Németh c. Canada (Justice)

Németh c. Canada (Justice)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-11-25
Référence neutre
2010 CSC 56
Recueil
[2010] 3 RCS 281
Numéro de dossier
33016
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Québec
Sujets
Droit criminel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33016
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Németh c. Canada (Justice), 2010 CSC 56, [2010] 3 R.C.S. 281
Date : 20101125
Dossier : 33016
Entre :
Jószef Németh et
Jószefne Németh (alias Józsefne Nagy Szidonia)
Appelants
et
Ministre de la Justice du Canada
Intimé
- et -
Barreau du Québec, Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration et Conseil canadien pour les réfugiés
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 124)
Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein)
Németh c. Canada (Justice), 2010 CSC 56, [2010] 3 R.C.S. 281
Jószef Németh et
Jószefne Németh (alias Józsefne Nagy Szidonia) Appelants
c.
Ministre de la Justice du Canada Intimé
et
Barreau du Québec,
Association québécoise des avocats et
avocates en droit de l’immigration
et Conseil canadien pour les réfugiés Intervenants
Répertorié : Németh c. Canada (Justice)
2010 CSC 56
No du greffe : 33016.
2010 : 13 janvier; 2010 : 25 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
Extradition — Remise — Réfugié au sens de la Convention — Principe du non‑refoulement — Extradition vers la République hongroise de réfugiés au sens de la Convention ordonnée par le ministre de la Justice — Le ministre de la Justice était‑il légalement habilité à ordonner l’extradition de réfugiés dont la qualité de réfugié n’a pas été perdue ou révoquée? — Si oui, le ministre a‑t‑il exercé de manière raisonnable son pouvoir d’ordonner l’extradition? — Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, art. 44 — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 115 .
Extradition — Remise — Preuve — Fardeau de la preuve — Demande d’extradition de réfugiés au sens de la Convention — Motifs prévus par la Loi justifiant le refus du ministre de la Justice de prendre un arrêté d’extradition — Le risque de persécution constitue‑t‑il, au sens de l’art. 44(1) b) de la Loi sur l’extradition , un motif obligatoire de refuser l’extradition? — Le ministre de la Justice a‑t‑il commis une erreur en imposant aux réfugiés le fardeau de prouver qu’ils seraient persécutés s’ils étaient extradés? — Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, art. 44(1) b).
Arrivés au Canada en 2001, les Németh, un couple d’origine ethnique rome, ont demandé le statut de réfugié, pour eux et leurs enfants, alléguant des actes de violence commis à leur endroit dans leur pays d’origine, la Hongrie. En 2002, les Németh et leurs enfants ont obtenu le statut de réfugié et sont plus tard devenus résidents permanents. Des années plus tard, la Hongrie a lancé un mandat d’arrestation international relativement à une accusation de fraude portée contre les Németh et a demandé leur extradition. Le ministre de la Justice a ordonné leur remise et sa décision, portée devant la cour d’appel pour révision judiciaire, a été maintenue.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’affaire est renvoyée au ministre de la Justice pour réexamen.
Les dispositions de la Convention relative au Statut des Réfugiés de 1951 (« Convention relative aux réfugiés ») traitant de l’expulsion et du refoulement forment le noyau de la protection accordée aux réfugiés. L’article 33 de cette Convention donne corps, en droit des réfugiés, au principe du non‑refoulement, qui interdit le renvoi direct ou indirect de réfugiés dans des territoires où ils risquent d’être victimes de violations de droits de la personne. Le principal instrument de mise en œuvre des obligations internationales du Canada à l’endroit des réfugiés est la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR ») et l’art. 115 est la disposition ayant spécifiquement pour objet de remplir cette obligation en matière de non‑refoulement. Cet article prévoit que la « personne protégée », qui comprend le réfugié, « [n]e peut être renvoyée dans un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques ». Interprété dans son contexte, le sens du mot « renvoyée » à
l’art. 115 revêt un sens spécialisé et n’englobe pas le renvoi par extradition. Si l’on convient que la protection contre le refoulement aux termes de la Convention relative aux réfugiés s’applique à l’expulsion par extradition, et que les lois doivent, autant que possible, recevoir une interprétation compatible avec les obligations du Canada issues de traités internationaux et avec les principes du droit international, la présomption que la loi met en œuvre les obligations internationales du Canada est réfutable. Lorsque les dispositions législatives ne sont pas ambiguës, il faut leur donner effet et puisque l’art. 115 ne vise pas le renvoi par extradition, il faut donner effet au sens clair de cette disposition. Cette interprétation de l’art. 115 ne fait pas en sorte que notre droit interne ne respecte pas les obligations du Canada en matière de non‑refoulement découlant de la Convention relative aux réfugiés. Si l’on interprète et applique correctement l’art. 44 de la Loi sur l’extradition (« LE »), ces obligations dans le contexte de l’extradition seront pleinement respectées. Par conséquent, l’art. 115 de la LIPR n’entre pas en conflit avec la LE puisque l’interdiction de renvoyer une personne du Canada ne s’applique pas au renvoi par extradition.
L’absence, dans la LE, d’une disposition portant expressément sur l’extradition des personnes ayant qualité de réfugié ne retire pas au ministre de la Justice son pouvoir de les extrader. La prémisse de l’argument du « silence » est que la LE ne s’applique qu’aux demandeurs d’asile, non aux personnes ayant qualité de réfugié. La thèse suivant laquelle la reconnaissance antérieure de la qualité de réfugié sous le régime de la LIPR s’impose au ministre de la Justice dans l’application de la LE tant que l’asile n’est pas perdu ou révoqué en conformité des dispositions de la LIPR ne trouve aucun appui dans le texte de la LIPR ou de la LE et contredit l’intention évidente du législateur. Le législateur voulait que le ministre de la Justice soit le ministre responsable lorsque les droits d’un réfugié entrent en ligne de compte dans une décision relative à l’extradition. La Convention relative aux réfugiés n’impose aux États contractants aucun processus pour la reconnaissance ou le retrait du statut de réfugié. En outre, au‑delà des termes de la Convention relative aux réfugiés, il n’existe aucune norme de droit international suivant laquelle la décision d’extrader est subordonnée à l’annulation officielle de la reconnaissance antérieure de la qualité de réfugié. Ainsi, lorsqu’il examine une demande d’extradition, le ministre de la Justice n’est pas lié par la qualité de réfugié reconnue en application de la LIPR et il peut extrader un réfugié même si cette qualité n’a pas été perdue ou annulée conformément aux dispositions de la LIPR .
Le pouvoir du ministre de la Justice d’ordonner l’extradition d’une personne en application de la LE est discrétionnaire. Toutefois, les autres dispositions de la Loi, le traité applicable et la Charte canadienne des droits et libertés encadrent ce pouvoir discrétionnaire d’ordonner ou de refuser l’extradition et, parfois, le limitent. Bien que la LE ne renferme aucune mention expresse concernant les réfugiés, elle pourvoit à la protection des personnes qui craignent les mauvais traitements, la persécution et la torture dans l’État requérant. La disposition la plus pertinente à cet égard est l’art. 44 , qui énumère des motifs obligatoires de refus de l’extradition. Suivant le par. 44(1) de la LE, le ministre doit refuser l’extradition s’il est convaincu a) qu’elle serait injuste ou tyrannique compte tenu de toutes les circonstances ou b) que la demande d’extradition est présentée dans le but de poursuivre ou de punir l’intéressé pour des motifs fondés sur la race, la nationalité, l’origine ethnique, la langue, la couleur, la religion, les convictions politiques, le sexe, l’orientation sexuelle, l’âge, le handicap physique ou mental ou le statut de l’intéressé ou qu’il pourrait être porté atteinte à sa situation pour l’un de ces motifs. Ces motifs obligatoires de refus de l’extradition ont préséance sur les dispositions d’un traité d’extradition. Comme l’exercice du pouvoir du ministre d’ordonner l’extradition met en jeu la liberté et, parfois, la sécurité de l’intéressé, tant la common law que les principes de justice fondamentale énumérés à l’art. 7 de la Charte obligent le ministre à agir équitablement. Ainsi, les dispositions de l’art. 44 recoupent celles de la Charte . Bien que l’al. 44(1) a) ne soit pas limité aux comportements enfreignant la Charte , il n’en reste pas moins que l’extradition effectuée en contravention des principes de justice fondamentale sera aussi injuste ou tyrannique au sens de l’al. 44(1) a). De plus, lorsque la demande d’extradition est faite dans un but de persécution pour un motif interdit, au sens de la première partie de l’al. 44(1) b), y accéder sera contraire aux principes de justice fondamentale.
L’alinéa 44(1)b) de la LE constitue le principal instrument législatif de mise en œuvre des obligations de non‑refoulement du Canada dans le contexte de demandes d’extradition visant des réfugiés. Cette disposition est inspirée des dispositions de la Convention européenne d’extradition et du Traité type d’extradition des Nations Unies et la similitude de leurs textes indique clairement que cette disposition a été adoptée pour assurer la protection contre les atteintes dans l’État requérant, en particulier lorsque l’extradition entraînerait la violation des obligations de l’État requis en matière de non-refoulement. Les versions française et anglaise de l’al. 44(1) b) permettent toutes deux d’affirmer que la disposition comporte deux parties et que la « situation » de l’intéressé ne se limite pas à sa situation relativement à la poursuite ou à la peine. Restreindre la portée de cette disposition aux atteintes dans le contexte de poursuites ou de peines ne permettrait pas la réalisation de son objet, soit qu’elle doit donner effet aux obligations du Canada en matière de non‑refoulement. Compte tenu du texte et de l’objet de l’al. 44(1) b) ainsi que de la façon dont a été interprétée la Convention européenne d’extradition dont il est inspiré, il faut donner une interprétation large à la dernière partie de l’al. 44(1) b) et considérer que cet alinéa protège le réfugié contre le refoulement qui risque de lui porter atteinte pour un motif énuméré dans l’État requérant, que cette atteinte soit ou non strictement liée à la poursuite ou la punition.
Il y a lieu de procéder à l’examen requis par l’al. 44(1) b) lorsque la décision du ministre en matière d’extradition vise une personne ayant qualité de réfugié au Canada et que l’État requérant est le pays à l’égard duquel cette protection a été accordée au réfugié. Le refus d’extradition est obligatoire si le ministre est convaincu que les conditions ayant donné lieu à la reconnaissance de la qualité de réfugié existent toujours et s’il n’est pas démontré que l’intéressé était ou est devenu inadmissible à revendiquer cette qualité. La qualité de réfugié au sens de la Convention relative aux réfugiés comporte un aspect temporel; elle dépend de la situation existant au moment où la protection est demandée. Le droit à la protection contre le refoulement s’apprécie lui aussi au moment où le renvoi est demandé. Le même principe s’applique à l’al. 44(1) b). La question du droit à la protection contre le refoulement se pose au moment de l’étude de la demande d’extradition et elle s’examine en fonction des circonstances existant alors. Lorsque la qualité de réfugié et, par voie de conséquence, l’existence à première vue à tout le moins d’un droit à la protection contre le refoulement, ont été reconnues à une personne en application du régime établi en droit canadien, le ministre doit accorder le poids voulu à cette reconnaissance dans l’exécution de son obligation de refuser l’extradition en raison d’un risque de persécution. Un réfugié ne devrait pas avoir à convaincre le ministre que les circonstances ayant présidé à la décision de le protéger n’ont pas changé. Cette position est conforme non seulement au droit canadien régissant la perte du droit d’asile découlant de changements de circonstances, mais également aux engagements internationaux du Canada en matière de non‑refoulement des réfugiés. Elle est également plus pratique et plus juste que l’imposition aux réfugiés du fardeau de faire la preuve de la situation existant actuellement dans un pays d’où ils sont absents, peut‑être depuis longtemps. Les obligations imposées par la Convention relative aux réfugiés et les dispositions analogues de la LIPR relatives à la perte et à la révocation de la protection indiquent que l’al. 44(1)b) de la LE n’oblige pas le réfugié à prouver, à l’étape de l’arrêté d’extradition, que les conditions ayant présidé à l’octroi de l’asile et, conséquemment, à la protection contre le refoulement, continuent d’exister. Lorsque le ministre détermine, sous le régime de la LE, que la protection à titre de réfugié (et, conséquemment, la protection contre le refoulement sous le régime de la Convention relative aux réfugiés) est exclue ou qu’elle n’est plus nécessaire par suite d’un changement de circonstances dans le pays requérant, il doit être convaincu, suivant la prépondérance des probabilités, que l’intéressé n’a plus droit à l’asile au Canada. Pour déterminer si l’intéressé a cessé d’avoir droit à l’asile par suite de changement de circonstances, le ministre de la Justice doit consulter le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration au sujet des conditions existant dans l’État requérant. Enfin, dans l’examen requis par l’al. 44(1) b), le ministre est soumis à une obligation d’équité exigeant notamment qu’il communique à l’intéressé la preuve existant contre lui, qu’il lui fournisse une possibilité raisonnable de la contester ainsi que de présenter sa propre preuve.
En l’espèce, le ministre n’a pas accordé, dans l’exercice de ses pouvoirs, suffisamment de poids ou de portée aux obligations de non‑refoulement du Canada, lesquelles devaient entrer en ligne de compte dans l’interprétation et l’application de ces pouvoirs. La décision du ministre concernant les Németh procède d’un examen fondamentalement vicié. Il ne s’est arrêté qu’à l’al. 44(1)a) de la LE en exigeant des Németh qu’ils établissent, selon la prépondérance des probabilités, qu’ils seraient exposés à la persécution à leur retour en Hongrie, et que cette persécution choquerait la conscience de la société canadienne ou serait fondamentalement inacceptable pour elle. Il a examiné suivant un critère trop exigeant la question du risque de persécution des Németh à leur retour et il a fait reposer sur eux le fardeau de preuve à cet égard, en dépit de la reconnaissance antérieure de leur qualité de réfugié. De plus, le ministre n’a pas examiné l’al. 44(1) b), la disposition la plus importante de la LE en rapport avec leur extradition. Le ministre s’est fondé sur des principes juridiques erronés et a agi de façon déraisonnable en arrivant à ses conclusions.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761; R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292; Zingre c. La Reine, [1981] 2 R.C.S. 392; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; Castillo c. Castillo, 2005 CSC 83, [2005] 3 R.C.S. 870; Canada 3000 Inc. (Re), 2006 CSC 24, [2006] 1 R.C.S. 865; R. (Yogathas) c. Secretary of State for the Home Department, [2002] UKHL 36, [2003] 1 A.C. 920; États‑Unis d’Amérique c. Kwok, 2001 CSC 18, [2001] 1 R.C.S. 532; Canada (Justice) c. Fischbacher, 2009 CSC 46, [2009] 3 R.C.S. 170; Hungary (Republic) c. Horvath, 2007 ONCA 734, 65 Imm. L.R. (3d) 169, autorisation d’appel refusée, [2008] 1 R.C.S. ix; United States of America c. Whitley (1994), 119 D.L.R. (4th) 693, conf. par [1996] 1 R.C.S. 467; Pacificador c. Canada (Minister of Justice) (2002), 166 C.C.C. (3d) 321; États‑Unis c. Burns, 2001 CSC 7, [2001] 1 R.C.S. 283; United States of America c. Pannell, 2007 ONCA 786, 227 C.C.C. (3d) 336; United States of Mexico c. Hurley (1997), 35 O.R. (3d) 481; United States c. Bonamie, 2001 ABCA 267, 96 Alta. L.R. (3d) 252; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Folkerts c. State‑Secretary of Justice (1978), 74 I.L.R. 472; Hilali c. Central Court of Criminal Proceedings No. 5 of the National Court, Madrid, [2006] EWHC 1239 (Admin.), [2006] 4 All E.R. 435; Republic of Croatia c. Snedden, [2010] HCA 14, 265 A.L.R. 621; Adjei c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 2 C.F. 680; R. c. Secretary of State for the Home Department ex p. Sivakumaran, [1988] 1 A.C. 958; M38/2002 c. Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs, [2003] FCAFC 131, 199 A.L.R. 290; Zaoui c. Attorney-General (No. 2), [2005] 1 N.Z.L.R. 690; Immigration and Naturalization Service c. Cardoza‑Fonseca, 480 U.S. 421 (1987).
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 380(1) .
Extradition Act 1988 (Austr.), No. 4 of 1988, art. 7c).
Extradition Act 2003 (U.K.), ch. 41, art. 13a), b).
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 .
Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, art. 3(1) , 7 , 15 , 29(1) a), 40 , 44 , 45(1) , (2) , 46 , 47 .
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 , art. 3(2)b), (3)d), f), 4(1), 34, 35, 36, 37, 44(2), 45d), 48, 53, 95, 96, 98, 105, 108(1), (2), 109, 112, 115, section 5 de la partie I.
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, art. 223.
Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002‑228, art. 57(2)f).
Documents internationaux
Convention européenne d’extradition, S.T.E. no 24, art. 3(2).
Convention relative au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, art. 1, 16, 32, 33, 42.
Nations Unies. Assemblée générale. Traité type d’extradition, N.U. Doc. A/RES/45/116, 14 décembre 1990, art. 3b).
Protocole relatif au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 29.
Doctrine citée
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Canada. Chambre des communes. Procès‑verbal et témoignages du Comité permanent de la justice et des droits de la personne, 17 novembre 1998, 11:45 et 12:05 (en ligne : http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/ Publication.aspx?DocId=1039054&Mode=1&Parl=36&Ses=1&Language=F).
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Rochette, Rochon et Doyon), 2009 QCCA 99, [2009] R.J.Q. 253, 83 Imm. L.R. (3d) 16, 2009 CarswellQue 215, [2009] J.Q. no 271 (QL), qui a rejeté la demande de révision judiciaire à l’encontre de la décision du ministre de la Justice du Canada ordonnant la remise des appelants. Pourvoi accueilli.
Marie‑Hélène Giroux et Clément Monterosso, pour les appelants.
Ginette Gobeil et Janet Henchey, pour l’intimé.
Pierre Poupart et Ronald Prégent, pour l’intervenant le Barreau du Québec.
Johanne Doyon, Elaine Doyon et Dan Bohbot, pour l’intervenante l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration.
John Norris et Brydie Bethell, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Cromwell —
I. Introduction
[1] La Cour doit en l’espèce concilier les obligations concurrentes dont le Canada doit s’acquitter en matière de protection des réfugiés et d’extradition. En application de traités internationaux et de son droit interne, le Canada s’est engagé à ne pas renvoyer les réfugiés vers la persécution qu’ils ont fuie. Ce principe, dit du non‑refoulement, est une pièce maîtresse de la protection des réfugiés. Le Canada est également tenu, par traité et par son droit interne, d’extrader à la demande d’autres États des personnes qui doivent y être jugées ou y purger une peine. Il s’agit là d’obligations importantes mettant en jeu non seulement les engagements du Canada envers d’autres États mais également l’efficacité de l’application de la loi. Les obligations en matière d’extradition et de non‑refoulement peuvent toutefois entrer en conflit lorsque le Canada est saisi de demandes d’extradition qui aboutiraient au renvoi de réfugiés vers un État qu’ils ont fui pour éviter la persécution, comme en témoigne la présente affaire.
[2] Les appelants sont arrivés au Canada, où ils ont obtenu asile en tant que réfugiés après avoir convaincu les autorités qu’ils craignaient avec raison d’être persécutés dans leur pays d’origine, la Hongrie, du fait de leur origine ethnique rome. Des années plus tard, la Hongrie a demandé leur extradition, et le ministre de la Justice a fait droit à la demande et ordonné leur remise. Sa décision, portée devant la Cour d’appel du Québec pour révision judiciaire, a été maintenue : 2009 QCCA 99, [2009] R.J.Q. 253. Les appelants soutiennent devant notre Cour qu’en raison des obligations de non‑refoulement du Canada, ils ne peuvent être renvoyés en Hongrie tant qu’ils conservent leur qualité de réfugié ici. L’intimé affirme, quant à lui, que la qualité de réfugié des appelants n’empêche pas leur extradition, parce que ceux‑ci sont accusés en Hongrie de crimes graves de droit commun et qu’ils n’ont pas fait la preuve qu’ils courent toujours le risque d’y être persécutés à leur retour.
[3] Le présent pourvoi exige l’interprétation de la Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18 (« LE »), et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »), d’une façon qui concilie les obligations concurrentes relevant de l’extradition et du non‑refoulement. Je conviens avec l’intimé que, sous réserve de certaines conditions, les appelants peuvent être extradés vers leur pays d’origine même si leur qualité de réfugié en application du droit canadien n’a pas été officiellement perdue ou révoquée. J’estime cependant que le ministre de la Justice (« ministre ») n’a pas appliqué les principes juridiques appropriés pour prendre son arrêté d’extradition. En imposant aux appelants le fardeau de démontrer qu’ils seraient persécutés en cas d’extradition, il n’a accordé de poids suffisant ni à la qualité de réfugié des appelants ni aux obligations de non‑refoulement du Canada. Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire au ministre de la Justice pour qu’il la réexamine conformément au droit.
II. Les faits et la procédure
[4] Arrivés au Canada en 2001, les appelants, qui forment un couple, ont demandé le statut de réfugié, pour eux et leurs enfants, à la suite d’actes de violence commis à leur endroit dans leur pays d’origine, la Hongrie. Ils invoquent alors trois événements survenus entre 1997 et 2001 au cours desquels l’appelant, accompagné à une occasion de l’appelante, ont été attaqués à cause de leur origine rome par des citoyens hongrois. Les appelants et leurs enfants obtiennent le statut de réfugié et deviennent résidents permanents.
[5] Environ deux ans plus tard, la Hongrie lance un mandat d’arrestation international portant sur une accusation de fraude que les appelants auraient commise. Les autorités hongroises allèguent qu’au début du mois de novembre 2000, le couple a vendu le droit de location d’un appartement à Budapest pour environ 2 700 $ CAN, alors qu’il ne possédait pas ce droit.
[6] Le ministre a demandé à la Cour supérieure du Québec de rendre une ordonnance d’incarcération fondée sur l’infraction de fraude prévue au par. 380(1) du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 , laquelle correspond à la conduite qui leur est reprochée en Hongrie. L’ordonnance a été accordée et n’a pas été portée en appel.
[7] Le Ministre a alors ordonné leur remise. Il a tenu compte de l’obligation de non‑refoulement pour rendre sa décision, mais a conclu que cette obligation ne faisait pas obstacle à la remise des appelants. Signalant d’abord que ce principe souffre une exception dans le cas des personnes accusées de crimes graves de droit commun, lesquels sont définis, dans le contexte de l’immigration, comme des infractions punissables d’une peine d’emprisonnement de 10 ans ou plus, il a indiqué que la fraude entre dans cette catégorie, sans répondre toutefois à l’objection des appelants que, compte tenu du montant en jeu, les infractions qui leur étaient reprochées ne leur vaudraient pas une peine de 10 ans d’emprisonnement au Canada. Passant ensuite à la question du risque de persécution, le ministre a exprimé l’avis que ceux qui contestent leur extradition en invoquant la persécution dans l’État requérant doivent établir deux éléments suivant la prépondérance des probabilités : que la persécution choquerait suffisamment la conscience de la société canadienne ou serait fondamentalement inacceptable pour elle et qu’ils seront effectivement persécutés. Il a précisé que l’appréciation de cette preuve devait se faire en fonction de la date à laquelle elle était examinée et non de la date d’octroi de l’asile, six ans plus tôt en l’occurrence. Dans son évaluation du risque de persécution que courraient les appelants s’ils retournaient en Hongrie, le ministre a obtenu l’opinion du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration. Selon ce ministère, depuis l’accession de la Hongrie à l’Union européenne en 2004 il n’existait pas de possibilité sérieuse que les appelants soient persécutés en raison de leur origine rome.
[8] Les appelants ont présenté à la Cour d’appel du Québec une demande de révision judiciaire de cette décision. Le juge Doyon, au nom de la Cour d’appel, a rejeté la demande conjointe de révision judiciaire. Il a estimé que l’intimé avait compétence pour ordonner l’extradition des appelants après avoir consulté le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (« MCI ») à ce sujet. Le juge Doyon a conclu de plus que la décision de l’intimé était raisonnable :
Il pouvait raisonnablement conclure que la situation en Hongrie est telle que l’extradition des demandeurs n’est pas tyrannique ou injuste, ne heurte pas la conscience des Canadiens et n’est pas davantage inacceptable. L’avis du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration l’autorisait à conclure que la situation a changé en Hongrie depuis le départ des demandeurs. Ainsi, l’accession de ce pays à l’Union européenne en mai 2004 démontre que la Hongrie a satisfait certains critères dans le domaine de la stabilité des institutions démocratiques, de la primauté du droit, des droits de la personne de même que du respect et de la protection des minorités; elle a également dû harmoniser ses lois et ses institutions à celles de l’Union européenne. L’analyse détaillée du risque transmise par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration permet d’affirmer que l’intimé pouvait raisonnablement conclure qu’il y a maintenant absence de risque sérieux de persécution pour cause d’origine raciale et que de tels changements permettent d’y voir une situation fort différente de celle qui régnait en Hongrie il y a une dizaine d’années. [par. 38]
III. Les questions en litige et la norme de contrôle
[9] L’affaire soulève principalement deux questions :
1. Le ministre est‑il légalement habilité à prendre un arrêté d’extradition contre une personne dont la qualité de réfugié n’a pas été perdue ou révoquée?
2. Le cas échéant, a‑t‑il exercé ce pouvoir de façon raisonnable en l’espèce?
[10] La norme de contrôle applicable n’est pas contestée. La décision ministérielle d’extradition commande la déférence, et elle est généralement examinée suivant la norme de la raisonnabilité. Pour être raisonnable, toutefois, une décision doit se rapporter à un objet relevant du pouvoir conféré par la loi au ministre et elle doit procéder de l’application des critères juridiques appropriés aux questions qui lui sont soumises. Comme l’a indiqué le juge LeBel au nom de la Cour dans Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761, au par. 41 :
[L]e ministre doit se prononcer en appliquant la norme juridique appropriée. Sans l’analyse voulue, la conclusion ministérielle n’est ni rationnelle ni justifiable. Or, lorsque le ministre a choisi le bon critère, sa conclusion devrait être confirmée par la cour à moins qu’elle ne soit déraisonnable. [. . .] L’expertise du ministre en la matière et son obligation de veiller au respect des obligations internationales du Canada le rendent plus apte à déterminer si les facteurs pertinents militent ou non en faveur de l’extradition. [Je souligne.]
IV. Analyse
A. Introduction
[11] Les parties défendent des conceptions opposées concernant la conciliation des obligations du Canada en matière de non‑refoulement et d’extradition. Selon celle des appelants (pour en résumer les grandes lignes), le pouvoir d’extradition prévu par la LE doit être considéré comme subordonné au régime précis établi par la LIPR pour le traitement des réfugiés. En bref, un réfugié ne peut être extradé que si sa qualité de réfugié a été perdue ou révoquée en application de la LIPR . L’intimé soutient quant à lui que c’est principalement la LE qui fournit les réponses aux difficultés posées par l’interaction de l’extradition et du non‑refoulement et, plus particulièrement, les motifs obligatoires ou discrétionnaires pouvant fonder la décision du ministre de refuser une demande d’extradition.
[12] Mon analyse s’articulera autour de ces deux positions opposées. Dans la section qui suit, j’expliquerai d’abord pourquoi l’argument principal des appelants — à savoir que le pouvoir d’extradition est subordonné au régime de protection des réfugiés établi par la LIPR — ne saurait à mon avis être retenu. Dans la section suivante, j’examinerai ensuite la position des intimés, à laquelle j’adhère en grande partie, selon laquelle le principe protecteur du non‑refoulement s’analyse, dans le contexte de l’extradition, en fonction des motifs obligatoires ou discrétionnaires de refus d’extradition énoncés dans la LE. J’expliquerai également pourquoi, à mon avis, le ministre n’a pas appliqué les critères juridiques appropriés en exerçant ses pouvoirs en l’espèce.
B. Les pouvoirs du ministre en matière d’extradition de réfugiés
[13] Les appelants, et les intervenants qui les appuient, soutiennent principalement que, suivant les principes d’interprétation des lois, la qualité de réfugié reconnue en application de la LIPR lie le ministre de la Justice et que celui‑ci ne peut extrader un réfugié à moins que cette qualité ait été perdue ou annulée conformément aux dispositions de la LIPR . Selon eux, trois raisons principales fondent l’inclusion par interprétation de cette restriction dans la LE. Les deux premières, que je qualifierai d’argument du « conflit » et d’argument du « silence », seront examinées dans la présente section de mes motifs, et la troisième, celle de l’« équité procédurale » sera traitée dans la section suivante.
(1) L’argument du conflit
[14] Selon le premier argument, il faut, pour éviter qu’il y ait conflit entre les dispositions de la LE et de la LIPR , que les pouvoirs conférés au ministre par la LE soient tenus pour inapplicables aux réfugiés. Cet argument est fondé sur le principe d’interprétation présumant l’harmonie, la cohérence et l’uniformité entre les lois traitant d’une même matière : R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867, par. 30 et 52; Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (5e éd. 2008), p. 223‑225.
[15] Le présumé conflit intervient entre la disposition de la LIPR relative au non‑refoulement (art. 115 ) et le pouvoir d’extradition conféré au ministre par la LE. Suivant l’article 115 de la LIPR , la « personne protégée », qui comprend le réfugié, « [n]e peut être renvoyée dans un pays où elle risque la persécution ». Le pouvoir général d’extradition que la LE confère au ministre ne contient aucune restriction ou exception visant les réfugiés. On prétend qu’il y a conflit de lois du fait que la LIPR interdit le renvoi d’un réfugié dans un pays où il risque la persécution tandis que la LE permet au ministre de procéder à un tel renvoi par l’extradition. Selon eux, il faut éviter ce conflit en subordonnant par interprétation l’exercice du pouvoir d’extradition conféré par la LE à l’exigence que la remise d’un réfugié à l’État qu’il a fui ne puisse s’opérer que si la qualité de réfugié a été perdue ou révoquée en application de la LIPR .
[16] La LIPR et la LE ne sont pas en conflit à mon avis, car l’interdiction de renvoi formulée à l’art. 115 de la LIPR ne s’applique pas à l’extradition. Avant d’exposer les raisons fondant cette conclusion, j’estime utile de placer la question dans le contexte plus large de la protection des réfugiés au Canada.
[17] Le Canada a ratifié la Convention relative au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, de 1951 (« Convention relative aux réfugiés ») ainsi que le Protocole relatif au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 29, de 1967. La Convention relative aux réfugiés définit « réfugié », et elle énonce une série d’obligations des États contractants envers les réfugiés. L’application de cette Convention est limitée à des événements survenus avant le 1er janvier 1951 (par. A(2) de l’article premier) et, au gré de chaque État contractant, à des événements survenus en Europe. Toutefois, les États parties au Protocole de 1967 ont accepté de lever, à quelques exceptions près non pertinentes en l’espèce, cette restriction temporelle et géographique à l’application de la Convention relative aux réfugiés (article premier). Ainsi, aux termes de cette Convention et du Protocole, la définition de réfugié englobe « toute personne [. . .] [q]ui [. . .] craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un cert