Montréal (Ville) c. Société du Vieux-Port de Montréal Inc.

Montréal (Ville) c. Société du Vieux-Port de Montréal Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-07-30
Référence neutre
2021 CF 806
Numéro de dossier
T-1262-14
Notes
Une correction fut apportée le 29 novembre, 2022Une correction fut apportée le 21 février, 2023Une correction fut apportée le 14 mars, 2023
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210730
Dossier : T-1262-14
Référence : 2021 CF 806
Montréal (Québec), le 30 juillet 2021
En présence de l'honorable monsieur le juge Pamel
ENTRE :
VILLE DE MONTRÉAL
demanderesse
et
SOCIÉTÉ DU VIEUX-PORT DE MONTRÉAL
défenderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction 3
II. Un peu d’histoire 7
III. Questions en litige 10
IV. La législation pertinente 10
V. Discussion 12
A. Questions préliminaires 12
B. La norme de contrôle applicable 13
C. Interprétation de la LPRI 21
D. Le fond de la controverse 26
1. Les biens controversés entre les parties constituent-ils des propriétés fédérales au sens de la LPRI? 27
a) Les exclusions en cause 28
i. La notion de parc urbain – alinéa 2(3)c) de la LPRI 28
a. L’ensemble du site du Vieux-Port 35
b. Les quais, promenades et bâtiments 42
i. Promenade du Vieux-Port et Promenade des Artistes 42
ii. Le terrain du Quai de l’Horloge 43
iii. Le pavillon Bonsecours, incluant les bâtiments 4 et 5, soit la Terrasse Bonsecours et le pavillon (Chalet Bonsecours) 44
iv. Le terrain du Quai Jacques-Cartier 45
a. Promenade du quai Jacques-Cartier 46
v. le terrain du Quai King-Edward 46
a. la promenade du Quai King-Edward 47
vi. Le terrain du Quai Alexandra 47
c. Les stationnements 48
ii. Les constructions ou ouvrages – alinéa 2(3)a) de la LPRI 50
a. La passerelle surélevée du Quai Jacques-Cartier 51
b. Les stationnements 51
iii. Abris contre la neige – alinéa 2(3)b) – Annexe II – point 12 54
iv. Les voies publiques 60
b) Conclusion sur les exclusions 66
2. Les stationnements de la SVPM sont-ils assujettis au Règlement sur les stationnements? 67
a) La Ville est-elle autorisée à imposer cette taxe? 68
b) Les stationnements sont-ils situés à l’extérieur des secteurs auxquels cette taxe s’applique? 72
3. Les terrains de la SVPM sont-ils situés en eau profonde? 75
4. La SVPM pouvait-elle opérer compensation du montant qu’elle a prétendument trop payé en 2013 pour les années subséquentes? 82
5. Les terrains sous l’emprise de la voie ferrée et de la cour de triage 85
6. Conclusion et le pouvoir discrétionnaire en matière de mesure 90
7. Dépens 93
VI. ANNEXE 96
I.
Introduction
[1] Le restaurant Tavern on the Green à New York est un lieu de plaisance, un véritable emblème, mais on peut difficilement soutenir que sa nature commerciale fait perdre à Central Park son essence de parc. Ajouter un zoo lui ferait-il perdre cette essence? Sinon, qu’adviendrait-il de ce parc si on y ajoutait un cinéma IMAX, un centre scientifique, une grande roue, une boîte de nuit, un spa et une maison pour le Cirque du Soleil? Aurons-nous alors franchi le Rubicon en passant du parc au site de divertissement? Dans l’affirmative, à quel moment aurons-nous effectué ce passage? À quel moment avons-nous cessé de voir le jardin Tivoli, avec ses jolies fleurs, ses kiosques à musique dansante, ses manèges et ses tours du lac, comme un jardin avec une distraction occasionnelle, pour y voir l’un des plus grands centres d’attractions de Copenhague? Je dois avouer que le moment exact de cette mutation n’est pas tranché au couteau, mais, pour paraphraser les immortelles paroles du juge Potter Stewart, je ne parviendrai peut-être pas à définir de manière intelligible ce passage, mais je le sais quand je le vois.
[2] Les propriétés de la Couronne jouissent d’une immunité fiscale. Afin de concilier l’équité fiscale envers les municipalités et la préservation de cette immunité fiscale constitutionnelle et ainsi compenser les impôts autrement perçus par les municipalités, le gouvernement fédéral a créé le régime de paiements discrétionnaires et volontaires en remplacement de l’impôt foncier [PERI] au sens de la Loi sur les paiements en remplacement d’impôts, LRC 1985, c M-13 [LPRI]. Lorsque les propriétés visées par le régime des PERI appartiennent à une société d’État fédérale, la gestion du régime prévu par la LPRI revient à celle-ci.
[3] La Société du Vieux-Port de Montréal [SVPM], une société exclusivement contrôlée par la Société immobilière du Canada Ltée mentionnée à l’annexe III de la LPRI, est une telle société. L’ensemble du site du Vieux-Port de Montréal [site du Vieux-Port] lui appartient, à l’exception du Quai Alexandra que la SVPM a loué du port de Montréal jusqu’au 31 décembre 2015. La SVPM reçoit chaque année une demande de PERI de la part de la Ville de Montréal [Ville], une personne morale de droit public constituée en vertu de la Charte de la Ville de Montréal, LRQ, c C-11.4 [Charte de la Ville], et une autorité taxatrice au sens de la LPRI ayant le pouvoir de percevoir des taxes et autres redevances des propriétaires d’immeubles situés sur son territoire. En réponse à cette demande, la SVPM fait parvenir à la Ville chaque année une décision dans laquelle elle explique de façon sommaire le montant de son PERI et, le cas échéant, les exclusions de la notion de « propriété fédérale » qu’elle invoque pour établir le montant de son paiement.
[4] Depuis 2014, une mésentente subsiste entre la Ville et la SVPM quant à la valeur effective et à la composition de la « propriété fédérale » au sens de la LPRI des lots 1 180 167, 4 132 346, 4 132 347, 4 132 348, 4 132 350, 4 132 354, 4 132 355, 4 132 356, 4 171 037 et 4 171 038 du cadastre du Québec, soit le site du Vieux-Port. La SVPM soutient notamment que le site du Vieux-Port dans son ensemble, incluant le Quai Alexandra, est un parc (donc exclus de la désignation de « propriété fédérale » au sens de la LPRI) et qu’elle serait ainsi dispensée de l’obligation de faire des PERI pour ce territoire suivant une exclusion prévue dans la LPRI. Subsidiairement, la SVPM soutient que plusieurs autres éléments du site de Vieux-Port ne répondent pas à la définition de « propriété fédérale » prévue à la LPRI conformément à d’autres exemptions prévues dans cette loi et que ces éléments ne seraient donc pas soumis au régime des PERI.
[5] En conséquence de cette prise de position, entre 2014 et 2020, la Ville demande le contrôle judiciaire des décisions annuelles rendues par la SVPM déterminant le montant payable de PERI [les décisions de la SVPM], jugé inadéquat et déraisonnable par la Ville. À la demande des parties, la Cour a ordonné la réunion d’instances dans les dossiers T-1262-14, T‑2147-14, T‑635-15, T-613-16, T-592-17, T-714-18, T‑650‑19 et T‑836‑20 afin que ceux‑ci fassent l’objet d’une seule et même audition commune.
[6] Pour être clair, les parties ne demandent pas à la Cour de se prononcer sur le taux effectif à appliquer aux propriétés, ni sur la valeur effective de ces propriétés étant donné que ces questions doivent être déterminées à un stade ultérieur. En l’espèce, est plutôt en jeu la détermination de l’assiette fiscale du site du Vieux-Port par la SVPM; les questions en litige concernent (i) l’interprétation de la notion de « propriété fédérale » au sens de la LPRI afin que soient déterminé les éléments qui constituent les propriétés assujetties aux PERI, (ii) l’applicabilité du Règlement concernant la taxe foncière sur les parcs de stationnement, adopté chaque année pour l’exercice financier 2013 à 2017 [Règlement sur les stationnements] adopté chaque année par la Ville, et (iii) la thèse de la SVPM portant que certaines parties du Vieux-Port sont situées « en eau profonde ».
[7] Enfin, je dois me prononcer sur le droit de la SVPM d’opérer compensation entre ce qu’elle considère comme un trop payé pour l’année 2013 et les années subséquentes.
[8] Je dois préciser que je me suis personnellement rendu au site du Vieux-Port pendant de nombreuses années, visites que j’ai appréciées; j’ai participé à des excursions en bateau le long du fleuve, assisté à des films et à des concerts, et pris un verre ou deux au Belvédère lors de soirées privées. Les parties ont même organisé une visite du site du Vieux-Port pour moi avant le début de l’audience dans cette affaire afin que je puisse comprendre les éléments du site du Vieux-Port qui font l’objet du présent litige.
[9] Il n’est pas controversé entre les parties que certains éléments du site du Vieux-Port – par exemple le parc linéaire et la plupart du bassin Bonsecours – ont effectivement un caractère de parc et sont aménagés comme tels. Ces éléments ne relèvent donc pas de la définition de « propriété fédérale » au sens de la LPRI. Cela dit, je suis d’avis que dans son ensemble, le site du Vieux-Port n’est pas un « parc » au sens de la LPRI. De plus, et à part quelques exceptions, je suis convaincu qu’il était déraisonnable pour la SVPM de décider que les éléments controversés du site du Vieux-Port ne répondent pas à la définition de « propriété fédérale » consacrée par la LPRI.
[10] Pour les raisons qui suivent, j’accueille la demande de contrôle judiciaire, avec dépens.
II. Un peu d’histoire
[11] À la fin du XVIIIe siècle, les passants qui fréquentaient ce que nous connaissons aujourd’hui comme la rue de la Commune dans le Vieux-Montréal ne pouvaient bénéficier des attraits actuels du site du Vieux-Port, comme le Centre des sciences, le cinéma IMAX ou encore les stationnements à étage. En fait, si ces passants avaient même tenté de marcher là où nous marchons pour profiter de ces attraits, cela leur aurait été impossible, car à l’époque, il n’y avait rien de plus que le fleuve Saint-Laurent au-delà de cette rue.
[12] Tout cela a changé au début du XIXe siècle lorsque les marchands montréalais, principalement dans le commerce du bois, ont commencé à élargir la terre ferme avec du remblai afin de construire des quais devant leurs entrepôts sur la rue de la Commune.
[13] Vers la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, avec le développement et l’expansion du port de Montréal dont l’entrée était marquée par l’historique tour de l’Horloge, et afin de desservir de plus grands navires océaniques avec des tirants d’eau plus importants ainsi que pour assurer une meilleure protection contre les glaces et les inondations, les anciens quais ont été remblayés et de nouveaux caissons ont été installés lors du rehaussement des quais. Ces caissons, qui se trouvent aussi sous le trottoir et la chaussée de la promenade du Vieux-Port en direction de la rue de la Commune, sont encore à ce jour un des composants des quais formant l’assise du site du Vieux-Port. Ces quais sont ainsi composés de caissons de bois, de béton coulé et de matériaux divers et prolongent la terre ferme de plus de 300 mètres dans ce qui était auparavant le fleuve Saint-Laurent.
[14] La SVPM a été fondée en 1981, quelques années après le déplacement vers l’est de la plupart des activités portuaires du port de Montréal et suite à l’annonce par le gouvernement fédéral de son intention de réaménager la vieille section du port située dans le quartier du Vieux-Montréal. Alors que Sa Majesté la Reine était propriétaire des terrains aujourd’hui connus comme le site du Vieux-Port, la gestion des PERI était effectuée par le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada [TPSGC] – aujourd’hui connut sous le nom de ministre des Services publics et Approvisionnement Canada et partie intervenante dans la présente instance. À cette époque, la Ville et TPSGC s’entendaient sur les portions du site du Vieux-Port qui devaient faire l’objet de PERI et lesquelles bénéficiaient d’exclusions.
[15] Or, le 2 novembre 2009, la propriété du site du Vieux-Port a été transférée de Sa Majesté la Reine du Chef du Canada à la SVPM, date à laquelle TPSGC a cessé de gérer ses PERI. Cependant, le Procureur général du Canada intervient tout de même en l’espèce à titre de représentant de TPSGC puisque, selon lui, les questions en litige appellent une décision concernant des concepts clés pour le programme des PERI que TPSGC doit administrer sur une base régulière dans tout le pays.
[16] Les sociétés d’État fédérales qui relèvent des annexes III et IV de la LPRI (ce qui est le cas de la SVPM) gèrent directement leurs propres programmes de PERI et ont l’entière responsabilité de déterminer l’assiette fiscale, la valeur effective des biens constituant celle-ci et le taux effectif applicable. TPSGC n’a aucun pouvoir de supervision ou de direction en ce qui concerne la gestion des programmes de PERI par ces sociétés d’État.
[17] C’est suite au transfert de la propriété en question à la SVPM que les difficultés relatives aux PERI ont commencé. Ces difficultés ont culminé à compter de l’exercice financier 2014, lorsque la SVPM s’est mise à invoquer de nouvelles exceptions à la notion de propriété fédérale et à soutenir que certains de ses lots étaient situés en eau profonde et devaient donc faire l’objet d’une évaluation nominale.
[18] Pour la Ville, cette position diminua fortement l’assiette fiscale et la valeur des immeubles qui faisaient auparavant l’objet de PERI, résultant en une réduction de PERI de plus de 3,7 millions de dollars en 2013 à environ 500 000 $ par année pour les années 2014 à 2019. Du même coup, la SVPM réévalua le montant des PERI qui aurait dû être payé en 2013 en tenant compte de ses nouveaux motifs et effectua une compensation entre le supposé trop-payé de 2013, résultant en une réduction supplémentaire des montants annuels versés par la SVPM à la Ville en PERI de 2014 à 2020.
[19] De plus, à partir de 2015, la SVPM a soutenu la position portant que le Règlement sur les stationnements était inapplicable aux stationnements situés sur ses quais, car ces derniers seraient situés, d’après celle-ci, dans le fleuve Saint-Laurent, soit au-delà de la limite territoriale d’application de ce règlement.
[20] La SVPM maintient ces positions jusqu’à ce jour et chacune des décisions annuelles de la SVPM relatives aux PERI a fait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire de la part de la Ville. En l’espèce, il faut donc déterminer si les positions adoptées par la SVPM sont raisonnables.
III. Questions en litige
[21] Les cinq questions en litige sont les suivantes :
Quelle est la norme de contrôle applicable?
Les biens visés par le présent litige constituent-ils des propriétés fédérales au sens de la LPRI?
Les stationnements de la SVPM sont-ils assujettis au Règlement sur les stationnements?
Les terrains de la SVPM sont-ils situés « en eau profonde »?
La SVPM pouvait-elle opérer compensation du montant qu’elle a prétendument trop payé en 2013 pour les années subséquentes?
IV. La législation pertinente
[22] Les dispositions applicables en l’espèce se trouvent dans l’annexe de ma décision.
[23] Par le programme fédéral des PERI, qui est encadré par la LPRI et ses règlements d’application, la Couronne fédérale accepte de verser, sous certaines conditions, des « en-lieu de taxes » aux municipalités sur ses « propriétés fédérales » au sens de la LPRI. Ce régime législatif a pour objet l’administration juste et équitable des paiements en remplacement d’impôt tout en conservant l’immunité fiscale prévue par l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3 [la Constitution]. Ce double objectif a été exposé de façon éloquente par le juge LeBel au nom d’une Cour suprême unanime dans l’arrêt Montréal (Ville) c Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14 (CanLII), [2010] 1 RCS 427 [APM 2010] :
[20] La LPRI exprime clairement la volonté du Parlement de sauvegarder l’intégrité de l’immunité fiscale des biens de l’État fédéral. En effet, l’art. 15 de cette loi dispose : « La présente loi ne confère aucun droit à un paiement. » Le Parlement n’entend donc pas conférer aux municipalités la qualité de créancières de l’État à l’égard des paiements versés en remplacement des impôts. La LPRI établit plutôt un système en vertu duquel les municipalités s’attendent à recevoir des paiements, mais à l’intérieur du cadre législatif et réglementaire qu’a institué le Parlement, sans écarter le principe de l’immunité fiscale. La LPRI veut ainsi concilier des objectifs différents — l’équité fiscale envers les municipalités et la préservation de l’immunité fiscale constitutionnelle — dont la réalisation exige le maintien d’un pouvoir discrétionnaire administratif encadré en ce qui concerne la fixation des paiements de remplacement. Pour déterminer ceux-ci, la LPRI doit articuler les rapports entre le système de fixation des paiements de remplacement et les régimes fiscaux des provinces et des municipalités, lesquels sont susceptibles de varier d’un endroit à l’autre au Canada.
[Je souligne.]
[24] Suivant l’article 15 de la LPRI, ce régime ne confère aucun droit à un paiement. De plus, cette loi n’a pas pour effet d’assujettir la Couronne à la législation provinciale ou à la règlementation municipale en matière de taxes ou d’impôt foncier (APM 2010 aux par. 12 à 24).
[25] Le Règlement sur les paiements versés par les Sociétés d’État, DORS/81-1030 [RSE], adapte le régime des PERI pour les sociétés d’États et autres organismes fédéraux énumérés à l’annexe III de la LPRI (sociétés d’État), dont fait partie la SVPM par son rattachement à la Société immobilière du Canada.
[26] Les articles 5 et 6 du RSE prévoient que les sociétés d’État versent des PERI à l’égard des propriétés qui seraient des propriétés fédérales si un ministre fédéral en avait la gestion, la charge et la direction. Ainsi comme le ministre, la société d’État (la SVPM) doit aussi déterminer si l’immeuble qui fait l’objet de la demande de l’autorité taxatrice correspond à la définition de propriété fédérale au sens de la LPRI.
V. Discussion
A. Questions préliminaires
[27] Dans son mémoire, la Ville soutient que la doctrine de la préclusion promissoire (promissory estoppel) s’appliquerait à la SVPM de sorte que cette dernière serait forclos de changer de position en 2014 et ne pourrait plus décider de ne pas payer des PERI sur certains biens qui étaient auparavant inclus dans la notion de propriété fédérale. Semble-t-il qu’avant 2014, la Ville et la SVPM appliquaient l’entente qui avait été convenue entre les parties quant à la désignation des superficies qui devaient être considérées, ou non, comme « parc urbain » non assujetti au PERI. Cependant, il n’est pas nécessaire de discuter de cette question car la Ville a renoncé à cet argument lors de l’audience.
[28] De plus, considérant que le litige porte sur plusieurs années et qu’au courant de cette période les immeubles et biens réels composant le site du Vieux-Port ont changé d’affectation ou même d’opérateur dans le cas du Quai Alexandra, avec l’assentiment des parties, je rendrai ma décision en considérant le site du Vieux-Port en fonction de l’état de immeuble et biens réels sous le contrôle de la SVPM au moment de sa décision de 2014.
[29] Au fil des années, et même encore lors de l’audience devant moi, les parties ont trouvé des terrains d’entente et plusieurs exemptions qui étaient revendiquées par la SVPM, ou que la Ville pensait que la SVPM revendiquait, sont tombées, comme le lieu historique du Canal-de-Lachine et le bassin Bonsecours, par exemple. Il n’est donc pas nécessaire de discuter de ces exclusions dans le présent jugement. Je ne discuterai donc que des questions qui demeurent controversées.
[30] Finalement, et bien qu’au cours de l’audience, les parties et la Cour se soient livrées à des débats quant à des questions de droit intéressantes sur ce qui constitue le sous-sol du site du Vieux-Port et sur la provenance historique du lit de la rivière sur lequel les quais ont été construits, pour la Ville, ce qui constitue l’assise du site du Vieux-Port n’a aucune importance. Aux fins fiscales, la Ville s’intéresse à la surface du terrain, et non aux éléments qui peuvent composer ce terrain et qui se trouvent sous la surface. Selon la Ville, lorsqu’on crée un terrain – dans ce cas-ci le site du Vieux-Port – que ce soit par un remblai simple, un remblai hétéroclite, des caissons, ou quoi que ce soit d’autre – ce terrain-là devient, en ce qui concerne la fiscalité municipale et les PERI, une propriété fédérale imposable ou pour laquelle des PERI peuvent être payés. Je retiens la position de la Ville sur ce point en ce qui concerne l’application de la LPRI.
B. La norme de contrôle applicable
[31] Il n’est pas controversé entre les parties que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. J’abonde dans leur sens. Le caractère raisonnable est la norme de contrôle présumée, et je ne vois pas en l’espèce l’une ou l'autre des exceptions à cette présomption qui s’appliquerait de manière à exiger l’application de la norme de la décision correcte (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 aux par. 23, 31 et 53 [Vavilov]); APM 2010 aux par. 36-38; Halifax (Regional Municipality) c Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), 2012 CSC 29 aux par. 43-44 [Halifax]).
[32] Le Procureur général souligne le fait que les questions à déterminer dans la présente affaire revêt une importance appréciable pour le programme des PERI, alors que la jurisprudence est infime ou même inexistante à l’égard de plusieurs des questions qui sont soulevées en l’espèce. Au cours de l’audience, a été posée la question de savoir si, de la pénurie de jurisprudence sur l’interprétation des exceptions à la notion de propriété fédérale selon la LPRI et du besoin de normes généralisées dans l’administration du programme de PERI à l’échelle nationale, l’on peut penser que les questions soulevées dans cette affaire pourraient constituer des questions de droit générales d’importance pour le système juridique dans son ensemble, et donc faire jouer la norme de la décision correcte (Vavilov aux par. 58 à 62). Cependant, je suis d’avis que tel n’est pas le cas.
[33] Au fond, la présente affaire porte sur l’interprétation des concepts consacrés par la LPRI, et sur la question de savoir si l’interprétation qui leur a été donnée par la SVPM était raisonnable. En effet, il y a peu de jurisprudence sur la façon dont les exceptions à la notion de propriété fédérale selon la LPRI doivent être interprétées; cela dit, la présente affaire relève, somme toute, de l’interprétation des lois. Comme l’a observé la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov, « le simple fait qu’un conflit puisse être « d’intérêt public général » ne suffit pas pour qu’une question entre dans cette catégorie » (Vavilov au par. 61). En fait, dans l’arrêt APM 2010, la Cour suprême a conclu que le critère de la norme de la décision raisonnable s’appliquait pour déterminer si les silos portuaires relevaient de l’exception de « réservoir » prévue à l'annexe II de la LPRI (APM 2010 au par. 48).
[34] La Cour suprême dans l’arrêt Vavilov a d’ailleurs bien exposé les principes applicables en matière de contrôle judiciaire lorsque le décideur administratif interprète une disposition législative dans le cadre de sa prise de décision :
[121] La tâche du décideur administratif est d’interpréter la disposition contestée d’une manière qui cadre avec le texte, le contexte et l’objet, compte tenu de sa compréhension particulière du régime législatif en cause. Toutefois, le décideur administratif ne peut adopter une interprétation qu’il sait de moindre qualité — mais plausible — simplement parce que cette interprétation paraît possible et opportune. Il incombe au décideur de véritablement s’efforcer de discerner le sens de la disposition et l’intention du législateur, et non d’échafauder une interprétation à partir du résultat souhaité.
[…]
[124] Enfin, même si la cour qui effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne doit pas procéder à une analyse de novo ni déterminer l’interprétation « correcte » d’une disposition contestée, il devient parfois évident, lors du contrôle de la décision, que l’interaction du texte, du contexte et de l’objet ouvrent la porte à une seule interprétation raisonnable de la disposition législative en cause ou de l’aspect contesté de celle‑ci : Dunsmuir, par. 72‑76. Cette conclusion a été tirée notamment dans l’arrêt Nova Tube Inc./Nova Steel Inc. c. Conares Metal Supply Ltd., 2019 CAF 52, où, après avoir analysé le raisonnement du décideur administratif (par. 26‑61 (CanLII)), le juge Laskin a statué que l’interprétation de ce décideur était déraisonnable et, en outre, que les facteurs dont il a tenu compte militaient si fortement en faveur de l’interprétation contraire qu’elle constituait la seule interprétation raisonnable de la disposition en cause : par. 61. Comme nous l’expliquerons plus loin, il ne servirait à rien de renvoyer la question de l’interprétation au décideur initial en pareil cas. Par contre, les cours de justice devraient généralement hésiter à se prononcer de manière définitive sur l’interprétation d’une disposition qui relève de la compétence d’un décideur administratif.
[…]
[131] La question de savoir si une décision en particulier est conforme à la jurisprudence de l’organisme administratif est elle aussi une contrainte dont devrait tenir compte la cour de révision au moment de décider si cette décision est raisonnable. Lorsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs. Si le décideur ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est déraisonnable. En ce sens, les attentes légitimes des parties servent à déterminer à la fois la nécessité de motiver la décision et le contenu des motifs : Baker, par. 26. Nous le répétons, il ne s’ensuit pas pour autant que les décideurs administratifs sont liés par les décisions antérieures au même titre que les cours de justice. Cela veut plutôt dire qu’une décision dérogeant à une pratique de longue date ou à une jurisprudence interne établie sera raisonnable si cette dérogation est justifiée, ce qui réduit le risque d’arbitraire, lequel a un effet préjudiciable sur la confiance du public envers les décideurs administratifs et le système de justice dans son ensemble.
[Je souligne.]
[35] Cela dit, il y a toutefois une controverse entre les parties quant au mode d’application de la norme de la décision raisonnable, notamment quant au degré de déférence à accorder à la SVPM en l’espèce ainsi qu’à l'étendue des conclusions qui pouvaient raisonnablement être atteintes par la SVPM lorsqu’elle a rendu les décisions contestées. Je dois toutefois signaler que, dans le monde post-Vavilov, lorsqu’il est recherché si la décision en cause est raisonnable, il ne s’agit plus de savoir si elle se situe dans un « éventail des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur », mais plutôt « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle-ci » (Vavilov aux par. 83 et 99). Ainsi que l’observe le juge LeBel dans l’arrêt APM 2010, « [l]e concept de raisonnabilité de la décision […] exprime aussi une exigence de qualité de ces motifs et des résultats du processus décisionnel » (APM 2010 au par. 38).
[36] La Ville soutient que le degré de déférence accordé aux décisions de la SVPM doit tenir compte du fait que celle-ci ne dispose d’aucune expertise ou compétence spécialisée pour l’application de la LPRI et l’interprétation de l’expression « propriété fédérale ». De plus, la Ville fait valoir que la SVPM n’intervient pas, selon les observations de M. le juge LeBel dans l’arrêt APM 2010 au paragraphe 14, « comme [le font] de bons résidents de la municipalité » dans la mesure où elle a fait preuve dans les décisions de la SVPM d’un certain « zèle pour profiter de toutes les possibilités d’économies » en invoquant les motifs d’exclusion de la notion de « propriété fédérale » les plus improbables.
[37] Je dois avouer que je trouve plutôt étrange la situation en l’espèce où le décideur a sans doute un intérêt direct dans le résultat de la décision. Compte tenu de la réalité des budgets annuels ainsi que des performances et des attentes financières, il peut facilement y avoir une impression de conflit d’intérêt dans le processus de prise de décision et ce, peu importe à quel point le décideur essaie d’être juste et équitable. Cette impression peut notamment être alimentée, comme c’est le cas ici, lorsque la nouvelle détermination du décideur s’écarte drastiquement et soudainement et ce qui était jusqu’alors un protocole bien établi entre le décideur et la personne affectée par la décision, soit en l’espèce la SVPM et la Ville, sur ce qui constitue une propriété fédérale aux termes de la LPRI.
[38] En fait, sur cette même question, et bien que la Ville ait renoncé à invoquer la préclusion promissoire, il n’en demeure pas moins que « [l]orsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs. Si le décideur ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est déraisonnable » (Vavilov au par. 131).
[39] La Cour suprême a clairement dit que la LPRI « a pour objet l’administration juste et équitable des paiements versés en remplacement d’impôts » et que si cette loi « confirme le principe de l’immunité fiscale des biens fédéraux et le caractère volontaire des paiements de remplacement, elle entend que ceux-ci soient calculés dans le respect de l’objectif d’équité et de justice envers les municipalités canadiennes » (APM 2010 au par. 43). Cependant, et quoique l’équité et la bonne foi des sociétés d’État fédérales soient les pierres angulaires de l'application du programme des PERI, rien ne permet d'affirmer que la SVPM avait des intentions cachées lorsqu'elle a rendu ses décisions.
[40] Il semblerait que l’attention accrue portée par la SVPM à la question de savoir si elle appliquait correctement les exceptions à la propriété fédérale aux termes de la LPRI a pour origine l’entrée en vigueur du Règlement sur les stationnements, imposé par la Ville à partir de 2011. Ce règlement vise à imposer une charge fiscale plus lourde aux exploitants d’installations de stationnements en plein air sur le territoire de la Ville, afin de décourager les stationnements extérieurs. Vu que la SVPM a de grands stationnements extérieurs, l’imposition de cette taxe a fait augmenter le montant de PERI annuellement demandé par la Ville de plus de 50 %. C’est à partir de ce moment que des analyses ont été menées par la SVPM afin de vérifier si certaines exclusions qui n’avaient pas été invoquées dans le passé pouvaient l’être en ce qui concerne les PERI.
[41] Quoique je doive admettre que certaines des exceptions invoquées par la SVPM sont difficilement imaginables, je ne suis pas disposé à conclure que la SVPM a fait preuve d’un zèle excessif dans l’application des exceptions à la notion de propriété fédérale aux termes de la LPRI.
[42] Cependant, ayant dérogé à une pratique de longue date (suivie par la SVPM et précédemment par TPSGC), sur la manière dont le site du Vieux-Port devait être traité aux fins des PERI, je pense qu’il incombait néanmoins à la SVPM de justifier la dérogation, ce qui aurait « réduit le risque d’arbitraire » (Vavilov au par. 131).
[43] En ce qui concerne la question de la déférence que je dois accorder aux décisions de la SVPM, la Cour suprême enseigne clairement que, bien que l’expertise d’un décideur administratif ne soit plus pertinente dans l’examen de la norme de contrôle applicable, « l’expertise demeure pertinente lors de l’exercice du contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable » (Vavilov aux par. 31, 58).
[44] C’est le ministre de TPSGC qui est chargé de l’administration de la LPRI. TPSGC intervient en la présente instance, car à son avis, la décision que je suis appelé à rendre fera jurisprudence sur plusieurs notions qui sont en cause comme la notion de « parc », de « route », de « voie publique » et « d’abri contre la neige » ainsi que sur le traitement de stationnements. C’est donc pour faire valoir sa position sur ces notions et les aspects du programme de PERI qui sont récurrents dans ses décisions que TPSGC intervient dans le présent dossier.
[45] Selon le témoignage de M. Colin Boutin, Gestionnaire national, Politiques et initiatives stratégiques, programme de PERI au sein de TPSGC, déposé à l’appui de la position de l’intervenante, le programme de PERI est administré par TPSGC au nom de tous les départements fédéraux. Selon M. Boutin, l’objectif est de verser des PERI justes, équitables et prévisibles, d’une manière similaire aux paiements fiscaux effectués par d’autres propriétaires de biens imposables possédant des propriétés comparables, aux autorités taxatrices locales dont la compétence fiscale comprend des propriétés fédérales. TPSGC instruit annuellement des centaines de demandes de PERI, ayant une valeur totale de près de 600 millions de dollars impliquant, en 2016-2017, environ 1 250 autorités taxatrices dans tout le pays, à l’exclusion, comme c’est le cas en l’espèce avec la SVPM, des montants payés par les sociétés d’État qui possèdent des biens et gèrent leurs propres programmes de PERI; dans ce cas, TPSGC n’a aucune autorité quant aux décisions rendues par ces sociétés.
[46] Il ressort de la preuve que, s’il existe une expertise dans le domaine de l’application de la LPRI en l’espèce, cette expertise est plutôt du ressort de TPSGC que de la SVPM. En fait, les décisions annuelles de PERI de la SVPM sont préparées sur la base des rapports d’évaluations préparés par des évaluateurs externes missionnés par la SVPM pour évaluer et identifier les immeubles de la SVPM constituant des « propriétés fédérales » au sens de la LPRI, compte tenu des exclusions prévues par le paragraphe 2(3) de la LPRI, permettant ainsi à la SVPM de déterminer le PERI à être versé à chaque année.
[47] Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire de faire preuve d’un haut degré de déférence à l’égard des décisions de la SVPM, surtout lorsque les questions soumises à la Cour portent sur l’interprétation de concepts consacrés par la LPRI.
C. Interprétation de la LPRI
[48] Avant de discuter des exclusions en cause, il convient d’exposer la méthode d’interprétation des lois qui guidera mon examen de la LPRI, vu que les parties défendent des méthodes d’interprétation différentes.
[49] La SVPM cite les arrêts Johns-Manville Canada c La Reine, [1985] 2 RCS 46, ainsi que Québec (Communauté urbaine) c Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 RCS 3, à l’appui de sa thèse portant que la présomption résiduelle en faveur du contribuable s’applique en l’espèce, et que la LPRI doit être interprétée de manière favorable au « contribuable » puisqu’elle comporte certains éléments qui sont de nature fiscale, à l’instar de la Loi de l’impôt sur le revenu, SRC 1952, c 148. La SVPM dresse un parallèle entre la notion d’assiette fiscale d’un contribuable et celle de propriété fédérale, ainsi qu’entre la notion de taxe et de PERI. La SVPM fait aussi valoir que, dans les deux cas, de nombreuses exceptions s’appliquent à ce qui peut être imposé (ou à l’égard de quoi il est possible d’effectuer un PERI).
[50] Je ne peux retenir l’argument de la SVPM. Il ne fait aucun doute que certains éléments de la LPRI s’apparentent à des éléments qui peuvent se trouver dans une loi de nature fiscale, puisque l’objectif même de cette loi, pour dire les choses simplement, est de faire des paiements aux municipalités en remplacement de l’impôt normalement perçu, tout en préservant l’immunité fiscale constitutionnelle de la Couronne. Pour remplir cet objectif, la LPRI doit nécessairement s’apparenter, dans une certaine mesure, à une loi fiscale.
[51] Cependant, bien qu’elle s’y apparente, la manière d’atteindre cet objectif n’est pas du tout de nature fiscale; c’est précisément ce qu’a voulu éviter le législateur. Il est clair qu’une loi de nature fiscale comprend nécessairement une quelconque perception obligatoire du montant qui est dû. Toutefois, comme il est signalé plus haut, le moyen retenu par le législateur en l’espèce a été celui de créer un régime de paiements discrétionnaires et volontaires en remplacement de l’impôt foncier afin de ne pas créer d’obligation envers l’autorité taxatrice.
[52] Ainsi, le caractère obligatoire des paiements dus aux termes d’une loi de nature fiscale est en porte-à-faux avec l’indemnité fiscale prévue par la Constitution et la nature discrétionnaire des PERI (article 125 de la Constitution; article 3 de la LPRI). Autrement dit, l’État (ici la Ville) ne vient pas se servir dans la poche d’un contribuable (ici la SVPM comme société d’État fédérale), contrairement à ce qui se produit normalement dans le cas de lois de nature fiscale. Au contraire, c’est la SVPM comme « contribuable » qui décide le montant « d’impôt » à payer – une situation sans doute enviable pour la plupart des contribuables.
[53] Même si les articles 2.1 et 3 de la LPRI disposent que le ministre (ou la société d’État) « peut » verser un PERI dans un esprit d’équité envers les municipalités et que le droit administratif canadien fait en sorte que ce pouvoir doit être exercé de façon raisonnable, la dynamique de pouvoir entre l’autorité taxatrice et le « contribuable » demeure radicalement différente que dans le contexte d’une loi de nature fiscale. Je rappelle d’ailleurs que l’article 15 de la LPRI dispose que cette loi ne confère aucun droit à un paiement. Ainsi, les parties sont, dans le cadre de l’application de la LPRI, dans une relation fondée sur l’équité. Avec tout le respect que je dois aux autorités fiscales, je ne crois pas qu’on puisse honnêtement qualifier la relation entre ces autorités et les contribuables de la même manière.
[54] En conséquence, je ne peux retenir la thèse de la SVPM portant que des principes d’interprétation favorables au « contribuable » propres aux lois de nature fiscale s’appliquent en l’espèce.
[55] La Ville défend, pour sa part, une interprétation téléologique et restrictive (en tant qu’exceptions) des exclusions de la notion de propriété fédérale. J’abonde dans son sens. À mon avis, il convient de se rapporter aux enseignements de la Cour suprême dans Vavilov :
[118] Notre Cour a adopté ce « principe moderne » en tant que méthode appropriée d’interprétation des lois parce que c’est uniquement à partir du texte de loi, de l’objet de la disposition législative et du contexte dans son ensemble qu’il est possible de saisir l’intention du législateur : Sullivan, p. 7‑8. Les personnes qui rédigent et adoptent des textes de loi s’attendent à ce que les questions concernant leur sens soient tranchées à la suite d’une analyse qui tienne compte du libellé, du contexte et de l’objet de la disposition concernée, que l’entité chargée d’interpréter la loi soit une cour de justice ou un décideur administratif. Une méthode de contrôle selon la norme de la décision raisonnable qui respecte l’intention du législateur doit donc tenir pour acquis que les instances chargées d’interpréter la loi — qu’il s’agisse des cours de justice ou des décideurs administratifs — effectueront cet exercice conformément au principe d’interprétation susmentionné.
[Je souligne.]
[56] Il me semble que même si le processus de détermination des PERI implique un certain pouvoir discrétionnaire de la part de la SVPM, il n’en reste pas moins que les décisions qui en découlent ne doivent pas dénaturer les termes utilisés par le législateur; une décision administrative doit dans tous les cas être notamment « justifiée au regard des contraintes juridiques » (Vavilov au par. 85). Un pouvoir discrétionnaire n’est pas absolu et sans entraves car il est limité par l’économie et l’objet de la loi qui le confère (SCFP c Onta