Stoyek c. Canada (Procureur général)

Stoyek c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-01-13
Référence neutre
2017 CF 47
Numéro de dossier
T-807-16
Contenu de la décision
Date : 20160113
Dossier : T-807-16
Référence : 2017 CF 47
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 13 janvier 2017
En présence de monsieur le juge Annis
ENTRE :
PETER BRIAN STOYEK
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire en application du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, d’une décision prise par le comité de réexamen de l’admissibilité du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (le Tribunal) le 24 mars 2016, confirmant la décision du 22 avril 2015 rendue par le Tribunal, agissant en qualité de comité d’appel de l’admissibilité. Le comité de réexamen de l’admissibilité a confirmé que le demandeur était admissible à une allocation d’incapacité exceptionnelle, conformément à l’article 72 de la Loi sur les pensions, LRC 1985, c P-6 (la Loi ou la Loi sur les pensions) à partir du 1er mars 2011, et non à partir du 17 février 2009, comme le soutenait le demandeur.
[2] Pour avoir droit à une allocation d’incapacité exceptionnelle aux termes de l’article 72 de la Loi, le demandeur doit satisfaire à deux critères. Premièrement, il doit être un membre des forces qui « reçoit » la pension prévue à la catégorie 1, au sens où ce terme est employé à l’article 72. Deuxièmement, il doit souffrir d’une « incapacité exceptionnelle » aux termes de la Loi. Il est reconnu que la date à laquelle la personne a commencé à souffrir d’une incapacité exceptionnelle, condition donnant droit à une allocation d’incapacité exceptionnelle (pour faciliter la lecture, j’utiliserai l’expression « date de début de l’incapacité exceptionnelle »), ne peut précéder la date à laquelle la personne commence à recevoir une pension prévue à la catégorie 1 (la date de début de la pension). En d’autres termes, la date de début de la pension devient la date de délimitation servant à établir la date de début du paiement d’une allocation d’incapacité exceptionnelle (pour faciliter la lecture, je l’appellerai la « date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle » pour la distinguer de la « date de début de l’incapacité exceptionnelle »). La question en litige consiste à établir la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle appropriée, laquelle à son tour dépend de la détermination et de l’application de la date de début de l’incapacité exceptionnelle et de la date de début de la pension.
[3] La date de début de la pension dépend de l’interprétation de la date à laquelle le demandeur « reçoit » la pension prévue à la catégorie 1. Une pension prévue à la catégorie 1 lui a été accordée le 25 mars 2010 (la date de décision), mais cette décision a été jugée rétroactive à partir du 17 février 2009 (la « date d’entrée en vigueur » à partir de laquelle les paiements ont été effectués). Le demandeur prétend que l’interprétation correcte de la date à laquelle il « reçoit » la pension est la date d’entrée en vigueur, tandis que le défendeur soutient que c’est à juste titre la date de décision de la pension.
[4] En l’espèce, la question importante qui transcende la situation particulière du demandeur est celle de savoir si les paiements d’allocation d’incapacité exceptionnelle devraient être délimités par la date d’entrée en vigueur à partir de laquelle la pension a été versée (qui est la date la plus ancienne), ou par la date de la décision, soit la date à laquelle la pension a été accordée (qui est la date la plus récente). Par exemple, si l’argument du défendeur est retenu, et même s’il devait être déterminé que le demandeur a commencé à souffrir d’une incapacité exceptionnelle avant la date de décision de sa pension prévue à la catégorie 1, la date de décision l’emporterait pour établir la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle. Le résultat priverait le demandeur, et tous les pensionnés qui sont dans une situation similaire, d’une allocation pour une période durant laquelle ils ont souffert d’une incapacité exceptionnelle.
[5] Deuxièmement, le demandeur soutient que selon une évaluation raisonnable, la date de début de son incapacité exceptionnelle remonte au moins au 17 février 2009, qui est également, selon lui, la date délimitant la date d’entrée en vigueur de sa pension prévue à la catégorie 1. Le défendeur soutient que la preuve établit de manière raisonnable que l’incapacité exceptionnelle du demandeur n’a pas débuté avant qu’il ne commence à souffrir d’un cancer du rein. Il est entendu que dans ce cas, la date de début de l’incapacité exceptionnelle serait le 1er mars 2011, soit après la date de début de la pension, dans un cas comme dans l’autre.
[6] Comme la date à laquelle il reçoit la pension prévue à la catégorie 1 et la date de début de l’incapacité exceptionnelle sont en cause, trois résultats possibles sont envisageables :
la date de début de l’incapacité exceptionnelle et la date de début de la pension correspondent toutes deux au 17 février 2009 (la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle est alors le 17 février 2009, comme le soutient le demandeur);
la date de début de l’incapacité exceptionnelle est le 17 février 2009, mais la date de début de la pension est le 25 mars 2010 (la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle est alors la date de début de la pension du 25 mars 2010 – la décision du comité serait modifiée pour indiquer cette date);
indépendamment des dates de début de la pension qui précèdent, la date de début de l’incapacité exceptionnelle est le 1er mars 2011 (la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle est alors la date de début de l’incapacité exceptionnelle du 1er mars 2011, conclusion à laquelle en sont arrivés les comités).
[7] La Cour rejette la demande de contrôle judiciaire. Ce faisant, la Cour confirme la décision du comité de réexamen de l’admissibilité, relativement à la décision du comité d’appel de l’admissibilité, selon laquelle la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle est le 1er mars 2011, ce qui représente une évaluation raisonnable de la date de début de l’incapacité exceptionnelle (le troisième scénario). À l’inverse, la Cour conclut que le comité de réexamen de l’admissibilité et le comité d’appel de l’admissibilité (ensemble, les comités) ont à tort déterminé que la date à laquelle un demandeur reçoit une pension prévue à la catégorie 1 aux termes de l’article 72 est la date de la décision. La seule interprétation raisonnable de la date à laquelle un pensionné « reçoit » la pension prévue à la catégorie 1 est la date d’entrée en vigueur. Il s’agit également de la date de présentation de la demande de pension à partir de laquelle les paiements doivent commencer.
II. Résumé des faits
[8] Le demandeur est un vétéran de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), à la retraite depuis janvier 2010.
[9] Depuis 2007, le demandeur a eu droit à des évaluations pour acouphènes, discopathie cervicale, discopathie lombaire et enfin, état de stress post-traumatique et trouble dépressif majeur. Ce sont les évaluations concernant les affections d’état de stress post-traumatique et de trouble dépressif majeur qui ont permis au demandeur de recevoir une évaluation totale de 98 p. 100 et de satisfaire au premier critère de l’article 72 ouvrant droit à une pension prévue à la catégorie 1. Le demandeur a présenté sa demande relativement aux affections d’état de stress post-traumatique et de trouble dépressif majeur le 17 février 2009 (la date de présentation de la demande de pension). Une évaluation provisoire datée du 29 juillet 2009 a permis de ramener son évaluation totale à 68 p. 100. Une autre évaluation datée du 25 mars 2010 a permis de majorer l’évaluation de son état de stress post-traumatique et de son trouble dépressif majeur, portant son évaluation totale à 107 p. 100, satisfaisant ainsi au premier critère de l’article 72. La date d’entrée en vigueur de cette évaluation, aux fins de calcul des paiements de pension, a toutefois été fixée au 17 février 2009, soit la date de présentation de la demande de pension.
[10] Le 29 octobre 2012, le demandeur a rempli et soumis sa demande pour une allocation d’incapacité exceptionnelle. Le 17 décembre 2012, le Ministère a accordé au demandeur une allocation d’incapacité exceptionnelle de catégorie 3, en vigueur à partir du 29 octobre 2012, soit la date de sa demande d’allocation d’incapacité exceptionnelle.
[11] Lors du réexamen de cette décision, le comité de réexamen de l’admissibilité a décidé, dans une décision datée du 5 juillet 2013, d’accorder au demandeur une allocation d’incapacité exceptionnelle de catégorie 2, mais a confirmé la date d’entrée en vigueur du 29 octobre 2012. Le 2 juillet 2014, le comité d’appel de l’admissibilité a confirmé la décision (la première décision d’appel).
[12] Le 28 août 2014, le demandeur a présenté une demande de contrôle judiciaire de la première décision d’appel devant notre Cour. Conformément à une ordonnance sur consentement datée du 27 février 2015 (l’ordonnance sur consentement), le dossier a été renvoyé au comité d’appel de l’admissibilité pour un nouvel examen, avec instruction d’appliquer à la décision la Table des invalidités de 2006, et d’établir comme date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle la première date à laquelle le demandeur a pu établir qu’il répondait aux deux critères de l’article 72. La date à laquelle le demandeur a présenté sa demande pour une allocation d’incapacité exceptionnelle a été jugée non pertinente à la détermination.
[13] Le 22 avril 2015, à la suite de l’ordonnance sur consentement, le comité d’appel de l’admissibilité a conclu que la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle du demandeur était le 1er mars 2011 (la décision de 2015). Le comité a interprété la date à laquelle le demandeur « reçoit » une pension prévue à la catégorie 1 comme étant à la date de décision de la pension, soit le 25 mars 2010. Toutefois, la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle a été déterminée en fonction de l’évaluation faite par le comité d’appel de l’admissibilité selon laquelle la date de début de l’incapacité exceptionnelle du demandeur était le 1er mars 2011, date à laquelle il a commencé à souffrir de symptômes importants en lien avec son cancer du rein.
[14] Le 24 mars 2016, dans ce qui constitue la décision contestée (la décision de 2016), le comité de réexamen de l’admissibilité a rejeté la demande présentée par le demandeur en vue du réexamen de la deuxième décision d’appel, confirmant ainsi la décision du comité d’appel de l’admissibilité.
III. Dispositions législatives applicables
[15] Les dispositions pertinentes de la Loi sur les pensions et de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel), LC 1995, c 18 (LTACRA), ainsi que les politiques et règlements pertinents, sont donnés en annexe.
IV. Questions en litige
[16] La présente demande soulève les questions suivantes :
L’interprétation par les comités de la date à laquelle le demandeur « reçoit » une pension prévue à la catégorie 1 était-elle raisonnable?
L’évaluation faite par le comité de réexamen de l’admissibilité, concernant la date de l’incapacité exceptionnelle du demandeur, était-elle raisonnable?
V. Norme de contrôle
[17] Le demandeur cite la jurisprudence concernant la norme de contrôle applicable aux décisions d’interprétation d’un comité d’appel de l’admissibilité appliquant la norme de la décision correcte aux erreurs de droit alléguées, y compris à l’évaluation de la date à laquelle le demandeur reçoit une pension prévue à la catégorie 1 (Cole c Canada (Procureur général), 2015 CAF 119, aux paragraphes 50 à 53; Arial c Canada (Procureur général), 2010 CF 184, au paragraphe 17, et Phelan c Canada (Procureur général), 2014 CF 56, au paragraphe 25). Toutefois, il a été déterminé que la norme de contrôle applicable à une décision en réexamen au titre de l’article 32 de la LTACRA est celle de la décision raisonnable, peu importe que la décision soit liée à l’interprétation d’une disposition de la Loi sur les pensions ou à une question de fait (Newman c Canada (Procureur général), 2014 CAF 218, aux paragraphes 11 à 13 [Newman]; Thomson c Canada (Procureur général), 2015 CF 985, aux paragraphes 35 et 36; McAllister c Canada (Procureur général), 2014 CF 991, aux paragraphes 38 à 40 [McAllister]; Cossette c Canada (Procureur général), 2011 CF 416, aux paragraphes 11 et 12).
[18] Le juge De Montigny a examiné la jurisprudence sur cette question dans la décision McAllister, aux paragraphes 38 à 40 :
[38] D’après la jurisprudence, les réexamens effectués par le TAC sont soumis à la norme de la raisonnabilité : McAllister, au paragraphe 30; Bullock c Canada (Procureur général), 2008 CF 1117, aux paragraphes 11 à 13, 336 FTR 73; Rioux c Canada (Procureur général), 2008 CF 991, aux paragraphes 15 et 17, [2008] ACF no 1231; Dugré c Canada (Procureur général), 2008 CF 682, au paragraphe 19, [2008] ACF no 849; Lenzen c Canada (Procureur général), 2008 CF 520, au paragraphe 33, 361 FTR 16; Beauchene c Canada (Procureur général), 2010 CF 980, au paragraphe 21, 375 FTR 13.
[39] La question de savoir si le TAC a bien appliqué l’article 39 de la Loi sur le TAC appelle aussi la norme de la raisonnabilité (Wannamaker c Canada (Procureur général), 2007 CAF 126, au paragraphe 13, 361 NR 266).
[40] Ainsi, lors de l’examen d’une décision du TAC suivant cette norme, la Cour ne doit pas intervenir si celle-ci est transparente, justifiable et qu’elle appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. Il ne revient pas au tribunal de révision de réévaluer la preuve dont disposait le décideur : Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47, [2008] 1 RCS 190; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59, [2009] 1 RCS 339.
[19] Le juge Dawson, au paragraphe 13 de l’arrêt Newman, a affirmé qu’à la lumière de l’article 32 de la LTACRA, « la décision en réexamen rendue par le comité d’appel n’est pas raisonnable si sa décision initiale reposait sur une erreur de droit ou de fait qu’il aurait dû corriger, mais ne l’a pas fait ».
[20] Cela étant dit, un contrôle selon la norme de la décision raisonnable peut parfois ressembler à un contrôle selon la norme de la décision correcte dans les situations où les options raisonnables sont peu nombreuses, par exemple, lorsqu’une question d’interprétation législative ne laisse qu’une seule option raisonnable (McLean c Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, au paragraphe 38).
I. Discussion
A. L’interprétation par les comités de la date à laquelle le demandeur « reçoit » une pension prévue à la catégorie 1 était-elle raisonnable?
1) Principes d’interprétation applicables à l’interprétation de la Loi sur les pensions
[21] L’on peut trouver dans l’arrêt R v Appulonappa, 2014 BCCA 163 (Cour d’appel de la Colombie-Britannique, par la juge Neilson), un bref énoncé des principes d’interprétation législative, aux paragraphes 58 et 59 :
[traduction]
[58] La Cour suprême adhère au « principe moderne » d’interprétation des lois maintes fois répété, formulé par Elmer Driedger : Németh c Canada (Justice), 2010 CSC 56, au paragraphe 26. Ce paragraphe prévoit que :
les termes [d’une Loi] doivent s’interpréter dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
[59] Le processus d’analyse téléologique, dont l’on traite au chapitre 8 de l’ouvrage de Ruth Sullivan intitulé Sullivan on the Construction of Statutes, 5e éd. (Markham: LexisNexis, 2008), est un autre outil essentiel permettant de garantir l’objectivité législative des dispositions de la loi. Cet exercice permet de déterminer l’objet de la loi examinée et, en bout de ligne, de garantir que toute l’attention nécessaire est accordée à l’interprétation qui permet le mieux d’atteindre cet objectif. L’objet d’une loi peut être établi par un élément de preuve direct, comme une description explicite de l’objectif de la loi en soi, ou par son historique législatif, ou par une autre source faisant autorité. Il peut également être établi indirectement, en faisant référence à des éléments extrinsèques qui fournissent un fondement factuel à partir duquel il est possible de tirer une inférence quant à l’objet de la loi. Ces éléments peuvent inclure des rapports de commissions parlementaires ou des débats, des déclarations des ministères qui administrent la loi, des décisions nationales qui ont valeur de précédent, des articles universitaires qui font autorité, des textes et des régimes législatifs, et l’examen des méfaits que la disposition est supposée corriger.
[Non souligné dans l’original]
[22] L’exercice consistant à déterminer l’objet de la Loi sur les pensions est facilité par une [traduction] « description explicite de l’objectif de la loi en soi ». L’article 2 de la Loi sur les pensions dispose que les dispositions de la loi « s’interprètent d’une façon libérale afin de donner effet à l’obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d’indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides [...] » [non souligné dans l’original]. Selon la Cour, cette disposition laisse entendre que toute ambiguïté dans la Loi concernant l’indemnisation des membres des forces jugés invalides devrait être résolue en faveur du demandeur, à moins que d’autres considérations stratégiques prioritaires ne s’appliquent.
[23] Il est également souligné que les énoncés de politiques et la manière avec laquelle la loi a été administrée peuvent constituer des éléments de preuve par présomption utiles pour déterminer l’objet de la Loi.
2) La date de décision représente une interprétation déraisonnable de la date à laquelle un demandeur « reçoit » une pension prévue à la catégorie 1 aux termes de l’article 72.
a) Lacunes dans la méthodologie d’interprétation utilisée par les comités
[24] L’article 72 semble avoir été rédigé afin d’établir les conditions pour recevoir une allocation d’incapacité exceptionnelle, sans préciser les principes permettant de déterminer la date à laquelle le versement de l’allocation devrait commencer. En fait, les auteurs de la disposition ont omis de préciser la date de début de la pension prévue à la catégorie 1, qui aurait permis d’établir la date à laquelle l’allocation d’incapacité exceptionnelle devrait commencer. De même, ils n’ont pas parlé de la date à partir de laquelle une allocation d’incapacité exceptionnelle devait être versée à quelqu’un qui souffre d’une incapacité exceptionnelle, laquelle constituait l’objet de la première ordonnance sur consentement de la Cour fédérale. Néanmoins, la date à laquelle débute le versement de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, c’est-à-dire la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, doit être établie. Cette question demande nécessairement de déterminer la date à laquelle débute une pension prévue à la catégorie 1, étant donné que cette date représente la date de délimitation utilisée pour établir la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle. Il faut donc pour cela attribuer un sens au terme « reçoit », puisqu’il s’agit du terme le plus apte à établir la date de début de la pension.
[25] Le comité d’appel de l’admissibilité affirme dans sa décision « que le terme “reçoit” est employé sciemment et doit être interprété selon son sens ordinaire ». Il a rejeté l’argument du demandeur concernant la date d’entrée en vigueur de la pension et a plutôt opté pour la date de la décision d’accorder la pension, affirmant que « [c]ette conclusion repose sur le fait que l’expression “date depuis laquelle une pension est payable” est employée ailleurs dans la Loi sur les pensions ». Comme la Cour est d’avis que les auteurs de la Loi n’ont pas abordé la question de la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, je ne suis pas d’accord pour affirmer que le terme « reçoit » a un sens ordinaire ou sans ambiguïté dans le contexte de l’article 72. De plus, je ne crois pas qu’un terme ait un sens ordinaire quand pour son interprétation, il est nécessaire de considérer le terme dans son contexte, en faisant référence à d’autres termes contenus dans la Loi.
[26] La Cour conclut également que le comité d’appel de l’admissibilité, dans son interprétation contextuelle, aurait dû tenir compte du fait que le terme à interpréter était « reçoit », et non « date d’entrée en vigueur ». L’interprétation contextuelle des termes utilisés ailleurs dans le même document législatif est plus utile quand le terme à interpréter (c’est-à-dire « reçoit ») est utilisé dans différentes circonstances, habituellement pour faire contrepoids à un terme concurrent à interpréter. La valeur probante de l’interprétation est bien moindre quand l’autre terme utilisé dans la loi représente la seule formulation acceptable pouvant soutenir une autre interprétation, et que le terme interprété ne se retrouve pas ailleurs dans la loi.
[27] En fait, le raisonnement des comités peut être appliqué de différentes manières pour en arriver à différentes interprétations du terme « reçoit » dans l’établissement de la date de la pension. Par conséquent, la phrase « il reçoit : (i) soit la pension » pourrait être remplacée par « à la date de la décision (i) d’une pension […] ». Cette substitution fournirait un énoncé sans ambigüité appuyant l’interprétation du comité, selon laquelle la date de la pension est la date de décision utilisée pour déterminer la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle. À l’inverse, la phrase pourrait être remplacée par l’expression « à la date d’entrée en vigueur (i) d’une pension […] ». Le fait est que c’est justement cette absence de formulation claire, absence qui aurait pu être évitée par des rédacteurs chevronnés, qui soutient la conclusion de la Cour selon laquelle il n’y a jamais eu une intention de préciser le moment du paiement dans le terme « reçoit ». En fait, la Cour présume que ce n’était pas nécessaire, puisque les rédacteurs ont probablement pensé que le début de l’admissibilité à une allocation d’incapacité exceptionnelle était évidente, étant la même que la date d’entrée en vigueur utilisée pour établir le début du versement des prestations de catégorie 1. Il ne semble exister aucun motif pour utiliser toute autre date.
[28] De plus, la Cour est d’accord avec l’argument du demandeur, selon lequel la référence que fait le comité d’appel de l’admissibilité à des dispositions dans la Loi employant l’expression « date depuis laquelle une pension est payable » est inexacte (en référence à l’alinéa 21(1)g) et au paragraphe 21(3.1)). En outre, lorsque l’expression est utilisée aux alinéas 21(1)i) et 21(2)d) et au paragraphe 45(3.1), la date depuis laquelle une pension est payable a un lien avec l’article 56 de la Loi. Cette disposition concerne la date à partir de laquelle la pension pour décès est payable, et elle varie selon l’identité du survivant. Les rédacteurs n’ont utilisé l’expression « date depuis laquelle une pension est payable » que lorsqu’il était nécessaire de le faire. Les différentes dates d’entrée en vigueur doivent par conséquent être différenciées des différents scénarios auxquels il est fait référence dans cet article. En conclusion, la Cour rejette la méthodologie d’analyse employée par le comité d’appel de l’admissibilité pour soutenir sa conclusion selon laquelle la date de décision d’une pension prévue à la catégorie 1 devrait s’appliquer pour délimiter la date de réception d’une allocation d’incapacité exceptionnelle.
b) Les comités n’ont pas tenu compte de l’absurdité des résultats de leur interprétation de l’article 72
[29] La Cour a conclu que l’interprétation que fait le comité d’appel de l’admissibilité de l’article 72 est déraisonnable à plusieurs égards. D’abord et avant tout, la Cour est d’accord avec l’argument du demandeur selon lequel :
[traduction] interpréter « reçoit » comme étant la date à laquelle le processus administratif est terminé mène à un résultat absurde : les membres pour qui le processus administratif est moins long auraient un avantage sur ceux dont les demandes prennent plus de temps à traiter.
[Non souligné dans l’original]
[30] En interprétant la date à laquelle le membre reçoit la pension comme étant la date de la décision d’accorder la pension, les comités s’assurent que la pension des demandeurs souffrant d’une incapacité exceptionnelle à une date précédant la date de la décision sera calculée en fonction de facteurs qui varieront nécessairement d’un demandeur à l’autre. Cette différence de traitement des pensionnés n’a aucun lien avec leur incapacité exceptionnelle, et sur laquelle ils ont peu ou pas de contrôle. Autrement dit, en plus du fait que l’interprétation des comités manque de fondement rationnel, elle entraîne un résultat irrationnel que n’a vraisemblablement pas voulu le législateur.
[31] Les éléments qui pourraient avoir une incidence sur le délai de traitement et retarder la date de décision d’une pension prévue à la catégorie 1, influant ainsi sur la date à laquelle débute le versement de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, pourraient inclure : des arriérés de traitement, une pénurie ou un changement de personnel, les vacances, les maladies, les arrêts de travail, les divers niveaux d’efficacité des membres du personnel, et la complexité de la demande, comme les délais nécessaires pour obtenir les rapports médicaux pertinents et autres documents.
[32] En plus, les demandeurs ne seraient pas informés, au moment de présenter leur demande pour obtenir une pension prévue à la catégorie 1, que le délai de traitement de cette demande influera sur le montant de toute allocation d’incapacité exceptionnelle qu’ils pourraient recevoir dans le futur. C’est seulement lorsqu’ils seront informés, plus tard, de leur admissibilité à présenter une demande pour obtenir une allocation d’incapacité exceptionnelle qu’ils apprendront que l’allocation ne sera pas nécessairement déterminée en fonction de la date à laquelle aura réellement débuté leur incapacité exceptionnelle, mais plutôt en fonction de la date de la décision de leur accorder une pension de catégorie 1, même si la date de début de l’incapacité exceptionnelle précède la date de la pension.
[33] Il est clair qu’il serait déraisonnable d’interpréter l’article 72 de manière à influer sur le montant de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, qui dépendra d’une date de décision dépendante des exigences relatives à l’administration des demandes pour obtenir une pension de catégorie 1. Par conséquent, je n’ai pas besoin d’un autre motif pour annuler la décision du comité de réexamen de l’admissibilité, siégeant en qualité de comité d’appel de l’admissibilité.
c) Les comités ont agi de manière déraisonnable en omettant d’examiner et d’appliquer les principes d’interprétation énoncés à l’article 2 de la Loi
[34] La Cour souligne que dans leur interprétation de l’article 72 de la Loi, aucun des comités n’a fait référence aux règles d’interprétation énoncées à l’article 2 de la Loi, ou à l’article 3 de la LTACRA. La Cour conclut que cette omission est déraisonnable d’un point de vue méthodologique. Ces dispositions font état de l’obligation du gouvernement du Canada d’indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides par suite de leur service militaire. Dans de telles circonstances, les organes décisionnels sont tenus d’interpréter la Loi d’une manière libérale afin de s’assurer que le gouvernement s’acquitte de son obligation envers les membres des forces souffrant d’une incapacité exceptionnelle.
[35] L’interprétation que fait le comité du terme « reçoit », lequel signifierait dans son sens ordinaire de priver de leur indemnité les membres des forces qui souffrent d’une incapacité exceptionnelle, est incompatible avec l’objet de la Loi et avec la règle voulant que l’on interprète les dispositions de la Loi de manière libérale pour en respecter l’objet. J’entends par là qu’une interprétation de l’article 72 est à première vue déraisonnable si elle entraîne un résultat qui mine l’objectif explicite de donner effet à l’obligation du Canada d’indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides par suite de leur service militaire. Lorsque c’est là le résultat manifeste de l’interprétation que fait le comité de la Loi, une seconde réflexion plus modérée s’impose afin de prendre en considération tous les facteurs qui influent sur l’interprétation de la disposition avant de rendre une décision. Selon la Cour, si cela avait été fait, le comité n’aurait pas pu interpréter l’article 72 de manière à priver les pensionnés d’une partie de l’allocation d’incapacité exceptionnelle qui leur est versée pour les indemniser.
d) Le comité n’a pas tenu compte des plus récentes politiques du ministère des Anciens Combattants concernant l’application de l’article 72
[36] Le demandeur soutient que les comités ont commis une erreur en écartant la Table des invalidités de 2006 (la Table de 2006). Bien que le comité d’appel de l’admissibilité se soit fondé sur la Table des invalidités de 1995 (la Table de 1995) dans sa décision rendue en 2014, l’ordonnance sur consentement rendue par notre Cour en 2015 demandait expressément au comité d’appliquer la Table de 2006 pour déterminer la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle dans sa seconde décision d’appel.
[37] Le comité d’appel de l’admissibilité a plutôt affirmé que la Table de 2006 ne s’appliquait pas à la question à trancher :
Le comité conclut que la Table des invalidités de 2006 n’est pas pertinente lorsqu’il s’agit d’établir le droit à une AIE. La Table vise unique [sic] à estimer le degré d’invalidité. Elle n’a pas pour objet de déterminer l’admissibilité d’un demandeur. Si le comité effectuait cette détermination en se fondant sur la Table, il ferait ainsi indûment entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré.
[Non souligné dans l’original]
[38] Le défendeur soutient d’abord que la Cour n’est pas à juste titre saisie de cette question, étant donné que le demandeur n’a pas soulevé la question de l’applicabilité de la Table de 2006 avant que le comité de réexamen de l’admissibilité ne rende la décision contestée. Néanmoins, le défendeur affirme que le comité de réexamen de l’admissibilité a établi la date de l’allocation d’incapacité exceptionnelle d’une manière cohérente avec la Table de 2006.
[39] Je n’ai pas à trancher la question, dans la mesure où j’ai plus que suffisamment de motifs pour conclure que l’interprétation faite par le comité était déraisonnable. Je vais néanmoins présenter mes commentaires sur la question, qui a été pleinement débattue par les deux parties.
[40] Même si le paragraphe 35(2) indique que la table des invalidités a pour but de permettre l’estimation du degré d’invalidité, la Table de 2006 (et d’autres politiques administratives pertinentes) fournit néanmoins de précieux éléments de preuve extrinsèques facilitant l’interprétation de l’article 72. Le fait que le Ministère ait modifié sa politique il y a plus d’une décennie, et administre maintenant la disposition portant sur la question même que devait trancher le comité, représente une forme de « déclarations des ministères qui administrent la loi », qui devrait être prise en considération par un décideur interprétant la disposition. Auparavant, le Ministère utilisait la date de décision pour déterminer la date à laquelle débute le versement de l’allocation d’incapacité exceptionnelle, alors qu’à la suite des modifications à la politique apportées en 2006, la date d’entrée en vigueur de la pension est dorénavant utilisée pour déterminer la date à laquelle débute rétroactivement l’allocation d’incapacité exceptionnelle.
[41] Les tribunaux décideurs et les cours doivent faire preuve d’une retenue considérable envers ceux qui sont responsables d’interpréter et d’appliquer quotidiennement la Loi. C’est précisément pourquoi les orientations données quant à l’administration d’une loi sont considérées comme des outils d’interprétation extrinsèques. Les administrateurs de programmes sont dépositaires de connaissances pratiques et applicables importantes qui viennent avec la responsabilité de faire en sorte que les mots des législateurs atteignent les objectifs voulus. Qui plus est, dans la mesure où l’administration d’une disposition portant sur les mesures d’aide sociale soulève les commentaires et les objections des bénéficiaires qu’elle vise, les administrateurs de programmes ont une compréhension globale des réalités pratiques de l’application de la loi.
[42] Ces réalités démontrent l’importance d’une modification infirmant une procédure administrative utilisée autrefois. Il faut qu’il y ait eu de solides considérations stratégiques sous-jacentes au changement dans l’administration de ces allocations qui reflètent l’expérience du Ministère. De l’avis de la Cour, il était déraisonnable que le comité ne tienne pas compte des modifications aux politiques, pour leur importance interprétative substantielle à titre de précieux éléments de preuve intrinsèques, et qu’il choisisse plutôt de les rejeter en fonction d’un jugement formaliste qui outrepassait la compétence du Ministère.
[43] Compte tenu de cette modification des politiques, la Cour rejette également l’argument du défendeur selon lequel il faudrait suivre la décision précédente de la Cour dans Macleod c Canada (Veterans Review and Appeal Board), [1998] ACF no 428 (CF) [MacLeod]. Dans cette affaire, la Cour a rejeté l’argument selon lequel « l’allocation pour incapacité exceptionnelle devrait être établie rétroactivement » à compter de la date d’entrée en vigueur de la pension prévue à la catégorie 1. Toutefois, la Cour a fondé sa décision sur le libellé du précédent Manuel des politiques – Pension, selon lequel le demandeur est admissible à l’allocation d’incapacité exceptionnelle à la date « à laquelle il est devenu un pensionné de catégorie 1 », laquelle semble faire référence à la date de la décision.
[44] En rétrospective, il semble très probable que si l’absurdité de l’interprétation proposée (selon laquelle les retards administratifs dans le traitement d’une demande de pension peuvent influer sur le montant de l’allocation d’incapacité exceptionnelle versée) avait été portée à l’attention de la Cour dans la décision MacLeod, cette dernière aurait réexaminé son interprétation de l’ancien énoncé de politique, et s’en serait écarté. Toutefois, le problème est que, dans la décision MacLeod, la décision reposait sur une ancienne politique, qui a été abrogée en 2006 et remplacée par une directive précisant qu’un demandeur est admissible à l’allocation d’incapacité exceptionnelle à partir de la date d’entrée en vigueur de la pension prévue à la catégorie 1.
[45] De plus, la décision MacLeod semblerait miner l’argument susmentionné du comité, selon lequel la politique sur les pensions ne pouvait traiter du droit à l’allocation. Il est évident que dans la décision MacLeod, la Cour a considéré que la politique constituait un outil valable pour évaluer à quel moment un demandeur est admissible à l’allocation d’incapacité exceptionnelle, ce qu’aurait dû faire aussi le comité en l’espèce.
3) Conclusion rejetant l’interprétation faite par le comité de la date à laquelle débute une allocation d’incapacité exceptionnelle
[46] En résumé, la Cour conclut que la décision du comité est déraisonnable dans son interprétation de l’article 72, selon laquelle le pensionné de catégorie 1 deviendrait admissible à une allocation d’incapacité exceptionnelle à partir de la date de décision de la pension. L’interprétation qui garantit le respect des objectifs de la Loi et qui s’harmonise le mieux avec son contexte est la suivante : le versement de l’allocation d’incapacité exceptionnelle devrait débuter à la date d’entrée en vigueur de la pension prévue à la catégorie 1.
B. L’évaluation faite par le comité de réexamen de l’admissibilité, concernant la date de l’incapacité exceptionnelle du demandeur, était-elle raisonnable?
[47] Pour établir si les décisions du Tribunal étaient raisonnables, il est nécessaire de comprendre quels éléments de preuve lui avaient été présentés, et à quel moment. Dans l’analyse qui suit, je vais séparer les éléments de preuve pertinents présentés au comité d’appel avant qu’il ne rende sa décision en 2015 de ceux présentés au comité avant qu’il ne rende sa décision en 2016, et j’examinerai le caractère raisonnable de chaque décision compte tenu des éléments de preuve disponibles.
1) La décision de 2015
a) Éléments de preuve présentés au comité d’appel de l’admissibilité en 2015
[48] Le comité d’appel de l’admissibilité a examiné les déclarations du demandeur présentées avec sa première demande le 17 février 2009. Il y décrit notamment l’effet de l’état de stress post-traumatique sur sa qualité de vie, et explique que ce trouble l’empêche de participer normalement à ses activités régulières, à l’exception de la conduite d’un véhicule et de l’utilisation des transports publics.
[49] Le Dr Genest, le psychologue du demandeur, a fourni de nombreuses lettres et des rapports. Le premier rapport, daté du 7 octobre 2008, et rédigé à la suite de six consultations, indique que le demandeur [traduction] « ne devrait clairement pas retourner au travail avant un certain temps » et que son état de stress post-traumatique est [traduction] « grave et complexe ». Le deuxième rapport, daté du 15 décembre 2008, et rédigé à la suite d’environ une dizaine de consultations additionnelles, indique que [traduction] « l’humeur [du demandeur] s’est stabilisée considérablement », que [traduction] « plusieurs mois de traitement seront nécessaires avant qu’un retour au travail soit envisageable » et [traduction] « qu’il serait prudent de prévoir que le Sgt Stoyek devra attendre au moins jusqu’à la mi-février avant que nous réexaminions son état ». Dans une lettre datée du 16 février 2009, le Dr Genest affirme que le demandeur [traduction] « a fait l’expérience d’une exacerbation de son humeur dépressive, mais il s’en est bien remis ». Il a recommandé un congé de deux mois additionnels, déclarant qu’il avait [traduction] « espoir que d’ici là, un plan de retour au travail pourrait être envisagé ».
[50] Pour en arriver à sa conclusion, le comité d’appel de l’admissibilité a explicitement fait référence aux deux rapports du Dr Genest datés d’avril 2009. Le 24 avril 2009, le Dr Genest a affirmé ce qui suit :
[traduction] Le Sgt Stoyek continue de travailler avec diligence en thérapie, et a fait de bons progrès. Son humeur s’est améliorée considérablement, et bien que son état ait connu des reculs occasionnels, ces reculs ne dépassent pas ce à quoi on pouvait s’attendre.
[...]
J’ai bon espoir que bientôt, nous pourrons envisager des possibilités pour un retour au travail, et en fait, nous en avons déjà discuté un peu. Toutefois, il reste encore un certain travail d’exposition à réaliser, et nous devons assurer une stabilité émotive soutenue avant de faire des plans précis. Je recommande une prolongation de deux autres mois de son congé de maladie, pour que nous puissions travailler dans cette direction.
[51] Le 28 avril 2009, le Dr Genest décrit la réponse du demandeur au traitement dans ces termes : [traduction] « Sa réponse est excellente. Le Sgt Stoyek a respecté tous les aspects du traitement et a fait de très bons progrès. » Il poursuit sa description de la perspective d’un retour au travail ainsi :
[traduction] Le retour au travail n’est pas prévu pour l’instant. Bientôt, toutefois, je m’attends à ce qu’il soit prêt à commencer la planification de son retour au travail. Au cours des deux prochains mo