Ruby c. Canada (Solliciteur général)

Ruby c. Canada (Solliciteur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-11-21
Référence neutre
2002 CSC 75
Recueil
[2002] 4 RCS 3
Numéro de dossier
28029
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
Droit constitutionnel
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28029
Contenu de la décision
Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, 2002 CSC 75
Clayton Charles Ruby Appelant
c.
Solliciteur général du Canada Intimé
et
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada et
Robert Lavigne Intervenants
Répertorié : Ruby c. Canada (Solliciteur général)
Référence neutre : 2002 CSC 75.
No du greffe : 28029.
2002 : 24 avril; 2002 : 21 novembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Justice fondamentale — Sécurité de la personne — Droit à la vie privée — Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés — Ces dispositions portent-elles atteinte aux droits garantis par l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2) , (3) .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés — Dispositions portant atteinte à la liberté d’expression — Cette atteinte est-elle inconstitutionnelle? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2) , (3) .
Protection des renseignements personnels — Accès aux renseignements personnels — Exceptions — Enquêtes — L’exception prévue à l’art. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne vise-t-elle que les enquêtes en cours? — La portée du terme « nuire » utilisé à l’art. 22(1) b) doit-elle être étendue aux enquêtes en général? — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 22(1) b).
Protection des renseignements personnels — Accès aux renseignements personnels — Recours en révision devant la Cour fédérale en cas de refus de communication — Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés — Ces dispositions sont-elles constitutionnelles? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 7 , 8 — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2) , (3) .
Dépens — Cour suprême du Canada — Questions constitutionnelles — Questions constitutionnelles soulevées par l’appelant comportant un caractère sérieux, important et nouveau dans le contexte d’un litige en matière d’accès à l’information — Il convient en l’espèce d’accorder à l’appelant les dépens devant la Cour suprême et devant les juridictions inférieures même si l’appel est accueilli en partie seulement — Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S-26, art. 47 .
L’appelant, R, a demandé, en vertu de l’al. 12(1) a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels , la communication de renseignements personnels contenus dans un fichier tenu par le Service canadien du renseignement de sécurité (le « SCRS »). Le SCRS n’a pas confirmé ou nié l’existence des renseignements, mais a indiqué que, à supposer que de tels renseignements existent, il refusait de les communiquer, appuyant son refus sur les exceptions prévues aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi. L’article 19 précise que l’institution fédérale concernée doit refuser la communication de renseignements personnels qui ont été obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers ou des organisations internationales, sauf si ceux‑ci consentent à la communication ou rendent les renseignements publics. En vertu de l’art. 21, l’institution fédérale concernée peut refuser de communiquer des renseignements personnels dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales ou à la défense du Canada. R a porté plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée et, après avoir pris connaissance des résultats de l’enquête de ce dernier, il a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale, en vertu de l’art. 41 de la Loi, une demande de révision de la décision du SCRS lui refusant la communication des renseignements sollicités. Avant l’audition de sa demande de révision, R a contesté, au regard des art. 7 et 8 et de l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , la constitutionnalité des par. 51(2) et (3) de la Loi. Selon les dispositions contestées, lorsque l’institution fédérale concernée invoque l’exception relative aux « renseignements confidentiels de source étrangère » ou à la « sécurité nationale », le tribunal saisi du recours en révision est impérativement tenu d’entendre toute la demande à huis clos (par. 51(2) ) et, sur demande en ce sens de l’institution fédérale qui refuse la communication des renseignements demandés, de permettre à celle-ci de présenter des arguments en l’absence d’une partie (par. 51(3) ). Le juge des requêtes a conclu que les par. 51(2) et (3) de la Loi portaient atteinte au droit garanti par l’al. 2b) de la Charte , mais que cette atteinte était justifiée au regard de l’article premier. Le juge des requêtes a également conclu que les dispositions contestées ne violaient pas l’art. 7 de la Charte . La Cour d’appel fédérale a confirmé ces décisions. R se pourvoit devant notre Cour et l’intimé se pourvoit de façon incidente relativement à l’interprétation de l’al. 22(1)b) de la Loi.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. Le pourvoi incident est accueilli.
Les paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne violent pas l’art. 7 de la Charte . À supposer que R ait subi une privation de son droit à la liberté ou à la sécurité de sa personne, l’obligation qu’a le tribunal, aux termes du par. 51(3) , d’entendre sur demande les arguments de l’institution fédérale concernée en l’absence de l’autre partie n’est pas, dans le contexte de la présente affaire, contraire aux principes de justice fondamentale. En règle générale, le droit d’une partie d’obtenir une audience équitable emporte celui de prendre connaissance de la preuve de la partie adverse afin de pouvoir répondre à tout élément préjudiciable à sa cause et apporter des éléments de preuve au soutien de celle‑ci. Toutefois, cette règle générale souffre certaines exceptions permettant de tenir compte de la confidentialité requise par certaines situations. L’équité peut être assurée par d’autres garanties procédurales telles que la communication subséquente de la preuve, le contrôle judiciaire et le droit d’appel. En l’espèce, la contestation fondée sur l’art. 7 a une portée très limitée et ne vise que l’absence de pouvoir discrétionnaire permettant au tribunal de décider si l’institution fédérale concernée devrait être autorisée à présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Vu l’existence d’un régime législatif valide autorisant l’État à refuser de communiquer des renseignements lorsqu’une exception légitime lui permet de le faire ou à refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements, il s’ensuit nécessairement qu’il doit avoir la possibilité de présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Lorsque l’institution gouvernementale concernée invoque l’exception prévue à l’al. 19(1) a) ou b) ou à l’art. 21 , le législateur a voulu, en établissant la procédure ex parte impérative prévue au par. 51(3) , affirmer le caractère particulièrement délicat des renseignements en jeu et il a créé une garantie supplémentaire contre les risques de divulgation accidentelle. Ce n’est que dans ces circonstances exceptionnelles que s’applique le régime procédural établi par l’art. 51 . Le bien-fondé des exceptions relatives aux « renseignements confidentiels de source étrangère » et à la « sécurité nationale » peut être contesté successivement devant deux juridictions indépendantes — le Commissaire à la protection de la vie privée et la Cour fédérale — qui ont accès aux renseignements dont la communication est refusée pour décider si l’exception est invoquée à bon droit. En édictant l’art. 51 , le législateur a tenté de concilier le droit de l’appelant d’avoir accès aux renseignements personnels que détient à son sujet une institution fédérale et le droit important et légitime de l’État de veiller à la sécurité nationale et de protéger les renseignements de source étrangère obtenus à titre confidentiel. Vu le cadre législatif applicable, la portée restreinte de la question constitutionnelle soulevée par R et l’intérêt à la fois important et exceptionnel de l’État et de la société dans la protection des renseignements concernés, les dispositions impératives requérant la tenue d’audiences à huis clos et ex parte respectent l’obligation d’équité découlant de l’art. 7 de la Charte . Enfin, un résumé de la preuve préparé par le tribunal saisi du recours en révision ne serait pas utile à R, puisque le résumé ne pourrait donner de précisions supplémentaires sans compromettre l’intégrité même des renseignements. De fait, le recours à un tel résumé accroîtrait le risque de divulgation accidentelle des renseignements ou de leur provenance.
Les arguments invoqués par R sur le fondement de l’art. 8 de la Charte étant les mêmes que ceux fondés sur l’art. 7 , il n’est pas nécessaire de les examiner séparément.
Dans la mesure où la disposition du par. 51(2) prescrivant le huis clos exclut à la fois R et le public, elle viole de toute évidence l’al. 2b) de la Charte . La validité de cette disposition ne peut être sauvegardée par l’article premier. Bien que la protection des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la sécurité nationale du Canada et la préservation des sources étrangères de renseignements du Canada soient des préoccupations urgentes et réelles, le par. 51(2) ne respecte pas le critère de la proportionnalité. Comme la tenue d’audiences à huis clos diminue le risque de divulgation accidentelle de renseignements délicats, il existe un lien rationnel entre la disposition et l’objectif qu’elle vise. Toutefois, la disposition ne résiste pas à l’analyse fondée sur l’atteinte minimale. Le paragraphe 51(2) exige le huis clos pendant toute l’audience et non pas seulement pendant l’audition des arguments relatifs au bien‑fondé des exceptions invoquées. L’obligation exigeant que l’audition du recours en révision prévu à l’art. 41 et de tout appel s’y rapportant ait entièrement lieu à huis clos est trop rigoureuse. La réparation convenable consiste à donner une interprétation atténuante du par. 51(2) , de façon qu’il ne s’applique qu’aux audiences ex parte prescrites par le par. 51(3) . Le tribunal saisi d’un recours en révision dispose, aux termes de l’art. 46 , du pouvoir discrétionnaire de poursuivre tout ou partie du reste de l’audition en audience publique, à huis clos ou encore à huis clos et en l’absence d’une partie.
L’exception prévue à l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’applique pas uniquement aux enquêtes déjà en cours ou prévues. Ayant établi que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à ses activités d’enquête en général, le SCRS était justifié d’invoquer l’exception prévue par l’al. 22(1) b).
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53; arrêts mentionnés : Procureur général du Manitoba c. Office national de l’énergie, [1994] 2 C.F. 502; Royal Bank c. W. Got & Associates Electric Ltd., [1994] 5 W.W.R. 337, conf. par [1997] 6 W.W.R. 715, conf. par [1999] 3 R.C.S. 408; R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Brown, [2002] 2 R.C.S. 185, 2002 CSC 32; R. c. McClure, [2001] 1 R.C.S. 445, 2001 CSC 14; Office des services à l’enfant et à la famille de Winnipeg c. K.L.W., [2000] 2 R.C.S. 519, 2000 CSC 48; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480; Ternette c. Canada (Solliciteur général), [1992] 2 C.F. 75; Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 7 , 8 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S-26, art. 47 .
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 11 , 12(1) , 16(1) , (2) , 19 -28 , 19 , 21 , 22(1) a), b), (3) , 26 , 29 [mod. 1992, ch. 21, art. 37], 34(2), 41, 45, 46, 47, 49, 51, 52.
Doctrine citée
Alberta Code of Professional Conduct. Calgary : Law Society of Alberta, 1995 (loose-leaf revised December 1999).
de Smith, Stanley A. Judicial Review of Administrative Action, 5th ed. By Lord Woolf and Jeffrey Jowell. London : Sweet & Maxwell, 1995.
Jones, David Phillip. Principles of Administrative Law, 3rd ed. By D. P. Jones and Anne S. de Villars. Scarborough, Ont. : Carswell, 1999.
Wade, Sir William. Administrative Law, 8th ed. By Sir William Wade and Christopher Forsyth. New York : Oxford University Press, 2000.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589, 187 D.L.R. (4th) 675, 256 N.R. 278, 6 C.P.R. (4th) 289, [2000] A.C.F. No. 779 (QL), qui a confirmé les décisions du juge Simpson (1994), 22 C.R.R. (2d) 324, 80 F.T.R. 81, [1994] A.C.F. No. 789 (QL), et [1996] 3 C.F. 134, 113 F.T.R. 13, 136 D.L.R. (4th) 74, [1996] A.C.F. No. 748 (QL), confirmant la constitutionnalité de l’art. 51 de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Pourvoi accueilli en partie.
POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589, 187 D.L.R. (4th) 675, 256 N.R. 278, 6 C.P.R. (4th) 289, [2000] A.C.F. No. 779 (QL), qui a infirmé la décision du juge MacKay, [1998] 2 C.F. 351, 140 F.T.R. 42, 11 Admin. L.R. (3d) 132, [1997] A.C.F. No. 1750 (QL), relative à l’interprétation de l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Pourvoi incident accueilli.
Marlys A. Edwardh et Breese Davies, pour l’appelant.
Barbara A. McIsaac, c.r., Gregorios S. Tzemenakis et Christopher Rupar, pour l’intimé.
Dougald E. Brown et Steven J. Welchner, pour l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada.
Robert Lavigne, en son propre nom.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Arbour — L’appelant conteste la constitutionnalité d’une disposition procédurale impérative de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21 , qui prévoit la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés. Plus précisément, il s’agit de décider si les par. 51(2) et (3) de la Loi ont pour effet de violer ou nier les droits et libertés garantis à l’appelant par l’al. 2b) et l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés .
2 La question constitutionnelle qui se pose en l’espèce a en fait une portée très limitée. Dans le présent pourvoi, l’appelant ne conteste pas le droit d’une institution fédérale de refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements personnels, ni le droit d’une telle institution de refuser de communiquer des renseignements personnels sur le fondement des exceptions prévues par la Loi. Il attaque seulement l’exigence procédurale selon laquelle, dans certaines circonstances bien précises, le tribunal de révision doit impérativement entendre à huis clos toute la demande de contrôle judiciaire et, sur demande en ce sens de l’institution fédérale concernée, entendre certains arguments en l’absence de l’autre partie. En clair, il ne s’en prend qu’au caractère impératif de la disposition, et non au régime discrétionnaire qui s’applique à toutes les autres exceptions autorisant le tribunal à ordonner la tenue de l’audience à huis clos et à entendre certains arguments en l’absence de l’autre partie.
3 Pour des raisons que je vais préciser plus loin, je conclus à la constitutionnalité, dans le présent cadre législatif, de la disposition de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui oblige le tribunal de révision à entendre les arguments de l’institution fédérale concernée en l’absence de l’autre partie. Toutefois, l’obligation de huis clos prévue par le par. 51(2) a une portée excessive. Cette disposition doit recevoir une interprétation atténuante, de façon que seuls les arguments présentés en l’absence de l’autre partie soient entendus à huit clos, le tribunal conservant le pouvoir discrétionnaire d’ordonner que le reste de l’audience se déroule en totalité ou en partie à huis clos.
I. Le régime législatif
4 Pour bien saisir la question que soulève le présent pourvoi, il est essentiel de connaître le cadre établi par la Loi sur la protection des renseignements personnels . J’ai reproduit, dans une annexe jointe aux présents motifs, toutes les dispositions pertinentes de la Loi, que je vais citer au besoin dans le cours de mon analyse.
5 Faisons d’abord un survol de la Loi. L’article 12 de celle-ci confère à tout citoyen le droit de se faire communiquer les renseignements personnels qu’une institution fédérale détient à son sujet. L’institution fédérale concernée peut en refuser la communication si elle est en mesure d’invoquer l’une des exceptions prévues aux art. 19 à 28 inclusivement. L’exception établie à l’art. 19 a un caractère impératif. En effet, l’institution fédérale concernée doit refuser la communication de renseignements personnels qui ont été obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers ou des organisations internationales, sauf si ceux‑ci consentent à la communication ou rendent les renseignements publics. Il s’agit de l’exception relative aux « renseignements confidentiels de source étrangère ». L’exception prévue à l’art. 21 est de nature discrétionnaire. L’institution fédérale concernée peut refuser de communiquer des renseignements personnels dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice « à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada [. . .] ou à ses efforts de détection, de prévention ou de répression d’activités hostiles ou subversives ». Il s’agit de l’exception relative à la « sécurité nationale ».
6 La Loi a établi deux paliers de révision indépendante auxquels l’intéressé peut s’adresser en cas de refus de l’institution fédérale concernée de communiquer les renseignements personnels demandés : le Commissaire à la protection de la vie privée (« Commissaire ») et la Cour fédérale du Canada. Le Commissaire est investi de vastes pouvoirs d’enquête. Lorsque, à l’issue d’une enquête, le Commissaire conclut au bien‑fondé de la plainte, il peut recommander à l’institution fédérale de communiquer les renseignements demandés, mais non la contraindre à le faire. Lorsque le Commissaire a terminé son enquête et que l’institution fédérale maintient son refus de communiquer les renseignements personnels demandés, le plaignant peut demander la révision de cette décision à la Cour fédérale. Conformément au par. 46(1), le juge chargé de la révision prend alors toutes les précautions possibles pour éviter que ne soient divulgués des renseignements dont la communication pourrait en définitive avoir à juste titre été refusée. Ce paragraphe accorde donc au juge le pouvoir discrétionnaire d’entendre des arguments en l’absence d’une partie et de tenir des audiences à huis clos.
7 Sous l’effet de l’art. 51, le régime de nature discrétionnaire établi à l’art. 46 prend un caractère impératif dans les cas où l’institution fédérale concernée invoque l’exception prévue à l’al. 19(1)a) ou b) (« renseignements confidentiels de source étrangère ») ou à l’art. 21 (« sécurité nationale »). Dans un tel cas, le par. 51(2) oblige alors la Cour fédérale, en premier ressort ou en appel, à tenir l’audience à huis clos. Suivant le par. 51(3) , si le responsable de l’institution fédérale concernée demande à présenter des arguments en l’absence d’une autre partie, la cour doit accéder à sa demande.
II. Les faits
8 Bien que l’issue du pourvoi et l’analyse requise ne soient pas tributaires des faits, ceux‑ci permettent toutefois de comprendre l’origine du présent litige et d’illustrer le genre de différends auxquels donnent lieu les demandes d’accès à l’information en général.
9 Le 22 mars 1988, l’appelant, Clayton Ruby, a demandé la communication de renseignements personnels contenus dans le fichier SRS/P‑PU‑010 (le « fichier 010 ») du Service canadien du renseignement de sécurité (« SCRS »). Cette demande, présentée en vertu de l’al. 12(1)a) de la Loi, s’ajoutait à celles adressées à la Gendarmerie royale du Canada (« GRC ») et au ministère des Affaires étrangères. Le SCRS ayant été le seul organisme à invoquer les exceptions prévues aux art. 19 et 21 , la contestation de la constitutionnalité de l’art. 51 ne vise que la demande présentée à cette institution. Dans le cadre de l’instance initiale, l’intimé a produit un affidavit établi par le directeur général de l’antiterrorisme au SCRS, Robert Ian MacEwan. Pour décrire le contenu du fichier 010, l’affidavit reproduisait l’extrait suivant du Répertoire de renseignements personnels publié en 1987 conformément à l’art. 11 de la Loi :
Ce fichier renferme des renseignements sur des [personnes] dont les activités peuvent être, suivant des motifs raisonnables, directement reliées à l’espionnage ou au sabotage visant le Canada ou préjudiciables à ses intérêts, ainsi que les activités tendant à favoriser ce genre d’espionnage ou de sabotage; les activités influencées par l’étranger qui touchent le Canada ou s’y déroulent et sont préjudiciables à ses intérêts et qui sont d’une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but d’atteindre un objectif politique au Canada ou dans un État étranger; les activités qui, par des actions cachées et illicites, visent à saper le régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada ou dont le but immédiat ou ultime est sa destruction ou son renversement, par la violence. Ce fichier peut également renfermer des renseignements personnels qui, en ce qui a trait à la défense du Canada ou à la conduite des affaires internationales du Canada, portent sur les ressources, les intentions ou les activités d’un État étranger ou d’un groupe d’États, de personnes qui ne sont ni citoyens canadiens ni résidents du Canada ou de sociétés, sauf celles qui sont constituées aux termes des lois du Canada ou d’une province canadienne. Le SCRS peut communiquer des renseignements qui serviront à préparer des évaluations de sécurité nationales ou étrangères ou lorsqu’il donne des conseils en vertu de la Loi sur la citoyenneté et de la Loi sur l’immigration.
10 Bien que la demande de l’appelant portât sur des renseignements personnels contenus dans le fichier 010, le SCRS s’est permis de consulter également le fichier SRS/P‑PU‑015 (le « fichier 015 »). Selon le Répertoire de renseignements personnels publié en 1987, le fichier 015 renferme des renseignements semblables à ceux du fichier 010, mais de nature moins courante et délicate.
11 Le SCRS a répondu à la demande de l’appelant dans une lettre datée du 12 août 1988. Relativement au fichier 010, le SCRS n’a pas confirmé ou nié l’existence de renseignements, mais il a indiqué que, à supposer que de tels renseignements existent, il refusait de les communiquer, appuyant son refus sur les exceptions prévues aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi. En ce qui a trait au fichier 015, le SCRS a communiqué 41 pages dont certaines parties avaient été retranchées en vertu des exceptions prévues aux art. 21 et 26 . Le SCRS a communiqué 71 autres pages provenant d’une autre source, après en avoir retranché certaines parties sur le fondement de l’art. 21 de la Loi.
12 En vertu de l’art. 29 de la Loi, l’appelant a déposé auprès du Commissaire une plainte concernant le refus du SCRS de lui communiquer des renseignements contenus dans les fichiers 010 et 015. Le SCRS a par la suite informé l’appelant que le fichier 015 renfermait deux autres documents contenant des renseignements personnels à son sujet, mais qu’on invoquait à leur égard les exceptions prévues aux art. 19 , 21 et 26 , au sous‑al. 22(1) a)(iii) et à l’al. 22(1) b). Le SCRS a ultérieurement apporté une correction, invoquant le sous‑al. 22(1) a)(ii) plutôt que le sous‑al. 22(1) a)(iii). À l’issue de l’enquête du Commissaire, le SCRS a communiqué quatre pages supplémentaires, dont certaines parties avaient été retranchées en application des art. 21 et 26 de la Loi.
13 Au terme de son enquête, le Commissaire intérimaire a conclu que le refus du SCRS de confirmer ou de nier l’existence de renseignements dans le fichier 010 respectait les exigences du par. 16(2) de la Loi et que la plainte s’y rapportant n’était en conséquence pas fondée. Relativement aux exceptions prévues par la Loi invoquées à l’égard de l’information se trouvant dans le fichier 015, le Commissaire a estimé que la communication des éléments avait à bon droit été refusée, sauf pour deux documents. Le Commissaire a demandé au solliciteur général de communiquer les deux documents en question, mais sa demande a été rejetée. Le Commissaire a informé l’appelant que c’était la première fois qu’un ministre refusait de donner suite à une telle recommandation de sa part. Les documents — amputés toutefois de certaines parties — ont par la suite été communiqués à l’appelant, après le dépôt de sa demande de révision judiciaire.
14 Trois ans après la demande de communication initiale, l’appelant a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale, en vertu de l’art. 41 de la Loi, une demande de révision de la décision du SCRS lui refusant la communication des renseignements sollicités. L’article 41 dispose que la personne qui s’est vue refuser la communication de renseignements et qui a déposé une plainte auprès du Commissaire peut exercer un recours en révision devant la Cour fédérale.
15 En juillet 1992, le SCRS a communiqué d’autres documents à l’appelant. Il lui a fait parvenir 211 pages, dont il avait retranché certaines parties sur le fondement des exceptions prévues par les art. 19 , 21 et 26 , et les al. 22(1)a) et b) de la Loi. Invoquant les exceptions établies aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi, le SCRS maintient son refus de communiquer tous les documents contenus dans le fichier 010 et le reste des documents que renferme le fichier 015, y compris les parties retranchées des documents déjà communiqués.
16 Avant le début de l’audition de la demande de révision, l’appelant a signifié son intention de contester, au regard des art. 7 et 8 et de l’al. 2b) de la Charte , la constitutionnalité de la procédure impérative prévue à l’art. 51 .
17 Durant l’instance devant la Cour fédérale, le SCRS a produit un affidavit secret établi par un de ses agents et déposé par suite d’une ordonnance de la Cour fédérale. L’affidavit indiquait à cette dernière s’il y avait ou non des renseignements personnels sur l’appelant dans le fichier 010 et, lorsque de tels renseignements existaient, les documents étaient communiqués à la cour, accompagnés d’explications concernant les exceptions invoquées. Les renseignements qui figuraient dans le fichier 015 et que le SCRS avait refusé de communiquer ont également été remis à la cour, avec des explications à l’égard de l’exception revendiquée.
18 Tant la Section de première instance de la Cour fédérale que la Cour d’appel fédérale ont jugé que les par. 51(2) et (3) de la Loi portaient atteinte au droit garanti par l’al. 2b) de la Charte , mais que leur validité était sauvegardée par l’article premier. Toutes deux ont en outre conclu que la procédure impérative prévue par l’art. 51 ne violait pas l’art. 7 , mais elles ont qualifié différemment le droit à la protection de la vie privée que protégerait l’art. 7 .
19 L’appelant demande à la Cour de décider si le par. 51(3) de la Loi fait intervenir l’art. 7 de la Charte et si la violation de l’al. 2b) est justifiable au regard de l’article premier. Il nous demande en outre de statuer sur les dépens. Le solliciteur général se pourvoit de façon incidente quant à l’interprétation de l’al. 22(1)b) de la Loi et à la question de savoir si le terme « nuire » qui y est employé ne vise que les enquêtes en cours ou prévues.
III. Les décisions des juridictions inférieures
20 La Section de première instance de la Cour fédérale a statué séparément sur la constitutionnalité de l’art. 51 et sur le bien‑fondé des exceptions invoquées par le SCRS. La Cour d’appel a réuni les appels interjetés relativement aux deux questions.
A. Section de première instance de la Cour fédérale (1994), 80 F.T.R 81 et [1996] 3 C.F. 134
21 Dans la procédure préliminaire, madame le juge Simpson s’est prononcée sur la constitutionnalité de l’art. 51. Elle a conclu que cette disposition ne soulevait aucun droit à la protection de la vie privée garanti par la Charte . Elle a cependant jugé que l’art. 51 contrevenait à l’al. 2b) de la Charte , mais que sa validité était sauvegardée par l’article premier.
B. Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589
22 La Cour d’appel fédérale a estimé que les dispositions impératives concernant la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie ne mettaient pas en jeu le droit à la liberté constitutionnalisé à l’art. 7 . Elle a souscrit à l’opinion de madame le juge Simpson selon laquelle ces dispositions ont un caractère procédural et ne portent pas atteinte au droit d’accès à l’information reconnu par la Loi sur la protection des renseignements personnels . Le solliciteur général n’a pas appelé de la conclusion du juge Simpson selon laquelle les dispositions impératives de l’art. 51 violent l’al. 2b) . La Cour d’appel a jugé que la validité de ces dispositions était sauvegardée par l’article premier.
IV. Les questions constitutionnelles
23 Le 21 juin 2001, la Cour a formulé, par voie d’ordonnance, les questions constitutionnelles suivantes :
1. Les paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21 , et ses modifications, portent‑ils atteinte aux droits et libertés que l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?
2. Si la réponse à la première question est affirmative, les par. 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constituent‑ils des limites raisonnables prescrites par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
3. Le paragraphe 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels porte‑t‑il atteinte aux droits et libertés que l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?
4. Si la réponse à la question 3 est affirmative, le par. 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constitue‑t‑il une limite raisonnable prescrite par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
V. L’analyse
24 Il importe au départ de clarifier le sens et l’effet des dispositions impératives concernant la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie. Voici le texte de l’art. 51 :
51. (1) Les recours visés aux articles 41 ou 42 et portant sur les cas où le refus de donner communication de renseignements personnels est lié aux alinéas 19(1)a) ou b) ou à l’article 21 [. . .] sont exercés devant le juge en chef adjoint de la Cour fédérale ou tout autre juge de cette Cour qu’il charge de leur audition.
(2) Les recours visés au paragraphe (1) font, en premier ressort ou en appel, l’objet d’une audition à huis clos; celle‑ci a lieu dans la région de la capitale nationale définie à l’annexe de la Loi sur la capitale nationale si le responsable de l’institution fédérale concernée le demande.
(3) Le responsable de l’institution fédérale concernée a, au cours des auditions en première instance ou en appel et sur demande, le droit de présenter des arguments en l’absence d’une autre partie.
Aux termes de l’art. 51, le tribunal saisi d’une demande de révision présentée en vertu de l’art. 41 de la Loi doit, en premier ressort ou en appel, entendre la demande à huis clos. Dans son analyse relative à l’article premier, madame le juge Simpson a souligné que la Cour fédérale a pour pratique de donner une interprétation atténuante de l’art. 51 et de n’ordonner le huis clos que pendant l’audition des arguments en l’absence de l’autre partie. Je vais examiner cette pratique plus loin dans mes motifs. Qu’il suffise pour l’instant de dire que la simple lecture de la Loi ne saurait raisonnablement appuyer une telle interprétation. Le texte de la disposition pertinente indique clairement que l’audition de la demande et de tout appel s’y rapportant doit se dérouler entièrement à huis clos.
25 En droit, l’expression ex parte (« en l’absence d’une partie ») s’entend d’une procédure ou d’une étape de la procédure qui se déroule à la demande et au bénéfice d’une seule partie, sans avis à la partie adverse ou présentation d’arguments de sa part : Procureur général du Manitoba c. Office national de l’énergie, [1974] 2 C.F. 502 (1re inst.). Les tribunaux n’entendent des arguments de cette façon qu’à titre exceptionnel, lorsque le délai occasionné par la signification d’un avis serait préjudiciable ou que l’on craint que l’autre partie n’agisse de façon irrégulière ou irrévocable si un avis lui est donné. Par exemple, il arrive souvent qu’une injonction provisoire soit décernée en l’absence de l’autre partie afin de maintenir brièvement le statu quo, jusqu’à ce que les deux parties puissent être entendues (afin de prévenir la démolition d’un immeuble par exemple).
26 Une instance ex parte ne se déroule pas nécessairement à huis clos. De fait, des arguments présentés ex parte sont souvent entendus dans le cadre d’une audience publique (en matière interlocutoire par exemple). En fait, une ordonnance est considérée rendue ex parte lorsque l’autre partie assiste à l’audience mais ne présente pas d’arguments (en raison, par exemple, d’un avis insuffisant) : Royal Bank c. W. Got & Associates Electric Ltd., [1994] 5 W.W.R. 337 (B.R. Alb.), par. 10, conf. par [1997] 6 W.W.R. 715 (C.A. Alb.), conf. (sans mention de cette question) par [1999] 3 R.C.S. 408. Par contre, d’autres procédures ex parte se déroulent nécessairement à huis clos, notamment les demandes d’autorisation d’écoute électronique, qui sont entendues à la fois ex parte et à huis clos.
27 La partie qui plaide ex parte devant un tribunal a l’obligation de présenter ses arguments avec la bonne foi la plus absolue. Elle doit offrir une preuve complète et détaillée, et n’omettre aucune donnée pertinente qui soit défavorable à son intérêt : Royal Bank, précité, par. 11. Presque tous les codes de déontologie professionnelle applicables aux avocats leur font cette obligation. Voir, par exemple, l’Alberta Code of Professional Conduct, ch. 10, règle 8.
28 L’article 51 de la Loi sur la protection des renseignements personnels envisage la situation suivante : lorsqu’une institution fédérale invoque l’exception relative à un « renseignement confidentiel de source étrangère » ou à la « sécurité nationale », l’audience doit se dérouler à huis clos (par. 51(2) ). Cela signifie que le public ne peut assister à l’audience, mais le demandeur n’en est pas pour autant exclu et il peut y prendre part. Pendant cette audience à huis clos, l’institution fédérale peut demander l’exclusion du demandeur et, en pareil cas, le tribunal doit entendre l’institution en l’absence du demandeur (par. 51(3) ) (et toujours à huis clos, bien sûr). En conséquence, ce n’est que par l’application successive des par. 51(2) et (3) que l’appelant est exclu de la salle d’audience.
29 En définitive, la contestation constitutionnelle fondée sur l’art. 7 vise essentiellement l’exclusion de l’appelant de l’audience résultant de l’application combinée des par. 51(2) et (3) , situation qui a pour effet que certains des arguments de l’État sont alors présentés à la fois ex parte et à huis clos et sont, de ce fait, inconnus de l’appelant. De prétendre l’appelant, c’est son exclusion de cette partie de l’instance qui est contraire aux principes de justice fondamentale. L’argument fondé sur l’al. 2b) concerne l’obligation faite par la Loi au tribunal de tenir toute l’audience à huis clos, y compris durant la présentation d’arguments en l’absence de l’autre partie. Selon l’appelant, c’est l’exclusion impérative du public et des médias (dont il fait partie) qui viole l’al. 2b) de la Charte .
A. L’article 7
30 L’appelant a plaidé qu’il y avait atteinte non seulement à l’art. 7 mais également à l’art. 8 de la Charte . Ses arguments étant les mêmes dans les deux cas, il n’est pas nécessaire de les examiner séparément.
31 L’appelant soutient que le droit à la sécurité de la personne garanti à l’art. 7 de la Charte protège le droit de l’individu au respect de sa vie privée relativement à un ensemble de renseignements personnels auxquels il pourrait vouloir restreindre l’accès. Cet ensemble comprend des renseignements tendant à dévoiler des détails intimes sur le mode de vie de l’intéressé, ainsi que sur ses choix personnels ou politiques. Ce droit à la vie privée emporterait corollairement pour le citoyen le droit d’accès aux renseignements personnels que l’État détient à son sujet afin de pouvoir en connaître la teneur. Grâce à ce droit d’accès, les mesures gouvernementales de collecte de