Attorney-General for Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association et al.

Attorney-General for Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association et al.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1971-06-28
Recueil
[1971] RCS 689
Juges
Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Hall, Emmett Matthew; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Laskin, Bora
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour Suprême du Canada
Attorney-General for Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association et al., [1971] R.C.S. 689
Date: 1971-06-28
Le Procureur général du Manitoba Appelant;
et
Manitoba Egg and Poultry Association, Manitoba Egg and Pullet Producers’ Association, Manitoba Feed Manufacturers Association, Manitoba Hatchery Association, Meat Packers Council of Canada, and Canadian Feed Manufacturers Association Intimés.
1971: le 31 mai, les 1er et 2 juin; 1971: le 28 juin.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Droit constitutionnel—Loi provinciale—Validité—Trafic et Commerce—Contrôle de tout le commerce des œufs produits au Manitoba ou ailleurs.
Le Lieutenant-gouverneur en conseil du Manitoba a soumis à la Cour d’appel, pour audition et étude, certaines questions portant sur la compétence législative de la province d’autoriser un Règlement que le Lieutenant gouverneur en conseil projette d’adopter et une Ordonnance que l’Office des producteurs qui sera créé en vertu du Règlement projette d’adopter. Le Règlement et l’Ordonnance conféreraient à l’Office des producteurs le contrôle de tout le commerce des œufs, produits au Manitoba ou ailleurs. La Cour d’appel du Manitoba a été d’avis que cela était ultra vires. Le procureur général du Manitoba en appela à cette Cour.
Arrêt: L’appel doit être rejeté.
Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie et Spence: Le Plan que le Règlement et l’Ordonnance forment ensemble, vise à régir la vente de tous les œufs au Manitoba, d’où qu’ils viennent; il doit être mis en œuvre par les producteurs d’œufs du Manitoba et à leur avantage et être appliqué par un office investi du pouvoir de réglementer la vente, au Manitoba, d’œufs venant de l’extérieur de la province, par contingentement ou même par interdiction pure et simple. Ce Plan dépasse les limites de la compétence de la législature du Manitoba parce qu’il empiète sur le pouvoir exclusif du Parlement du Canada, conféré par l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, de légiférer en matière de réglementation du trafic et du commerce. Il a non seulement un effet sur le commerce interprovincial des œufs, mais il vise à réglementer ce commerce. C’est un élément essentiel de ce Plan précisément que de contrôler et de réglementer la vente au Manitoba d’œufs importés. Il est destiné à restreindre ou à limiter la liberté des échanges commerciaux entre les provinces comme tel. Le Règlement et l’Ordonnance ne sont pas divisibles parce que les dispositions qui traitent du commerce local provincial des œufs sont inextricablement liées à celles qui portent sur le commerce interprovincial.
Les Juges Hall et Laskin: Le Plan embrasse des produits qui sont dans le commerce interprovincial, et il embrasse ces produits peu importe la mesure où l’on cherche à les introduire sur le marché provincial. Il empiète, de par sa formulation même, sur le pouvoir fédéral exposé à l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Le Plan proposé a pour objet direct de réglementer l’importation des œufs et cela n’est pas racheté par le fait que le marché local est assujetti au même régime. Par contre, la restriction générale à laquelle est soumise l’autorité provinciale quant à l’exercice de ses pouvoirs à l’intérieur ou dans la province l’empêche d’intercepter les marchandises qui pénètrent dans la province ou qui en sortent, sous réserve de certaines exceptions possibles, par exemple lorsque la vie ou la santé sont menacées. Le Plan du Manitoba ne peut être considéré indépendamment de plans semblables dans d’autres provinces. Le fait que des plans de mise en marché des œufs existent dans plus d’une province et tendent vers des objectifs semblables à ceux visés par le Plan manitobain démontre clairement que le commerce interprovincial des œufs est visé par les barrières que des provinces opposent à leur mouvement vers divers marchés provinciaux. Pour arrêter ce mouvement, il faut faire appel au Parlement du Canada. La question de la divisibilité ne se pose pas.
Le Juge Pigeon: Le Plan est nul du fait qu’il est destiné à restreindre ou à limiter comme tel le commerce des œufs entre provinces. Un aspect essentiel de ce projet est, en fait, le pouvoir conféré aux producteurs d’œufs du Manitoba, par l’intermédiaire de l’Office, de restreindre par des quotas, autant que le dictent leurs intérêts, la vente locale des œufs produits ailleurs, même si cela signifie en interdire complètement la vente.
APPEL à l’encontre d’un avis prononcé par la Cour d’appel du Manitoba[1], sur une affaire qui lui a été soumise par le Lieutenant-gouverneur en conseil. Appel rejeté.
D.W. Moylan, c.r., pour l’appelant.
Alan W. Scarth, c.r., et T.P. Dooley, pour les intimées, Manitoba Egg & Poultry Assoc., Manitoba Egg & Pullet Producers’ Assoc., Manitoba Feed Manufacturers Assoc. et Manitoba Hatchery Assoc.
Ronald J. Rolls, pour l’intimée, Canadian Feed Manufacturers Assoc.
John W. Morden, pour l’intimé, Meat Packers Council of Canada.
C.R.O. Munro, c.r., et T.B. Smith, pour le Procureur général du Canada.
G.S. Cumming, c.r., et G.H. Cross, c.r., pour le Procureur général de la Colombie‑Britannique.
J.E. Warner, c.r., pour le Procureur général du Nouveau-Brunswick.
François Mercier, c.r., Marcel Trudeau, c.r., et André Villeneuve, c.r., pour le Procureur général du Québec.
J.D. Hilton, c.r., et D. Bernstein, pour le Procureur général de l’Ontario.
J. Holgate, c.r., et G. Mylks, pour le Procureur général de la Saskatchewan.
R. Riendeau, pour le Conseil de l’Alimentation du Québec.
C.H. Goulet, c.r., et P.P. Hébert, pour la Fédération des Producteurs d’Œufs de Consommation du Québec.
Le jugement du Juge en Chef Fauteux et des Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie et Spence a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Il s’agit ici d’un appel interjeté à l’encontre d’un avis prononcé à l’unanimité par la Cour d’appel du Manitoba[2] sur une affaire qui lui avait été soumise par un décret du Lieutenant-gouverneur en conseil, daté du 5 novembre 1970, modifié par un autre décret du conseil, daté du 18 décembre 1970. L’article 37 de la Loi sur la Cour suprême du Canada permet l’appel à cette Cour.
Le décret du conseil a approuvé une recommandation du procureur général du Manitoba de soumettre certaines questions à l’examen de la Cour d’appel. Les passages pertinents du décret, tel qu’il a été modifié, sont reproduits ainsi qu’il suit avec les réponses données par la Cour d’appel à chaque question: [TRADUCTION]
A Son Honneur, le Lieutenant-gouverneur en conseil
Le soussigné, le procureur général, soumet à l’approbation du Conseil le rapport suivant:
ATTENDU que plusieurs provinces du Canada, y compris la province du Manitoba, ont adopté une législation ayant trait à la réglementation et au contrôle de la mise en marché des produits agricoles;
ET ATTENDU que certains organismes de mise en marché établis dans certaines provinces en vertu de la législation susmentionnée se reconnaissent le droit de prohiber, de réglementer et de contrôler la mise en marché dans une province de produits agricoles produits à l’extérieur de cette province;
ET ATTENDU qu’il y a doute quant à savoir jusqu’à quel point une province, ou sa créature, peuvent légalement exercer un droit du genre décrit à l’attendu précédent eu égard aux limites imposées à la compétence législative des provinces sous le régime de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ;
ET ATTENDU que, en conformité de An Act for Expediting the Decision of Constitutional and Other Provincial Questions, soit le chapitre C 180 des Statuts Revisés du Manitoba, 1970, il est considéré opportun et dans l’intérêt public de soumettre à la Cour d’appel de la province du Manitoba, pour audition et étude, les questions énoncées ci-après;
PAR CONSÉQUENT, le ministre recommande QUE
1. En conformité des dispositions de An Act for Expediting the Decision of Constitutional and Other Provincial Questions, précité, et sur la base des hypothèses énoncées à l’alinéa 2, les questions formulées à l’alinéa 3 soient soumises à la Cour d’appel de la province du Manitoba pour audition et étude. 2. La Cour d’appel soit priée, en répondant aux questions qui lui sont soumises, de faire les hypothèses suivantes:
(1) Le Lieutenant-gouverneur en conseil projette d’adopter le règlement ci‑joint, constituant l’Annexe A.
(2) La loi de la législature en vertu de laquelle l’on projette d’adopter le Règlement est censée autoriser l’adoption d’un tel règlement par le Lieutenant-gouverneur en conseil.
(3) L’Office de producteurs qui sera créé en vertu du Règlement, projettera d’adopter l’Ordonnance ci-jointe, constituant l’Annexe B.
(4) La loi mentionnée au sous-alinéa (2) et le Règlement sont censés autoriser l’Office de producteurs à adopter une telle Ordonnance.
(5) L’Office de producteurs se verra autorisé par le Gouverneur en conseil, en vertu de l’article 2 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles (Can.) S.R.C. 1952, c. 6, à réglementer la mise en marché des œufs produits au Manitoba sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation et, pour ces fins, relativement aux personnes et aux biens situés au Manitoba, à exercer tous pouvoirs semblables à ceux qu’il peut exercer relativement à la mise en marché des œufs, localement, dans les limites de la province.
3. Les questions devant être soumises à la Cour d’appel soient les suivantes:
En se reportant particulièrement aux articles 91 , 92 et 121 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , et sur la base des hypothèses énoncées à l’alinéa 2,
(1) (a) Le Règlement et l’Ordonnance sont-ils de ceux dont il serait de la compétence législative de la législature du Manitoba d’autoriser l’adoption par le Lieutenant-gouverneur en conseil et par l’Office de producteurs, respectivement?
RÉPONSE: Non.
(b) Si le Règlement et l’Ordonnance, ou l’un ou l’autre d’entre eux, ne sont au-delà des pouvoirs de compétence législative des provinces qu’en partie, quelles en sont les parties qui sont au-delà de tels pouvoirs?
RÉPONSE: La question ne se pose pas.
(2) Si le Règlement et l’Ordonnance, ou l’un ou l’autre d’entre eux, relèvent en tout ou en partie des pouvoirs de compétence législative des provinces (a) Une personne résidant et exerçant un commerce dans une province autre que le Manitoba aurait-elle le droit de vendre ou de livrer des œufs produits à l’extérieur du Manitoba à toute personne au Manitoba, sans être soumise à aucun règlement, directive ou contrôle de la part de l’Office de producteurs créé en vertu du Règlement, relativement
(i) au prix
(ii) à la quantité
(iii) à la qualité
(iv) à l’emballage
(v) au marquage
(vi) à la classification
(vii) au lieu de livraison
(viii) à l’identité de l’acheteur
(ix) au mode de paiement, et
(x) aux contributions à l’Office de producteurs, ou
(xi) relativement à l’un ou plusieurs de ces éléments
ou à tout autre égard?
RÉPONSE: Oui.
(b) Une personne résidant et exerçant un commerce au Manitoba aurait-elle le droit d’acheter et de prendre livraison d’œufs produits à l’extérieur du Manitoba, de toute personne résidant et exerçant un commerce à l’extérieur de la province, sans être soumise à aucun règlement, directive ou contrôle de la part de l’Office de producteurs relativement aux matières énumérées dans la clause a)?
RÉPONSE: Oui.
(c) Si un acheteur auquel la clause b) s’applique prenait livraison au Manitoba d’œufs visés par ladite clause, deviendrait-il alors lié sous quelque rapport par les dispositions du Règlement et de l’Ordonnance s’il tentait, au Manitoba,
(i) de consommer les œufs, ou
(ii) d’utiliser les œufs dans son entreprise de fabrication, ou
(iii) de revendre les œufs à un grossiste, à un distributeur, à un détaillant ou à un consommateur?
RÉPONSE, dans chaque cas: Non
(d) Si, à l’égard des personnes décrites dans les clauses a) et b) ou de l’acheteur décrit dans la clause c), et dans les circonstances décrites dans ces clauses, il est un domaine où l’Office de producteurs peut légalement exercer des pouvoirs de réglementation, de direction ou de contrôle, cet exercice devient-il illégal au-delà d’une certaine limite déterminée par son effet prohibitif ou restrictif sur le commerce interprovincial et, s’il en est ainsi, cette limite peut-elle faire l’objet d’une définition judiciaire? RÉPONSE: Une législature provinciale ne peut exercer de pouvoirs de réglementation, de direction ou de contrôle en matière de commerce si, dans sa nature ou son but, cet exercice se rattache à une frontière provinciale et fait obstacle à la libre circulation des échanges commerciaux à travers le Canada. Dans quelle mesure une réglementation, une direction ou un contrôle sont permis par la loi, cela dépend des faits et il ne conviendrait pas de tenter de donner, in vacuo, une définition judiciaire.
Le Règlement cité dans le décret du conseil est décrit comme étant [TRADUCTION] «un règlement prévoyant un plan pour contrôler et réglementer la mise en marché des œufs dans la province du Manitoba», ce plan devant être appelé «Le plan des producteurs d’œufs du Manitoba pour la mise en marché».
L’article 2 du Règlement renferme les définitions suivantes: [TRADUCTION]
(a) «poste de classification» désigne un établissement dont l’exploitant est lié par contrat à l’Office de producteurs et où tout produit réglementé est classifié, emballé, marqué et entreposé;
(b) l’expression «mise en marché» signifie la vente, ou la mise en vente et comprend la publicité, l’emballage, l’entreposage, l’expédition et le transport, mais ne comprend pas l’emballage et l’entreposage par un producteur dans son établissement;
* * *
(d) «poste d’emballage» désigne un établissement dont l’exploitant est lié par contrat à l’Office de producteurs et où tout produit réglementé et préalablement classifié est emballé, marqué et entreposé;
(e) «producteur» désigne tout propriétaire de pondeuses domestiques qui met en marché ou qui produit et met en marché tout produit réglementé à toute autre fin que l’incubation; (f) «Office des producteurs» désigne l’Office des producteurs d’œufs du Manitoba pour la mise en marché constitué en vertu du par. (1) de l’article 4 du présent Règlement;
(g) «produit réglementé» désigne l’œuf de la poule domestique qui ne sert pas à des fins d’incubation;
Les alinéas (a) et (c) de l’art. 3 prévoient que le Plan a pour objet: [TRADUCTION] «d’obtenir pour les producteurs les conditions de mise en marché du produit réglementé les plus avantageuses» et, aussi d’ordonner la production afin «d’éviter une surproduction».
Les paragraphes (1) et (2) de l’article 4 prévoient ce qui suit: [TRADUCTION]
4. (1) Un Office de producteurs est établi par les présentes sous le nom de «Office des producteurs d’œufs du Manitoba pour la mise en marché».
(2) L’Office des producteurs est composé de 6 membres, tous participants actifs à la production du produit réglementé et tous élus par les producteurs en la manière prévue dans un règlement qui sera adopté ultérieurement; le quorum requis pour l’expédition des affaires est constitué de la majorité des membres de l’Office des producteurs.
Les articles 5 et 6 se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 5. L’Office des producteurs est responsable de la mise en œuvre, de l’administration, de la gestion et de la mise en application de ce plan.
6. Relativement au produit réglementé, l’Office des producteurs est l’unique agent de vente de tous les producteurs.
Les parties pertinentes de l’article 7 prévoient ce qui suit:
[TRADUCTION] 7. Relativement au produit réglementé, tout producteur doit:
(a) Se conformer à toutes les ordonnances et à tous les règlements légalement adoptés par l’Office des producteurs;
(b) Honorer toute convention faite par l’Office des producteurs en tant qu’unique agent de vente du producteur;
(c) Se procurer un quota de production et de vente auprès de l’Office des producteurs et s’engager à le respecter;
(d) Confier à l’Office des producteurs l’exclusivité de la mise en marché de sa production. Les parties pertinentes de l’article 8 sont les suivantes: [TRADUCTION]
8. Relativement au produit réglementé, l’Office des producteurs peut:
* * *
(b) Attribuer des quotas de production et de vente aux producteurs;
* * *
(i) Contingenter la production et la vente du produit réglementé, fixer le temps et le lieu de sa mise en marché, prohiber la mise en marché hors du temps ou du lieu fixés ou en violation du quota ou de la norme établis, et interdire la mise en vente d’un produit réglementé particulier pour assurer la mise en marché ordonnée du produit réglementé;
(j) Déterminer le mode et les conditions de mise en marché du produit réglementé, ou en prohiber la mise en marché autrement que par son entremise;
L’Ordonnance de l’Office des producteurs d’œufs du Manitoba pour la mise en marché, mentionnée dans le décret du conseil, renferme les dispositions suivantes: [TRADUCTION]
1. Dans la présente ordonnance:
* * *
(c) «distributeur» désigne toute personne qui est liée par contrat à l’Office des producteurs et qui participe à la vente aux détaillants du produit réglementé;
* * *
(j) «détaillant» désigne toute personne qui participe à la vente aux consommateurs de tout produit réglementé, peu importe la forme sous laquelle ce produit réglementé est vendu. Le terme comprend tous organismes gouvernementaux, hôpitaux, institutions religieuses ou scolaires, de même que tous restaurants, hôtels ou entreprises utilisant tout produit réglementé dans le cours de leur commerce.
2. Le producteur doit envoyer toute sa production au poste de classification désigné par l’Office des producteurs.
3. Le producteur doit mettre sa production en marché par l’entremise de l’Office des producteurs agissant en tant qu’agent de vente du producteur.
4. Nul ne doit vendre ni offrir en vente un produit réglementé, autrement que par l’entremise de l’Office des producteurs à titre d’agent de vente. 5. Nul ne doit vendre ni offrir en vente un produit réglementé qui n’a pas été classé, emballé et marqué à un poste de classification ou d’emballage, selon le cas, dont l’exploitant est lié par contrat à l’Office des producteurs.
* * *
12. Le produit réglementé doit être emballé dans des contenants fournis par l’Office des producteurs.
* * *
14. Les cartons et caisses de produits réglementés doivent porter, en caractères indélébiles et bien lisibles et visibles, d’au moins un quart de pouce de hauteur, les indications suivantes:
(a) la désignation de la catégorie du produit réglementé;
(b) le numéro du poste immatriculé où le produit réglementé a été classé et emballé;
(c) la date du classement;
(d) la provenance du produit réglementé;
(e) la marque de commerce de l’Office des producteurs.
15. L’indication de la provenance de produits réglementés originaires du Manitoba doit renfermer le mot «Manitoba», qui est exclusivement réservé à ces produits. L’indication de la provenance de tous autres produits réglementés se fait par l’inscription du nom du pays d’origine ou, pour les œufs provenant d’une autre province du Canada, du mot «Canada» ou du nom de la province d’origine, ou d’une mention équivalente.
16. Le jeudi de chaque semaine, l’Office des producteurs devra fixer le prix de chaque catégorie de produits réglementés. Tout produit réglementé devra être offert aux distributeurs à ce prix qui demeurera en vigueur du lundi au samedi de la semaine suivante, lundi et samedi compris.
* * *
19. L’Office des producteurs, à titre d’agent de vente, perçoit des acheteurs le prix de tout produit réglementé qui est vendu.
20. Nul producteur ne peut livrer un produit réglementé à qui que ce soit si ce n’est pas l’intermédiaire d’un ramasseur désigné par l’Office des producteurs. Le produit réglementé devra être mis dans des contenants fournis par l’Office des producteurs et apportés au producteur par le ramasseur.
21. L’Office des producteurs peut s’entendre avec des centres de cueillette pour la réception et l’en- treposage de produits réglementés, avec des postes d’emballages pour l’emballage, le marquage et l’entreposage de produits réglementés, et avec des postes de classification pour la cueillette, le lavage, le classement, l’emballage et l’entreposage de produits réglementés et pour toutes autres opérations connexes.
22. L’Office des producteurs peut conclure des ententes avec des distributeurs au sujet de la vente et de la distribution de produits réglementés.
Les dispositions du Règlement et de l’Ordonnance qui précèdent sont celles qu’il y a lieu de retenir aux fins du présent appel. Le Règlement et l’Ordonnance forment ensemble ce que j’appellerai «le Plan».
Il convient, tout d’abord, de s’arrêter au sens du mot «producteur», qui est défini aussi bien dans le Règlement que dans l’Ordonnance et qui revient souvent dans l’un et l’autre. Ce mot ne se limite pas spécialement, de par les termes utilisés, aux personnes qui, au Manitoba, étant propriétaires de pondeuses domestiques, mettent des œufs en marché, ou les produisent et mettent en marché. Toutefois, comme il est clair que la législature du Manitoba n’a pas le pouvoir constitutionnel de réglementer hors du Manitoba l’activité de personnes qui se trouvent hors du Manitoba, et vue la nature de la réglementation que nombre de dispositions du Plan visent à imposer quant aux «producteurs», je suis d’avis que, généralement, ce mot désigne, dans le Règlement et l’Ordonnance, un producteur du Manitoba.
Le Plan prévoit néanmoins qu’il s’appliquera à tous les œufs mis en marché au Manitoba, qu’ils soient produits dans cette province ou ailleurs. Bien que la législature provinciale ne pourrait réglementer la production d’œufs dans une autre province, ni permettre à l’Office des producteurs (ci-après appelé l’Office) de le faire, les dispositions du Plan s’appliquent aux produits d’une autre province une fois qu’ils se trouvent au Manitoba et prêts à être mis en marché.
On peut voir qu’il en est ainsi du fait que si d’une part l’art. 8(b) du Règlement donne à l’Office le pouvoir d’attribuer aux producteurs des quotas de production et de mise en marché, l’alinéa (i) du même article accorde d’autre part à l’Office le pouvoir général de contingenter la production et la vente, de prohiber la mise en marché en violation d’un quota établi et d’interdire la mise en vente d’un produit réglementé particulier pour assurer la mise en marché ordonnée du produit réglementé.
Les articles 2 et 3 de l’Ordonnance exigent qu’un producteur expédie la totalité de ses produits à un poste de classification désigné par l’Office et qu’il mette ces produits en marché par l’entremise de l’Office agissant à titre d’agent de vente du producteur. Les articles 4 et 5 décrètent que «nul» ne doit vendre ni offrir en vente un produit réglémenté autrement que par l’entremise de l’Office agissant à titre d’agent de vente et que «nul» ne doit vendre ni offrir en vente un produit réglementé qui n’a pas été classé, emballé et marqué à un poste de classification ou d’emballage dont l’exploitant est lié à l’Office par contrat.
Ces dispositions démontrent nettement que l’on veut que le Plan s’applique non seulement aux œufs produits par les producteurs du Manitoba, mais à tous les œufs au Manitoba, quelle que soit leur provenance. Cette intention se manifeste hors de tout doute dans les dispositions des art. 12, 14 et 15 de l’Ordonnance, qui exigent que le produit réglementé soit emballé dans des contenants fournis par l’Office et marqués d’une inscription indiquant la provenance du produit réglementé et précisant s’il vient du Manitoba, d’un autre pays ou d’une autre province.
L’Office se voit confier une autorité absolue sur la mise en marché de tous les œufs au Manitoba. Ce n’est que par l’entremise de l’Office, agissant à titre d’agent de vente, qu’on peut vendre des œufs ou les offrir en vente. Comme je l’ai signalé, l’Office a le pouvoir d’imposer des quotas de mise en marché et d’interdire la mise en vente d’un produit réglementé particulier pour assurer la mise en marché ordonnée du produit réglementé. Les œufs ne peuvent être vendus ni offerts en vente à moins d’avoir été classés, emballés et marqués à un poste de classification ou d’emballage lié à l’Office par contrat. Tous les œufs doivent être offerts aux distributeurs, qui sont liés à l’Office par contrat, aux prix établis périodiquement par l’Office.
L’Office auquel le Plan accorderait ces pouvoirs étendus est un organisme dont les membres doivent être non pas nommés par le gouvernement du Manitoba mais élus par les producteurs de cette province. Les membres doivent s’occuper activement de la production d’œufs. L’objet principal du Plan, que l’Office doit réaliser, est «d’obtenir pour les producteurs les conditions de mise en marché du produit réglementé les plus avantageuses».
Il s’agit donc ici d’un Plan qui vise à régir la vente de tous les œufs au Manitoba, d’où qu’ils viennent, et qui doit être mis en oeuvre par les producteurs d’œufs du Manitoba et à leur avantage et être appliqué par un office investi du pouvoir de réglementer la vente, au Manitoba, d’œufs venant de l’extérieur de la province, par contingentement ou même par interdiction pure et simple.
La question qu’il faut examiner dans cet appel est celle de savoir si le Plan dépasse les limites de la compétence de la législature du Manitoba parce qu’il empiète sur le pouvoir exclusif du Parlement du Canada, conféré par l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, de légiférer en matière de réglementation du trafic et du commerce.
Lorsque le Conseil privé s’est, pour la première fois, prononcé sur le sens de cette disposition, il a déclaré qu’elle inclut [TRADUCTION] «la réglementation du commerce dans les matières d’intérêt interprovincial» (Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons[3]). Cette proposition n’a pas été contestée depuis. Cependant, on décide plus loin, dans le même arrêt, que cette disposition ne s’étend pas à la réglementation des contrats de tel ou tel commerce particulier dans une province déterminée.
Cette restriction au pouvoir fédéral a été réaffirmée dans des décisions subséquentes du Conseil privé. L’affaire Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board[4] en résume la portée:
[TRADUCTION] Il est aujourd’hui bien compris que la présence, dans l’article 91 , de la rubrique «la réglementation du trafic et du commerce», parmi les catégories de sujets sur lesquelles le Dominion a juridiction exclusive, ne donne pas à ce dernier le pouvoir de réglementer tel ou tel commerce pour des fins provinciales légitimes si tel commerce ne s’exerce que dans la province.
Dans cette affaire-là, le Natural Products Marketing (British Columbia) Act, 1936, avait été jugé relever de la compétence de la législature provinciale parce qu’il se limitait à des opérations portant sur des produits situés dans la province, même si ceux-ci n’y étaient pas nécessairement produits. Cette décision se fondait sur ce que [TRADUCTION] «cette loi, dans son essence et sa substance, vise à réglementer certains commerces qui se font uniquement dans la province…» (p. 720).
De même, dans Home Oil Distributors, Limited c. Attorney-General of British Columbia[5], cette Cour a maintenu une loi provinciale permettant la fixation de prix de gros ou de détail pour les produits du charbon et du pétrole vendu en Colombie-Britannique pour utilisation dans cette province. Cet arrêt se fondait sur la décision rendue dans l’affaire Shannon.
L’arrêt R. v. Nat Bell Liquors, Limited[6], avait auparavant affirmé le pouvoir d’une législature provinciale de prohiber de façon générale la possession et la vente de boissons enivrantes dans la province.
Divers juges de cette Cour ont examiné les précédents antérieurs sur la question de la réglementation provinciale de la mise en marché, dans le renvoi concernant le Farm Products Marketing Act[7]. Cette décision, de même que certains de ces précédents, ont été étudiés par cette Cour dans l’arrêt Carnation Company Limited c. The Quebec Agricultural Marketing Board[8], où il fut dit, p. 253:
[TRADUCTION] Bien que j’accepte l’avis, exprimé par les quatre juges dans le renvoi Ontario, qu’une opération commerciale parachevée dans une province n’est pas nécessairement, de ce seul fait, assujettie qu’à la réglementation provinciale, je suis également d’avis que le fait qu’une telle opération touche de façon incidente une compagnie qui se livre au commerce interprovincial ne la soustrait pas nécessairement à cette réglementation Nous avons conclu qu’il fallait examiner chaque opération et chaque réglementation par rapport aux faits qui leur étaient propres et que pour juger de la validité de la loi de réglementation en litige dans cet appel-là, il ne s’agissait pas de savoir si elle pouvait avoir un effet sur le commerce interprovincial de l’appelante, mais de savoir si elle portait sur la réglementation du trafic et du commerce interprovinciaux. Le passage suivant des motifs du Juge en chef Kerwin dans le renvoi Ontario (p. 204) fut cité:
[TRADUCTION] Dès qu’une loi vise à «réglementer le commerce dans des domaines d’intérêt interprovincial», elle dépasse la compétence d’une législature provinciale.
Je suis d’avis que le Plan en cause non seulement a un effet sur le commerce interprovincial des œufs, mais vise à réglementer ce commerce. C’est un élément essentiel de ce plan, dont l’objet est d’assurer aux producteurs du Manitoba les conditions de mise en marché des œufs les plus avantageuses, précisément que de contrôler et de réglementer la vente au Manitoba d’œufs importés. Le Plan est destiné à restreindre ou à limiter la libre circulation des échanges commerciaux entre les provinces comme telles. A cause de cela, il empiète sur le pouvoir exclusif du Parlement du Canada de légiférer en matière de réglementation du trafic et du commerce.
Cela étant, je conclus que le Règlement et l’Ordonnance ne sont pas de ceux qu’il est de la compétence de la législature du Manitoba d’autoriser, et la réponse à la question (1)(a) est: non.
Pour ce qui est de la question (1) (b) qui soulève la question de la divisibilité du Règlement et de l’Ordonnance, je suis d’accord avec la Cour d’appel qu’ils ne sont pas divisibles parce que les dispositions qui traitent du commerce local provincial des œufs sont inextricablement liées à celles qui portent sur le commerce interprovincial. A la question (1) (b), je réponds que le Règlement et l’Ordonnance sont, dans leur intégralité, au delà des pouvoirs de la compétence législative de la province.
Les diverses questions contenues dans la question (2) présupposent que le Règlement et l’Ordonnance, ou l’un ou l’autre, relèvent en tout ou en partie de la compétence législative de la province. Vu les réponses données aux alinéas (a) et (b) de la question (1), ces questions ne requièrent pas de réponse.
Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter l’appel et, en réponse aux questions soumises à la Cour d’appel du Manitoba par le Lieutenant-gouverneur en conseil, je prononcerais cet avis:
Quant à la question 1 (a) et (b) il est hors de la compétence législative de la législature du Manitoba d’autoriser le Règlement et l’Ordonnance projetés; et
Quant à la question 2, vu les termes du décret du conseil n° 1083/70 du 5 novembre 1970, une réponse n’est pas requise.
Le jugement des Juges Hall et Laskin a été rendu par
LE JUGE LASKIN—L’utilité du renvoi comme moyen de déterminer la validité d’une loi en vigueur ou projétée, compte tenu de la répartition des pouvoirs établie par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, est sérieusement diminuée en l’instance parce que les question soulevées dans le texte du renvoi ne s’appuient pas sur des faits. On aurait pu, pour éclairer ces questions, inclure des données sur la mise en marché dans ce texte même (comme on l’a fait, par exemple, dans le renvoi sur la Margarine[9]), ou dans un exposé des faits convenu, ou même, en présenter à la Cour pour faire connaître les circonstances qui ont donné naissance aux questions dont elle est saisie.
En fait, je ne sais rien de la nature du marché des œufs à l’intérieur ou à l’extérieur du Manitoba, rien de la production des œufs dans cette province, rien des utilisations de la production, rien du nombre des producteurs au Manitoba, rien des problèmes que l’entrée d’œufs de l’extérieur de la province auraient pu causer quant à la qualité, aux prix ou autrement. Je sais seulement, et encore mes connaissances sont-elles limitées aux termes généraux des deux premiers attendus du décret de renvoi (dont j’aurais pu, de toutes façons, prendre judiciairement connaissance) que (je cite les passages en question): [TRADUCTION] «plusieurs provinces du Canada, y compris la province du Manitoba, ont adopté une législation ayant trait à la réglementation et au contrôle de la mise en marché des produits agricoles» et que [TRADUCTION] «certains organismes de mise en marché établis dans certaines provinces en vertu de la législation susmentionnée se reconnaissent le droit de prohiber, de réglementer et de contrôler la mise en marché dans une province de produits agricoles produits à l’extérieur de cette province».
Il serait utile, pour déterminer l’application du plan législatif, d’avoir une certaine connaissance du marché au Manitoba, de la mesure où il est alimenté par les producteurs du Manitoba et de la concurrence qui se fait entre eux et qui se reflète dans l’approvisionnement, la qualité et les prix. Ainsi, si, par exemple, les œufs en provenance d’autres provinces représentent une fraction insignifiante du marché manitobain, cela pourrait incliner à interpréter ce plan comme ne s’appliquant qu’aux producteurs, détaillants et consommateurs du Manitoba à l’égard de la production, de la distribution et de la consommation au Manitoba. Si, par contre, ces œufs retiennent une importante partie du marché manitobain, le plan législatif, ne se limitant pas expressément à la production, à la distribution et à la consommation au Manitoba, pourrait à bon droit être considéré comme visant les œufs en provenance de l’extérieur de la province. A cet égard, ce serait la validité ou l’invalidité du plan qui serait en jeu et non la possibilité de l’interpréter comme ne s’appliquant qu’à la distribution et à la consommation dans les limites de la province des œufs produits dans la province.
En l’absence de ce que je considère comme des données pertinentes, la situation est, à la lecture du plan législatif et à la lumière des plaidoiries présentées à la Cour, que le Règlement et l’Ordonnance projetés sont censés englober les œufs en provenance de l’extérieur de la province, expédiés ou apportés dans la province. De plus, seraient visés tous les œufs en provenance de l’extérieur de la province, quelle qu’en soit la quantité et quelle que soit la place qu’ils prennent sur le marché manitobain, au niveau du détaillant et du consommateur. Dans ces circonstances, il faut considérer la question suivante, d’ordre purement constitutionnel: en l’absence de toute législation de réglementation fédérale de même effet, le plan proposé va‑t‑il à l’encontre des pouvoirs législatifs du Parlement quant à «la réglementation du trafic et du commerce» aux termes de l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et, si l’on doit répondre par la négative, ou par l’affirmative, enfreint-il de toutes façons les dispositions de l’article 121 de cet Acte?
Les affaires qui ont porté sur la validité de lois provinciales de réglementation, déterminée uniquement d’après la portée de l’art. 91(2) (et non, en plus, d’après l’existence au même moment de lois fédérales de même nature), ne peuvent être dissociées des affaires qui ont porté sur la validité de lois fédérales de réglementation et qui, par conséquent, ont traité affirmativement de la portée de l’art. 91(2). Ces deux catégories ne constituent pas nécessairement les côtés opposés de la médaille; aussi la forme de la mesure législative dans chaque cas revêt-elle une importance prédominante. Quant à la législation provinciale, on peut comparer les arrêts Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction[10] et Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board[11]; et quant à la législation fédérale, le renvoi concernant le Natural Products Marketing Act[12] et l’arrêt Murphy c. C.P.R.[13]
J’adopte le point de vue exprimé par le Juge Rand dans le renvoi concernant la Ontario Farm Products Marketing Act[14], savoir qu’il existe un domaine du commerce où les provinces ont com- pétence, telle compétence étant retranchée des pouvoirs conférés par l’art. 91(2). Ce retranchement me paraît tout à fait logique dans l’économie de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, bien que des termes plus forts, à propos d’une certaine autonomie provinciale nécessaire, aient été employés dans les causes pertinentes pour affirmer cette compétence. Cette Cour a dès le début reconnu qu’il fallait admettre pareil retranchement si l’on voulait reconnaître l’existence d’un domaine de réglementation provinciale. Dans le tout premier arrêt consigné dans les recueils sur le partage du pouvoir législatif, Severn c. La Reine[15], le Juge Strong, qui favorisait dans sa dissidence la validité d’une loi provinciale qui avait été attaquée avec succès, a fait remarquer (p. 104) qu’au sens littéral, [TRADUCTION] «la réglementation du trafic et du commerce dans les provinces, tant intérieurs et internes qu’étrangers et externes, [a été] conférée exclusivement au Parlement du Dominion par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique». Cette Cour a réduit cette compétence globale dans l’arrêt Citizens Insurance Co. c. Parsons[16], confirmé par le Conseil Privé[17] mais avec des remarques obiter qui ont conduit, avec les années, à une atténuation des pouvoirs fédéraux conférés par l’art. 91(2) presque aussi importante que l’extension qu’auraient connue ces mêmes pouvoirs si cet article avait été interprété littéralement. On a vu, au cours des deux dernières décennies, un équilibre nécessaire commencer à s’établir, comme il ressort des décisions de cette Cour dans Murphy c. C.P.R., précitée (et renforcée par le refus d’accorder la permission d’appeler dans Regina c. Klasser[18]) et dans Carnation Company Ltd. c. Quebec Agricultural Marketing Board[19].
Cet équilibre dénote une compréhension plus précise du sens des termes «trafic» (trade) et «trafic et commerce» (trade and commerce) pour autant qu’ils se rattachent respectivement aux secteurs de compétence provinciale et fédérale. Dans Montreal v. Montreal Street Railway[20], le Comité judiciaire a dit de l’art. 91(2) qu’il exprimait [TRADUCTION] «deux des matières énumérées à l’article 91 ». Il convient peut-être mieux de considérer cette disposition comme précisant une catégorie unique de sujet dans des termes qui indiquent une source de pouvoir plus forte que si seul le terme «trafic» ou seul le terme «commerce» avait été employé. Cette opinion est renforcée par le fait qu’il n’est pas nécessaire ici de s’appuyer sur l’art. 91(2) en ce qui a trait au pouvoir relatif aux transports (eu égard aux art. 92(10)(a), 92(10)(b), 91(10) et 91(29)), ce qui présente un contraste avec l’évolution jurisprudentielle du pouvoir sur le commerce aux États-Unis, sous le régime de la clause 3 de l’article I de la Constitution de ce pays, et avec l’évolution du pouvoir du Parlement du Commonwealth, en vertu de l’art. 51 (i) de la Constitution australienne, d’édicter des lo