Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-10-09
Référence neutre
2019 CF 1279
Numéro de dossier
T-1682-18
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20191009
Dossier : T-1682-18
Référence : 2019 CF 1279
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 9 octobre 2019
En présence de monsieur le juge McHaffie
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les renseignements se rapportant à un objet plutôt qu’à une personne, comme les numéros de série des armes à feu qui sont en cause en l’espèce, ne sont généralement pas considérés comme étant des « renseignements personnels », puisqu’il ne s’agit pas de renseignements concernant une personne identifiable. Cependant, de tels renseignements peuvent tout de même constituer des renseignements personnels soustraits à la divulgation en application de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A-1 [la LAI], s’il existe une possibilité sérieuse que ces renseignements, à eux seuls ou combinés avec d’autres renseignements accessibles, puissent être utilisés pour identifier une personne.
[2] L’évaluation à savoir si l’information pourrait être utilisée pour identifier une personne est nécessairement axée sur les faits et est propre à un contexte. Les « autres renseignements accessibles » pertinents pour l’enquête dépendront de la nature de l’information dont la communication est envisagée. Cela comprend l’information qui est généralement accessible au grand public. Selon les circonstances, il peut également s’agir d’une information uniquement accessible à une partie de la population. Toutefois, cela ne comprend généralement pas l’information dont dispose uniquement le gouvernement, étant donné les objectifs respectifs de la LAI et de l’exception relative à la divulgation de renseignements personnels.
[3] Les éléments de preuve présentés en l’espèce n’établissent pas l’existence d’une possibilité sérieuse que la communication du numéro de série de l’arme à feu en question permette d’identifier une personne. Pour identifier une personne à l’aide d’un numéro de série, il faudrait accéder aux bases de données à accès restreint du gouvernement, lesquelles contiennent déjà des renseignements personnels, ou amener un responsable du gouvernement ou le fabricant à divulguer des renseignements personnels. Les éléments de preuve n’établissent pas l’existence d’une possibilité sérieuse que l’une ou l’autre de ces deux situations se produise. Le défendeur ne s’est pas acquitté de son fardeau d’établir que le numéro de série d’une arme à feu constitue des « renseignements personnels ». Aucun autre motif de soustraire les renseignements à la communication en vertu de la LAI n’a été soulevé, et la Cour ordonne que les numéros de série soient désormais communiqués à l’auteur d’une demande présentée en vertu de la LAI.
[4] Si j’avais conclu que l’information faisait partie des renseignements personnels soustraits à la communication, j’aurais renvoyé l’affaire à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour qu’elle se prononce sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire visé au paragraphe 19(2) de la LAI, puisque la GRC n’a pas raisonnablement cherché à établir si la communication pour des raisons d’intérêt public justifierait l’atteinte à la vie privée découlant de cette communication.
II. Les faits
A. La demande d’accès à l’information et la communication partielle de l’information
[5] En 2014, la GRC a reçu la demande de documents suivants au titre de la LAI :
[traduction]
J’aimerais obtenir tous les documents concernant un pistolet Sig Sauer P226 qui porte le numéro de série U 120 530 et qui avait été remis à la Division E du Groupe tactique d’intervention de la GRC.
J’aimerais également obtenir une copie de la « liste d’aliénation » ainsi qu’une liste de toutes les armes à feu sous garantie qui ont été renvoyées pour remplacement aux environs de 1986.
[6] Un Sig Sauer P226 est une arme à feu et, plus particulièrement, un modèle de pistolet fabriqué par Sig Sauer Inc. [Sig Sauer]. Comme la plupart des autres armes à feu, chaque Sig Sauer P226 porte un numéro de série, comme le numéro « U 120 530 » mentionné dans la demande. Chaque pistolet Sig Sauer P226 porte un numéro de série unique, même si au moins deux armes à feu de marque ou de modèle différents pourraient, par pure coïncidence, porter le même numéro, tout particulièrement si le fabricant a adopté un système de numérisation plutôt simple. Pris ensemble, la marque, le modèle et le numéro de série identifient une arme à feu unique.
[7] En réponse à la demande présentée au titre de la LAI, la GRC a trouvé un tableau de 13 pages contenant de l’information sur 468 armes à feu Sig Sauer P226. Pour chaque arme à feu, le tableau indique le numéro de série, le modèle (« SIG SAUER 226 » dans chaque cas), l’unité de la GRC à laquelle l’arme à feu avait été remise à l’origine et la date de réception, le mode de disposition de l’arme à feu ([traduction] « retour sous garantie » dans chaque cas), et une colonne est destinée aux commentaires (vide dans l’ensemble, mais comportant le commentaire [traduction] « monture fissurée » pour certaines armes à feu et le commentaire [traduction] « Assujettie à l’AIPRP » pour une arme à feu).
[8] La GRC a jugé que la communication du numéro de série de l’arme à feu donnerait lieu à une divulgation de « renseignements personnels » selon la définition de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P-21, étant donné que la divulgation des numéros de série équivaudrait à la divulgation d’information portant sur des personnes identifiables. La GRC a donc conclu qu’elle devait refuser de communiquer les numéros de série, conformément au paragraphe 19(1) de la LAI.
[9] La GRC a décidé de ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements personnels prévu au paragraphe 19(2) de la LAI. La GRC note que les personnes concernées n’avaient pas consenti à la divulgation de l’information, qu’il serait déraisonnable d’essayer d’obtenir ce consentement, que les numéros de série n’étaient pas déjà publics et qu’il n’était pas dans l’intérêt public de communiquer les numéros de série. Par conséquent, le tableau dans lequel les numéros de série des armes à feu avaient été caviardés a été communiqué à l’auteur de la demande.
[10] L’auteur de la demande a avisé la GRC que le numéro de série de sa propre arme à feu avait été caviardé dans le document communiqué. En réponse, la GRC a communiqué au demandeur le numéro de série de sa propre arme à feu. Cependant, la GRC a continué d’affirmer que la communication des autres numéros de série constituerait une divulgation de renseignements personnels et a refusé de communiquer le dossier contenant ces numéros.
B. L’enquête et la recommandation du commissaire à l’information
[11] L’auteur de la demande a déposé une plainte auprès du commissaire à l’information, au titre de l’alinéa 30(1)a) de la LAI. Durant l’enquête qui en a découlé, la GRC a présenté des observations pour faire valoir que les numéros de série s’apparentaient à un numéro d’assurance sociale et qu’ils étaient donc des renseignements personnels. La GRC a indiqué que, parmi les 468 numéros de série figurant au dossier, 398 (ou 85 %) étaient liés à une personne dont les renseignements se trouvaient dans le Système canadien d’information relativement aux armes à feu (SCIRAF), y compris son nom, sa date de naissance et son adresse complète. La GRC considérait que les numéros de série pouvaient donc être utilisés pour recueillir des renseignements personnels à partir de la base de données du SCIRAF. La GRC a souligné avoir consulté l’entreprise Sig Sauer, vraisemblablement en vertu de l’article 27 de la LAI, pour lui demander si elle voyait une objection à ce que la colonne des [traduction] « commentaires » du dossier soit communiquée, et n’a reçu aucune objection de la part de Sig Sauer.
[12] Le commissaire à l’information a conclu que la plainte était fondée, étant donné que la GRC n’avait pas établi que les numéros de série constituaient des renseignements personnels au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Conformément au paragraphe 37(1) de la LAI, tel qu’il était alors libellé, le commissaire à l’information a fait rapport de ces conclusions à la GRC et a recommandé que la GRC divulgue les numéros de série des armes à feu.
[13] La GRC a tenu compte de la recommandation du commissaire à l’information, mais a décidé de ne pas l’appliquer, demeurant convaincue que les numéros de série étaient des renseignements personnels liés à des renseignements d’identification contenus dans la base de données du SCIRAF, et soulignant l’importance d’appliquer de manière très générale la définition de « renseignements personnels ».
[14] À la lumière de la décision de la GRC de ne pas suivre la recommandation, le commissaire à l’information a déposé la présente demande en vertu de l’alinéa 42(1)a) de la LAI tel qu’il était alors libellé. Le commissaire à l’information a obtenu le consentement de l’auteur de la demande, tel que requis, et a désigné le ministre responsable de la GRC comme défendeur. Le commissaire à l’information vise l’obtention d’une ordonnance enjoignant à la GRC de communiquer à l’auteur de la demande le dossier non caviardé, y compris les numéros de série. À titre subsidiaire, le commissaire à l’information demande à ce que l’affaire soit renvoyée à la GRC pour qu’elle exerce de nouveau son pouvoir discrétionnaire, conformément au paragraphe 19(2) de la LAI, au motif que la GRC n’a pas raisonnablement exercé ce pouvoir.
C. Les éléments de preuve supplémentaires présentés par la GRC à l’appui de la présente demande
[15] Dans le cadre de la présente demande, la GRC a présenté un affidavit provenant de Mme Crystal Holub, l’agente d’accès responsable du traitement de la demande, et un affidavit provenant de M. Murray Smith, un employé de la GRC ayant une vaste expérience en matière d’armes à feu, notamment ce qui concerne les numéros de série d’armes à feu, qui a été présenté comme un expert en mesure de présenter un témoignage d’opinion.
[16] L’affidavit de Mme Holub décrit la réponse de la GRC à la demande d’accès, y compris la conclusion selon laquelle les numéros de série faisaient l’objet de l’exception prévue au paragraphe 19(1) de la LAI à titre de « renseignements personnels », ainsi que l’exercice du pouvoir discrétionnaire par la GRC conformément au paragraphe 19(2).
[17] L’affidavit de M. Smith fournit de l’information sur la nature et l’usage des numéros de série des armes à feu, les diverses bases de données du gouvernement dans lesquelles les numéros de série sont consignés et la possibilité que des renseignements personnels soient communiqués, à partir de ces bases de données ou d’autres sources, si les numéros de série en question sont divulgués.
III. Les questions en litige
[18] La présente demande soulève deux questions principales :
Les numéros de série des armes à feu en question sont-ils des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et sont-ils en conséquence soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI?
Si c’est le cas, la GRC a-t-elle raisonnablement exercé le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la LAI en refusant de communiquer l’information?
[19] Ces deux questions seront abordées après un examen des dispositions législatives applicables de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels ainsi que des principes d’analyse pertinents. L’ensemble des dispositions, qui étaient en vigueur au moment de la plainte et telles qu’actuellement modifiées, sont respectivement énoncées dans les annexes A et B.
[20] Pour les motifs qui suivent, je conclus que les numéros de série des armes à feu ne sont pas des « renseignements personnels », mais que, si cela avait été le cas, la GRC n’a pas raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire pour évaluer si les numéros devaient quand même être communiqués.
IV. Le cadre législatif et analytique
A. Note préliminaire : Modifications apportées à la LAI et à la Loi sur la protection des renseignements personnels
[21] Le 21 juin 2019, la LAI a été modifiée par la Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence, LC 2019, c 18 (projet de loi C-58). Ces modifications ont été apportées après le dépôt de la présente demande et après que les parties eurent déposé leurs dossiers, y compris les mémoires des faits et du droit.
[22] Les modifications apportées à la LAI visent les demandes et les plaintes vexatoires ou de mauvaise foi, les pouvoirs conférés au commissaire à l’information, notamment l’introduction du pouvoir de prononcer des ordonnances de communication de dossiers, et une nouvelle partie concernant la publication proactive de renseignements gouvernementaux a été ajoutée à la LAI. Les modifications à la Loi sur la protection des renseignements personnels concernent entre autres la définition de « renseignements personnels », mais la modification de cette définition n’est pas pertinente pour les besoins de la présente demande.
[23] Aucune des dispositions de fond pertinentes pour la présente demande n’a été modifiée de façon importante. L’article énonçant l’objet de la LAI (article 2) a été modifié, mais ces modifications sont conformes à la jurisprudence antérieure concernant l’objet du droit d’accès prévu dans la LAI. Une légère modification a été apportée à la version anglaise de l’article 19, où le mot Act [Loi] a été remplacé par le mot Part [Partie]. De plus, dans l’article 19, les mots « renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels » ont simplement été remplacés par le terme « renseignements personnels ». Cependant, étant donné que la définition de « renseignements personnels » actuellement énoncée à l’article 3 de la LAI est « renseignements personnels S’entend au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels », je considère que la modification touche la formulation et vise la précision, et qu’il ne s’agit pas d’un changement de fond.
[24] Si les modifications avaient été en vigueur au moment où la plainte a été déposée, la Cour aurait été saisie de l’affaire par une voie différente. Tout particulièrement, le Commissaire à l’information aurait peut-être ordonné à la GRC de divulguer l’information après avoir consulté le commissaire à la protection de la vie privée, et la GRC aurait pu alors présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour : LAI, articles 36.1 et 36.2, alinéa 37(1)b), paragraphe 41(2); LC 2019, chapitre 18, article 45. Les rôles du demandeur et du défendeur auraient été inversés dans le cadre de la présente demande. Toutefois, le fardeau de la preuve et les dispositions de fond pertinentes sont les mêmes dans les versions actuelles et antérieures de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, les récentes modifications n’ont aucune incidence sur l’analyse ni sur l’issue de la présente demande.
B. Les dispositions de fond applicables
[25] Le droit à la vie privée et le droit d’accès aux renseignements en possession du gouvernement sont tous deux suffisamment importants pour que la LAI et la Loi sur la protection des renseignements personnels aient toutes deux été décrites comme des lois « quasi constitutionnelles » : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, au par. 40; Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c Canada (Procureur général), 2006 CSC 13 [Heinz], au par. 28.
[26] Les articles 2 et 4 de la LAI énoncent le principe général selon lequel le public a un droit d’accès aux documents de l’administration fédérale. Comme il a déjà été mentionné précédemment dans la jurisprudence et comme il est actuellement formulé dans le paragraphe 2(1) modifié de la LAI, ce principe général accroît la responsabilité et la transparence du gouvernement et favorise une société ouverte et démocratique : voir, p. ex., Merck Frosst Canada Ltée c Canada (Santé), 2012 CSC 3 [Merck Frosst] aux par. 1, 21 et 22.
[27] Le principe général d’accès à l’information relevant de l’administration fédérale est expressément limité par « les exceptions indispensables à ce droit » qui sont énoncées dans la LAI, lesquelles « étant précises et illimitées » : LAI, article 2; Merck Frosst, au paragraphe 21. Les exceptions au droit d’accès énoncées dans la LAI sont soit des exceptions discrétionnaires (information que le responsable d’une institution fédérale « peut » refuser de communiquer), soit des exceptions obligatoires (information que le responsable d’une institution fédérale « est tenu » de refuser de communiquer).
[28] Le paragraphe 19(1) de la LAI énonce une exception obligatoire au principe général d’accès aux documents contenant des « renseignements personnels », terme défini dans la LAI avec référence à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Sous réserve du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2), dont il sera question plus loin, une institution fédérale doit refuser la communication de documents qui contiennent des « renseignements personnels ».
[29] L’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels définit les « renseignements personnels » de manière générale; il donne une liste non exhaustive et sans restriction d’exemples qui ne limitent pas la portée générale de la définition générale (alinéas 3a) à i)); il donne également une liste d’exceptions (alinéas 3j) à m)). La définition générale est formulée de manière très large : « renseignements personnels Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable […] » [Non souligné dans l’original.] L’article 2 de la Loi sur la protection des renseignements personnels indique que l’objet de la loi est la « protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et [le] droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent ».
[30] Dans l’arrêt Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403 [Dagg], la Cour suprême du Canada a tenu compte à la fois de la portée de la définition de « renseignements personnels » dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et des interrelations entre la Loi sur la protection des renseignements personnels et la LAI. Le juge La Forest a rédigé une opinion dissidente, mais s’est exprimé au nom de la cour sur la façon d’interpréter les deux lois. Il a souligné que la Loi sur la protection des renseignements personnels et la LAI doivent être interprétées ensemble étant donné qu’elles recouvrent le même sujet et en raison de leur histoire législative. Puisque les deux lois contiennent une exception expresse soustrayant les renseignements personnels à la communication, le droit à la vie privée doit [traduction] « l’emporter » sur le droit d’accès à l’information dans la mesure où une telle information est visée par la définition de « renseignements personnels », comme l’a expliqué le juge La Forest au paragraphe 48 :
Les deux lois réglementent la divulgation de renseignements personnels à des tiers. Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que le droit aux renseignements qui relèvent de l’administration fédérale s’exerce « [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi ». Le paragraphe 19(1) de la Loi interdit la communication de documents contenant les renseignements « visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». L’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels établit une interdiction analogue de communiquer, sauf dans certains cas précis, des renseignements personnels sans le consentement de la personne concernée. Les renseignements personnels sont donc expressément exemptés de l’application de la règle générale de la communication. Les deux lois reconnaissent que, dans la mesure où il est visé par la définition de « renseignements personnels », contenue à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information. [Non souligné dans l’original.]
[31] Le juge La Forest a souligné que la protection de la vie privée est une « valeur fondamentale des États démocratiques modernes » et que la définition de « renseignements personnels » à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels est « indéniablement large » et « délibérément large » : Dagg, aux paragraphes 65, 68 et 69. La définition vise « tout renseignement sur une personne donnée, sous la réserve d’exceptions précises » : Dagg, au paragraphe 69 [Non souligné dans l’original.]
[32] Comme il a été mentionné ci-dessus, les exemples fournis avec la définition de « renseignements personnels » aux alinéas a) à i) de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne limitent pas la portée générale de la définition générale. Le juge La Forest a confirmé que ce ne sont que des exemples du genre de sujets visés par la définition générale, de sorte que, « si un document de l’administration fédérale est visé par cette disposition liminaire, il importe peu qu’il ne relève d’aucun des exemples donnés » : Dagg, au par. 68.
[33] La reconnaissance, dans Dagg, de la primauté de la vie privée sur le droit d’accès ainsi que la définition générale de renseignements personnels ont été constamment réitérées depuis l’arrêt Dagg par la Cour suprême du Canada et par les cours fédérales au fil des décennies : Heinz, aux par. 61 et 71; Husky Oil Operations Limited c Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers, 2018 CAF 10 [Husky Oil], aux par. 25 et 55.
[34] La définition générale de « renseignements personnels » prévoit que l’information doit « [concerner] un individu identifiable ». L’importance du droit à la vie privée est telle que les cours ont reconnu que, même si les renseignements ne semblent pas révéler quelque chose de personnel, ils concerneront un individu identifiable et seront soustraits à la divulgation s’il existe une possibilité sérieuse que cette personne puisse être identifiée à la suite de la communication de l’information. Dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, 2007 CanLII 11607 [NavCanada], la juge Desjardins a écrit ce qui suit au paragraphe 43 :
Ces deux mots, « concernant » et « about », nous apprennent peu de choses sur la nature précise des renseignements qui se rapportent à l’individu, si ce n’est pour dire que les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, sont pertinents s’il s’agit de renseignements « concernant » un individu et s’ils permettent d’identifier l’individu ou rendent possible son identification. Il existe des précédents selon lesquels un individu « identifiable » est une personne dont il est raisonnable de croire qu’elle pourra être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources […] [Non souligné dans l’original; renvois omis.]
[35] En se fondant sur NavCanada, le juge Gibson de la Cour fédérale a adopté, au paragraphe 34 de la décision Gordon c Canada (Santé), 2008 CF 258 [Gordon], le critère suivant proposé par le commissaire à la protection de la vie privée pour ce qui est d’établir à quel moment les renseignements concernent un individu identifiable : « Les renseignements seront des renseignements concernant l’individu identifiable lorsqu’il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces renseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources » [non souligné dans l’original.] Les parties étaient d’accord avec cet énoncé du droit exposé dans Gordon.
[36] Même si les renseignements personnels sont visés par l’exception obligatoire de communication au titre du paragraphe 19(1) de la LAI, ils peuvent tout de même être communiqués dans certains cas à titre discrétionnaire. Le paragraphe 19(2) prévoit que des documents contenant des renseignements personnels peuvent être communiqués dans l’un des trois cas suivants : a) l’individu qu’ils concernent y consent; b) le public y a accès; c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cet autre renvoi à la Loi sur la protection des renseignements personnels souligne une fois de plus la nature interdépendante des deux lois.
[37] Le paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels énonce une interdiction générale de communication de renseignements personnels sans consentement, reflétant l’exception obligatoire de communication énoncée au paragraphe 19(1) de la LAI. Le paragraphe 8(2) énonce ensuite une série de 13 exceptions permettant la communication de renseignements personnels, dont certaines sont précises (p. ex., l’alinéa 8(2)c) : communication exigée par subpoena ou obligation de communication) et dont certaines sont plus générales (notamment le sous-alinéa 8(2)m)(i) : communication à toute autre fin dans les cas où de l’avis du responsable de l’institution, des « raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée »). L’application combinée des dispositions est telle que, lorsqu’une ou plusieurs exceptions énoncées au paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’appliquent, le paragraphe 19(2) de la LAI permet la communication de renseignements personnels à titre discrétionnaire.
C. Les dispositions procédurales applicables et normes de contrôle
[38] Comme il a été mentionné, la présente demande a été introduite avant que les modifications récentes à la LAI entrent en vigueur. Elle a été déposée en vertu de l’ancien alinéa 42(1)a) de la LAI, lequel permettait au commissaire à l’information de présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour lorsqu’une institution fédérale refusait de suivre une recommandation de communication de renseignements, si l’auteur de la demande y avait consenti, comme c’est le cas en l’espèce. Un tel contrôle est effectivement traité comme une nouvelle affaire (Merck Frosst, au par. 53); cette norme est d’ailleurs confirmée dans les modifications récentes de l’article 44.1 de la LAI.
[39] L’ancien paragraphe 48 de la LAI prévoyait que, lorsqu’une demande était présentée en vertu du paragraphe 42, le fardeau d’établir le bien-fondé du refus de communication d’un document incombe à l’institution fédérale concernée. Par conséquent, comme les parties l’ont admis, il incombait à la GRC en l’espèce d’établir que les numéros de série en question sont des « renseignements personnels » soustraits à la communication, même si le commissaire à l’information est le demandeur. Là encore, les modifications apportées à la LAI n’ont aucun effet sur ce fardeau de la preuve : LAI, paragraphe 48(1).
[40] Les parties sont également d’accord en ce qui concerne les normes de contrôle applicables. La Cour doit tirer sa propre conclusion sur la question de savoir si les renseignements personnels en question sont soustraits à la communication, conformément au paragraphe 19(1), c.-à-d. qu’elle doit déterminer si l’exception obligatoire a été correctement appliquée : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, au par. 19; Merck Frosst, au par. 53. Toutefois, en ce qui concerne l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2), la norme de la décision raisonnable s’applique : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Premier ministre), 2019 CAF 95, au par. 31.
[41] Si la Cour conclut qu’un refus de communication en application de l’article 19 n’est pas autorisé par la LAI, la Cour ordonne la communication du document, laquelle est sujette aux conditions que la Cour estime indiquées, ou rend toute autre ordonnance qu’elle estime indiquée : LAI, article 49.
[42] Même si les parties étaient d’accord de façon générale sur les principes mentionnés précédemment, elles étaient en désaccord sur certains aspects relatifs à leur application, autant en principe qu’en pratique, aux renseignements en question. Ces désaccords sont abordés dans l’analyse ci-dessous.
V. Analyse
A. Les numéros de série en question ne sont pas des « renseignements personnels »
(1) Numéros assignés à des objets et numéros assignés à des individus
[43] Les numéros de série de l’arme à feu en question ne sont pas fondamentalement personnels, car, à première vue, ils ne permettent pas d’identifier un individu ni de révéler quelconque information concernant un individu identifiable. Les numéros sont assignés et associés à une arme à feu en particulier, et resteront inscrits sur cette arme à feu sans égard à la personne qui la possède ou à celle qui pourrait y être associée dans une base de données ou un registre quelconque. De cette manière, les numéros de série sont essentiellement des renseignements [traduction] « concernant un objet », plutôt qu’un « […] individu identifiable ».
[44] Telle était la conclusion de la Cour d’appel de l’Alberta dans l’arrêt Leon’s Furniture Limited c Alberta (Information and Privacy Commissioner), 2011 ABCA 94 [Leon’s]. Dans cette affaire, une question principale à trancher était de savoir si les numéros du permis de conduire et de la plaque d’immatriculation du véhicule étaient « des renseignements personnels » au titre du Personal Information Protection Act [PIPA], SA 2003, c P-6.5, de l’Alberta. Cette loi albertaine utilise une définition des renseignements personnels semblable à la définition générale contenue dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, notamment pour [traduction] « l’information concernant un individu identifiable » : PIPA, alinéa 1(1)k). Même si la définition du PIPA ne s’accompagne d’aucune liste d’exemples et d’exceptions, comme la Loi sur la protection des renseignements personnels, des exemples sont fournis dans la définition de « renseignements personnels » à l’alinéa 1n) du Freedom of Information and Protection of Privacy Act, RSA 2000, c F-25, de l’Alberta, dont les objets équivalent à certains aspects de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[45] Au paragraphe 49 de l’arrêt Leon’s, le juge Slatter, au nom de la majorité, a conclu que, même si les numéros de permis de conduire sont des renseignements personnels, les numéros d’immatriculation de véhicules ne le sont pas :
[traduction]
La conclusion de l’arbitre selon laquelle le numéro de permis de conduire est un « renseignement personnel » est raisonnable, car ce numéro (tout comme le numéro d’assurance sociale ou le numéro de passeport) est lié à un seul et unique individu. En accédant à la bonne base de données, il est possible d’utiliser le numéro de permis de conduire unique pour identifier une personne en particulier : Gordon […], aux par. 32-4. Cependant, les choses sont différentes pour ce qui est du numéro d’immatriculation. Il est lié à un véhicule, non pas à une personne. Le fait que le véhicule appartienne à une personne ne fait pas en sorte que le numéro de la plaque d’immatriculation concerne cette personne. Il « concerne » le véhicule ». Il en va de même pour le numéro d’identification de véhicule (le NIV, le numéro de série d’un véhicule). De même, une adresse municipale désigne une propriété, mais n’identifie pas une personne, même si quelqu’un y habite sans doute. Le numéro de plaque d’immatriculation pourrait être lié à une base de données qui contient d’autres renseignements personnels, mais ce n’est pas un facteur déterminant. L’appelante n’avait pas accès à cette base de données, et n’a pas insisté pour que le client lui en fournisse l’accès. [Non souligné dans l’original; renvoi abrégé.]
[46] La juge Conrad, dissidente, a souscrit à la conclusion de la majorité concernant les numéros de permis de conduire, mais aurait également confirmé la décision de l’arbitre selon laquelle les numéros d’immatriculation sont des « renseignements personnels ». Même si elle a reconnu que la question du numéro de permis de conduire n’était [traduction] « pas aussi claire », la juge Conrad a souligné que, tout comme le numéro de permis de conduire, un numéro d’immatriculation [traduction] « lorsqu’il est consulté dans la bonne base de données, fournit également de l’information au sujet du propriétaire » : Leon’s, au paragraphe 119.
[47] Les deux ensembles de motifs exposés dans la décision Leon’s tenaient compte du fait que les numéros assignés à un objet sont qualitativement différents de ceux qui sont assignés à une personne. Un numéro assigné à une personne, comme un numéro d’assurance sociale, un numéro d’assurance-maladie ou un numéro de passeport, est essentiellement « personnel » et est considéré comme faisant partie des « renseignements personnels », comme le montre l’exemple fourni au paragraphe 3c) de la Loi sur la protection des renseignements personnels : « tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre ». [Non souligné dans l’original.] De tels renseignements sont soustraits à la communication, conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, sans qu’il soit nécessaire d’établir qu’ils pourraient être utilisés pour obtenir d’autres renseignements personnels.
[48] Un numéro assigné à un objet n’est pas fondamentalement personnel. Les numéros de série en question sont du même genre : ils sont assignés à une arme à feu en particulier plutôt qu’à une personne, ils ne révèlent pas à première vue des renseignements personnels et ils ne sont pas visés par le paragraphe 3c) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, cela ne met pas fin à la requête. Comme il est énoncé dans l’arrêt Dagg, il reste à établir si les numéros de série correspondent à la définition générale de « renseignements personnels », à savoir s’ils « [concernent] un individu identifiable ». Dans un tel cas, comme le soutient la GRC, les renseignements concerneraient à la fois l’objet et la personne.
(2) Le critère permettant d’évaluer si l’information « [concerne] » une personne identifiable.
[49] Même les renseignements qui semblent impersonnels peuvent constituer des « renseignements personnels » s’ils sont associés à un individu identifiable d’une manière ou dans un contexte qui révèlent des renseignements personnels. Donc, par exemple, dans la décision Gordon, la Cour a conclu que le champ « province » dans la base de données du Système canadien d’information sur les effets indésirables des médicaments (CADRIS) contenait des renseignements personnels, puisqu’ils pouvaient être utilisés, en combinaison avec des renseignements divulgués de la base de données CADRIS et d’autres renseignements publics comme les notices nécrologiques, pour accroître considérablement la capacité d’identifier des personnes en particulier. En l’espèce, si les numéros de série peuvent être associés à des individus identifiables, cela indiquerait que ceux-ci sont des propriétaires d’armes à feu, information qui, comme les parties en conviennent, est un renseignement personnel.
[50] Comme il est indiqué ci-dessus, la Cour dans la décision Gordon a formulé la question pertinente comme étant celle de savoir s’« il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces enseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources ». Dans l’arrêt NavCanada, la Cour d’appel fédérale définit un individu identifiable comme une « personne dont il est raisonnable de croire qu’elle pourrait être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources ».
[51] Les parties ont exprimé leur désaccord à l’égard de trois aspects de ces critères : la nature des normes relatives aux « fortes possibilités » et au fait qu’il est « raisonnable de croire »; la portée des « renseignements […] disponibles » dont il faut tenir compte aux fins de l’évaluation; et l’importance que le commissaire à l’information accorde à l’arrêt NavCanada.
a) « fortes possibilités » et « raisonnable de croire »
[52] Le commissaire à l’information a déclaré que les normes des « fortes possibilités » et selon lesquelles il est « raisonnable de croire » sont essentiellement les mêmes. Il a soutenu que le passage « raisonnable de croire » équivalait au passage « dont la divulgation risquerait vraisemblablement » à l’alinéa 20(1)c) de la LAI, lequel a été interprété dans l’arrêt Merck Frosst comme des mots qui « expriment un risque, qui, en toute objectivité, est fondé sur des motifs réels et sérieux » : Merck Frosst, au par. 204. Le ministre a contesté l’applicabilité de l’arrêt Merck Frosst, soulignant qu’il était question d’un critère législatif permettant d’établir un préjudice et que l’exception prévue à l’article 19 est relative à une catégorie plutôt que fondée sur un préjudice.
[53] Je conviens que les normes et les démarches s’appliquant à l’article 20 de la LAI ne s’appliquent pas nécessairement à l’article 19, étant donné la nature différente des intérêts en jeu énoncés dans les deux articles. En même temps, la norme énoncée dans la décision Gordon (« fortes possibilités ») et la norme énoncée dans l’arrêt NavCanada (« raisonnable de croire ») semblent toutes deux correspondre à la même norme : une possibilité qui dépasse une spéculation ou une « simple possibilité », sans être « plus susceptible de se produire que l’inverse » (c.-à-d. qui ne doit pas être « probable » selon la prépondérance des probabilités). L’application d’une telle norme reconnaît l’importance de l’accès à l’information, car elle ne soustrait pas l’information à la communication au motif de simples possibilités hypothétiques, en même temps qu'elle respecte l’importance des droits à la vie privée et la nature intrinsèquement prospective de l’analyse, du fait qu’elle n’exige pas un degré de preuve excessivement élevé portant que des renseignements personnels pourraient être communiqués.
[54] Par ailleurs, il semble inutile, voire impossible, de tenter de subdiviser ou de décortiquer davantage le degré de probabilité qu’une personne puisse être identifiée. Pour faciliter la lecture, et puisque les deux parties ont accepté la formulation de la décision Gordon, j’utiliserai la formulation « fortes possibilités » pour parler de la norme applicable décrite précédemment.
b) « renseignements […] disponibles »
[55] Les parties s’entendent encore moins sur ce qui devrait être considéré comme des « renseignements disponibles » au moment d’évaluer si les renseignements en question, combinés avec d’autres renseignements accessibles, permettraient d’identifier une personne. S’agit-il uniquement de renseignements accessibles au grand public? Cela inclut-il des renseignements auxquels l’accès est plus restreint? Ou cela pourrait-il aussi inclure des renseignements uniquement en possession du gouvernement ou de l’auteur de la demande?
[56] La question se pose étant donné que la GRC affirme que l’accès aux numéros de série pourrait mener à la divulgation de renseignements personnels de plusieurs manières. Premièrement, la GRC fait valoir que, si les numéros de série étaient communiqués, les propriétaires des armes à feu pourraient s’identifier eux-mêmes en associant le numéro de série de leur propre arme à feu aux renseignements d