Jacmain c. Procureur général (Canada) et autre

Jacmain c. Procureur général (Canada) et autre
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1977-09-30
Recueil
[1978] 2 RCS 15
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Jacmain c. Procureur général (Canada) et autre, [1978] 2 R.C.S. 15
Date: 1977-09-30
Roland Jacmain Appelant;
et
Le procureur général du Canada et la Commission des relations de travail dans la Fonction publique Intimés.
1977: 28 et 29 avril; 1977: 30 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Contrôle judiciaire—Fonction publique—Employé en stage—Renvoi—Grief—Allégation que le renvoi était en fait un congédiement disciplinaire—Compétence de l’arbitre—Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, art. 28—Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-35, art. 91.
En mai 1973 l’appelant entrait au bureau du Commissaire aux langues officielles à titre de chef de division au Service des plaintes. C’était pour lui une période de stage, son emploi précédent dans la Fonction publique ayant été au ministère du Revenu national. Aux termes de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, un employé stagiaire est susceptible de renvoi et en février 1974, on signifiait par lettre à l’appelant son renvoi. L’appelant entama une procédure de grief en vertu de l’art. 90 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-35, mais échoua. Il recourut alors à l’arbitrage en vertu de l’art. 91 de la Loi. L’employeur attaqua la compétence de l’arbitre au motif qu’un renvoi durant la période de stage n’est pas un congédiement. Aux termes de l’al. 91(1)b), l’arbitre n’est compétent que s’il s’agit d’«une mesure disciplinaire entraînant le congédiement, la suspension ou une peine pécuniaire». Toutefois l’arbitre décida que sa compétence lui permettait d’examiner les raisons du renvoi et de déterminer si, sous le couvert d’un renvoi l’employeur n’avait pas dans la réalité exercé une mesure disciplinaire, et il conclut finalement que l’appelant n’avait pas véritablement été renvoyé pendant sa période de stage et qu’il avait été congédié sans motif suffisant. Il accueillit le grief et ordonna la réintégration de l’appelant. L’employeur soumit alors la question à la Commission des relations de travail dans la Fonction publique qui conclut que l’arbitre n’avait pas commis d’erreur de droit ni excédé sa compétence. La Cour d’appel fédérale, saisie en vertu de l’al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1, statua que l’arbitre n’avait pas la compétence de peser la valeur de la cause du renvoi.
Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges Martland, Judson, Ritchie et de Grandpré: Le jugement de la Cour d’appel est correct. L’arbitre n’avait pas le pouvoir d’annuler la décision de l’employeur parce qu’elle avait été prise de bonne foi. Le droit de l’employeur de renvoyer un employé en cours de, stage est très large. Pour employer les mots de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, il suffit qu’il y ait un motif, une raison. Il ne s’agissait pas d’une mesure disciplinaire et le mauvais comportement de l’employé, son attitude acerbe, sa mauvaise adaptation à son entourage constituent pour son chef des raisons valables de ne pas vouloir lui accorder un emploi permanent dans son service. Le renvoi d’un employé en stage au motif que son supérieur hiérarchique n’est pas satisfait de ses services ne constitue pas une mesure disciplinaire susceptible d’être soumise à l’arbitrage.
La question de savoir si l’arbitre a compétence lorsque le renvoi est clairement une mesure disciplinaire n’est pas tranchée. Bien que l’employeur ait semblé admettre devant nous cette compétence, si la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique n’attribue pas compétence à l’arbitre en pareille matière, ce n’est pas le consentement de l’employeur qui peut le faire.
Les juges Pigeon et Beetz: On a concédé à juste titre qu’on ne pouvait priver un employé en stage du droit de présenter un grief contre un congédiement disciplinaire, en faisant celui-ci sous forme de renvoi en vertu de l’art. 28 de la Loi. En conséquence, lorsqu’un grief a été présenté, l’arbitre avait compétence pour examiner s’il s’agissait en fait d’un congédiement. Cependant, bien que l’arbitre ait eu le droit d’examiner la question, comme cet examen portait sur un fait dont sa compétence dépend, sa conclusion ne peut être considérée comme définitive et elle est susceptible de révision à titre de point de droit. Les questions soumises à cette Cour étaient de savoir si l’arbitre avait le droit d’examiner la valeur du motif de renvoi pour décider s’il y avait eu en fait congédiement disciplinaire et, dans l’affirmative, si son opinion pouvait être révisée par la Cour d’appel fédérale. L’arbitre a décidé qu’il existait des motifs pour juger l’employé inapte mais il était d’avis que ces motifs ne constituaient pas une justification suffisante du renvoi. C’est ce qu’il n’était pas autorisé à faire parce qu’il a uniquement compétence pour examiner un congédiement disciplinaire et non un renvoi. Si l’on décide que l’arbitre peut examiner la valeur du motif de renvoi, il est douteux que la Cour d’appel fédérale pourrait réviser sa décision. Il s’agit d’une conclusion dont sa compétence dépend mais, lorsque la compétence dépend de faits contestés, une cour supérieur hésitera avant d’infirmer les conclusions de fait et ne le fera que pour des motifs extrêmement puissants.
Le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson, dissidents: En octobre 1973, l’employeur a suspendu l’appelant de ses fonctions pour cinq jours à titre de mesure disciplinaire, mais, à la suite de l’arbitrage d’un grief, cette suspension a été révoquée. En février 1974, l’employeur a avisé l’appelant par lettre qu’il se proposait de le renvoyer pour un motif déterminé et un passage de cette lettre mentionnait le fait que le 23 octobre 1973, l’appelant avait été informé oralement de cette intention. Le paragraphe 28(4) de la Loi dispose qu’en cas de renvoi d’un employé pour un motif déterminé, l’employeur doit fournir à la Commission les raisons de son intention. En l’espèce, les raisons invoquées avaient été données dans les termes les plus généraux, à savoir le fait que l’appelant «n’était pas en mesure d’occuper un emploi» à la satisfaction de l’employeur. Aux termes de l’al. 91(1)b) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, un employé peut renvoyer un grief à l’arbitrage; aux termes du par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, un employé en cours de stage n’a pas le droit de renvoyer à l’arbitrage un renvoi pour motif déterminé. La question soulevée dans ce pourvoi est de savoir si les employés en stage bénéficient aussi de la protection contre le congédiement disciplinaire. La réponse est indubitablement affirmative. Le mot «employé» au par. 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique n’exclut pas les employés en stage. A première vue, ils sont protégés.
L’action réciproque du par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique et le par. 91 (1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique est telle que le renvoi pour motif déterminé et le congédiement disciplinaire sont des concepts distincts. Un renvoi pour motif déterminé est fondé sur des motifs autres que disciplinaires. L’arbitre a conclu qu’il avait compétence parce que ce qui était arrivé était, au fond, un congédiement disciplinaire plutôt qu’un renvoi pour motif déterminé. La décision de l’arbitre restait dans les limites acceptables de ce que devraient autoriser les cours de justice dans l’exercice de leur pouvoir de contrôle sur les questions de juridiction tranchées par un tribunal. Dans la mesure où il s’agissait d’une question de fait, la décision de l’arbitre était fondée sur une preuve suffisante. Dans la mesure où il s’agissait d’une question de droit sa décision suivait un raisonnement logique. Un arbitre a compétence pour instruire des cas de mesure disciplinaire entraînant le congédiement qui sont présentés comme cas de renvoi en cours de stage. En l’espèce, le «renvoi» a donné effet à une intention exprimée pas le Commissaire aux langues officielles le 23 octobre 1973; A cette date, le seul motif était d’ordre disciplinaire. L’arbitre avait donc compétence pour examiner le fond de l’affaire.
[Segal c. Ville de Montréal, [1931] R.C.S. 460; Bell Canada c. Office and Professional Employees’ International Union, [1974] R.C.S. 335; Essex County Council v. Essex Incorporated Congregational Church Union, [1963] A.C. 808; Re United Electrical Workers & Square D Co., Ltd. (1956), 6 Lab. Arb. Cas. 289; Fardella c. La Reine, [1974] 2 C.F. 465; Re Cooper, [1974] 2 C.F. 407; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] accueillant un appel par voie de demande d’examen judiciaire en vertu de l’al. 28(1)a) de la Loi sur la cour fédérale, 1970‑71‑72 (Can.), c. 1, d’une décision de la Commission des relations de travail de la Fonction publique et confirmant la décision d’un arbitre. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents.
Maurice Wright, c.r., pour l’appelant.
André Garneau et J.-P. Malette, pour les intimés.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE DICKSON (dissident)—En mai 1973, l’appelant Roland Jacmain est nommé chef de division au Service des plaintes du bureau du Commissaire aux langues officielles. En octobre 1973, le Commissaire le suspend de ses fonctions pour cinq jours, à titre de mesure disciplinaire; cependant, à la suite de l’arbitrage d’un grief, la suspension est révoquée.
Le 25 février 1974, le Commissaire avise l’appelant par lettre que, conformément au par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, il se propose de le renvoyer, en cours de stage, pour un motif déterminé. La lettre contient le court alinéa suivant: «Vous vous rappellerez que le 23 octobre 1973, je vous avisais oralement de cette intention».
Le paragraphe 28(4) de la Loi dispose que lorsqu’un sous-chef prévient un employé qu’il se propose de le renvoyer pour un motif déterminé, il doit fournir à la Commission les raisons de son intention. Le Commissaire a avisé la Commission de la Fonction publique en ces termes:
[TRADUCTION] Au cours de son stage, j’ai estimé que M. Jacmain n’était pas en mesure d’occuper à ma satisfaction un emploi dans mes services.
La nature de l’emploi que l’appelant était incapable d’occuper à la satisfaction du Commissaire n’y est pas précisée.
Sur réception de l’avis, l’appelant, conformément à l’art. 90 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-35 a présenté un grief contre la décision du Commissaire, dans les termes suivants:
[TRADUCTION] On m’a avisé par lettre en date du 25 février 1974 que j’allais être renvoyé. Aucun motif ne m’a été donné. Cela est contraire au par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. Il s’agit, en réalité, d’un congédiement disciplinaire.
La question est la suivante: Le par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique dispose:
(3) A tout moment au cours du stage, le sous-chef peut prévenir l’employé qu’il se propose de le renvoyer, et donner à la Commission un avis de ce renvoi projeté, pour un motif déterminé, au terme du délai de préavis que la Commission peut fixer pour tout employé ou classe d’employés. A moins que la Commission ne nomme l’employé à un autre poste dans la Fonction publique avant le terme du délai de préavis qui s’applique dans le cas de cet employé, celui-ci cesse d’être un employé au terme de cette période.
Le paragraphe 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique dispose:
91. (1) Lorsqu’un employé a présenté un grief jusqu’au dernier palier de la procédure applicable aux griefs inclusivement, au sujet
a) de l’interprétation ou de l’application, en ce qui le concerne, d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale, ou b) d’une mesure disciplinaire entraînant le congédiement, la suspension ou une peine pécuniaire, et que son grief n’a pas été réglé d’une manière satisfaisante pour lui, il peut renvoyer le grief à l’arbitrage.
On constatera que quand le grief présenté par un employé concerne une mesure disciplinaire entraînant le congédiement, l’al. 91(1)b) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique lui donne le droit de renvoyer le grief à l’arbitrage. Toutefois, quand un employé en stage est renvoyé pour un motif déterminé, en vertu du par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, il n’a pas le droit de porter la question en arbitrage.
La question que ce pourvoi met indéniablement de l’avant est de savoir si les employés en stage bénéficient aussi de la protection contre le congédiement disciplinaire. Il est clair que la réponse est indubitablement affirmative. Le mot «employé» au par. 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique n’exclut pas les employés en stage. A première vue, ils sont protégés. Cependant, si l’effet combiné du par. 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique et du par. 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique est tel que le renvoi pour un motif déterminé comprend, en fait, le congédiement disciplinaire, alors, tout cas de congédiement disciplinaire constitue en soi un cas de renvoi pour un motif déterminé et la protection s’avère illusoire. A mon avis, le renvoi pour un motif déterminé et le congédiement disciplinaire sont des notions bien distinctes.
Parfois les actes d’un employé peuvent entraîner une mesure disciplinaire susceptible d’aboutir immédiatement ou plus tard à un congédiement. Les renvois pour un motif déterminé ont lieu pour des motifs autres que disciplinaires. Le fait que l’employeur puisse avoir quelque motif de se plaindre de l’employé ne transforme pas automatiquement en renvoi pour un motif déterminé ce qui, autrement, serait un congédiement disciplinaire. La ligne de démarcation entre les deux notions peut être floue, mais c’est une distinction que l’arbitre doit faire et la question n’est pas résolue du seul fait que l’employeur qualifie la cessation d’emploi de renvoi pour un motif déterminé. A chaque palier de la procédure de griefs, on a répondu à l’appelant que le congédiement n’était pas une mesure disciplinaire mais un renvoi en période de stage. Le grief a été renvoyé à l’arbitre, M. Weatherill. L’avocat de l’employeur a alors prétendu que l’avis donné à l’appelant par le Commissaire aux langues officielles qualifiait la mesure de renvoi en période de stage et que cela réglait la question; que l’arbitre ne pouvait donc pas entendre l’affaire au fond et n’avait pas compétence pour décider si la mesure était, en fait, un renvoi en période de stage ou une mesure disciplinaire. L’employeur a invoqué cet argument au cours de toutes les procédures antérieures, mais ne l’a pas repris devant cette Cour. L’avocat de l’employeur devant cette Cour n’a pas contesté que l’arbitre avait le droit d’enquêter d’abord sur les faits, pour déterminer s’il s’agissait d’une mesure disciplinaire ou d’un renvoi pour un motif déterminé en période de stage. Il est maintenant admis qu’il incombait en effet à l’arbitre d’entendre la preuve et de décider si l’employé avait perdu son emploi à cause d’un congédiement disciplinaire, auquel cas l’arbitre était compétent pour examiner la question au fond, ou à cause d’un renvoi pour un motif déterminé, auquel cas l’arbitre n’était pas compétent.
L’arbitre a tenu une audition le 29 juillet 1974, au cours de laquelle l’Alliance de la Fonction publique du Canada, représentant l’appelant, a présenté une preuve relative, d’une part, à la compétence de l’arbitre pour entendre le grief et, d’autre part, au fond même de l’affaire. Après l’audition de cette preuve, l’avocat de l’employeur, sans renoncer à son droit de présenter une preuve au fond, a demandé à l’arbitre de trancher la question de la compétence. L’arbitre a répondu à cette question par l’affirmative dans une décision prise en délibéré. Il a noté que l’employeur n’avait jamais donné à l’appelant les raisons de son renvoi. Il a mentionné (i) la suspension de cinq jours imposée à l’appelant par le Commissaire aux langues officielles en octobre 1973, qu’il a qualifiée comme étant incontestablement une mesure disciplinaire; (ii) l’avis donné à cette époque par le commissaire à l’appelant de son intention de le renvoyer en cours de stage. L’arbitre a déclaré: «cet avis n’avait aucune autre raison d’être que les motifs disciplinaires soulévés par l’incident»; (iii) la lettre du Commissaire, en date du 25 février 1974, dans laquelle, sans mentionner d’autre motif de cessation de l’emploi, il disait: «Vous vous rappellerez que le 23 octobre 1973, je vous avisais oralement de cette intention». L’arbitre conclut en ces termes:
De l’ensemble des éléments de preuve, on ne peut tirer comme motif du renvoi de l’employé s’estimant lésé que l’incident disciplinaire que l’on aurait cru réglé par la décision de l’arbitre.
L’expression «décision de l’arbitre» vise évidemment la décision, favorable à l’appelant, concernant l’incident d’octobre 1973.
En octobre et décembre 1974, l’arbitre a tenu d’autres auditions sur le fond. En janvier 1975 il rendit une décision dont voici quelques extraits:
Pour ce qui est de la preuve de l’employeur quant aux motifs du congédiement de l’employé s’estimant lésé, il est à noter que le témoin le plus important était M. Jean‑Marie Morin, Sous-Commissaire au Bureau du Commissaire aux langues officielles. Le témoignage de M. Morin était certainement clair et honnête. Il a expliqué que selon les rapports qu’on lui avait soumis, l’employé s’estimant lésé s’était plaint de beaucoup de choses ayant trait à l’administration du Bureau. Il s’est plaint, semble-t-il, des dossiers qu’il avait à diriger, du travail des membres du central sténographique, des services téléphoniques, des services des archives, de la distribution du courrier et même de l’aménagement «paysagé» du bureau. De plus, il voulait une machine à écrire dans son propre bureau (c’est-à-dire, dans sa propre «cave»), et même sa propre secrétaire.
Toutes ces plaintes en elles-mêmes n’étaient pas ennuyeuses; M. Morin les a toutes entendues et les a toutes considérées. A peu près toutes ont été rejetées et (bien qu’il n’incombe pas à l’arbitre de juger de la qualité de l’administration) je crois devoir ajouter que ces refus étaient justifiés. La difficulté qu’avait M. Morin n’était pas que M. Jacmain se plaignait, c’était qu’il le faisait toujours, et qu’il le faisait de façon désagréable, c’est‑à-dire à haute voix et avec acerbité. En fin de compte, ce dont l’employeur avait à se plaindre à propos de M. Jacmain, c’était son attitude, démontrée par des manques de tact et de courtoisie, par des éclats de voix et des claquements de portes, par des jérémiades continuelles.
Avant d’étudier la preuve sur ce point, il serait important de commenter l’importance de cette question d’attitude (c’est-à-dire l’attitude de l’employé telle que démontrée par ses faits et gestes). J’admets qu’il est important pour l’employeur d’évaluer l’attitude d’un employé durant sa période de stage, tout comme il est important d’évaluer son travail proprement dit. Il est certain que, dans un bureau tel que celui du Commissaire aux langues officielles, l’«attitude» des fonctionnaires envers le public et autres est un aspect important de leur travail. Dans le cas en instance pourtant, aucune preuve ne porte sur l’attitude de M. Jacmain dans ce sens.
Je cite ces passages en entier parce que l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, qui donne lieu à ce pourvoi, s’étend sur le second alinéa. A mon avis, celui-ci résume simplement la preuve faite au nom de l’employeur, et je ne considère pas qu’il renferme des conclusions de fait préjudiciables à l’appelant.
L’arbitre a noté que le «motif déterminé» qui aurait justifié le renvoi de l’appelant n’avait jamais été précisé et qu’il n’y avait aucune preuve qui suggérât ce qu’était l’«emploi» dont le Commissaire aux langues officielles parlait dans sa lettre à la Commission de la Fonction publique. L’arbitre a poursuivi:
En fait, il est établi sans contestation que M. Jacmain a effectivement comblé toutes les tâches qui lui incombaient. Aucun des ses collègues ne s’est plaint de lui, et il n’y a jamais eu de plaintes des membres du public (selon le témoignage de M. Morin lui‑même). Rien n’indique que le surveillant immédiat (qui n’a pas été appelé comme témoin) s’est plaint en quoi que ce soit du travail de M. Jacmain.
Quant au travail de l’appelant, l’arbitre a dit:
Or, quant au véritable travail de M. Jacmain, je conclus (ce qui n’est pas sérieusement en question), qu’il n’y a aucune raison qui puisse justifier ou son renvoi ou son congédiement.
L’arbitre a ensuite parlé de l’«attitude»: Il reste à examiner la question de son «attitude». Bien que cette dernière tende à soulever des questions plutôt disciplinaires, j’admets certainement la possibilité que l’employeur, même dans la fonction publique, puisse renvoyer l’employé qui ne saurait s’accommoder à la vie régulière de son emploi. Le poids de la déposition de M. Morin portait sur le fait que M. Jacmain n’a pas su s’y accommoder; qu’il lui manquait le tact, la courtoisie, le doigté.
L’arbitre a exprimé sa conclusion en ces termes:
En fin de compte, toute chose entendue et pesée, j’en conclus que l’employé s’estimant lésé s’est comporté, envers ses collègues, ses supérieurs et certains de ses subalternes, d’une façon un peu acerbe, particulière à lui. Il ne s’est pas tout à fait accommodé des mœurs et de l’ambiance du bureau, et des exigences de ses supérieurs hiérarchiques. Je n’y vois pourtant pas une justification suffisante pour son congédiement. Aucun autre motif n’a été établi.
Pour ces motifs, le grief a été accueilli. Sur la question de compétence, l’arbitre a ajouté:
J’ai déjà décidé que le geste de l’employeur était en substance une mesure disciplinaire. Bien que cette question ait été décidée dans la décision du 1er août, je suis toujours du même avis.
Conformément à l’art. 23 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, l’employeur a soumis à la Commission des relations de travail dans la Fonction publique la question de la compétence de l’arbitre. Celle-ci a conclu que l’arbitre n’avait pas fait d’erreur de droit, ni excédé sa compétence en acceptant d’entendre l’affaire, malgré le fait que (i) l’appelant était en stage au moment où l’on avait mis fin à son emploi et que (ii) il s’agissait prétendument d’un renvoi en cours de stage.
L’employeur a alors demandé à la Cour d’appel fédérale en vertu du par. 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, c. 10 (2e Supp.) l’examen et l’annulation de la décision rendue par la Commission des relations de travail dans la Fonction publique. La prétention essentielle de l’avocat de l’employeur devant la Cour d’appel fédérale était, comme je l’ai déjà mentionné, que pour écarter la compétence de l’arbitre, il suffit que l’employeur qualifie la mesure prise de renvoi pour un motif déterminé, qu’un arbitre n’a pas le droit d’enquêter sur les faits d’une affaire donnée pour juger si, en réalité, la mesure prise par l’employeur constitue un renvoi pour un motif déterminé ou un congédiement disciplinaire. La Cour d’appel fédérale a considéré qu’elle avait donné une réponse complète à cette prétention dans son arrêt Cutter Laboratories International and Cutter Laboratories Inc. c. Le tribunal antidumping[2]. Avec égards, je partage cette opinion. Comme d’habitude, le fond l’emporte sur la forme. La forme de l’avis ne peut pas priver un arbitre de sa compétence si, compte tenu de l’ensemble des faits, la mesure prise par l’employeur est en réalité de nature disciplinaire. La Cour d’appel fédérale n’a pas fait d’erreur en confirmant le droit d’un arbitre, en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, de décider si le prétendu renvoi en cours de stage projeté par l’employeur est, en fait, une mesure disciplinaire aboutissant à un congédiement.
Bien que l’avocat de l’employeur ait limité sa plaidoirie devant la Cour d’appel fédérale à la prétention que j’ai mentionnée (et qui a été rejetée), ladite Cour, nous a-t-on indiqué, a soulevé de son propre chef les questions de fait examinées par l’arbitre et, finalement, elle a accueilli la demande formulée en vertu de l’art. 28 et a annulé la décision de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique. Ce faisant, la Cour d’appel fédérale a, à mon avis, fait une erreur.
Les extraits suivants des motifs de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale montrent sur quels éléments elle s’est fondée pour infirmer la décision de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique:
J’en viens maintenant aux preuves soumises à l’arbitre. Après les avoir examinées attentivement, j’ai conclu que la décision de la Commission ne pouvait être maintenue et que la demande présentée en vertu de l’article 28 devait être accordée. Les lettres du 25 février 1974 adressées au demandeur et à la Commission sont claires et sans équivoque dans la mesure où elles mentionnent le renvoi du demandeur pour un motif déterminé au sens des paragraphes 28(3) et (4) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique (précitée). Les preuves apportées à l’arbitre au sujet du motif de renvoi démontraient, entre autres, que le demandeur se plaignait fréquemment, d’une façon désagréable, bruyante et avec amertume, et que [TRADUCTION] «l’attitude de M. Jacmain, en particulier, son indélicatesse et son impolitesse, ses accès de colère et le claquement des portes ainsi que ses jérémiades continues, a été à l’origine des plaintes de son employeur.»
…
Je n’hésite aucunement à dire que la conduite dont on se plaint en l’espèce est un exemple classique de comportement justifiant le renvoi d’un employé en cours de stage (comme l’arbitre l’a d’ailleurs reconnu—voir l’appel, aux pages 70 et 73).
…
Il ressort clairement des différents motifs de sa décision, que l’arbitre considérait la mesure prise par l’employeur comme une mesure disciplinaire ayant l’apparence d’un renvoi. Cependant, les faits établis en sa présence prouvent clairement que l’employeur avait un motif réel de renvoi. Il ne pourrait y avoir de mesure disciplinaire dissimulée sous forme d’un renvoi que s’il n’existait aucun motif valable ou de bonne foi justifiant le renvoi. L’arbitre lui-même a admis que ce n’était pas le cas dans la présente affaire.
Le paragraphe 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale dispose:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal
a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance. Si la question qui nous est soumise est une question de compétence, comme cela semble être le cas, la disposition législative pertinente est l’al. 28(1)a), applicable quand on prétend qu’un tribunal fédéral a excédé sa compétence. Essentiellement, l’al. 28(1)a) est l’expression législative de la doctrine de l’ultra vires de la common law. L’alinéa 28(1)c) va plus loin que la common law et vise des questions de fait n’ayant pas trait à la compétence. L’alinéa 28(1)a) est applicable quand se pose une question juridictionnelle de fait ou de droit. S’il s’agit d’une question de droit n’ayant pas trait à la compétence, les dispositions de l’al. 28(1)b) sont applicables. Finalement, s’il s’agit d’une question de fait indépendante de la compétence, les dispositions de l’al. 28(1)c) sont applicables.
Comme on l’a déclaré dans Bunbury v. Fuller[3], à la p. 140 (cité dans Wade, Administrative Law (3d éd.) à la p. 89):
[TRADUCTION] C’est une règle générale qu’aucun tribunal à compétence limitée ne peut s’attribuer de juridiction par une décision erronée sur un point accessoire au fond de l’affaire dont dépendent les limitations de sa compétence.
Dans un article du professeur Hogg, The Jurisdictional Fact Doctrine in the Supreme Court of Canada, (1971), 9 Osgoode Hall L.J. 203, à la p. 209, il est dit:
[TRADUCTION] En droit administratif anglo-canadien, la distinction entre un fait attributif de compétence et un fait relevant de la compétence est cruciale. Si un tribunal fait une erreur sur l’existence d’un fait relevant de sa compétence, l’erreur ne porte pas atteinte à la validité de sa décision et celle-ci ne peut pas être révisée; mais si le tribunal fait une erreur sur l’existence d’un fait attributif de compétence, l’erreur rend sa décision invalide ou nulle et par conséquent, susceptible d’être révisée par les cours de justice. La théorie est que dans le premier cas, le tribunal agit dans les limites de la compétence qui lui a été conférée par la loi, tandis que dans le second, il excède sa compétence.
Dans un arrêt récent, Bell c. Ontario Human Rights Commission[4], le juge Martland fait ressortir la même chose au sujet des questions de juridiction. Dans cette affaire, la question était de savoir si le logement du plaignant était couvert par The Ontario Human Rights Code. Comme l’a dit le juge Martland, l’autorité du comité d’enquête d’examiner toute l’affaire au fond dépendait de la réponse à cette question. Une décision erronée sur ce point ne permettrait pas au tribunal de poursuivre l’enquête. La question a été qualifiée de question de droit attributif de compétence, mais le même principe s’applique à une question de fait dont la réponse détermine la compétence du tribunal pour enquêter sur le fond de l’affaire, c’est-à-dire en l’espèce, la question de savoir si ce qui s’est produit constitue un congédiement pour des motifs disciplinaires ou un renvoi pour un motif déterminé. Cette question comporte également «une question de droit relativement au champ d’application de la Loi» comme c’était le cas dans l’affaire Bell, où cette expression est utilisée à la p. 775. En l’espèce, il s’agit du champ d’application de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique (al. 91(1)b)) et de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique (par. 28(3)).
La théorie du fait attributif de compétence a été vivement critiquée (45 L.Q.R. 459; 47 L.Q.R. 386; 55 L.Q.R. 521; 60 L.Q.R. 250; (1960) 1 U.B.C. L. Rev. 185; 76 L.Q.R. 306; 82 L.Q.R. 263; 82 L.Q.R. 515). Bien que l’on soutienne (J.A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action (3d éd.) 100) qu’aux États-Unis, on a dans une large mesure abandonné la distinction entre les questions juridictionnelles de droit et de fait, cette Cour a réaffirmé la théorie dans Metropolitan Life Insurance Company c. International Union of Operating Engineers, Local 796[5], et dans des arrêts plus anciens Toronto Newspaper Guild c. Globe Printing Company[6], et Jarvis c. Associated Medical Services[7]; voir également Galloway Lumber Co. Ltd.[8] De plus, en ce qui concerne les litiges relevant de la Loi sur la Cour fédérale, l’existence d’une théorie de l’attribution de compétence est établie en un langage clair et net à l’art. 28.
La grande difficulté est la suivante: il est difficile de concevoir que le législateur puisse créer un tribunal à compétence limitée et qu’en même temps, il lui accorde un pouvoir illimité pour fixer l’étendue de sa compétence. Par contre, si l’exactitude de chaque détail dont dépend la compétence du tribunal est susceptible d’examen par une juridiction supérieure et si l’opinion d’un seul juge est alors substituée à celle du tribunal, on peut perdre le bénéfice de l’expérience et des connaissances spéciales des membres de ce tribunal et l’avantage qu’ils ont d’entendre et de voir les témoins. Le pouvoir de contrôle sur les questions de juridiction fournit aux cours de justice un bon outil pour s’assurer que les tribunaux connaissent du genre de litiges que le législateur leur a confié. Il leur permet de contrôler les tentatives d’usurpation de pouvoir. Mais, à mon avis, les cours de justice devraient hésiter à déclarer un tribunal incompétent quand sa décision est honnête et équitable et qu’il a correctement pris en considération la documentation qui lui a été soumise. Dans l’exercice de son contrôle sur les conclusions en matière de compétence, la Cour doit laisser place à une certaine latitude. Elle doit se demander si la preuve est suffisante pour étayer les conclusions de fait et si les conclusions de droit ou les conclusions mixtes de fait et de droit sont logiques. L’erreur doit être manifeste. La Cour a un rôle de révision; elle ne doit pas faire un nouveau procès.
Pour revenir au présent litige, la question que la Cour doit se poser est de savoir si l’arbitre s’est trompé en décidant que ce qui est arrivé était, au fond, un congédiement disciplinaire plutôt qu’un renvoi pour un motif déterminé. A mon avis, l’arbitre a correctement qualifié les faits de congédiement disciplinaire. Il avait donc compétence pour examiner la question de savoir s’il y avait un motif suffisant de renvoi, c’est-à-dire qu’il était compétent pour examiner le fond de l’affaire. S’il s’agit d’une question de fait à trancher au vu d’une preuve contradictoire, il y a suffisamment d’éléments de preuve pour confirmer la décision de l’arbitre. S’il s’agit d’une question de droit concer- nant le champ d’application des deux Lois, la décision de l’arbitre est logique. Il est souvent difficile de déterminer si une question particulière est une question de fait ou de droit. La question en l’espèce, comme dans la plupart des cas, est une question mixte de fait et de droit: pour autant qu’elle exige un choix entre des données contradictoires, c’est une question de fait; pour autant qu’elle exige une décision quant à la question de savoir si le champ d’application des Lois couvre les données retenues, c’est une question de droit. Les deux aspects de ce mécanisme d’analyse ne sont pas distincts.
Il me semble qu’en l’espèce, rien ne dépend de la distinction entre les faits et le droit; il est sans importance que la question soit considérée être de fait ou de droit, ou de fait et de droit. La distinction essentielle est entre les questions juridictionnelles (qu’elles soient de fait, ou de droit, ou des deux) et les questions n’ayant pas trait à la compétence. Si la réponse à une question de juridiction sort des limites permises, le tribunal va soit excéder sa compétence (s’il décide de considérer le fond quand il n’en a pas le pouvoir) soit refuser d’exercer sa compétence (s’il décide qu’il n’a pas le pouvoir d’examiner le fond, quand en fait il l’a). Ainsi, une erreur est susceptible d’être révisée en vertu de l’al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale. C’est seulement si la question posée n’est pas de nature juridictionnelle que sa qualification, comme étant de fait ou de droit, devient importante. Si c’est une question de droit, l’al. 28(1)b) s’applique et toute erreur est assujettie à révision. Si c’est une question de fait, l’al. 28(1)c) s’applique et l’erreur est susceptible d’être révisée seulement si la décision est prise de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à la connaissance du tribunal.
Par conséquent, la question cruciale à trancher peut être énoncée en termes simples: l’arbitre a-t-il fait une erreur? Sa décision sur sa compétence est-elle allée au-delà des limites acceptables? Avant de répondre à cette question on doit d’abord se demander: qu’a décidé l’arbitre? Dans sa décision du 1er août 1974, dans laquelle il a conclu à sa compétence, l’arbitre a énoncé les conclusions de fait suivantes: En octobre 1973, on a imposé à l’employé s’estimant lésé une suspension de cinq jours, ce qui était incontestablement une mesure disciplinaire. Cette mesure a fait l’objet d’un arbitrage dans lequel l’arbitre Abbott a rendu sa décision le 27 mars 1974: N° du dossier 166-2-1002. L’arbitre a ordonné que la suspension soit annulée, et (en ce qui peut nous concerner) que toute mention de ladite suspension soit retirée des dossiers officiels. L’arbitre a quand même remarqué que la conduite de l’employé était répréhensible.
Or, le 23 octobre 1973, le Commissaire aux langues officielles avisa l’employé s’estimant lésé de son intention de le renvoyer durant sa période de stage. Il semble que, à l’époque même, il informa l’employé qu’il n’avait «aucun avenir» au Bureau des langues officielles. Cet avis n’avait aucune autre raison d’être que les motifs disciplinaires soulevés par l’incident que régla la décision de l’arbitre Abbott. Nonobstant cette décision, le Commissaire, dans une lettre datée du 25 février 1974, donna à l’employé s’estimant lésé avis de son renvoi durant sa période de stage, et, sans mentionner aucun autre motif, ajouta:
«Vous vous rappellerez que le 23 octobre 1973, je vous avisais oralement de cette intention.»
Selon les éléments de preuve, l’on n’a jamais fait mention d’aucun autre motif pour renvoyer l’employé s’estimant lésé…
La décision de l’arbitre se reporte ensuite d’une façon assez détaillée aux critères d’appréciation énumérés au chapitre IX du Manuel de dotation en personnel auquel, selon la preuve, l’employeur ne s’est pas conformé. Il a ensuite poursuivi:
A plusieurs reprises, on lui a fait part de la satisfaction de son surveillant, mais, toujours selon les éléments de preuve, à aucun moment n’a-t-on fait la moindre remarque quant à un éventuel mécontentement. Il est peut-être intéressant de noter aussi que le 11 décembre l’employé s’estimant lésé fut désigné comme préposé, à la gestion ou à des fonctions confidentielles parce que, en tant que chef de division, il constituait un palier dans la procédure applicable aux griefs.
Le manquement, si manquement il y avait, à la procédure ci-haut décrite sert, pour les fins de cette décision, seulement à indiquer qu’il n’existait d’autre raison pour le congédiement de l’employé s’estimant lésé que l’incident pour lequel il avait été discipliné, et dont l’arbitre Abbott traitait dans sa décision.
Eu égard à l’ensemble des éléments de preuve, j’en conclus que le geste de l’employeur, en signifiant le renvoi de l’employé s’estimant lésé durant sa période de stage, était en fait une mesure disciplinaire entraînant le congédiement. J’aurais donc compétence pour instruire l’arbitrage de cette affaire, en vertu de l’article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique.
Il est clair que la conclusion de l’arbitre est suffisamment fondée. Le «renvoi» a donné effet à une intention exprimée par le Commissaire aux langues officielles le 23 oc