Canada (Procureur général) c. Mavi

Canada (Procureur général) c. Mavi
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-06-10
Référence neutre
2011 CSC 30
Recueil
[2011] 2 RCS 504
Numéro de dossier
33520
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33520
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504
Date : 20110610
Dossier : 33520
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant
et
Pritpal Singh Mavi, Maria Cristina Jatuff de Altamirano,
Nedzad Dzihic, Rania El‑Murr, Oleg Grankin, Raymond Hince,
Homa Vossoughi et Hamid Zebaradami
Intimés
Et entre :
Procureur général de l’Ontario
Appelant
et
Pritpal Singh Mavi, Maria Cristina Jatuff de Altamirano,
Nedzad Dzihic, Rania El‑Murr, Oleg Grankin, Raymond Hince,
Homa Vossoughi et Hamid Zebaradami
Intimés
- et -
South Asian Legal Clinic of Ontario, Conseil canadien pour les réfugiés,
Metropolitan Action Committee on Violence against Women and Children
et Association canadienne des libertés civiles
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 80)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504
Procureur général du Canada Appelant
c.
Pritpal Singh Mavi,
Maria Cristina Jatuff de Altamirano,
Nedzad Dzihic, Rania El‑Murr,
Oleg Grankin, Raymond Hince,
Homa Vossoughi et
Hamid Zebaradami Intimés
‑ et entre ‑
Procureur général de l’Ontario Appelant
c.
Pritpal Singh Mavi,
Maria Cristina Jatuff de Altamirano,
Nedzad Dzihic, Rania El‑Murr,
Oleg Grankin, Raymond Hince,
Homa Vossoughi et
Hamid Zebaradami Intimés
et
South Asian Legal Clinic of Ontario,
Conseil canadien pour les réfugiés,
Metropolitan Action Committee on Violence
against Women and Children et
Association canadienne des libertés civiles Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Mavi
2011 CSC 30
No du greffe : 33520.
2010 : 9 décembre; 2011 : 10 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Immigration — Parrainage — Catégorie du regroupement familial — Répondants ayant signé des engagements à l’effet de subvenir aux besoins essentiels des personnes parrainées et de veiller à ce que ces dernières ne recourent pas à l’assistance sociale pendant la durée du parrainage — Dispositions législatives disposant que les prestations d’assistance sociale versées au parent pendant cette période constituent une créance que « peut recouvrer » l’administration fédérale ou provinciale — Mesures de recouvrement des créances prises par l’Ontario — Demandes de jugements déclarant que les répondants sont libérés de leur obligation de rembourser les sommes dues — La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés confère‑t‑elle le pouvoir discrétionnaire de recouvrer ou non la somme due par le répondant? — La politique ontarienne de recouvrement des créances entrave‑t‑elle indûment l’exercice du pouvoir discrétionnaire légal? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 145 — Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, art. 132.
Droit administratif — Justice naturelle — Équité procédurale — Théorie de l’attente légitime — Recouvrement de créances — Répondants ayant signé des engagements à l’effet de subvenir aux besoins essentiels des personnes parrainées et de veiller à ce que ces dernières ne recourent pas à l’assistance sociale pendant la durée du parrainage — Dispositions législatives disposant que les prestations d’assistance sociale versées au parent pendant cette période constituent une créance que « peut recouvrer » l’administration fédérale ou provinciale — Mesures de recouvrement des créances prises par l’Ontario en application d’une politique intégrant d’importantes garanties procédurales au libellé de l’engagement du répondant — Demandes de jugements déclarant que les répondants sont libérés de leur obligation de rembourser les sommes dues — L’obligation d’équité procédurale s’applique‑t‑elle au recouvrement des créances? — Les attentes légitimes créées par le libellé des engagements sont‑elles susceptibles d’exécution et y a‑t‑on répondu?
Depuis 1978, citoyens et résidents permanents canadiens peuvent parrainer les membres de leur famille qui sont désireux d’immigrer au Canada. Lorsqu’un parent ainsi parrainé a recours à l’assistance sociale malgré l’engagement du répondant de subvenir à ses besoins, ce dernier est réputé manquer à ses obligations, et l’administration provinciale ou fédérale peut lui réclamer le coût supporté par l’État. Les instances à l’origine du pourvoi ont été engagées par huit répondants réputés avoir manqué à leur engagement du fait que la personne parrainée a bénéficié d’assistance sociale. Les répondants nient toute responsabilité résultant des engagements et demandent divers jugements déclaratoires les soustrayant temporairement ou à jamais à leur obligation de remboursement. Ils soutiennent que le par. 145(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR »), qui dispose que Sa Majesté « peut recouvrer » le montant que le répondant s’est engagé à payer au titre d’un engagement, investit le créancier du pouvoir discrétionnaire de recouvrer ou non la créance. La juge des requêtes a conclu que le gouvernement n’était pas investi du pouvoir discrétionnaire d’apprécier dans chaque cas l’opportunité de recouvrer ou non la créance, que son obligation consistait à recouvrer les sommes dues et qu’il n’était pas légalement tenu de faire preuve d’équité envers les répondants en défaut. La Cour d’appel a accueilli l’appel et conclu que l’emploi du verbe « pouvoir » par le législateur indiquait que l’administration jouissait d’un certain pouvoir discrétionnaire. En outre, la province avait indûment abusé de son pouvoir discrétionnaire ou entravé son exercice parce que sa politique écartait tout accord de paiement partiel de la créance, une possibilité pourtant expressément prévue par le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés. Elle a de plus estimé que les administrations avaient une obligation d’équité procédurale vis‑à‑vis des répondants.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie.
Il ressort de la loi que l’intention non équivoque du législateur est de recouvrer intégralement la somme due lorsque le répondant est en mesure de la rembourser, même par versements échelonnés sur plusieurs années suivant un accord conclu en application du Règlement. Cependant, le gouvernement doit traiter équitablement le répondant en défaut au regard de sa capacité financière et de toute situation qui milite contre le recouvrement immédiat. Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, dont le législateur limite clairement la portée, il incombe à la Couronne de respecter l’équité procédurale. Or, dans ce contexte, l’étendue de l’obligation d’équité est moindre que celle envisagée par la Cour d’appel dans ses motifs et, contrairement à l’opinion exprimée par cette dernière, les exigences d’équité procédurale ont été respectées quant aux huit répondants intimés.
L’engagement constitue un contrat valide mais, par ailleurs, des dispositions législatives fédérales déterminent sa forme, le régissent et le complètent. La dette qui en résulte n’est pas seulement contractuelle, mais aussi légale, de sorte que son recouvrement n’est pas uniquement assujetti au droit contractuel privé.
Depuis plus de trente ans, l’équité procédurale est une composante fondamentale du droit administratif canadien. À titre de principe général de common law, une obligation de respecter l’équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d’une personne (sauf, évidemment, disposition législative claire ou déduction nécessaire écartant son application). L’arrêt Dunsmuir n’affaiblit pas l’obligation générale faite aux décideurs administratifs d’agir avec équité. Il reconnaît plutôt que dans le contexte particulier du contrat d’emploi en cause dans cette affaire, le renvoi ressortissait au droit contractuel, et non au droit public. Or, dans le présent dossier, le droit public fixe et régit les conditions du parrainage. L’engagement du répondant procède d’une exigence légale. Même s’il présente des aspects contractuels, le cadre légal régit de près les droits et les obligations des parties et ouvre la voie à l’application de l’équité procédurale.
Suivant l’art. 132 du Règlement, le répondant est tenu de rembourser à Sa Majesté du chef du Canada ou de la province en cause les sommes versées au parent parrainé pendant la durée de l’engagement à titre de prestations d’assistance sociale. L’engagement prévoit les obligations du répondant, sa période de validité et les conséquences de son non‑respect. Il précise en outre qu’il demeure opposable au répondant indépendamment de la modification de sa situation personnelle.
Correctement interprétées, les dispositions législatives applicables confèrent à la Couronne un certain pouvoir discrétionnaire de reporter les mesures de recouvrement eu égard à la situation du répondant et de conclure un accord relatif aux modalités de remboursement, mais ce pouvoir ne lui permet pas de renoncer à la créance légale. Recouvrer les créances sans exercer quelque pouvoir discrétionnaire ne sert pas les fins de la LIPR . Aussi, ce n’est guère favoriser l’« intégration » d’une personne que de l’empêcher de se soustraire à une situation de violence. Il n’est pas non plus dans l’intérêt de la « société canadienne » de prendre des mesures pour recouvrer une créance auprès d’un débiteur qui n’a pas les moyens de rembourser la somme due. Une trop grande intransigeance vis‑à‑vis des répondants en défaut risque de décourager le parrainage au Canada et de compromettre ainsi la réunification des familles.
Une fois l’obligation d’équité procédurale établie, le contexte législatif et administratif en cause est fondamental à sa définition. L’historique de la LIPR révèle qu’au fil des ans, le législateur est devenu de plus en plus préoccupé du transfert au trésor public d’une partie importante des frais de subsistance des immigrants parrainés. La réunification des familles a pour assise la condition essentielle que c’est le répondant, et non l’État qui, en contrepartie de l’admission au pays de l’immigrant parrainé, satisfait aux besoins de ce dernier. Le répondant s’y engage par écrit. Il comprend dès le départ — ou il le devrait — que le non‑respect de ses obligations l’expose à de graves conséquences financières. En l’espèce, la décision est de nature définitive et particulière. Elle peut déboucher sur le dépôt en Cour fédérale d’un certificat ministériel susceptible d’exécution comme s’il s’agissait d’un jugement de ce tribunal. La LIPR ne prévoit pas de mécanisme permettant au répondant d’en appeler de la décision de recouvrer la créance. L’absence de recours milite en faveur d’une obligation d’équité à l’étape de la décision d’entreprendre le recouvrement. Les répercussions de la décision sur le répondant sont importantes, car la somme qu’il doit peut être substantielle et augmenter rapidement.
L’obligation d’équité procédurale est somme toute minimale en l’espèce. Elle ne commande pas un processus décisionnel complexe, mais elle oblige l’État, préalablement au dépôt du certificat de créance à la Cour fédérale, (i) à donner au répondant un avis de sa réclamation à sa dernière adresse connue, (ii) à lui accorder un délai pour exposer par écrit les circonstances personnelles et financières qui militeraient contre le recouvrement immédiat de la créance, (iii) à tenir compte de tout élément pertinent qui lui est signalé en se rappelant que l’engagement du répondant était au départ la condition préalable essentielle à l’admission au Canada de l’immigrant parrainé et (iv) à informer le répondant de sa décision. La procédure est purement administrative, et il s’agit de recouvrer une créance. Le décideur administratif n’a nulle obligation de donner des motifs à l’appui de sa mesure. L’existence de la dette justifie à elle seule la mesure de recouvrement.
La politique actuelle de l’Ontario n’entrave pas indûment l’exercice de son pouvoir discrétionnaire légal. Les modalités que la province y établit sont compatibles avec les exigences du régime légal et répondent aux attentes légitimes sur le plan de la procédure que crée le libellé des engagements. La politique ontarienne vise à établir un équilibre entre la promotion de l’immigration et de la réunification des familles, d’une part, et la prévention de l’abus du régime de parrainage, d’autre part. Rien n’établit que les mesures minimales de protection procédurale prévues par l’Ontario ont de quelque manière compromis ou contrecarré l’objectif du recouvrement des créances ou fait en sorte que les répondants soient victimes d’iniquité.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêt analysé : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; arrêts mentionnés : Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41, [2001] 2 R.C.S. 281; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, [2001] 2 R.C.S. 781; Rhine c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 442; Peter G. White Management Ltd. c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2006 CAF 190, [2007] 2 R.C.F. 475; Canada c. Crosson, 1999 CanLII 8350; Optical Recording Corp. c. Canada, [1991] 1 C.F. 309; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152; Greater Toronto Airports Authority c. International Lease Finance Corp. (2004), 69 O.R. (3d) 1; Ward-Price c. Mariners Haven Inc. (2001), 57 O.R. (3d) 410; Houde c. Commission des écoles catholiques de Québec, [1978] 1 R.C.S. 937; Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539.
Lois et règlements cités
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 11 .
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, art. 108(2), 114(1)c), 115, 118(1), (2).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 2(2) , 3 , 12 , 14(2) , 145(2) , (3) , 146 .
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 23 .
Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78-172, art. 5(2)g) [aj. DORS/97-145, art. 3].
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, art. 132, 135.
Doctrine citée
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of Christine E. Deacon. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto : Canvasback, 1998 (loose‑leaf updated July 2010).
Mullan, David J. Administrative Law. Toronto : Irwin Law, 2001.
Régimbald, Guy. Canadian Administrative Law. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Laskin, Simmons et Lang), 2009 ONCA 794, 98 O.R. (3d) 1, 313 D.L.R. (4th) 137, 259 O.A.C. 33, 5 Admin. L.R. (5th) 184, 85 Imm. L.R. (3d) 1, [2009] O.J. No. 4792 (QL), 2009 CarswellOnt 6992, qui a infirmé un jugement de la juge Wilson de la Cour supérieure de justice, en date du 11 septembre 2008, non publié. Pourvoi accueilli en partie.
Urszula Kaczmarczyk et Christine Mohr, pour l’appelant le procureur général du Canada.
Robert H. Ratcliffe, Sara Blake et Baaba Forson, pour l’appelant le procureur général de l’Ontario.
Lucas E. Lung et Lisa Loader, pour les intimés Pritpal Singh Mavi, Maria Cristina Jatuff de Altamirano, Oleg Grankin, Raymond Hince et Homa Vossoughi.
Lorne Waldman et Jacqueline Swaisland, pour l’intimé Nedzad Dzihic.
Hugh M. Evans, pour les intimés Rania El‑Murr et Hamid Zebaradami.
Ranjan K. Agarwal et Daniel T. Holden, pour l’intervenante South Asian Legal Clinic of Ontario.
Chantal Tie, Carole Simone Dahan et Aviva Basman, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Geraldine Sadoway, pour l’intervenant Metropolitan Action Committee on Violence against Women and Children.
Guy Régimbald, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] Le juge Binnie — Depuis 1978, citoyens et résidents permanents canadiens peuvent parrainer les membres de leur famille qui sont désireux d’immigrer au Canada. La réunification des familles était un objectif important de l’ancienne Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, et elle le demeure sous le régime de la loi qui la remplace depuis 2001, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »). Vingt-sept p. cent (615 000) des plus de deux millions de résidents permanents admis au pays de 1997 à 2007 l’ont été au titre du regroupement familial. Lorsqu’un parent ainsi parrainé a recours à l’assistance sociale malgré l’engagement du répondant de subvenir à ses besoins, ce dernier est réputé manquer à ses obligations, et l’administration provinciale ou fédérale peut lui réclamer le coût ainsi supporté par l’État.
[2] Les instances à l’origine du pourvoi ont été engagées par huit répondants qui niaient toute responsabilité résultant de leurs engagements. Comme je l’explique ci‑après, l’engagement constitue un contrat valide mais, par ailleurs, des dispositions législatives fédérales déterminent sa forme, le régissent et le complètent. La dette qui en résulte n’est pas seulement contractuelle, mais aussi légale, de sorte que son recouvrement n’est pas uniquement assujetti au droit contractuel privé. Dans la présente affaire, la Cour doit décider si, lorsqu’il entreprend de recouvrer une telle créance légale, l’État doit respecter l’équité procédurale et, dans l’affirmative, dans quelle mesure il y est tenu.
[3] Le procureur général du Canada prétend — et la juge des requêtes lui donne raison — que la Couronne peut, sans même en informer au préalable le répondant qui serait en défaut, déposer à la Cour fédérale un certificat ministériel constatant la créance alléguée, lequel est alors immédiatement exécutoire comme s’il s’agissait d’un jugement de la cour. Il soutient que la Couronne a légalement l’obligation (et non le pouvoir discrétionnaire) de recouvrer intégralement la somme due par un répondant et il nie qu’elle soit tenue au respect de l’équité procédurale lorsqu’elle s’acquitte de cette obligation.
[4] J’estime toutefois que, correctement interprétées, les dispositions législatives applicables confèrent à la Couronne un certain pouvoir discrétionnaire dans le recouvrement d’une telle créance. Les administrations peuvent donc reporter les mesures de recouvrement eu égard à la situation du répondant et conclure un accord relatif aux modalités de remboursement, mais elles ne peuvent pas simplement renoncer à la créance légale. La preuve révèle que depuis de nombreuses années — tant avant qu’après l’adoption de la LIPR en 2001 —, l’Ontario applique une politique discrétionnaire à l’égard du recouvrement des sommes dues par des répondants.
[5] Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, dont le législateur limite clairement la portée, il incombe à la Couronne de respecter l’équité procédurale; il s’agit d’une obligation somme toute minimale. Avant de déposer le certificat de créance à la Cour fédérale, la Couronne doit (i) donner au répondant un avis de sa réclamation à sa dernière adresse connue, (ii) lui accorder un délai pour exposer par écrit les circonstances personnelles et financières qui militeraient contre le recouvrement immédiat de la créance, (iii) tenir compte de tout élément pertinent qui lui est signalé en se rappelant que l’engagement du répondant était au départ la condition préalable essentielle à l’admission au Canada de l’immigrant parrainé et (iv) informer le répondant de sa décision. La procédure est purement administrative. Il s’agit de recouvrer une créance. Le décideur administratif n’a nulle obligation de donner des motifs à l’appui de sa mesure. En ce qui concerne ce programme précis, l’existence de la dette justifie à elle seule la mesure de recouvrement.
[6] Les intimés ont soutenu devant les juridictions inférieures qu’ils devaient être entièrement [traduction] « libérés de leurs obligations à titre de répondants » (2009 ONCA 794, 98 O.R. (3d) 1, par. 6), mais devant notre Cour, leurs prétentions sont plus raisonnables car ils
[traduction] ne contestent pas que les engagements sont susceptibles d’exécution ni que, dans presque tous les cas, il convient d’en obtenir l’exécution. Ils demandent simplement que [l’État] exerce convenablement son pouvoir discrétionnaire et qu’il tienne compte de la situation de l’intéressé avant de prendre la décision de recouvrer une créance. [m.i., par. 5]
[7] La Cour d’appel de l’Ontario conclut que la politique du gouvernement ontarien en matière de report entrave indûment son pouvoir discrétionnaire en ce qu’elle est [traduction] « incompatible avec le régime législatif dans son ensemble » (par. 132). Même si je conviens (je le rappelle) avec le tribunal inférieur que le répondant a droit au respect d’un minimum d’équité procédurale, j’estime que les lignes directrices ontariennes sont tout à fait adéquates sous ce rapport et conformes aux dispositions législatives applicables. De plus, il faut écarter la prétention des répondants intimés voulant qu’ils aient droit à l’étoffement du processus décisionnel. Il ne s’agit après tout que du recouvrement d’une créance légale. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en partie, mais comme les appels peuvent à juste titre être qualifiés de causes types, je le ferais sans adjuger de dépens.
I. Les faits
[8] L’étranger désireux d’acquérir la résidence permanente puis la citoyenneté canadiennes peut présenter une demande au titre de l’une ou l’autre des trois catégories générales prévues : le regroupement familial, l’immigration économique et les réfugiés (LIPR, art. 12 ). Le résident permanent ou citoyen canadien qui souhaite parrainer un membre de sa famille entame le processus en présentant une demande de parrainage. Le répondant doit être âgé de 18 ans ou plus et satisfaire à des exigences précises, notamment sur le plan financier. Le membre de la famille ne fait pas l’objet d’un examen pour déterminer sa capacité de subvenir à ses besoins. En effet, la résidence permanente lui étant accordée sur le seul fondement de son lien de parenté avec le répondant, il n’a pas à satisfaire aux exigences, notamment financières, qui s’appliquent aux immigrants d’autres catégories.
A. Les répondants
[9] Les intimés en l’espèce sont huit répondants réputés avoir manqué à leur engagement du fait que la personne parrainée a bénéficié d’assistance sociale.
[10] En 2002, M. Dzihic a parrainé sa fiancée qui, une fois arrivée au Canada, aurait refusé de vivre avec lui ou de l’épouser. Il en a informé le ministère de l’Immigration, qui a pris une mesure d’expulsion contre l’intéressée. Celle‑ci a cependant interjeté appel et obtenu l’annulation de la mesure sans en informer l’intimé, qui dit avoir aussi ignoré qu’elle avait par la suite touché des prestations d’assistance sociale qui, en juillet 2007, totalisaient 10 510,65 $ et qu’il est aujourd’hui tenu de rembourser.
[11] En 1995, Mme El‑Murr a parrainé son père, sa mère et ses deux frères. Elle était sans emploi, mais son mari travaillait et a cosigné l’engagement. Après l’arrivée des membres de sa famille au Canada, Mme El‑Murr a quitté son mari parce qu’il aurait fait preuve de violence à son endroit. Ses parents, un de ses frères et elle ont dû recourir à l’assistance sociale. La somme due s’élevait en février 2006 à 94 242,16 $, et l’intimée se dit incapable de la rembourser.
[12] M. Grankin a parrainé sa mère en 1999. Il dit avoir perdu son emploi par la suite et avoir été contraint de demander des prestations d’assistance sociale. Une fois sa mère arrivée au Canada, il ne pouvait subvenir à ses besoins, de sorte qu’elle a demandé et obtenu de l’assistance sociale. M. Grankin affirme que s’il avait su qu’il devrait rembourser les prestations, il n’aurait pas laissé sa mère en demander. En juin 2007, sa dette totale s’élevait à 54 426,39 $.
[13] En 2002, M. Hince a épousé Mme Patel, qui visitait alors le Canada munie du visa requis. Mme Patel est rentrée en Inde, puis M. Hince l’a parrainée ainsi que sa fille. Elles sont revenues au pays en 2006 et ont vécu peu de temps avec M. Hince, puis elles l’ont quitté. L’intimé affirme qu’il ignorait que Mme Patel avait subséquemment touché des prestations d’assistance sociale. Comme son emploi n’est pas très rémunérateur, il n’est pas en mesure de rembourser les prestations versées, qui s’élevaient en juin 2007 à 10 547,65 $. Il croit que Mme Patel s’est simplement servie de lui pour immigrer au Canada.
[14] En 2000, Mme de Altamirano a parrainé sa mère conjointement avec son mari. Après son arrivée au Canada, la mère de l’intimée a subi un accident vasculaire cérébral. Mme de Altamirano a demandé des prestations pour l’hébergement de sa mère dans un centre de soins. Elle dit y avoir été incitée par l’agent au dossier et ne pas avoir compris qu’elle aurait à rembourser les prestations, lesquelles se chiffraient en mai 2007 à 54 559,99 $.
[15] En 1996, M. Mavi a parrainé son père. Il n’aurait ni lu ni compris la demande. En 1997, son père est arrivé au pays et a habité chez lui. Leur relation s’est détériorée, puis le père est parti. En 2005, M. Mavi a appris que son père avait touché des prestations. Il a alors communiqué avec les autorités compétentes pour les informer de ses problèmes de santé et de son aptitude limitée au travail. Les prestations dont on lui réclame le remboursement se chiffraient au mois de juin 2005 à 17 818,08 $.
[16] Mme Vossoughi était mariée lorsqu’elle a entrepris de parrainer sa mère. En 2002, elle s’est séparée de son mari parce qu’il aurait été violent. En 2003, sa mère est arrivée au Canada. L’intimée ne pouvait subvenir aux besoins de sa mère, qui a donc eu recours à l’assistance sociale. Mme Vossoughi dit ne pas avoir été consciente du fait qu’il lui faudrait rembourser les prestations. Le montant dû au titre de l’engagement s’élevait en juillet 2007 à 28 754,71 $.
[17] En 2000, M. Zebaradami a parrainé sa fiancée, qui est arrivée au Canada en 2001. Après n’avoir cohabité avec lui que quelques semaines, sa fiancée l’a quitté pour un autre homme. En juillet 2007, elle avait touché 22 158,02 $ de prestations d’assistance sociale. M. Zebaradami prétend avoir été dupé et que sa fiancée s’est servie de lui pour immigrer au Canada.
[18] Le gouvernement de l’Ontario, qui dans chacun des cas a versé les prestations d’assistance sociale au parent dans le besoin, a entrepris d’en recouvrer le montant. Les huit répondants ont demandé à la Cour supérieure de justice de l’Ontario de rendre divers jugements déclaratoires les soustrayant temporairement ou à jamais à leur obligation de remboursement.
B. Les engagements
[19] Les engagements signés par M. Grankin, M. Zebaradami et Mme de Altamirano précisent ce qui suit relativement à la possibilité de reporter le recouvrement de sommes dues (les engagements signés par Mme Vossoughi, M. Dzihic et M. Hince comportent une clause analogue) :
Le Ministre peut décider de ne prendre aucune mesure pour recouvrer les sommes dues d’un Répondant et du conjoint cosignataire qui ont manqué à leur engagement parce qu’ils se trouvaient dans une situation abusive ou dans d’autres circonstances valables. Une telle décision du Ministre, prise à un moment bien précis, n’a pas pour effet d’annuler les dettes; le Ministre peut recouvrer les sommes dues lorsque la situation du Répondant et du conjoint cosignataire change. [Je souligne.]
C. Les politiques appliquées aux paliers fédéral et provincial
[20] Le Protocole d’entente Canada-Ontario sur l’échange de renseignements — 2004 vise à faciliter entre autres le recouvrement d’une somme due par un répondant. Son article 6 dispose qu’une telle somme est « payable sur demande », mais que le débiteur peut remédier au manquement en remboursant partiellement la somme avec l’accord de la province. L’Ontario applique ses propres lignes directrices pour déterminer si, dans un cas de violence familiale, il convient de prendre immédiatement des mesures de recouvrement ou de les reporter.
[21] La politique ontarienne elle-même prévoit certains cas où le manquement à l’engagement ne donne pas lieu à des mesures de recouvrement, notamment lorsque le répondant ne peut payer la somme due en raison d’une incapacité, lorsque la violence familiale est établie, lorsque le répondant est lui‑même prestataire d’aide sociale ou lorsqu’il existe d’autres « circonstances exceptionnelles bien documentées ». Le procureur général de l’Ontario soutient (contrairement à son homologue fédéral) que la loi fédérale confère effectivement un certain pouvoir discrétionnaire et que la politique de la province est tout à fait conforme. Il prétend cependant que les rapports entre la province et les répondants sont seulement régis par les règles applicables aux contrats de gré à gré.
[22] Les répondants intimés avancent (et la Cour d’appel leur donne raison) qu’il faut prendre en compte le libellé des engagements pour interpréter les dispositions législatives applicables.
II. Le cadre légal
[23] Suivant l’art. 132 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, le répondant est tenu de rembourser à Sa Majesté du chef du Canada ou de la province en cause les prestations versées au parent parrainé à titre d’assistance sociale pendant la durée de l’engagement, laquelle était auparavant de 10 ans, mais est désormais de 3 ans pour l’époux ou l’enfant à charge âgé de 22 ans ou plus et de 10 ans pour l’enfant à charge âgé de moins de 22 ans et tout autre membre de la famille (par. 132(1)). L’engagement prévoit les obligations du répondant, sa période de validité et les conséquences de son non‑respect; il précise en outre qu’il demeure opposable au répondant indépendamment de la modification de sa situation personnelle.
[24] Le paragraphe 108(2) de l’ancienne Loi sur l’immigration autorisait le gouvernement fédéral à conclure avec les provinces des accords de mise en œuvre des programmes d’immigration. L’alinéa 114(1)c) accordait le pouvoir de prendre des règlements sur le parrainage, et l’art. 115 permettait au ministre d’établir les formulaires nécessaires à la mise en œuvre du programme (c’est en application de ce pouvoir que les engagements signés par les répondants intimés ont été rédigés par le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration). Suivant le par. 118(1) de l’ancienne loi, le gouvernement fédéral pouvait céder un engagement à une province afin qu’elle puisse recouvrer directement du répondant le montant des prestations d’assistance sociale versées. La nouvelle LIPR rend inutile la cession de la créance.
[25] Aussi, la procédure de recouvrement était plus contraignante sous le régime de l’ancienne Loi sur l’immigration que sous celui de la LIPR . L’ancien par. 118(2) obligeait l’administration en cause à obtenir d’un tribunal compétent un jugement lui permettant de recouvrer la somme due par le répondant. Les fonds publics versés à cause du manquement à un engagement étaient réputés constituer des « créances de Sa Majesté du chef du Canada ou de la province à qui la cession a été faite » et pouvaient « être recouvrés [. . .] auprès de la personne ou du groupe qui a pris l’engagement ». Suivant l’alinéa 5(2)g) de l’ancien règlement, le manquement à un engagement faisait obstacle à tout autre parrainage (Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78-172, modifié par DORS/97-145, art. 3).
[26] En 2002, la LIPR a profondément modifié les règles applicables à l’immigration au titre du regroupement familial. L’alinéa 14(2) e) confère le pouvoir général de prendre des règlements en matière d’engagement de parrainage. Le paragraphe 145(2) , dont en particulier le passage qui suit, est déterminant pour ce qui est de savoir si, en l’espèce, le ministre jouit ou non d’un pouvoir discrétionnaire :
. . . le montant que le répondant s’est engagé à payer au titre d’un engagement est payable sur demande et constitue une créance de Sa Majesté du chef du Canada et de Sa Majesté du chef de la province que l’une ou l’autre, ou les deux, peut recouvrer.
Les répondants intimés prétendent que l’emploi du verbe « pouvoir » rend la mesure facultative et investit la Couronne du pouvoir discrétionnaire de recouvrer ou non la créance.
[27] La LIPR a simplifié l’exécution de l’obligation du répondant. Il n’est plus nécessaire que l’engagement pris vis-à-vis de l’État fédéral soit cédé à la province pour que celle-ci puisse le faire respecter. En outre, le par. 145(3) fait obstacle à la prescription en disposant que « [l]e recouvrement de la créance n’est pas affecté par le seul écoulement du temps ».
[28] Les administrations n’ont même plus à engager une instance en Cour fédérale pour recouvrer les sommes qui leur sont dues. L’article 146 permet au ministre de constater par certificat le montant en souffrance sans délai ou dans les 30 jours qui suivent le manquement, selon les circonstances, et d’enregistrer le certificat à la Cour fédérale pour qu’il soit assimilé à un jugement de celle‑ci.
[29] L’article 135 du nouveau règlement dispose que le manquement à un engagement commence dès le paiement par l’administration et prend fin lorsque le répondant rembourse l’administration « en totalité ou selon tout accord conclu » avec elle, ou bien lorsqu’il s’acquitte de l’obligation à laquelle il y avait manquement. Le procureur général du Canada invoque la suppression dans la LIPR de toute instance judiciaire préalable à l’exercice du pouvoir ministériel de recourir à l’exécution en Cour fédérale. Les répondants intimés soutiennent pour leur part que cette suppression requiert d’autant plus que le ministre agisse avec équité et s’assure des faits avant d’entamer une procédure de recouvrement qu’ils jugent trop radicale.
III. L’historique judiciaire
A. Cour supérieure de justice de l’Ontario (la juge Wilson), no 07-CV-331628PD3, 11 septembre 2008, non publié
[30] La juge des requêtes conclut qu’il appert de la LIPR et de son règlement d’application, considérés dans leur ensemble, que le législateur a voulu établir une procédure de recouvrement [traduction] « de nature purement administrative » (par. 52). Selon elle, le gouvernement n’est pas investi du pouvoir discrétionnaire d’apprécier dans chaque cas l’opportunité de recouvrer ou non la créance, son obligation consiste à recouvrer les sommes dues et il n’est pas légalement tenu de faire preuve d’équité envers les répondants en défaut. Aucune disposition de la loi ou du règlement ne permet au répondant de présenter des observations avant qu’il y ait recouvrement (par. 54).
[31] Pour la juge des requêtes, les engagements relèvent du droit contractuel (par. 55), les répondants les ont pris librement (par. 57) et les engagements contractuels doivent être interprétés au regard de l’objet de la loi, à savoir le recouvrement des créances (par. 58). Qui plus est, la théorie de l’impossibilité d’exécution ne s’applique pas (par. 59), car les intéressés savaient qu’ils devraient rembourser les sommes versées si les personnes parrainées devenaient à la charge de l’État (par. 59). La juge refuse donc aux répondants les jugements déclaratoires demandés.
B. Cour d’appel de l’Ontario (les juges Laskin, Simmons et Lang), 2009 ONCA 794, 98 O.R. (3d) 1
[32] La Cour d’appel n’a été saisie que de questions de droit administratif : (1) les lois confèrent‑elles aux administrations le pouvoir discrétionnaire d’apprécier dans chaque cas l’opportunité de recouvrer la créance d’un répondant, (2) le Canada et l’Ontario ont‑ils exercé ce pouvoir discrétionnaire abusivement, (3) étaient‑ils tenus au respect de l’équité procédurale vis‑à‑vis des répondants et (4) les engagements contractés sous le régime de l’ancienne loi sont‑ils susceptibles d’exécution sous le régime de la nouvelle. La Cour d’appel a accueilli l’appel.
[33] En ce qui concerne la première question, la Cour d’appel estime que les deux lois confèrent le pouvoir discrétionnaire d’apprécier dans chaque cas l’opportunité de recouvrer la somme due par le répondant (par. 89) et que, s’agissant de l’interprétation du par. 118(2) de l’ancienne loi et du par. 145(2) de la nouvelle, l’emploi du verbe « pouvoir » indique que le ministre jouit d’un certain pouvoir discrétionnaire.
[34] Selon la Cour d’appel, la juge des requêtes est dans l’erreur [traduction] « en partie parce qu’elle a omis de bien tenir compte du règlement et des formulaires », qui constituent des « éléments essentiels d’un régime intégré [d’immigration] » (par. 91 et 95). La Cour d’appel signale que, depuis 1999, l’engagement renferme une clause permettant au répondant de négocier un arrangement avec l’administration en cause (par. 98). De plus, les engagements intervenus sous le régime de l’une et l’autre lois confèrent aux administrations la faculté de ne pas prendre de mesures pour recouvrer la créance (par. 103). Puisque le législateur n’a pas supprimé ce pouvoir discrétionnaire lors de la modification en 2002, on peut logiquement conclure qu’il a voulu que le régime de recouvrement soit empreint d’une certaine souplesse.
[35] En ce qui a trait à la deuxième question, la Cour d’appel va plus loin. Vu le libellé de l’engagement, elle estime que l’Ontario a indûment [traduction] « abusé de son pouvoir discrétionnaire ou entravé son exercice », notamment parce que sa politique prévoit qu’un « [répondant] en défaut doit rembourser le montant intégral de la dette » (par. 125-126). Dès lors, nul accord de remboursement d’un montant moindre ne peut intervenir, contrairement à ce que prévoit expressément le sous-al. 135b)(i) du nouveau règlement. Puisque la politique exige le paiement intégral dans tous les cas, peu importe les circonstances, elle entrave indûment l’exercice du pouvoir discrétionnaire que la loi confère au ministre (par. 127).
[36] La Cour d’appel ajoute que la politique ontarienne consistant à ne reporter le paiement de la dette que s’il existe des « circonstances exceptionnelles bien documentées » établit une norme plus stricte que celle fondée sur le critère des « circonstances valables » prévu dans les engagements (par. 132-133). Dans cette mesure, elle juge la politique invalide.
[37] En ce qui concerne la troisième question, la Cour d’appel statue que les administrations étaient tenues au respect de l’équité procédurale vis‑à‑vis des répondants (par. 135). À son avis, elles avaient l’obligation d’établir un « processus » permettant au répondant de faire état des éléments pertinents de sa situation personnelle et financière, d’examiner ces éléments, d’informer le répondant de leur prise en considération et de lui communiquer la décision (par. 147). La clause des engage