorder ou non une exemption, la Cour suprême a conclu que le pouvoir discrétionnaire du ministre doit être exercé en conformité avec la Charte. Le ministre doit se demander si le refus d’accorder une exemption porterait atteinte aux droits à la vie et à la sécurité des personnes contrairement aux principes de justice fondamentale. La Cour a déclaré, au paragraphe 153, que la preuve relative à un certain nombre de facteurs doit être prise en compte :
Les facteurs pris en compte pour rendre une décision relativement à une exemption doivent comprendre la preuve, si preuve il y a, concernant l’incidence d’un tel centre sur le taux de criminalité, les conditions locales indiquant qu’un centre d’injection supervisée répond à un besoin, la structure réglementaire en place permettant d’encadrer le centre, les ressources disponibles pour voir à l’entretien du centre et les expressions d’appui ou d’opposition de la communauté.
[23] Le législateur a donné suite à l’arrêt PHS en ajoutant l’article 56.1 à la LRCDAS en 2015 : Loi sur le respect des collectivités, LC 2015, c 22, article 5. La nouvelle disposition imposait 26 conditions exigeant que des renseignements accompagnent toute demande d’exemption. Parmi ces conditions, il y avait l’obligation de présenter un rapport des consultations tenues avec un large éventail d’organismes communautaires de la municipalité où le site serait établi.
[24] Aux termes des modifications de 2015, une exemption relative à un site de consommation supervisée ne pouvait être accordée que dans des circonstances exceptionnelles, c’est-à-dire seulement lorsque les 26 conditions prévues par règlement étaient respectées et après l’examen par le ministre d’un certain nombre de principes précis concernant les risques associés à la consommation de substances illicites. Prises ensemble, les 26 conditions et les restrictions quant à l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre constituaient un obstacle énorme à l’obtention d’une exemption. La loi autorisait également le ministre à donner un avis de la demande afin de permettre au public de présenter des observations en plus de celles découlant des consultations que les demandeurs étaient tenus de mener avant de présenter la demande.
[25] Le législateur a réexaminé la question en 2017. L’article 56.1 a été considérablement modifié par la Loi modifiant la Loi réglementant certaines drogues et autres substances et apportant des modifications connexes à d’autres lois, LC 2017, c 7, article 42, présentée sous le nom de projet de loi C-37. Les modifications, qui ont été adoptées rapidement et qui sont entrées en vigueur le 18 mai 2017, ont supprimé les limites au pouvoir discrétionnaire du ministre qui avaient été imposées par la loi de 2015 et ont considérablement simplifié les renseignements à présenter pour l’obtention d’une exemption. Des renseignements sur les effets bénéfiques attendus du site sur la santé publique étaient toujours requis. Des renseignements supplémentaires concernant l’incidence sur le taux de criminalité, les conditions locales indiquant qu’un tel site répond à un besoin, la structure administrative en place permettant d’encadrer le site, les ressources disponibles pour voir à l’entretien du site et les expressions d’appui ou d’opposition de la communauté, pouvaient également être présentés, « le cas échéant ».
[26] Le pouvoir discrétionnaire du ministre de donner avis de toute demande d’exemption a été conservé. Si l’avis est délivré, il doit indiquer le délai – d’au moins 45 jours mais d’au plus 90 jours – dans lequel les membres du public peuvent présenter des observations.
[27] Comme l’a déclaré le ministre de la Santé à la Chambre des communes le 15 mai 2017, ces modifications visaient à simplifier le processus de traitement des demandes de sites de consommation supervisée afin que « les collectivités qui souhaitent obtenir ces sites et qui en ont besoin ne [soient] pas retardées inutilement dans leurs efforts visant à sauver des vies ». Elle a fait remarquer que, l’année précédente, plus de 900 personnes étaient mortes d’une surdose de drogues illicites en Colombie-Britannique et près de 500 autres en Alberta. Les conditions exigées par la loi de 2015 avaient causé des retards dans l’établissement des sites. Le nouveau processus, a déclaré le ministre, « cadre avec les cinq facteurs que la Cour suprême du Canada a définis dans l’arrêt […] de 2011 ».
[28] Les cinq facteurs énoncés par la Cour suprême au paragraphe 153 de l’arrêt PHS, reproduits ci-dessus, figurent maintenant presque mot pour mot à l’article 56.1 de la LRCDAS. Le mot « preuve » a été remplacé par « renseignements » et, pour le troisième facteur, le mot « réglementaire » a été remplacé par « administrative ». Dans la version anglaise, l’expression « if any » a été conservée et, dans la version française, « si preuve il y a » a été remplacée par « le cas échéant », ce qui indique dans les deux cas que ces renseignements ne doivent être fournis que s’ils sont disponibles. Dans le cas de nouveaux sites comme ceux qui nous occupent, l’incidence sur le taux de criminalité, par exemple, pourrait ne pas être disponible avant l’ouverture des sites.
C. La demande de l’AMSISE
[29] Le 1er mai 2017, AMSISE a présenté une unique demande d’exemption en vertu de l’article 56.1 de la LRCDAS pour chacun des trois organismes. Le projet de loi C-37 était alors sur le point d’être adopté par le Parlement.
[30] Une demande distincte a été présentée pour un SCS pour les patients hospitalisés à l’hôpital Royal Alexandra, qui est également situé au centre-ville d’Edmonton, mais qui se trouve à plus de deux kilomètres des trois établissements visés par la demande d’AMSISE. La CABA ne s’oppose pas au site situé à l’hôpital Royal Alexandra et cette demande n’est pas visée par le présent contrôle judiciaire. Toutefois, l’existence de ce site est pertinente quant à l’argument de la CABA selon lequel il n’était pas nécessaire d’ouvrir trois autres sites.
[31] La demande d’AMSISE comprenait :
des observations écrites;
un aperçu des politiques, des procédures et des protocoles proposés;
des schémas des installations proposées;
une étude sur la mobilisation communautaire menée par ibis communications;
un sondage sur la consommation de drogues et la santé à Edmondon;
un rapport du ministère de la Santé de l’Alberta sur la consommation abusive de substances opioïdes;
une description des services de soutien généraux offerts par les organismes et par Streetworks (programme d’échange de seringues offert par l’organisme Alberta Health Services);
le budget proposé;
une résolution d’approbation du College of Physicians & Surgeons of Alberta Council;
une lettre d’appui du College of Licensed Practical Nurses of Alberta;
une motion d’appui du Alberta College of Social Workers;
une lettre d’appui du ministre adjoint de la Santé de l’Alberta;
une lettre d’appui du médecin hygiéniste en chef de l’Alberta;
une lettre d’appui du ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta;
une lettre d’appui du maire d’Edmonton pour le compte du conseil municipal;
une lettre d’appui du chef de police d’Edmonton pour le compte du service de police d’Edmonton.
[32] Le rapport d’avril 2017 concernant l’étude sur la mobilisation communautaire menée par ibis communications, intitulé « What we heard », était le résultat d’un processus visant à informer les membres de la collectivité des raisons pour lesquelles les SCS étaient intégrés aux organismes et à leur donner l’occasion de poser des questions et de soulever des préoccupations. Le processus comprenait six séances portes ouvertes de quatre heures dans les locaux des organismes visés, un questionnaire communautaire, la participation à des réunions de ligues communautaires et d’associations de gens d’affaires et une campagne de porte-à-porte. On estime que les employés d’ibis communications ont parlé à des personnes dans 40 % des quelque 850 résidences visitées dans le cadre de la campagne de porte-à-porte, soit à 340 personnes. Le rapport indique que d’autres séances d’information auprès des ligues communautaires et d’associations de gens d’affaires, y compris la CABA, étaient prévues.
[33] Le rapport fait remarquer que la majorité des résidents et des propriétaires d’entreprises ont réagi favorablement à l’idée de réduire le nombre de personnes qui s’injectent des drogues en public et la quantité de débris d’aiguille dans le quartier. Le rapport fait également état des réactions positives de la collectivité à l’intégration des SCS à des centres existants où les toxicomanes sont déjà présents et peuvent obtenir de l’aide et des services supplémentaires.
[34] En revanche, le rapport fait remarquer que certains résidents étaient préoccupés par la concentration d’un plus grand nombre de services dans leur quartier, qui, à leur avis, offrait déjà un nombre disproportionné de services aux personnes marginalisées. Les résidents ont également exprimé des préoccupations au sujet de la sécurité publique et d’une possible augmentation des activités des gangs ou du trafic de drogues près des installations.
[35] La proposition d’AMSISE était également fondée en partie sur le sondage sur la consommation de drogues et la santé à Edmonton mené par l’École de santé publique de l’Université de l’Alberta. Le sondage a été mené en partenariat avec AMSISE et consistait en un [traduction] « échantillon de commodité de participants » recrutés dans trois organismes du centre-ville, dont Boyle Street et Boyle McCauley, ou près de ceux-ci.
[36] Pour être admissibles au sondage, les participants devaient déclarer avoir consommé des drogues illicites au moins une fois par mois au cours des six derniers mois, déclarer avoir passé au moins deux jours par semaine au centre-ville d’Edmonton, être âgés d’au moins 15 ans et avoir la capacité de donner un consentement éclairé. Dans le sondage, on a clairement procédé à un suréchantillonnage de personnes qui s’injectent des drogues illicites. Les participants ont reçu une rétribution de 20 $ en contrepartie de leur participation. Les résultats du sondage étaient fondés sur les données de 320 participants, dont 311 ont été recrutés à Boyle Street et à Boyle McCauley.
[37] Les résultats du sondage font état de liens entre la consommation régulière de drogues illicites et un logement inadéquat, les comportements à risque (comme le partage de seringues, l’injection en public, la consommation excessive de drogues et l’injection en privé), la violence et les problèmes de santé (mentale, physique et sexuelle). Les résultats du sondage font également état d’un lien entre la consommation de drogues illicites et les besoins non comblés en matière de santé.
[38] Selon le sondage, plus de 90 % des participants ayant consommé de la drogue par injection au cours des six derniers mois auraient recours à un SCS si un tel centre ouvrait ses portes. Plus de 75 % de ces participants ont indiqué qu’ils ne marcheraient pas plus d’un kilomètre pour accéder à un SCS. La majorité de ces participants étaient toujours disposés à utiliser un SCS si la plupart des règles proposées, comme l’enregistrement, la surveillance après l’injection, l’absence de partage de drogues et la surveillance vidéo, étaient appliquées.
[39] Les auteurs du sondage font remarquer plusieurs limites. Les résultats ne donnent qu’un « aperçu » et ne peuvent aider à établir des influences causales ou à suivre les tendances; le sondage surestime probablement la volonté des consommateurs de drogues d’avoir recours à des services puisque l’échantillonnage n’était pas aléatoire; enfin, il est entièrement fondé sur des données provenant d’autodéclaratations. Néanmoins, le sondage recommande d’augmenter les heures d’ouverture des programmes d’échange de seringues, d’implanter des SCS et d’accroître l’accès aux services de soutien.
[40] La demande comprenait également le rapport du T4 de 2016 du ministère de la Santé de l’Alberta sur la consommation abusive de substances opioïdes. Le rapport souligne qu’en 2016, 80 % des décès apparemment liés à une surdose de fentanyl se sont produits à l’extérieur du noyau urbain central. Au cours de la même période, la plus forte concentration d’interventions des services médicaux d’urgence (SMU) lors d’incidents liés aux opioïdes à Edmonton a toutefois eu lieu au centre-ville, notamment dans les secteurs de Central McDougall, de McCauley et de Boyle Street, où les sites proposés seraient situés.
[41] Des lettres d’appui de politiciens locaux, de représentants des services de police, de politiciens provinciaux et de membres de professions médicales ont également été présentées. De plus, Santé Canada a reçu des observations directes de membres de la collectivité et du chef de police d’Edmonton à l’appui de la proposition d’AMSISE. Une lettre d’appui type a été reçue 166 fois, apparemment à la suite de la campagne d’AMSISE demandant au public d’envoyer un courriel d’appui à Santé Canada.
[42] Des observations directes s’opposant à la proposition d’AMSISE ont été reçues d’exploitants d’entreprises, de membres de la collectivité (dont certains ont indiqué qu’ils résidaient au centre-ville), de la UCC et de la CABA.
[43] La proposition d’AMSISE a été décrite dans la demande comme étant adaptée au contexte d’Edmonton. À la différence de ce qui s’est passé à Vancouver, elle visait à intégrer les SCS au sein de trois organismes communautaires existants. On a soutenu que les sites des trois organismes compléteraient les services aux patients hospitalisés proposés à l’hôpital Royal Alexandra. L’hôpital inciterait les patients externes à fréquenter l’un des trois organismes communautaires. Au lieu d’une installation autonome comme celle d’Insite à Vancouver, les trois petits sites offriraient leurs services dans des organismes qui fournissent déjà des services sociaux, de santé et de réduction des méfaits à la population ciblée. En 2016, les trois organismes ont fourni 98 % des seringues distribuées au centre d’Edmonton. La proposition d’AMSISE, qui s’appuyait sur ces relations existantes, visait à tirer parti des services existants dans chaque organisme et à les mettre à la disposition des clients des SCS. La répartition des services entre les trois organismes, y compris la dotation de personnel pour les séjours de nuit à George Spady, permettrait un accès 24 heures par jour, 7 jours par semaine, à un SCS. Streetworks, le programme d’échange de seringues d’Edmonton, coordonnerait les services entre les organismes.
D. Le processus d’examen
[44] Santé Canada a confirmé avoir reçu la demande d’AMSISE pour les trois exemptions le 2 juin 2017 et a procédé à son évaluation conformément à la version de la LRCDAS en vigueur après la sanction royale et l’entrée en vigueur du projet de loi C-37.
[45] Pendant l’évaluation de la demande, AMSISE et Santé Canada communiquaient régulièrement par téléphone et par courriel. Le 5 juillet 2017, par exemple, Santé Canada a communiqué avec AMSISE pour savoir si elle était au courant de l’existence d’un groupe communautaire local à Edmonton qui n’appuyait pas les SCS proposés. En réponse, AMSISE a présenté le 26 juillet 2017 un document de cinq pages intitulé [traduction]« Préoccupations et réponses de la collectivité ».
[46] Comme il a été mentionné précédemment, la CABA était membre de la Urban Core Coalition et a participé aux réunions et aux communications de la UCC avec Santé Canada. La UCC a communiqué avec Santé Canada le 20 mai 2017 et a souligné que, selon le sondage du ministère de la Santé de l’Alberta, la plupart des décès liés aux opioïdes à Edmonton surviennent à l’extérieur du centre-ville.
[47] La UCC a demandé à Santé Canada de ne pas approuver les exemptions jusqu’à ce qu’une analyse complète soit effectuée sur la nécessité et les effets d’un regroupement de trois sites dans le centre-ville en difficulté et sur les effets du détournement des ressources d’autres secteurs.
[48] La coalition a soulevé un certain nombre d’objections précises à l’encontre de la proposition d’AMSISE. Selon la UCC, le sondage sur la consommation de drogues et la santé à Edmonton était destiné à tirer des conclusions précises, et les résultats contredisaient les données de santé publique indiquant que les plus grands besoins se trouvaient à l’extérieur du noyau urbain. Le gouvernement provincial avait exercé des pressions indues sur la Ville d’Edmonton pour qu’elle appuie la proposition d’AMSISE malgré l’absence d’urgence de santé publique. Les consultations publiques ont été inadéquates et les échantillons du sondage étaient trop petits pour permettre d’obtenir un portrait exact des attitudes du public. Les documents utilisés pour informer les participants n’étaient disponibles qu’en anglais, bien que la grande proportion des résidents du quartier soit d’origine chinoise. Les Autochtones n’ont pas participé à la proposition malgré leur surreprésentation dans la communauté de consommateurs de drogues. AMSISE n’a pas présenté de preuve convaincante quant à la nécessité d’avoir trois sites distincts. UCC a fait valoir que la proposition contribuerait à la « concentration spatiale de la pauvreté » et obligerait les personnes dans le besoin à s’installer dans le centre-ville déjà en difficulté.
[49] À la suite d’une série d’autres communications de la UCC, Santé Canada a répondu le 15 septembre 2017. Santé Canada a indiqué qu’il procédait à l’examen des renseignements qu’AMSISE avait présentés, lesquels comprenaient un résumé des points de vue de la collectivité sur les SCS proposés, des copies de toutes les observations écrites et une description des mesures qu’AMSISE prendrait pour répondre aux préoccupations soulevées lors des consultations. Santé Canada a invité la UCC à présenter des observations ou des préoccupations précises au plus tard le 29 septembre 2017. Le ministère a ensuite reporté cette date limite au 9 octobre 2017.
[50] AMSISE et Santé Canada ont communiqué avec la UCC le 22 septembre 2017 pour fournir des liens et des pièces jointes aux documents qu’AMSISE avait présentés à Santé Canada. La UCC a accusé réception de ces communications le même jour et a soulevé d’autres objections quant au processus, soutenant que Santé Canada avait préjugé la demande et qu’elle tentait maintenant de justifier sa conclusion. Un autre échange a eu lieu le 25 septembre 2017, au cours duquel la UCC a réitéré ses préoccupations relatives au préjugement et à la partialité du processus décisionnel.
[51] Le 29 septembre 2017, la UCC a de nouveau écrit à Santé Canada pour faire remarquer qu’un politicien provincial avait annoncé qu’une décision serait prise à l’égard de la demande d’AMSISE le 6 octobre 2017. La UCC s’est plainte du fait que cela signifierait qu’une décision serait prise quelques heures après la remise de ses observations (qui devaient à ce moment-là être déposées au plus tard le 4 octobre, à 17 h) et donc que Santé Canada n’avait pas l’intention d’évaluer de façon appropriée les éléments de preuve présentés par la UCC.
[52] Le 1er octobre 2017, la UCC a informé Santé Canada qu’elle avait reçu une version incomplète du document intitulé [traduction] « Préoccupations et réponses de la collectivité » et a demandé que Santé Canada offre au public une période de 45 à 90 jours pour présenter des observations, comme le prévoit le paragraphe 56.1(4) de la LRCDAS, et ce, à la lumière des nouvelles questions soulevées par la demande d’AMSISE.
a) Les objections de la UCC à la proposition
[53] Le 9 octobre 2017, la UCC a présenté une lettre de 66 pages, accompagnée de 38 pages de pièces jointes, faisant état de ses préoccupations particulières à l’égard de la proposition d’AMSISE et du processus d’examen.
[54] La UCC s’est opposée à la proposition pour plusieurs motifs. Elle a notamment fait valoir que la demande d’AMSISE était irrecevable parce qu’AMSISE avait fait des fausses déclarations, en contravention de l’article 46.1 de la LRCDAS, adopté par le projet de loi C-37. Les fausses déclarations alléguées étaient liées à des contradictions entre les déclarations contenues dans la demande et les renseignements obtenus par la UCC au moyen de demandes d’accès à l’information présentées à la Ville d’Edmonton.
[55] Selon la UCC, l’information publique reçue indique qu’AMSISE avait choisi le modèle à trois sites et avait même choisi les trois sites en particulier dès le 23 novembre 2012. À ses dires, le sondage sur la consommation de drogues à Edmonton utilisé pour justifier cette approche a plutôt été conçu pour appuyer cette conclusion. Ainsi, les déclarations d’AMSISE au sujet du sondage étaient selon elle fausses ou trompeuses, tout comme les déclarations au sujet des heures et des ressources disponibles à l’un des sites, George Spady. La UCC a fait valoir que la déclaration selon laquelle aucun des organismes ne pouvait offrir des services 24 par jour, 7 jours par semaine, est manifestement fausse.
[56] La UCC a également allégué que l’utilisation par AMSISE de données sur la consommation à l’échelle de la ville en combinaison avec des données sur l’injection de drogues au centre-ville était trompeuse. Selon elle, seulement trois des 75 derniers décès liés au fentanyl se sont produits au centre-ville; par conséquent, la proposition d’AMSISE ne tient pas compte des 72 autres décès, ou 96 % des décès. La proposition ne traitait pas d’autres préoccupations, comme l’incidence des cas d’hépatite C. Par conséquent, la UCC a fait valoir que l’allégation selon laquelle les sites devaient être créés au centre-ville pour remédier au problème de décès par surdose est manifestement fausse.
[57] Les allégations d’AMSISE selon lesquelles les exploitants des sites choisis répondent aux préoccupations au sujet des troubles publics à leurs locaux sont contredites par les dossiers d’application des règlements municipaux de la ville. Il n’était pas justifié de se fier aux données de Vancouver sur la diminution de la criminalité dans les environs d’Insite, car elle était tributaire d’une plus grande présence policière à un endroit. Le modèle à trois emplacements, conçu pour permettre aux utilisateurs de se déplacer entre les sites, peut enraciner la criminalité dans ces voies, a indiqué la UCC.
[58] Par conséquent, la UCC a soutenu qu’AMSISE ne pouvait pas tenir sa promesse d’exploiter les SCS pour ses effets bénéfiques sur la santé et la sécurité publiques. La UCC a ajouté que si, malgré son opposition, Santé Canada décidait d’autoriser les exemptions, celles-ci devaient être assorties de conditions strictes, y compris des rapports mensuels de tiers indépendants sur les conditions près des SCS.
b) La réaction de Santé Canada à l’égard des observations de la UCC
[59] Un document de Santé Canada intitulé [traduction]« Sommaire de la demande de SCS de l’Alberta » confirme que Santé Canada a reçu et examiné les observations de la UCC. Santé Canada y a répondu en proposant une condition supplémentaire pour l’octroi de l’exemption : AMSISE devait fournir des données supplémentaires à Santé Canada dans les 90 jours suivant l’ouverture des sites.
[60] Le 12 octobre 2017, Santé Canada a préparé trois mémoires résumant les demandes pour Boyle Street, George Spady et Boyle McCauley. Les mémoires indiquent que la demande d’AMSISE fournit des renseignements importants sur les critères pertinents et demande l’approbation ou le rejet de chaque demande d’exemption. Jointes aux mémoires se trouvent les évaluations de Santé Canada de la demande d’AMSISE par rapport aux critères pertinents.
c) La réunion entre la CABA et le ministre
[61] Le 17 octobre 2017, la CABA et d’autres groupes ont été invités à rencontrer le ministre le 19 octobre 2017 pour [traduction] « faire part de [leurs] préoccupations au sujet du processus d’approbation des sites de consommation supervisée ». La directrice générale de la CABA a compris de l’invitation qu’elle aurait l’occasion de discuter des préoccupations de la CABA au sujet des lieux proposés pour les SCS.
[62] Le 18 octobre 2017, juste avant la réunion prévue, la CABA et d’autres groupes communautaires ont appris que Santé Canada avait déjà approuvé les exemptions le 17 octobre. Par conséquent, certaines des personnes invitées à assister à la réunion ont choisi de ne pas se présenter. La directrice générale de la CABA était présente pour exprimer ses préoccupations. Elle a été informée que les décisions étaient prises et qu’elles ne changeraient pas.
E. Les décisions
[63] Comme il a été mentionné, Santé Canad