Ontario Home Builders' Association c. Conseil scolaire de la région de York

Ontario Home Builders' Association c. Conseil scolaire de la région de York
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-08-22
Recueil
[1996] 2 RCS 929
Numéro de dossier
24085
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Droit criminel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24085
Contenu de la décision
Ontario Home Builders' Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929
Ontario Home Builders' Association,
Humber Green Estates Ltd.
et Butternut Grove Homes Inc. Appelantes
c.
Le conseil scolaire de la région de York,
le conseil d’écoles catholiques séparées de la région de York
et le procureur général de l’Ontario Intimés
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
l’Association des conseils scolaires publics de l’Ontario,
l’Ontario Separate School Trustees' Association,
Carlota Guzman, Tony Ciccone, Charlotte Pope et
Doris Seto Intervenants
Répertorié: Ontario Home Builders' Association c. Conseil scolaire de la région de York
No du greffe: 24085.
1995: 10, 11 octobre; 1996: 22 août.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des pouvoirs ‑‑ Charte des droits ‑‑ Taxation indirecte ‑‑ Régime de réglementation concernant des exploitations foncières en vue de financer de nouveaux coûts en immobilisations afférents à des écoles requises par de nouvelles exploitations ‑‑ Fonds mis dans un compte commun à la disposition des conseils d’écoles publiques et d’écoles séparées ‑‑ Les redevances constituent‑elles une taxe indirecte? ‑‑ Les redevances portent‑elles atteinte à un droit ou à un privilège relativement aux écoles confessionnelles? ‑‑ Les dispositions contestées violent‑elles le droit à la liberté de religion garanti par l’art. 2a) de la Charte et le droit à l’égalité garanti par l’art. 15(1) ? ‑‑ Si oui, sont‑elles sauvegardées par l’article premier? ‑‑ Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5 («Loi Scott») art. 14, 20 ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 2a) , 15(1) ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3) , 92(2) , (9) , (13) , (16) , 93(1) ‑‑ Loi sur les redevances d’exploitation, L.R.O. 1990, ch. D.9, art. 30(1), (3), 35 ‑‑ Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, art. 122(1) ‑‑ Education Development Charges, R.R.O. 1990, Règl. 268, art. 1, 2, 3, 4, 5.
Procès ‑‑ Qualité pour agir ‑‑ Demande présentée par une association de constructeurs ‑‑ Constructeurs visés par la loi ‑‑ Les appelantes avaient‑elles qualité pour agir?
Des règlements adoptés par les conseils scolaires intimés en application de la Loi sur les redevances d’exploitation, subordonnaient la délivrance d’un permis de construire au versement d’une redevance d’exploitation relative à l’éducation («REE»). Le régime des REE visait à permettre aux conseils scolaires de prélever la part locale pour les coûts en immobilisations relatifs à la construction de nouvelles écoles sur des terrains où s’effectuent des travaux d’exploitation à des fins résidentielles et non résidentielles, lorsque ces travaux créent le besoin de nouvelles écoles. Les mesures législatives faisaient en sorte que les nouvelles exploitations foncières supportent les coûts de leur propre infrastructure, au lieu d’alourdir le fardeau des exploitations existantes. Fait important, les coûts en immobilisations afférents aux écoles existantes, ou encore la construction d’écoles destinées à des élèves fréquentant déjà des installations mobiles ou transportés par autobus dans des écoles éloignées, ne pouvaient être financés par les recettes perçues grâce aux REE. Les mesures législatives ne faisaient aucune distinction entre les conseils d’écoles publiques et les conseils d’écoles séparées, non plus qu’entre les contribuables des écoles publiques et ceux des écoles séparées.
Les appelantes ont déposé devant la Cour divisionnaire une demande de contrôle judiciaire de règlements scolaires adoptés par les conseils scolaires intimés. La Cour divisionnaire a jugé que le régime créait une taxe indirecte et excédait donc la compétence de la province. La Cour d’appel a examiné la question de la qualité pour agir et estimé que les appelantes avaient effectivement la qualité voulue. Elle a conclu en fin de compte que la loi, même si elle créait une taxe indirecte, ne portait en rien atteinte à l’intégrité du par. 92(2) (la taxation directe dans les limites de la province) de la Loi constitutionnelle de 1867 , qu’elle était accessoire à un régime de réglementation relevant manifestement de la responsabilité provinciale et se justifiant au regard des par. 92(9) (les licences en vue de prélever un revenu), (13) (la propriété et les droits civils) et (16) (les matières d’une nature locale). Les questions en litige étaient les suivantes: (1) les appelantes avaient‑elles qualité pour agir; (2) les dispositions de la Loi sur les redevances d’exploitation, autorisant les conseils d’écoles publiques et les conseils d’écoles séparées à imposer des REE, excèdent‑elles la compétence de la province en ce qu’elles (i) autorisent une taxe indirecte ou (ii) portent atteinte à un droit ou privilège relativement aux écoles confessionnelles en contravention du par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 ; (3) les dispositions contestées contreviennent‑elles à l’al. 2a) (la liberté de religion) et au par. 15(1) (le droit à l’égalité) de la Charte canadienne des droits et libertés , et si la réponse est affirmative, sont‑elles sauvegardées par l’article premier?
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Cory, Iacobucci et Major: Étant donné la nature sérieuse et complexe des questions, il a été présumé, sans en décider, que les appelantes avaient qualité pour agir. Les intervenants n’avaient pas qualité pour agir. Notre Cour ne voit pas d’un bon {oe}il les tentatives d’un appelant de camoufler son absence de qualité pour agir par voie d’intervention. Les efforts de ce genre pour compenser les lacunes à ce chapitre doivent être découragés.
Pour déterminer l’incidence d’une taxe, il faut prendre en considération le contexte dans lequel elle s’insère ainsi que la fin qu’elle vise. Les taxes foncières sont généralement des taxes directes imposées à l’égard d’un terrain au propriétaire de ce terrain, et calculées en fonction d’un pourcentage de la valeur du terrain, ou selon un taux fixe à l’acre. La taxe peut être calculée annuellement ou une seule fois. Elle peut être exigée au moment de la vente du terrain. Le désir ou la capacité de reporter le fardeau de la taxe sur un tiers ou d’éviter l’imposition n’en fait pas pour autant une taxe indirecte. La jurisprudence n’empêche pas qu’une taxe foncière puisse en soi être considérée comme une taxe indirecte.
La REE est une taxe sur l’exploitation, les terrains étant le moyen utilisé pour atteindre la fin désirée, et elle comporte des éléments à la fois de taxation directe et de taxation indirecte. La REE possède les caractéristiques d’une taxe foncière en ce qu’elle est imposée à l’égard d’un terrain faisant l’objet de travaux d’exploitation à des fins commerciales et à des fins résidentielles et, en cas de non‑paiement, elle est ajoutée au rôle de perception. Cependant, la REE n’est pas une véritable taxe foncière au sens traditionnel du terme. Le régime des REE ne vise pas à imposer les terrains mais bien à financer le coût des infrastructures rendues nécessaires par les nouvelles exploitations à des fins résidentielles. La «méthode des catégories» (selon laquelle les rédacteurs de la Constitution considéraient que les taxes pouvaient être divisées en deux catégories distinctes, soit celles qui sont directes et celles qui sont indirectes, et certaines catégories de taxes étaient bien connues d’eux et entraient dans l’une ou l’autre catégorie) ne s’appliquait pas au présent pourvoi. L’incidence de la REE doit plutôt être déterminée selon la formule de Mill (selon laquelle les taxes directes sont censées être payées par la personne imposée et il n’y a rien d'explicite quant à l’incidence ultime des taxes indirectes).
Comme elle est imposée dans le cours de la fabrication d’un bien (un nouveau bâtiment) destiné à la vente et que la plupart de ceux qui payent la redevance ont l’intention de faire le commerce du bien, la REE s’attache comme un fardeau aux nouveaux bâtiments au moment de leur mise en marché. Par conséquent, elle constitue une taxe indirecte et excède la compétence provinciale aux termes du par. 92(2) .
Toutefois, en définitive, le régime des REE relève de la compétence de la province en ce qu’il est accessoire à un régime valide de réglementation de la fourniture d’installations d’enseignement dans le cadre de l’aménagement du territoire, aux termes des par. 92(9) (les licences en vue de prélever un revenu), (13) (la propriété et les droits civils) et (16) (les matières d’une nature locale) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Comme le pouvoir conféré au par. 92(9) englobe la taxation indirecte, l’application de ce pouvoir est strictement limitée au financement d’un régime de réglementation. Fait significatif, les fonds ne peuvent être retirés que lorsqu’un projet précis a été approuvé par le ministre et seulement pour un montant qui ne doit pas dépasser la part locale réelle du projet. Le régime des REE est adéquatement limité dans sa portée et il ne sert qu’à financer les coûts de la réglementation.
Les REE font partie d’un régime de réglementation étendu et intégré, savoir l’ensemble de l’aménagement du territoire, du zonage, du lotissement et de l’exploitation foncière dans la province. Les questions de financement doivent être résolues au moyen des mécanismes expressément prévus à cette fin dans le cadre du processus d’aménagement. Si le régime de réglementation, dont les REE ne sont qu’une petite partie, est manifestement très complexe, cette complexité s’explique du fait même de l’ampleur du domaine réglementé ‑‑ l’aménagement urbain. Le nombre d’acteurs provinciaux qui interviennent dans les diverses phases du fonctionnement du régime n’annule pas la nature réglementaire du régime. Il ne faut pas établir une distinction artificielle et rigide entre le conseil scolaire et la municipalité, car cette distinction ne reflète pas la nature véritable du cadre de réglementation. La construction d’écoles est une composante légitime et cruciale de l’aménagement du territoire de nos jours. Le thème commun qui sous‑tend les nouvelles exploitations dans la province est qu’elles doivent assumer les coûts des infrastructures qu’elles nécessitent.
Le régime des REE ne porte pas atteinte aux droits confessionnels consacrés au par. 93(1) . Même si les REE pouvaient être considérées comme des «subventions», l’art. 20 de la Loi Scott n’a jamais été appliqué aux subventions pour immobilisations. Cet article n’impose pas une obligation stricte de proportionnalité. La véritable nature du principe de la proportionnalité est d’être un moyen pour atteindre une fin constitutionnelle ‑‑ l’égalité des chances en matière d’éducation. On s’est écarté de la proportionnalité stricte et formelle parce qu’elle avait conduit à une grave inégalité des chances en matière d’éducation. Le principe de l’art. 122 de la Loi sur l’éducation, qui marque légalement de son empreinte la Loi sur les redevances d’exploitation, respecte l’obligation d’une répartition équitable et sans discrimination, et englobe et supplante toute obligation de proportionnalité qu’aurait pu imposer l’art. 20 de la Loi Scott.
Les REE constituent une nouvelle source de fonds, ni taxe ni subvention, que le législateur n’avait pas envisagée au moment de la Confédération. Comme les autres redevances servant à financer les infrastructures municipales, elles sont une source séculière de fonds. Ceux qui paient les REE ne sont pas identifiés selon le système scolaire auquel ils contribuent, et les recettes n’appartiennent pas à un conseil scolaire en particulier. Les recettes sont confondues. Ce caractère séculier est tout à fait approprié, les sommes recueillies en vertu du règlement d’un conseil scolaire pouvant servir à construire les écoles dont a besoin le conseil coïncident.
Le régime des REE est conforme à l’objectif exigé par la Constitution visant à fournir aux écoles séparées un financement équivalent à celui que reçoivent les écoles publiques. Ce genre de disposition législative est requis par l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , et échappe donc à tout examen fondé sur la Charte .
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: Le régime des REE se rapporte, de par son caractère véritable, à la taxation au sens du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 . La loi contestée elle‑même et le problème que le régime était censé solutionner viennent tous deux étayer cette conclusion. Le régime des REE a donné aux conseils scolaires locaux le moyen de percevoir le revenu supprimé par la diminution des subventions provinciales. Il ne comporte aucune caractéristique autre que le prélèvement d’un revenu en vue du financement de la part locale des dépenses en immobilisations liées à la croissance, tout en prévoyant précisément comment les sommes perçues seront dépensées par les conseils scolaires. On ne peut pas conclure que le régime est accessoire à un régime de réglementation valide au point qu’il ne se rapporte pas, de par son caractère véritable, à la taxation.
Les tribunaux ont reconnu le pouvoir des provinces d’adopter des lois prévoyant l’imposition de droits qui sont indirects quant à leur incidence lorsque ces droits ne peuvent pas être qualifiés de «taxation [. . .] en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux» comme le prévoit le par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 parce qu’ils ont trait, de par leur caractère véritable, à un autre domaine de compétence attribué exclusivement aux législatures provinciales par l’art. 92 . Ce faisant, les provinces légifèrent en vertu d’un domaine de compétence autre que leur pouvoir de taxation prévu au par. 92(2) et, par conséquent, hors de la portée de la restriction relative au caractère direct des taxes imposée par cette disposition.
Le fait que le régime législatif prévoit expressément l’usage que les conseils scolaires feront des fonds perçus et que le montant qui peut être perçu est soigneusement limité à cet usage n’est pas déterminant en soi pour ce qui est de la qualification de la matière visée par la loi. L’expression «coûts de la réglementation» ne devrait pas être définie de telle sorte que, tant qu’une province prévoit expressément l’usage qui devra être fait des fonds perçus et que le montant qu’il sera permis de percevoir et l’usage qui sera fait de cet argent sont soigneusement limités à cette fin, la loi prévoyant un prélèvement aura nécessairement trait, de par son caractère véritable, à la matière à laquelle l’usage qui en sera fait se rapporte. L’adoption d’une telle position irait à l’encontre de la structure de la Constitution et de la jurisprudence antérieure de notre Cour.
Une REE a toutes les caractéristiques d’une taxe ‑‑ un prélèvement obligatoire imposé par la loi par un organisme public dans un but d’intérêt public. Elle constitue, de par son caractère véritable, une taxe. Elle ne vise pas à réglementer la construction de maisons ou autres bâtiments. Elle ne fait pas partie intégrante de l’activité à laquelle se livrent ceux qui sont réglementés. Elle vise plutôt expressément à percevoir des sommes d’argent à une autre fin, soit la construction d’écoles. Les redevances de nature réglementaire ont jusqu’ici été liées, comme elles doivent l’être sur le plan constitutionnel, à la réglementation d’activités spécifiques. Il est parfaitement légitime que le législateur choisisse de permettre aux conseils scolaires locaux d’imposer aux propriétaires de terrains qui construisent des résidences dans leur secteur des redevances pour couvrir ces coûts supplémentaires d’enseignement, plutôt que d’en faire supporter les frais par les contribuables en général. Et il est également légitime que l’industrie de la construction (qui est apparemment propriétaire de la majeure partie des terrains) doive supporter sa part des coûts puisqu’elle bénéficie des exploitations sur le plan économique. Les propriétaires ne sont pas de ce fait réglementés; ils sont taxés.
Étendre la notion de redevances de nature réglementaire de la façon proposée enlèverait pratiquement toute signification à la distinction entre la taxation et la réglementation. La restriction constitutionnelle à l’égard de la taxation directe constitue une composante importante du compromis constitutionnel, et les politiques sur lesquelles il se fonde nécessitent que notre Cour évite de confirmer la validité de prélèvements par les législatures provinciales qui, quant à leur incidence, sont indirects du fait qu’ils font partie de mesures législatives déguisées en régime de réglementation, alors que, de par leur caractère véritable, ils constituent de la taxation.
Le régime des REE relève de la province en tant que taxe directe au sens de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il s’agit d’une taxe foncière, type de taxe qui a toujours été considéré comme le meilleur exemple d’une taxe directe. Les REE comportent toutes les caractéristiques habituelles d’une taxe foncière. Elles sont imposées au propriétaire, et sont percevables sur le bien‑fonds même. Les taxes foncières ont toujours été qualifiées de taxes directes pour les fins du par. 92(2) parce qu’elles étaient ainsi perçues par les rédacteurs de la Constitution. On ne peut pas interpréter cette taxe imposée à un propriétaire et percevable sur le bien‑fonds comme étant une taxe indirecte simplement parce que l’incidence de cette taxe aura tendance à être reportée sur les acheteurs subséquents compte tenu du fait que le bien‑fonds n’est taxable que pour les propriétaires qui l’exploitent et qu’il s’agit dans la majorité des cas de constructeurs qui construisent pour la vente.
La principale justification actuellement, voire la seule, de l’interdiction qui est faite aux provinces d’imposer des taxes indirectes aux termes du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 est que l’effet direct de leurs mesures fiscales doit être circonscrit aux limites de leur territoire. Il y aurait lieu de tenir compte de ce facteur dans l’examen de la validité d’une taxe donnée par rapport à son incidence. Le type de taxes que les rédacteurs de la Constitution considéraient comme des taxes directes, les taxes foncières par exemple, avaient principalement un effet local, alors que les taxes qu’ils considéraient comme des taxes indirectes, comme les douanes et l’accise, avaient de toute évidence tendance à avoir un effet extraterritorial. En outre, le par. 92(2) limitait expressément les taxes provinciales à la province et la restriction en matière de taxation directe a empêché les provinces de faire indirectement ce qu’elles ne pouvaient faire directement. Cette analyse est tout à fait compatible avec la structure fondamentale de la Constitution.
Les rédacteurs de la Constitution étaient d’avis que certaines catégories de taxes bien connues se rangeraient sous la rubrique des taxes directes ou celle des taxes indirectes. Le critère de Mill, qui a été considéré comme un raffinement de l’idée sous‑tendant la méthode des catégories utilisée antérieurement, dans laquelle certaines taxes étaient caractérisées comme étant soit directes soit indirectes, a défini une taxe directe comme celle qu’on exige de la personne même qui doit l’assumer et une taxe indirecte comme celle qu’on exige d’une personne dans l’expectative et l’intention que celle‑ci se fasse indemniser par une autre. Bien qu’ils n’aient jamais abandonné la «méthode des catégories», les tribunaux ont adopté le critère de Mill lorsqu’ils ont été appelés à se prononcer sur des types de taxes qui s’inséraient mal dans les quelques catégories auxquelles s’étaient expressément reportés les rédacteurs. On a estimé que le critère de Mill offrait aux tribunaux davantage de souplesse pour composer avec le conflit entre accorder aux provinces de vastes pouvoirs de taxation ‑‑ nécessaires pour fournir aux provinces des moyens suffisants pour financer leurs activités législatives, qui se sont rapidement avérées être beaucoup plus onéreuses qu’on l’avait cru en 1867 ‑‑ et en restreindre en même temps l’exercice dans les limites de leur territoire. En conséquence, bien que l’incidence des REE puisse bien être indirecte au sens de la définition proposée par Mill, ne pas tenir compte du fait qu’elles sont des taxes foncières ‑‑ dont les conséquences doivent se limiter au territoire de l’Ontario ‑‑ déconsidérerait les importantes politiques constitutionnelles qui sous‑tendent la restriction à la taxation directe imposée par l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
L’utilisation du critère de Mill pour transformer ce qui, à tous les autres points de vue, se classe dans la catégorie des taxes foncières est tout à fait incompatible avec la tendance de la jurisprudence et les politiques constitutionnelles sur lesquelles elle se fonde. Cette tentative ne sert manifestement pas les principaux motifs qui appuient de nos jours le fait que les provinces soient limitées au champ de la taxation directe. Les taxes foncières n’ont aucune répercussion extraprovinciale importante. Cette tentative ne sert pas non plus la politique adoptée par les tribunaux, selon laquelle il y a lieu d’interpréter largement la portée des pouvoirs de taxation des provinces pour que celles‑ci puissent s’acquitter des importantes fonctions législatives dont elles ont maintenant la responsabilité.
Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Distinction d’avec les arrêts: Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342; Atlantic Smoke Shops, Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550; arrêts examinés: City of Halifax c. Estate of J. P. Fairbanks, [1928] A.C. 117, inf. [1926] R.C.S. 349; Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371; arrêts mentionnés: Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 780; Hy and Zel's Inc. c. Ontario (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 675; Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney General for Saskatchewan, [1952] 2 R.C.S. 231; Ministre des Finances du Nouveau‑Brunswick c. Simpsons‑Sears Ltée, [1982] 1 R.C.S. 144; Bank of Toronto c. Lambe (1887), 12 App. Cas. 575; Brewers and Maltsters’ Association of Ontario c. Attorney‑General for Ontario, [1897] A.C. 231; Cairns Construction Ltd. c. Government of Saskatchewan, [1960] R.C.S. 619; City of Montreal c. Attorney‑General for Canada, [1923] A.C. 136; Attorney‑General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87; Rattenbury c. Land Settlement Board, [1929] R.C.S. 52; Reference re Validity of Section 31 of the Municipal District Amendment Act, 1941, [1943] R.C.S. 295; Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Gas Conservation Board, [1932] 4 D.L.R. 750; Rural Municipality of Bratts Lake c. Hudson’s Bay Co., [1918] 2 W.W.R. 962; Dufferin‑Peel Roman Catholic Separate School Board c. Mississauga (City), [1994] O.M.B.D. No. 1093; Re Erin Mills Development Corp. and Peel Board of Education (1988), 22 O.M.B.R. 177; Etobicoke Board of Education c. Highbury Developments Ltd., [1958] R.C.S. 196; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377; Renvoi relatif à la Loi sur l’instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Re Scott and Ottawa (1856), 13 U.C.Q.B. 346.
Citée par le juge La Forest
Arrêts examinés: Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357; Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371; Attorney‑General for Quebec c. Reed (1884), 10 App. Cas. 141; Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy, Ltd., [1933] A.C. 168; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708; Ontario Boys’ Wear Ltd. c. The Advisory Committee, [1944] R.C.S. 349; Reference re Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Coquitlam c. LaFarge Concrete Ltd., [1973] 1 W.W.R. 681; Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; City of Halifax c. Estate of J. P. Fairbanks, [1928] A.C. 117, inf. [1992] R.C.S. 349; arrêts mentionnés: Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Attorney‑General of British Columbia c. Attorney‑General of Canada, [1924] A.C. 222; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for British Columbia, [1930] A.C. 111; In re The Insurance Act of Canada, [1932] A.C. 41; Bank of Toronto c. Lambe (1887), 12 App. Cas. 575; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Attorney-General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87; Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545; Rattenbury c. Land Settlement Board, [1929] R.C.S. 52; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney General for Saskatchewan, [1952] 2 R.C.S. 231; R. c. Churchill (1972), 29 D.L.R. (3d) 368; Texada Mines Ltd. c. Attorney‑General of British Columbia, [1960] R.C.S. 713; Renvoi relatif à la taxe de vente du Québec, [1994] 2 R.C.S. 715; Attorney‑General for Quebec c. Queen Insurance Co. (1878), 3 A.C. 1090; Cotton c. The King, [1914] A.C. 176; Alleyn c. Barthe, [1922] 1 A.C. 215; Atlantic Smoke Shops, Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550; Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; Procureur général de la Colombie‑Britannique c. Cie Trust Canada, [1980] 2 R.C.S. 466.
Lois et règlements cités
Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5 («Loi Scott»), art. 14, 20.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2a) , 15(1) .
Education Development Charges, R.R.O. 1990, Règl. 268, art. 1 , 2 , 3 , 4 , 5(1) , (2) , (3) , (4) , (6) , (7) .
General Legislative Grants 1992, Regulation, Règl. Ont. 119/92, art. 6(1), 51.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3) , 92(2) , (9) , (13) , (14) , (16) , 93(1) .
Loi sur l’aménagement du territoire, L.R.O. 1990, ch. P.13, art. 2i) [abr. & rempl. L.O. 1994, ch. 23, art. 5], 51(24)a) [idem, art. 30], j) [idem].
Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, art. 11(3), 122(1), 170, al. 6, 7; art. 171(1), al. 7; art. 195.
Loi sur la Commission des affaires municipales de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. O.28.
Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1990, ch. E.19.
Loi sur le code du bâtiment, L.R.O. 1990, ch. B.13.
Loi sur les commissaires des incendies, L.R.O. 1990, ch. F.17.
Loi sur les évaluations environnementales, L.R.O. 1990, ch. E.18.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45.
Loi sur les offices de protection de la nature, L.R.O. 1990, ch. C.27.
Loi sur les redevances d’exploitation, L.R.O. 1990, ch. D.9 (ad. S.O. 1989, ch. 58), art. 30(1), (3)a), b), 35(1)a), b), (2), (3), (4), (5).
Loi sur les ressources en eau de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. O.40.
Doctrine citée
Concise Oxford Dictionary of Current English, 9th ed. Edited by Della Thompson. Oxford: Clarendon Press, 1995, «commodity».
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, 3rd ed. (Supplemented). Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (loose-leaf updated 1995, release 1).
Jowitt's Dictionary of English Law, vol. 2, 2nd ed. London: Sweet & Maxwell, 1977.
La Forest, Gérard V. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Canadian Tax Paper No. 65. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1981.
Laskin, Bora. «Provincial Marketing Levies: Indirect Taxation and Federal Power» (1959), U. of T. L.J. 1.
Magnet, Joseph Eliot. «The Constitutional Distribution of Taxation Powers in Canada» (1978), 10 Ottawa L. Rev. 473.
Mill, John Stuart. Principles of Political Economy with some of Their Applications to Social Philosophy, vol. 2. New York: D. Appleton, 1893.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1994), 17 O.R. (3d) 103, 69 O.A.C. 216, 109 D.L.R. (4th) 289, 19 M.P.L.R. (2d) 1, qui a accueilli un appel contre une décision de la Cour de l’Ontario (Cour divisionnaire) (1993), 13 O.R. (3d) 493, 62 O.A.C. 321, 103 D.L.R. (4th) 55, 15 M.P.L.R. (2d) 1. Pourvoi rejeté.
Neil Finkelstein et Monica Kowal, pour les appelantes.
Martha M. Mackinnon, pour l’intimé le conseil scolaire de la région de York.
Peter D. Lauwers, pour l’intimé le conseil d’écoles catholiques séparées de la région de York.
Janet E. Minor et Michel Y. Hélie, pour l’intimé le procureur général de l’Ontario.
Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
George H. Copley, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Colin L. Campbell, c.r., et Gordon F. Willcocks, pour l’intervenante l’Association des conseils scolaires publics de l’Ontario.
Peter D. Lauwers, pour l’intervenante l’Ontario Separate School Trustees' Association.
George Vegh, pour les intervenants Carlota Guzman et Tony Ciccone.
Jane Thompson et Robert Maxwell, pour les intervenantes Charlotte Pope et Doris Seto.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Cory, Iacobucci et Major rendu par
1 Le juge Iacobucci ‑‑ Le présent pourvoi porte sur la constitutionnalité de la partie III de la Loi sur les redevances d’exploitation, L.R.O. 1990, ch. D.9 (la «Loi»), qui autorise les conseils d’écoles publiques et d’écoles séparées de l’Ontario à imposer des redevances d’exploitation relatives à l’éducation («REE») à l’égard de bâtiments résultant de nouveaux travaux d’exploitation. Trois grandes questions sont soulevées: il s’agit de savoir si la Loi excède la compétence de la province au regard de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 , si elle porte atteinte aux garanties dont jouissent les contribuables des écoles séparées en vertu du par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et enfin si elle contrevient à l’al. 2a) et au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Une question se pose également en ce qui concerne la qualité pour agir de certains des intervenants.
2 J’arrive à la conclusion que les redevances d’exploitation relatives à l’éducation constituent une taxe indirecte qui va à l’encontre de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Toutefois, je conclus également que la partie III de la Loi relève de la compétence de la province parce qu’elle est accessoire ou rattachée à un régime de réglementation valide conformément aux par. 92(9) , (13) et (16) . Qui plus est, à mon avis, le régime des redevances d’exploitation relatives à l’éducation est une composante légitime d’un mode de financement de l’éducation qui est équitable et non discriminatoire, en conformité avec les droits et privilèges conférés par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Enfin, la loi en cause, tombant ainsi sous le coup du par. 93(1) , échappe à l’examen fondé sur la Charte .
I. Le contexte
3 Les appelantes exploitent des terrains et construisent des maisons dans le sud de l’Ontario, notamment dans la région de York. En septembre 1992, elles ont déposé devant la Cour divisionnaire une demande de contrôle judiciaire de règlements scolaires adoptés par les intimés le conseil scolaire de la région de York et le conseil d’écoles catholiques séparées de la région de York (les «conseils scolaires»). Ces règlements, adoptés en application de la partie III de la Loi, subordonnent la délivrance d’un permis de construire au versement d’une REE. Le régime des REE vise à permettre aux conseils scolaires de prélever la part locale pour la construction de nouvelles écoles sur des terrains où s’effectuent des travaux d’exploitation à des fins résidentielles et non résidentielles, lorsque ces travaux créent le besoin de nouvelles écoles.
Le régime des REE
4 L’article 30 de la Loi prévoit que s’il est procédé à des travaux d’exploitation à des fins résidentielles qui augmenteraient les coûts en immobilisations relatifs à l’éducation, dans le secteur de compétence d’un conseil scolaire, ce conseil peut adopter des règlements prévoyant l’imposition de «redevances d’exploitation relatives à l’éducation» à l’égard d’un terrain faisant l’objet des travaux d’exploitation à des fins commerciales et à des fins résidentielles dans le secteur. Aux termes du par. 30(3), ces règlements désignent les catégories de travaux d’exploitation à des fins résidentielles et à des fins commerciales ainsi que «les utilisations de terrains, de bâtiments ou de constructions» à l’égard desquelles des REE seront imposées. L’article 35 établit les modalités de paiement des REE. Celles‑ci sont payables à la municipalité dans laquelle s’effectuent les travaux d’exploitation à la date de délivrance d’un permis de construire à l’égard d’un bâtiment ou d’une autre construction auxquels s’applique la REE. Le paragraphe 35(3) dispose qu’une municipalité peut refuser de délivrer le permis tant que la REE n’a pas été payée. Suivant le par. 35(4), un conseil scolaire peut, moyennant l’autorisation du ministre de l’Éducation, accepter qu’un propriétaire fournisse des installations scolaires au lieu de payer la totalité ou une partie de la REE.
5 La Loi ne fait aucune distinction entre les conseils d’écoles publiques et les conseils d’écoles séparées, non plus qu’entre les contribuables des écoles publiques et ceux des écoles séparées. Quiconque demande un permis de construire pour des travaux d’exploitation auxquels s’applique un règlement imposant une REE doit payer la redevance, indépendamment du système scolaire qu’il appuie. Il importe de noter que les REE sont uniquement destinées à couvrir les coûts en immobilisations relatifs à l’éducation engendrés par les nouveaux travaux d’exploitation à des fins résidentielles. Ne peuvent donc être inclus les coûts en immobilisations afférents aux écoles existantes, ni la construction d’écoles destinées aux élèves fréquentant déjà des écoles mobiles ou transportés par autobus dans des écoles éloignées. Non seulement les mesures législatives permettant l’imposition de REE autorisent les conseils scolaires à prélever des fonds, mais elles font aussi en sorte que les nouvelles exploitations foncières supportent les coûts de leur propre infrastructure, au lieu d’alourdir le fardeau des exploitations existantes.
6 Les modalités de calcul du montant de la REE payable sont définies dans Education Development Charges, R.R.O. 1990, Règl. 268 (le «règlement 268»). Aux termes de l’art. 3 du règlement 268, le point de départ du calcul est le nombre estimatif de nouveaux logements qui seront construits sur le terrain assujetti à la REE. On détermine ensuite le nombre estimatif de nouveaux élèves qu’entraînera la croissance, ainsi que le nombre de projets d’école nécessaires pour servir les nouveaux élèves. Le facteur suivant est le prix d’achat de l’emplacement et les frais de construction de tous les projets requis. Il est tenu compte du pourcentage de ces frais devant être financé par le versement d’une subvention générale en vertu du par. 11(3) de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, pour obtenir le coût en immobilisations net relatif à l’éducation lié à la croissance qui découlera des travaux d’exploitation. Un certain pourcentage de ce coût sera payé au moyen de la REE à l’égard des travaux d’exploitation à des fins commerciales. La contribution à des fins commerciales est calculée en divisant le pourcentage du coût lié à la croissance couvert par la REE commerciale par la valeur déclarée des permis de construire des bâtiments commerciaux devant être délivrés pendant la période d’application du règlement scolaire qui prévoie l’imposition de la REE, et en multipliant le quotient par 100 afin d’obtenir le montant de la REE imposée sur des travaux d’exploitation à des fins commerciales, exprimé en pourcentage de la valeur déclarée.
7 Seul le ministre de l’Éducation peut autoriser l’application du régime des REE établi par un conseil scolaire donné. Avant d’adopter un règlement prévoyant l’imposition d’une telle redevance, le conseil doit en effet soumettre à l’approbation du ministre de l’Éducation ses plans d’installations scolaires qui représentent un coût en immobilisations relatif à l’éducation (règlement 268, art. 2). Suivant l’art. 1 et le par. 3(9) de ce règlement, les frais de construction et le prix d’achat de l’emplacement servant au calcul de la REE doivent être approuvés par le ministre de l’Éducation. Le montant de la REE ne peut excéder le niveau de la subvention qui sera versée par la province, la redevance ne pouvant servir qu’à financer la part locale des coûts en immobilisations relatifs à l’éducation (règlement 268, par. 5(7)). De même, le conseil scolaire ne peut retirer des fonds de son compte de REE aux fins d’un projet d’immobilisations avant que le projet n’ait reçu l’approbation définitive du ministre de l’Éducation versant une subvention pour immobilisations en vertu du par. 11(3) de la Loi sur l’éducation. À cet égard, le ministre est lié par l’art. 122 de la Loi sur l’éducation. En outre, le ministre de l’Éducation a le pouvoir général de veiller au respect de la Loi sur l’éducation, de même que de la partie III de la Loi et de la législation déléguée.
8 Ce pouvoir découle du par. 6(1) du General Legislative Grants, 1992, Règl. Ont. 119/92 le («Règlement GLG»), pris en vertu de la Loi sur l’éducation:
[traduction] 6. -- (1) Lorsqu’un conseil omet de se conformer aux lois appliquées par le ministre ou aux règlements d’application de ces lois, le ministre peut refuser de verser, en tout ou en partie, la subvention générale payable, jusqu’à ce que le conseil ait pris les mesures nécessaires pour remédier à la situation.
9 Les sommes générées par un règlement scolaire prévoyant l’imposition d’une REE doivent être déposées dans deux comptes productifs d’intérêts; le premier sert au dépôt des sommes reçues au titre des travaux d’exploitation à des fins résidentielles et le second, au dépôt des sommes reçues au titre des travaux d’exploitation à des fins commerciales (règlement 268, par. 5(1) à (3)). Si deux ou plusieurs conseils coïncidents adoptent des règlements prévoyant l’imposition d’une REE, les recettes sont alors déposées dans deux comptes bancaires conjoints (règlement 268, par. 5(4)). Aucune somme ne doit être retirée de ces comptes si ce n’est sur signature des trésoriers de tous les conseils coïncidents dans les comptes desquels les sommes ont été déposées (règlement 268, par. 5(6)).
II. Dispositions constitutionnelles et législatives applicables
A. Loi constitutionnelle de 1867
92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:
. . .
2. la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux;
. . .
9. les licences de boutiques, de cab