Dionne c. Bureau du surintendant des institutions financières

Dionne c. Bureau du surintendant des institutions financières
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-07-03
Référence neutre
2019 CF 879
Numéro de dossier
T-759-15
Notes
Une correction fut apportée le 20 septembre 2019
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20190920
Dossier : T-759-15
Référence : 2019 CF 879
Ottawa (Ontario), le 20 septembre 2019
En présence de monsieur le juge Annis
ENTRE :
ANDRÉ DIONNE
demandeur
et
BUREAU DU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
défendeur
et
COMMISSARIAT AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS MODIFIÉS
TABLE DES MATIÈRES
I. Introduction 5
II. Conclusions interprétatives abrégées 8
III. Les faits 19
A. Les fonctions du demandeur au sein du BSIF 19
B. Conclusions de fait 25
C. Historique de la plainte 28
1) Chronologie 28
D. Rapport d’enquête final 29
1) Les services de la formation et le perfectionnement professionnel 29
2) Outils de travail et systèmes informatiques 32
IV. Cadre législatif 33
V. Questions en litige 33
VI. La Cour a compétence pour examiner si le BSIF s’est conformé à l’alinéa 36(1)c) et au paragraphe 36(2). 34
VII. Principes d’interprétation des dispositions de la LLO sur la langue officielle des institutions 40
1) Interprétation téléologique 40
2) La jurisprudence n’appuie une interprétation téléologique que pour aider les communautés provinciales de langue officielle en situation minoritaire. 41
3) Le législateur a distingué l’objectif du bilinguisme officiel dans les institutions fédérales, et celui d’appuyer les communautés provinciales de langue officielle en situation minoritaire. 45
4) La LLO a rééquilibré les désavantages passés de la communauté francophone en situation minoritaire dans les institutions fédérales. 50
5) La méthode d’application d’une interprétation téléologique 53
6) L’interprétation bilingue de l’alinéa 36(1)a) et du paragraphe 36(2) 54
VIII. Les services fournis au personnel des institutions fédérales conformément à l’alinéa 36(1)a) de la LLO 57
A. Introduction 57
1) Politiques et directives du Conseil du Trésor en matière de langues officielles, de formation et de perfectionnement professionnel 60
a) Politique 2004 sur la langue de travail 60
b) La Politique de 2012 sur les langues officielles 62
c) Politique en matière d’apprentissage, de formation et de perfectionnement de 2017 63
2) Les observations des parties sur l’interprétation de la disposition relative aux services 65
a) Les observations du demandeur 66
b) Les observations du Commissaire 66
c) Les observations du défendeur 69
B. L’interprétation de l’alinéa 36(1)a) 72
1) Introduction 72
2) Définir et suivre le plan de la disposition 74
3) Définitions de « services » 76
4) Voici les services fournis aux employés « à titre individuel » 79
5) Services fournis au personnel à titre de « services auxiliaires »/« to support employees in the performance of their duties » 83
a) L’expression verbale en anglais « provided to support employees in the performance of their duties » [destinés au personnel à titre de services auxiliaires] est redondante au sens de « services » 83
b) L’expression « dans l’exercice de fonctions » peut être déduite contextuellement du terme « auxiliaire » 86
6) Les services ne doivent pas nécessairement être « essentiels » pour être fournis à titre de services auxiliaires. 88
7) Les services n’incluent pas l’assistance fournie par les « employés de l’équipe » les uns aux autres dans l’exercice de leurs fonctions. 94
8) Services centraux 101
a) « centrally provided » et « à titre de services centraux » 101
b) Observations du défendeur et du Commissaire 101
c) Analyse des services fournis à titre de services centraux 103
C. Conclusion sur l’interprétation des obligations en matière de langues officielles relatives aux services, alinéa 36(1)a) 109
IX. L’interprétation et l’application du paragraphe 36(2) 110
A. Introduction 110
1) Paragraphe 36(2) 110
2) Article 91 113
B. Observations des parties 114
1) Demandeur 114
2) Défendeur 117
3) Rapport final du Commissaire de 2014 121
C. L’article 91 et la dotation collatérale bilingue 122
1) Rien ne prouve que les institutions fédérales ont adopté des pratiques de dotation collatérale bilingue. 122
2) Les observations des parties concernant l’article 91 selon lesquelles la portée de la plainte proscrit son examen. 124
3) L’article 91 vise à assurer que les exigences linguistiques des parties IV et V ne dérogent pas au principe du mérite de la dotation des postes au sein de la fonction publique. 129
a) Preuve extrinsèque concernant l’article 91 130
b) Le préambule de la LLO 134
c) Jurisprudence relative à l’objectif de l’article 91 135
(i) Canada (Procureur général) c Viola 135
(ii) Norton c Via Rail Canada, 2009 CF 704 [Via Rail] et d’autres affaires relatives au service 137
d) Paragraphe 16(1) de la Charte 141
4) Conclusion sur l’article 91 143
D. Analyse du paragraphe 36(2) 144
1) Introduction 144
2) La décision Tailleur est une décision axée sur le service qui n’a aucune pertinence sur le paragraphe 36(2). 145
3) L’interprétation terminologique et contextuelle interne du paragraphe 36(2) 150
a) Le régime du paragraphe 36(2) 150
b) Milieux de travail 154
c) L’objectif principal des milieux de travail appropriés pour l’usage des langues officielles : être propices à l’usage effectif des deux langues officielles 159
d) L’objectif secondaire des milieux de travail : permettre au personnel d’utiliser l’une ou l’autre langue officielle. 163
(i) « accommodate/permettre » 164
(ii) « either/l’une ou l’autre » et « both/deux » 171
(iii) La critique de l’accommodement linguistique dans la décision Beaulac est spécifique à ses faits particuliers. 174
1. Paragraphe 24 de la décision Beaulac 175
2. Paragraphe 82 de la décision Tailleur 177
e) Le devoir imposé aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises selon la version anglaise « such measures as can be reasonably taken » reflète l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire pour atteindre un seuil 179
(i) Une norme légale basée sur un seuil 179
(ii) La signification contextuelle de la prise de « such measures as can reasonably be taken » [toutes autres mesures possibles] 183
(iii) « reasonably be taken »/« mesures possibles » 184
(iv) « such measures »/« toutes autres mesures » 189
(v) Le facteur de difficultés opérationnelles importantes et sérieuses [significantly serious]. 191
(vi) Des mesures raisonnables n’impliquent pas le droit d’un employé de dicter les exigences linguistiques d’un collègue. 192
4) Interprétation contextuelle du paragraphe 36(2) 198
a) L’interprétation contextuelle interne du paragraphe 36(2) 199
b) Dispositions d’interprétation contextuelle externes de la LLO : l’article 91 et l’alinéa 36(1)c) 203
(i) Article 91 203
(ii) Alinéa 36(1)c) 204
5) Jurisprudence concernant les employés unilingues sur le lieu de travail 209
6) Preuve extrinsèque comme une aide à l’interprétation du paragraphe 36(2) 212
E. Conclusion sur l'interprétation du paragraphe 36 (2) 219
F. Application du paragraphe 36(2) 220
1) Primauté à l’usage effectif des deux langues officielles 221
2) Rôle du gestionnaire 222
3) Reconnaître la charge de travail supplémentaire du bilinguisme 223
4) Moyens d’alléger les efforts de travail de l’employé bilingue. 226
X. Droits linguistiques dans les régions unilingues 227
XI. Outils de travail et Systèmes informatiques d’usage courant et généralisé 233
A. Outils de travail 233
B. Systèmes informatiques d’usage courant et généralisé 235
XII. Conclusion 237
I.
Introduction
[1] La Cour est saisie d’un recours présenté par le demandeur en application du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, LRC 1984, c 31 (4e suppl.) [LLO], suivant un rapport final de suivi d’enquête [Rapport de suivi], portant sur le dossier no 2010-0783, émis par le Commissariat aux langues officielles [CLO] en mars 2015.
[2] Le demandeur soulève des questions épineuses d’interprétation des dispositions relatives à deux langues de travail figurant dans la partie V de la LLO concernant les régions bilingues. Néanmoins, les deux questions risquent d’entraîner des changements importants dans la dotation en personnel des postes unilingues dans les institutions fédérales en vue d’une désignation bilingue, non seulement dans les régions désignées (régions « désignées » ou « bilingues »), mais également dans les régions non désignées (régions « non désignées » ou « unilingues ») du Canada.
[3] Le demandeur est un employé francophone bilingue du Bureau du surintendant des institutions financières [BSIF]. M. Dionne est en congé de maladie depuis 2009. À ce moment, il dirigeait une équipe de surveillants, décrits comme des « généralistes », qui effectuent un contrôle de diverses institutions financières. Il est domicilié à Montréal, une région bilingue désignée au sens de la LLO. Il a travaillé régulièrement avec des employés unilingues, qualifiés de spécialistes, situés à Toronto, région unilingue au sens de la LLO. Les généralistes et les spécialistes travaillaient régulièrement ensemble pour s’acquitter des fonctions de supervision des institutions financières pour le BSIF.
[4] La première question concerne l’interprétation de l’alinéa 36(1)a) de la LLO. Le demandeur affirme que les spécialistes à Toronto lui fournissent des services en application de cette disposition, qui doivent donc lui être fournis dans sa langue maternelle, ce qui lui permet de travailler entièrement dans sa langue maternelle. Par conséquent, les postes de spécialistes unilingues à Toronto doivent obligatoirement être dotés de personnel bilingue. En réglant la plainte, le BSIF a accepté de modifier les exigences linguistiques pour doter 11 postes de spécialistes avec du personnel bilingue. Le demandeur cherche un redressement qui nécessiterait que d’autres postes de spécialistes soient dotés en personnel bilingue.
[5] Le paragraphe 36(2) de la LLO est la deuxième disposition d’intérêt. Cette disposition oblige les institutions fédérales à créer un milieu de travail propice à l’usage efficace des deux langues officielles et qui permette à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre dans les régions bilingues. Si elle était appliquée, cela permettrait uniquement au demandeur d’utiliser sa langue maternelle dans ses communications avec les spécialistes à Toronto. Le demandeur soutient que conformément à cette disposition, il est autorisé à communiquer dans sa langue maternelle avec les spécialistes de Toronto, exigeant de la même manière que leurs postes soient occupés par des spécialistes bilingues. J’utilise le terme « dotation bilingue collatérale » pour décrire l’effet de l’argument du demandeur selon lequel les postes de spécialistes de Toronto devraient être dotés en personnel bilingue en raison de l’exercice des droits linguistiques par le demandeur en application du paragraphe 36(2) dans une région bilingue, bien que cela ne soit pas requis par les fonctions objectives du poste.
[6] En priorité aux exigences découlant des parties IV et V, c’est-à-dire du paragraphe 36(2), l’article 91 interdit la dotation d’un poste, sauf si les exigences relatives aux langues officielles s’imposent objectivement pour l’exercice des fonctions en cause. Selon son libellé, la désignation bilingue des postes de spécialistes à Toronto ne pourrait pas s’imposer objectivement pour l’exercice des fonctions du poste et enfreindrait la disposition. Il s’agit donc d’une disposition contextuelle importante limitant l’application du paragraphe 36(2).
[7] Je suis en désaccord avec l’interprétation du demandeur de l’alinéa 36(1)a), qui est appuyée et améliorée par le Commissaire. J’estime que les généralistes et les spécialistes travaillent en équipe et que les leçons reçues des spécialistes dans l’exercice de leurs fonctions ne pourraient pas être considérées comme des services au sens de l’alinéa 36(1)a). Je conclus également que la relation de spécialistes et de généralistes travaillant ensemble ne constitue pas un service fourni à titre de service central ni des « services […] centraux », comme ces termes sont utilisés dans la disposition.
[8] De même, je suis en désaccord avec les interprétations des parties et du Commissaire selon lesquelles le paragraphe 36(2) peut être interprété comme appliquant le principe de la dotation bilingue collatérale, surtout qu’une telle interprétation n’est pas corroborée par l’article 91 de la LLO. Je conclus que les deux dispositions expriment l’intention du législateur selon laquelle les employés bilingues sont obligés de tenir compte dans une certaine mesure des besoins des employés unilingues dans leur milieu de travail partagé.
II. Conclusions interprétatives abrégées
[9] Je pense qu’il est utile de présenter une forme de résumé décrivant en quelque sorte mes voies d’analyse et d’interprétation qui m’amènent à rejeter les deux questions principales du demandeur sur la base de mon interprétation de l’alinéa 36(1)a) et du paragraphe 36(2) de la LLO. Je les présente au stade de l’introduction afin d’appuyer une décision longue et détaillée qui examine deux dispositions très ambiguës. L’intention est que ces commentaires servent de feuille de route de mon analyse à venir. Les dispositions pertinentes sont contenues dans une annexe aux présents motifs. Cependant, je présente les principales dispositions, que je souligne, dans cette introduction afin de faciliter la compréhension de mon analyse et lors de la résolution des problèmes d’interprétation.
[10] Alinéa 36(1)a) : la réclamation de services :
36(1) Il incombe aux institutions fédérales, dans la région de la capitale nationale et dans les régions, secteurs ou lieux désignés au titre de l’alinéa 35(1)a) :
36(1) Every federal institution has the duty, within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed for the purpose of paragraph 35(1)(a), to
a) de fournir à leur personnel, dans les deux langues officielles, tant les services qui lui sont destinés, notamment à titre individuel ou à titre de services auxiliaires centraux, que la documentation et le matériel d’usage courant et généralisé produits par elles-mêmes ou pour leur compte;
(a) make available in both official languages to officers and employees of the institution
EN BLANC
(i) services that are provided to officers and employees, including services that are provided to them as individuals and services that are centrally provided by the institution to support them in the performance of their duties, and
[11] Le Commissaire a soutenu le demandeur, mais avec une interprétation beaucoup plus large de ce qui constitue un service au sens de l’alinéa 36(1)a) et avec une interprétation différente de celle décrite à l’origine dans le rapport d’enquête final. Toutes les parties ont conclu que les versions bilingues étaient inconciliables et que la version anglaise était préférée, car elle était la plus claire des deux, avec une référence à la version française lorsque cela convenait. Cela est peut-être compréhensible étant donné que quatre interprétations différentes au total ont été fournies, de même que deux politiques du Conseil du Trésor qui n’ont guère éclairci le sens de la disposition. J’ai choisi un chemin différent de celui de toutes les observations et j’ai conclu que les versions bilingues sont conciliables.
[12] L’interprétation de l’alinéa 36(1)a) par la Cour n’a pas été élucidée par les directives et les Politiques de 2004 et de 2012 du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la langue de travail. Les politiques utilisent le terme quelque peu trompeur « personnel » [les services personnels] pour décrire la fourniture de services aux employés « à titre individuel » [« as individuals »]. Cela ajoute à la confusion entourant la distinction avec le terme « services auxiliaires » dans la version française, qui est l’expression la plus ambiguë de la disposition. Les politiques exigeaient également que les services fournis au sens de l’alinéa 36(1)a) soient essentiels à l’exécution des tâches, ce qui, j’ai conclu, n’était pas une exigence de la disposition.
[13] Dans le même ordre d’idées, je suis préoccupé par la manière fortuite avec laquelle je suis tombé sur la Politique en matière d’apprentissage, de formation et de perfectionnement de 2017 du Secrétariat du Conseil du Trésor [Politique en matière d’apprentissage de 2017]. Le document est très pertinent pour la définition et la fourniture d’un service; d’autant plus que les services de formation et de perfectionnement professionnel étaient au centre des observations du demandeur et du Commissaire, du moins au début. Je me suis finalement inspiré de la Politique en matière d’apprentissage de 2017 pour illustrer ce que devrait constituer un service fourni à titre de service central aux termes de l’alinéa 36(1)a).
[14] J’ai finalement conclu que les deux versions pouvaient être conciliées à la lumière de l’approche plus déductive utilisée par les rédacteurs de langue française, par exemple, qui n’exprimait pas la définition du terme « services », ce qui était implicite dans la définition du mot tirée du dictionnaire. En tant qu’ancien directeur d’un centre de traduction de langue française, j’ai peut-être une idée des différentes méthodes d’interprétation utilisées par les rédacteurs législatifs canadiens. D’une manière générale, les résultats de l’interprétation déductive de la version française m’ont amené à comprendre que le terme « auxiliaire » n’avait pas pour objet de décrire le caractère sous-jacent d’un service, mais uniquement de distinguer les deux catégories de services. Cela, tout en reconnaissant que la version anglaise était un peu pléonastique, a débloqué dans une certaine mesure mon interprétation du reste de la disposition.
[15] En ce qui concerne la catégorie de services fournis aux employés à titre individuel [« individuals »], il s’agit de ceux fournis par le simple fait d’être employé par l’institution; en d’autres termes, accessibles à tous les employés de l’institution. Cela inclut, par exemple, les services de soins de santé, les services administratifs, et les services de perfectionnement professionnel, qui ne sont pas liés à l’appui des employés dans l’exécution de leurs tâches.
[16] En ce qui concerne la catégorie de services fournis à titre de services auxiliaires centraux [« services centrally provided »], j’ai rejeté l’interprétation du demandeur et du Commissaire de l’alinéa 36(1)a) selon laquelle les spécialistes fournissaient des services aux généralistes, car ils entretenaient une relation « d’équipe ». Cela décrit un groupe d’employés dotés de compétences complémentaires, fonctionnant avec un degré élevé d’interdépendance, responsables de leur rendement collectif à l’égard d’un objectif commun et des avantages partagés. Une relation d’équipe est mutuellement exclusive à celle d’une relation de service.
[17] J’ai également rejeté l’observation du Commissaire en concluant qu’un service fourni « à titre de service central » était celui qui résultait d’une décision formelle de la direction de reconnaître l’activité comme service, par opposition à la nature des relations entre les employés. Cette décision est similaire à la décision prise par le Conseil du Trésor dans la Politique en matière d’apprentissage de 2017. Elle prévoyait la prestation de services de formation et de perfectionnement professionnel dans la fonction publique fédérale. J’ai également conclu que les services individuels sont fournis à titre de services centraux, mais que cette exigence découle implicitement de la définition selon laquelle de tels services s’appliquent à tous les employés de l’institution et ne pourraient donc être fournis qu’à titre de services centraux.
[18] Paragraphe 36(2) : un milieu de travail qui permette [« accommodate »] à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre langue officielle.
(2) Il leur incombe également de veiller à ce que soient prises, dans les régions, secteurs ou lieux visés au paragraphe (1), toutes autres mesures possibles permettant de créer et de maintenir [1ere catégorie] en leur sein un milieu de travail propice à l’usage effectif des deux langues officielles et [2e catégorie] qui permette à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre.
(2) Every federal institution has the duty to ensure that, within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed for the purpose of paragraph 35(1)(a), such measures are taken in addition to those required under subsection (1) as can reasonably be taken to establish and maintain work environments of the institution that are [1st category] conducive to the effective use of both official languages and [2nd category] accommodate the use of either official language by its officers and employees.
[19] Article 91 : la dotation doit être en fonction du mérite.
91 Les parties IV et V n’ont pour effet d’autoriser la prise en compte des exigences relatives aux langues officielles, lors d’une dotation en personnel, que si elle s’impose objectivement pour l’exercice des fonctions en cause.
91 Nothing in Part IV or V authorizes the application of official language requirements to a particular staffing action unless those requirements are objectively required to perform the functions for which the staffing action is undertaken.
[20] Les parties et le Commissaire se sont considérés comme étant liés par la décision antérieure de la Cour dans la décision Tailleur c Canada (Procureur général), [2016] 2 RCF 415, 2015 CF 1230 [Tailleur]. Par conséquent, le demandeur a fait valoir que le paragraphe 36(2) devait être interprété de manière restrictive pour imposer aux institutions une obligation impérative de justifier toute occasion où les employés bilingues sont tenus d’utiliser la deuxième langue de leur choix [« deuxième langue »]. La justification de l’utilisation de la langue seconde obligeait l’institution à satisfaire à un critère à trois facteurs créé par la Cour, notamment celui du préjudice « suffisamment grave » aux activités de l’institution qui en résulterait autrement. Le demandeur s’est fondé sur ce raisonnement pour solliciter la dotation collatérale bilingue de postes de spécialistes supplémentaires à Toronto.
[21] En tout respect, je suis en désaccord avec de nombreux aspects du raisonnement dans la décision Tailleur. Il semble que la décision ait largement entériné les observations du Commissaire, qui sont similaires à celles qui m’ont été présentées. En outre, la Cour n’était pas tenue de prendre en compte l’article 91 de la LLO.
[22] Les parties ne s’entendaient pas sur la question de savoir si la Cour devait tenir compte de l’article 91. J’ai provisoirement conclu que l’observation hautement circonscrite du défendeur selon laquelle l’article 91 devrait empêcher l’obligation de créer des postes de spécialistes bilingues supplémentaires à Toronto s’appliquerait de la même manière à la dotation de tous les postes de spécialistes. En conséquence, j’ai demandé aux parties de donner des orientations qui ont retardé l’achèvement de ces motifs. Les deux parties ont fait valoir que je n’avais pas la compétence pour examiner l’application de l’article 91, puisque ce n’était pas l’objet d’une plainte qui constitue le fondement de ma compétence. Le Commissaire n’a pas contesté ma compétence, mais seulement que l’article 91 n’était pas pertinent pour un certain nombre de raisons évoquées, que j’ai toutes rejetées.
[23] J’ai conclu que l’article 91 était très pertinent à l’interprétation du paragraphe 36(2). J’ai conclu que cette disposition incarnait le principe du mérite. Le législateur a tracé une ligne de démarcation fondée sur le mérite, indiquant que l’application des dispositions des parties IV et V ne devrait avoir aucune incidence sur la dotation en personnel des postes, à moins que cela ne soit nécessaire pour l’exercice de leurs fonctions. Cela signifie que les milieux de travail dans les régions bilingues comprendront dans une certaine mesure un mélange d’employés bilingues et unilingues, ce qui signifie également que les employés bilingues devront appliquer leurs compétences bilingues pour répondre aux besoins de leurs collègues unilingues.
[24] Outre l’article 91, j’ai également conclu que l’intention du législateur, en adoptant le paragraphe 36(2), était de permettre aux employés bilingues de tenir compte jusqu’à un certain point des besoins de leurs collègues unilingues dans le milieu de travail. C’est à cet égard que je suis respectueusement en désaccord avec plusieurs des opinions exprimées dans la décision Tailleur, notamment les suivantes :
Comme je l’ai déjà mentionné, l’adoption d’une interprétation téléologique du paragraphe 36(2) visant à assurer le maintien et l’épanouissement de la communauté minoritaire canadienne francophone a été appliquée tout au long de la décision. Cela aurait pour effet d’« usurper » et de contredire le texte clair du législateur voulant que l’objectif du bilinguisme institutionnel, tel qu’il est spécifiquement décrit dans le préambule et dans d’autres dispositions de la LLO, soit de maintenir l’égalité de statut des deux langues officielles et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage. Je ne souscris pas à l’argument du demandeur selon lequel cela désavantagerait les francophones marqués par une incidence du bilinguisme plus élevée, car les Canadiens bilingues sont déjà avantagés dans les régions bilingues par l’application du principe du mérite en ce qui concerne les exigences de service et de carrière, entre autres, pour l’emploi dans les institutions fédérales.
L’interprétation de l’esprit du paragraphe 36(2) qui ne mettait pas l’accent sur l’obligation pour les institutions de fournir un « milieu de travail » approprié d’un point de vue linguistique comme exigence globale. Cela obligeait les institutions à se conformer aux deux objectifs décrits dans la disposition. Reconnaître que l’esprit de cette disposition vise à créer des milieux de travail appropriés pour l’usage des langues officielles, attire l’attention de la Cour afin de mettre l’accent sur un usage plus collectif des langues officielles dans le milieu de travail d’une institution, plutôt que la seule considération de la plainte individuelle. L’interprétation de l’esprit du paragraphe 36(2) qui examine la totalité de l’environnement linguistique de travail suit en conséquence une trajectoire de la preuve différente de celle d’une relation de travail unique. Étant donné que les parties et le Commissaire n’avaient pas pris en compte les obligations du défendeur en termes plus généraux de création d’un environnement linguistique approprié, la Cour ne disposait pas des éléments de preuve appropriés pour décider si le BSIF avait contrevenu au paragraphe 36(2) en ne créant pas un milieu de travail conforme.
Toujours en ce qui concerne l’esprit du paragraphe 36(2), l’omission de reconnaître que la conformité par l’institution avait pour but de permettre à l’institution d’atteindre un seuil afin de créer un environnement de travail approprié en matière de langues officielles. Il faut d’abord déterminer que l’institution n’a pas créé un environnement de travail approprié en matière de langues officielles. Si ce n’est pas le cas, elle est alors tenue de prendre des mesures pour remédier à la situation.
L’omission de prendre en compte ou d’interpréter le deuxième objectif dans la version anglaise, à savoir que le « work environments … accommodate the use of either official language » [milieu de travail […] permette au personnel d’utiliser l’une ou l’autre] [l’objectif de permettre]. Cela impliquait de prendre en compte la préférence de la version anglaise sur le l’équivalent français correspondant « qui permet à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre ». Cela a également conduit à l’omission de tenir compte du terme comme exigeant un compromis sur l’utilisation de libellé contradictoire. Ceci est corroboré par les termes contextuels connexes au paragraphe 36(2), qui suggèrent également une flexibilité dans l’application des exigences linguistiques.
L’omission connexe d’interpréter ou de prendre en compte les autres termes significatifs du paragraphe 36(2) qui soutiennent sur le plan contextuel l’objectif de permettre l’usage, à savoir « milieu de travail/work environments », « propice/conducive » et « l’une ou l’autre/either/both » suggérant une flexibilité dans l’application des exigences linguistiques.
La méthode d’interprétation et l’interprétation de l’expression « such measures as can reasonably be taken » et son équivalent correspondant « toutes autres mesures possibles ». Cette approche ne reconnaît pas que « such » et « reasonably » décrivent une approche discrétionnaire de la prise en compte d’un milieu de travail conforme, soutenant ainsi davantage le contexte d’une résolution axée sur les solutions des problèmes de langue de travail requise lorsqu’une adaptation linguistique est nécessaire.
Les différences d’opinions concernant 1) l’effet contextuel de l’alinéa 36(1)c) « appropriate or necessary » [obligation des gestionnaires d’utiliser un choix de langue « là où il est indiqué de le faire » pour communiquer avec leurs subordonnés] pour que le milieu de travail soit propice à l’usage effectif des deux langues officielles; 2) le soutien précédent de la jurisprudence citée; 3) la preuve extrinsèque tirée des débats parlementaires au moment de l’adoption des dispositions relatives à la langue de travail, que j’ai conclu, corrobore la conclusion selon laquelle le législateur souhaitait des milieux de travail dans lesquels les employés bilingues tiendraient compte, dans une certaine mesure, des besoins des employés unilingues pour leur permettre de travailler ensemble.
[25] J’ai également conclu que la détermination de milieux de travail appropriés en matière de langues officielles nécessiterait l’élaboration d’instruments d’évaluation comprenant des facteurs pouvant être appliqués dans divers milieux de travail afin de déterminer la conformité des milieux de travail au paragraphe 36(2).
[26] À cet égard, je conclus que le premier objectif du milieu de travail, à savoir, être propice à l’usage effectif des deux langues officielles, devrait bénéficier d’une certaine priorité par rapport à l’objectif de permettre [« accommodate »] l’usage, lorsque le choix se présente. Cela reflète le besoin essentiel d’un effectif bilingue et l’objectif à long terme de créer des milieux de travail en large mesure bilingues dans les régions bilingues afin que les institutions fédérales puissent fonctionner correctement tant dans les régions bilingues et que dans les régions unilingues. Je recommande également aux institutions d’envisager des mesures technologiques et d’autres mesures pour alléger le fardeau supplémentaire imposé par le travail dans les deux langues, ce qui n’est nullement reflété dans la prime au bilinguisme.
[27] Bien que pertinente pour les employés travaillant dans des régions désignées différemment, la question des communications entre régions bilingues et unilingues n’a pas été traitée de manière significative dans la présente instance. Je conclus que, dans la plupart des cas, les employés des régions bilingues doivent utiliser la langue des employés unilingues dans les régions unilingues. Dans la plupart des cas, il est entendu que les communications ne concernent pas uniquement les individus, mais sont destinées à être partagées dans un milieu de travail avec d’autres employés. Cela rend l’exigence de traduction dans une région unilingue inutile sur le plan opérationnel par rapport à l’utilisation des compétences bilingues de l’employé dans une région bilingue.
[28] On présume également que les régions bilingues et unilingues reflètent les compétences linguistiques des employés de ces régions, de sorte que le législateur souhaitait que les employés bilingues communiquent dans la langue des employés unilingues dans une région unilingue, sans laquelle aucune communication ne pourrait avoir lieu.
[29] En outre, comme le relève le demandeur dans son recours en faveur de la dotation bilingue des postes de collègues spécialistes, il s’agirait d’un exercice de dotation collatérale bilingue non autorisé, non fondé sur le mérite aux termes de l’article 91, qui s’applique à tous les postes dans les institutions fédérales.
III. Les faits
A. Les fonctions du demandeur au sein du BSIF
[30] Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada [BSIF] a été créé en 1987 en application de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, LRC (1985), c 18 (3e suppl.), partie I. Le BSIF est une institution fédérale au sens de la LLO. Elle a l’objectif, selon l’alinéa 4(2)a), de superviser les institutions financières pour s’assurer qu’elles sont en bonne santé financière et qu’elles se conforment aux lois qui les régissent et à ses exigences découlant de l’application de ces lois.
[31] Le BSIF compte environ 700 employés répartis dans quatre (4) bureaux situés à Ottawa, Toronto, Montréal et Vancouver. Les bureaux d’Ottawa et de Montréal sont situés dans des régions désignées bilingues alors que ceux de Toronto et Vancouver sont situés dans des régions unilingues anglaises.
[32] Les activités du BSIF relèvent de deux fonctions générales, soit la surveillance et la réglementation. Au moment de la plainte, le BSIF était structuré en quatre (4) unités, soit le Secteur de la surveillance, le Secteur de la réglementation, le Secteur des services intégrés et le Bureau de l’actuaire en chef. Les employés situés au bureau de Montréal faisaient partie du Secteur de la surveillance.
Le Secteur de la surveillance comprend les divisions suivantes : le Groupe des institutions de dépôts, le Groupe de l’assurance-vie, le Groupe des assurances multirisques, le Groupe de soutien de la surveillance et la Division des pratiques de surveillance.
Bien que l’administration centrale du BSIF se trouve à Ottawa, la majeure partie des employés du Secteur de la surveillance, y compris tous les directeurs principaux, sont situés au bureau de Toronto du BSIF. Les surveillants principaux du bureau régional de Montréal relèvent des gestionnaires et des directeurs du Groupe des institutions de dépôts, du Groupe de l’assurance-vie ou du Groupe des assurances multirisques.
[Non souligné dans l’original.]
[33] Les membres du Groupe de soutien de la surveillance à Toronto sont des spécialistes analysant divers types de risque, notamment les risques de crédit ou de capital. Ils aident le personnel de surveillance du Groupe des institutions de dépôts, du Groupe de l’assurance-vie et du Groupe des assurances multirisques de Montréal à évaluer des risques inhérents particuliers, afin que ceux-ci puissent déterminer les risques globaux et formuler des recommandations à l’intention des institutions financières. Ils sont également intégrés à d’autres échelons d’employés et de gestionnaires qui peuvent être appelés à participer à un dossier.
[34] La majeure partie du personnel du bureau de Montréal est francophone et tous les employés, sauf la directrice et son adjointe administrative, sont des généralistes surveillant la situation des institutions financières. La grande majorité des spécialistes de Toronto qui offrent un soutien aux employés de Montréal occupent des postes « anglais essentiel » ou bien sont unilingues anglophones.
[35] Très souvent dans l’exercice des travaux de surveillance, les processus de surveillance internes exigent que les généralistes aient recours à l’expertise des spécialistes en divers domaines du bureau de Toronto du BSIF pour déterminer la conformité d’une situation existant dans une institution financière règlementée, puisqu’ils ne possédaient pas ces connaissances spécialisées. Les généralistes devraient s’appuyer fortement sur l’apport de spécialistes dans l’accomplissement de leurs fonctions.
[36] Le demandeur indique que l’utilisation des spécialistes se fait en fonction des dossiers. Cela peut être moins fréquent qu’on utilise des spécialistes dans certains dossiers et davantage dans d’autres. Le demandeur avait un dossier, en particulier, qui lui était assigné dont il y avait des questions très techniques qui étaient en jeu depuis cinq, six ans. L’accès aux spécialistes, pour ce dossier-là, spécifiquement, pouvait se faire sur une base quotidienne, plusieurs fois par semaine et par mois. Cette situation a duré cinq ans. Le demandeur disait que le dossier « était un peu particulier. » Il témoignait qu’il pouvait arriver que l’apport des spécialistes de Toronto ne soit pas requis pour compléter une surveillance en particulier.
[37] La preuve supplémentaire du demandeur concernant son travail continu avec les spécialistes est telle que ci-dessous reproduite de son affidavit supplémentaire :
12. En vertu des politiques internes du BSIF, le spécialiste devait préparer son propre rapport sur les questions relevant de son expertise. Ce rapport devait poser des constats et formuler des recommandations quant au suivi qui s’imposait de la part du BSIF. En tant que gestionnaire de la surveillance, j’étais lié par le rapport du spécialiste, que je devais en fait intégrer à mon rapport final destiné à l’institution financière.
13. Les gestionnaires de la surveillance travaillent étroitement avec les spécialistes pendant que ces derniers effectuent l’évaluation du dossier et puissent partager les informations requises et ainsi permettre au spécialiste de bien comprendre le contexte global de l’entreprise et du rapport faisant l’objet de l’évaluation. Ces communications se font à l’oral et par écrit.
14. En plus de devoir intégrer le rapport final et les recommandations du spécialiste dans mon propre rapport final, je devais également tenir compte des divers constats posés par ce dernier en formulant mes propres recommandations. Il arrivait parfois que mon évaluation des aspects du dossier relevant directement de mes compétences soit influencée ou même dictée par le rapport du spécialiste.
15. Ainsi, bien que le rapport final émis à l’institution financière portait ma signature, une partie très importante de son contenu m’avait été imposée par un autre employé, conformément aux processus de surveillance internes.
[…]
28. Tout au long de mes 22 ans au BSIF, la totalité de mes communications avec le personnel du bureau de Toronto se sont déroulées exclusivement en anglais, y compris toutes les communications décrites ci-dessus.
29. Ainsi, à chaque fois qu’une activité de surveillance exigeait la participation d’un spécialiste, c’est-à-dire la très grande majorité des cas, une partie importante de mon travail devait se faire en anglais. Toute communication avec le spécialiste avait lieu dans cette langue, y compris son rapport final.
30. Si l’institution financière faisant l’objet de la surveillance avait demandé d’être servie en français, ce qui représente une grande partie des clients desservis par le bureau de Montréal, le rapport du spécialiste devait être traduit avant qu’il puisse être incorporé à mon rapport final. Puisque je ne pouvais pas, en raison des contraintes de l’échéancier, me permettre d’attendre la traduction, laquelle pouvait exiger plusieurs semaines, sinon des mois à compléter, la plupart du temps je devais travailler avec le rapport du spécialiste en anglais en préparant les parties du rapport final d’inspection relevant de ma compétence. En plus de devoir employer cet outil de travail essentiel en anglais, je me retrouvais par surcroit devant l’obligation de m’improviser traducteur, une tâche additionnelle considérable, avant de pouvoir émettre ma communication à l’institution financière. De plus, et de ce fait, il existait un risque d’inexactitude des propos traduits, la traduction n’étant pas mon métier.
[Non souligné dans l’original.]
[38] Le demandeur a témoigné qu’environ la moitié de ses institutions ont choisi le français comme langue