Canada (Procureur général) c. British Columbia Investment Management Corp.

Canada (Procureur général) c. British Columbia Investment Management Corp.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-12-13
Référence neutre
2019 CSC 63
Recueil
[2019] 4 RCS 559
Numéro de dossier
38059
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Droit fiscal
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. British Columbia Investment Management Corp., 2019 CSC 63, [2019] 4 R.C.S. 559
Appel entendu : 13 mai 2019 Jugement rendu : 13 décembre 2019 Dossier : 38059
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant/Intimé au pourvoi incident
et
British Columbia Investment Management Corporation
Intimée/Appelante au pourvoi incident
et
Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique
Intimée/Intimée au pourvoi incident
- et -
Procureur général de l’Ontario et
procureur général de l’Alberta
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe et Martin
Motifs de jugement : (par. 1 à 114)
Motifs dissidents en partie : (par. 115 à 171)
La juge Karakatsanis (avec l’accord des juges Abella, Moldaver, Brown, Rowe et Martin)
Le juge en chef Wagner
canada c. b.c. investment management.
Procureur général du Canada Appelant/Intimé au pourvoi incident
c.
British Columbia Investment Management Corporation Intimée/Appelante au
pourvoi incident
et
Sa Majesté la Reine du chef de la province de
la Colombie-Britannique Intimée/Intimée au pourvoi incident
et
Procureur général de l’Ontario et
procureur général de l’Alberta Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur général) c.
British Columbia Investment Management Corp.
2019 CSC 63
No du greffe : 38059.
2019 : 13 mai; 2019 : 13 décembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe et Martin.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Immunité intergouvernementale contre la taxation — Taxe sur les produits et services — Portée de l’immunité intergouvernementale — Société de la Couronne provinciale créée par la législature afin qu’elle fournisse des services de gestion de placement aux régimes de retraite du secteur public et à d’autres entités de la Couronne — La société de la Couronne provinciale est‑elle tenue de percevoir et de verser la TPS fédérale sur les frais qu’elle engage lorsqu’elle fait des placements dans les portefeuilles de fonds communs de placement? — La société de la Couronne provinciale a‑t‑elle droit à l’immunité fiscale prévue par la Constitution? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 125 — Loi sur la taxe d’accise, L.R.C. 1985, c. E‑15 , Partie IX.
Droit fiscal — Taxe sur les produits et services — Accord de réciprocité fiscale fédéral‑provincial — Les accords conclus par les gouvernements fédéral et provinciaux visant le paiement réciproque de leurs taxes de vente lient‑ils les entités de la Couronne? — Les accords ont‑ils l’effet juridique d’écarter l’immunité fiscale dont jouirait par ailleurs un mandataire de la Couronne?
En 1999, la législature de la Colombie‑Britannique (la province) a créé la British Columbia Investment Management Corporation (BCI) afin qu’elle fournisse des services de gestion de placements aux régimes de retraite du secteur public de la province ainsi qu’à d’autres entités de la Couronne sous le régime de la Public Sector Pension Plans Act (PSPPA). Au moment de sa création, BCI a assumé la propriété en common law et a pris en charge la gestion des placements détenus dans des portefeuilles de fonds communs de placement (Portefeuilles), qui étaient auparavant détenus et gérés par le ministre des Finances de la province. À la même époque, la province procédait à une modernisation de ses fonds de retraite du secteur public en créant une structure d’administration fiduciaire conjointe, afin de permettre tant aux participants aux régimes de retraite du secteur public qu’à leurs employeurs de participer à la gestion de ces régimes. Ces changements visaient à créer une certaine distance entre le gouvernement et la gestion de ses fonds de placement et des fonds de retraite du secteur public.
Aux termes de deux accords distincts, la province et le Canada ont convenu de payer réciproquement leurs taxes de vente dans certaines circonstances. Selon l’accord de réciprocité fiscale (le Reciprocal Tax Agreement ou RTA), le Canada a convenu de payer certains frais et taxes provinciaux et la province a convenu de payer les taxes exigées au titre de la Partie IX de la Loi sur la taxe d’accise (LTA ). Les entités provinciales figurant sur la liste de l’annexe A du RTA pouvaient demander un remboursement de la TPS payée. BCI a été ajoutée à l’annexe A en 1999, mais a été retirée en 2003. Aux termes de l’accord global intégré de coordination fiscale (Comprehensive Integrated Tax Coordination Agreement ou CITCA), la province et le Canada ont convenu de payer la TVH sur les fournitures achetées par leur gouvernement et mandataires respectifs. Le CITCA est demeuré en vigueur jusqu’en 2013, lorsque la province a délaissé le régime de la TVH en faveur du modèle antérieur de TPS‑TVP.
À la suite du retrait de BCI de l’annexe A du RTA en 2003, l’Agence du revenu du Canada (ARC) a commencé à mettre en doute le droit de BCI d’invoquer l’immunité à l’égard de la TPS relativement aux frais qu’elle engageait dans le cadre de la gestion des Portefeuilles. En décembre 2013, BCI a saisi la Cour suprême de la Colombie‑Britannique d’une requête, afin d’obtenir les déclarations qu’en qualité de mandataire légal de la Couronne, BCI bénéficie de l’immunité fiscale à l’égard des actifs qu’elle détient dans les Portefeuilles, et qu’elle n’est pas liée par le RTA ou le CITCA, ni par les obligations de paiement énoncées dans ces accords.
Le Canada a sollicité la radiation de la requête de BCI, soutenant que le litige devait être instruit par la Cour canadienne de l’impôt, et non par la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, mais sa requête a été rejetée. Le juge siégeant en son cabinet a conclu que la Cour suprême de la Colombie‑Britannique avait compétence pour trancher la requête, que BCI, en qualité de mandataire légal de la Couronne chargé de gérer les Portefeuilles, bénéficiait de l’immunité fiscale en vertu de l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 , dont le libellé prévoit que nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province ne sera sujette à la taxation, et que BCI est liée par les accords fiscaux. La Cour d’appel était aussi de cet avis. Le Canada interjette appel de la conclusion selon laquelle BCI bénéficie de l’immunité fiscale, et BCI forme un appel incident à l’égard de la conclusion relative au caractère contraignant des accords.
Arrêt (le juge en chef Wagner est dissident en partie) : Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.
Les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe et Martin : Le juge siégeant en son cabinet n’a pas commis d’erreur en exerçant sa compétence pour trancher la requête de BCI. Tant la portée de la requête de BCI que le moment où elle a été introduite appuient la qualification de la demande de BCI par le juge siégeant en son cabinet et sa décision d’exercer sa compétence. Pour décider s’il exerce ou non sa compétence, le tribunal doit déterminer la nature essentielle de la demande. En l’espèce, le juge siégeant en son cabinet a décidé que l’essentiel de la requête de BCI ne constituait pas une contestation des cotisations de TPS, mais plutôt du pouvoir du Canada d’imposer dès le départ une taxe à BCI. Il a également conclu que les questions relatives à l’immunité constitutionnelle et aux accords intergouvernementaux étaient connexes — si la demande relative à l’immunité était retenue, les accords seraient la seule voie par laquelle BCI pourrait être tenue de payer la TPS. Il n’y a aucune erreur donnant lieu à révision dans cette analyse. Les questions soulevées dans la requête de BCI vont au‑delà de la cotisation fiscale établie sous le régime de la LTA ; la présente affaire porte sur les droits, obligations et devoirs d’un mandataire de la Couronne aux termes de la Constitution et en common law. Qui plus est, bien que les contestations du bien‑fondé d’une cotisation fiscale établie en application de la LTA relève de la compétence exclusive de la Cour canadienne de l’impôt, lorsque BCI a déposé sa requête, les nouvelles cotisations de 2015 n’avaient pas encore été établies de sorte que la Cour canadienne de l’impôt n’avait pas compétence sur le litige.
Le mécanisme prévu dans la LTA pour imposer la TPS sur les Portefeuilles aurait pour effet d’assujettir les biens de la Couronne à la taxation. En conséquence, l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 rend inapplicables les dispositions pertinentes de la partie IX de la LTA en ce qui a trait aux Portefeuilles. La partie IX de la LTA régit le paiement, la perception et le versement de la TPS fédérale (et, le cas échéant, de la TVH). L’acquéreur d’une fourniture taxable doit payer la TPS sur la valeur de la contrepartie de la fourniture. Les fournisseurs inscrits au titre de la LTA sont tenus de percevoir la TPS et de la verser périodiquement au gouvernement fédéral. BCI se sert de deux structures différentes pour gérer les actifs qui lui sont confiés à des fins d’investissement : les placements sont détenus dans des Portefeuilles ou à titre de fonds distincts, séparément des actifs des Portefeuilles. Il est indéniable que les services de gestion de placements que BCI fournit en dehors du contexte des Portefeuilles (c.‑à‑d., dans le cadre de la gestion des fonds distincts) constituent des fournitures taxables aux fins de la TPS. Cependant, en ce qui concerne les Portefeuilles, BCI recouvre ses frais de gestion à même les revenus générés par les actifs qui y sont détenus et ne perçoit pas de TPS sur ces montants. En conséquence, la question qui se pose dans le cadre de l’application de la LTA ne concerne pas la nature des activités de gestion de placements de BCI, mais est plutôt celle de savoir si les Portefeuilles peuvent être considérés comme un « acquéreur » d’une fourniture taxable aux fins de la LTA .
Selon le paragraphe 123(1) de la LTA , l’« acquéreur » s’entend de la personne qui est tenue de payer la contrepartie de la fourniture du service qui lui est rendu ou, si nulle contrepartie n’est payable, la personne à qui un service est rendu. Pour être visé par cette définition, l’acquéreur doit également être une personne. En common law, seules les personnes physiques et les personnes morales ont une personnalité juridique; les fiducies n’en ont pas. Afin de comprendre les opérations mettant en cause un vaste éventail d’entités, la LTA définit le terme « personne » et confère à la fiducie une identité juridique artificielle distincte aux fins fiscales. Cela a pour effet, sous le régime de la LTA , d’imposer aux fiducies et aux fiduciaires des obligations relatives à la perception, au versement et au paiement de la TPS dans certaines circonstances. Afin de trancher la question de savoir si BCI bénéficie de l’immunité constitutionnelle, on suppose que les Portefeuilles constituent une « fiducie » au sens de la partie IX de la LTA . Dans cette hypothèse, BCI détiendrait les actifs du Portefeuille en fiducie au profit des détenteurs d’unités.
Le fait que BCI est un mandataire de la Couronne provinciale complique quelque peu l’application de la LTA à BCI et aux Portefeuilles. L’immunité fiscale intergouvernementale accorde à chaque ordre de gouvernement l’espace opérationnel nécessaire pour gouverner sans intervention externe et a pour but de préserver la répartition des biens entre les gouvernements fédéral et provinciaux énoncée dans la Loi constitutionnelle de 1867 . L’article 125 confère l’immunité fiscale constitutionnelle lorsque deux conditions sont réunies. D’abord, le prélèvement contesté, de par son caractère véritable, doit viser la « taxation » au sens du par. 91(3) ou 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Ensuite, la taxe doit viser des biens appartenant à la Couronne fédérale dans le cas d’une taxe imposée par la législature provinciale, et des biens appartenant à la Couronne provinciale dans le cas d’une taxe imposée par le Parlement. Lorsque ces deux conditions préalables sont établies, l’art. 125 s’applique et rend inapplicables les dispositions fiscales par ailleurs valides à l’égard des biens de la Couronne.
En l’espèce, il ne fait aucun doute que la TPS fédérale relève directement du sens donné au terme « taxation » que l’on trouve au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et qu’en tant que mandataire légal de la Couronne, BCI jouit de la même immunité constitutionnelle à l’égard de ses biens que la Couronne provinciale. Lorsque la Couronne détient des biens en fiducie, l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère l’immunité seulement à l’intérêt de la Couronne dans les biens en fiducie. Un intérêt bénéficiaire privé peut donc faire l’objet d’une taxe même lorsque la Couronne détient un titre en common law. Cependant, si la taxe est imposée sur l’intérêt de la Couronne dans le bien, l’immunité constitutionnelle s’applique. En l’espèce, la LTA recourt à une fiction juridique pour contraindre une fiducie à payer une taxe sur les services taxables que lui fournit son fiduciaire. Cependant, lorsque le fiduciaire est un mandataire de la Couronne provinciale, ce mécanisme contrevient à l’art. 125 parce qu’il impose une taxe sur des biens appartenant en common law à la Couronne. La LTA n’impose pas la TPS sur un intérêt de propriété bénéficiaire privé et distinct en l’espèce. En conséquence, la LTA est constitutionnellement inapplicable aux Portefeuilles.
BCI est liée par les dispositions du RTA et du CITCA. À la lumière de leur libellé clair, les accords s’apparentent à des contrats de droit privé et visaient à créer des obligations juridiquement contraignantes pour le Canada et la province. La PSPPA établit que les obligations et immunités fiscales de BCI sont les mêmes que celles de la province. Comme le libellé de cette disposition est suffisamment large pour inclure les obligations que la province a assumées de son plein gré, BCI est généralement assujettie aux obligations énoncées dans les accords dans la même mesure que le serait la province. Toutefois, la nature des obligations précises prévues par les accords est une question qui dépasse le cadre du présent pourvoi.
Le juge en chef Wagner (dissident en partie) : Il y a accord avec les juges majoritaires pour dire que la Cour suprême de la Colombie-Britannique s’est à bon droit déclarée compétente à l’égard du présent litige et que BCI est liée par les accords fiscaux intergouvernementaux applicables entre la Colombie‑Britannique et le Canada. Toutefois, il y a désaccord sur la question de l’immunité prévue à l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le titre de propriété en common law que détient BCI sur les biens taxés n’est pas suffisant pour faire en sorte que ces biens « appartiennent » à la province, comme l’exige l’art. 125 , parce qu’ils ont été confiés à BCI par des parties privées pour qu’elle les détienne et les gère à leur seul profit contre paiement. Les biens sont assujettis à la taxe seulement parce que les conseils privés des régimes de retraite ont choisi de se servir de ces biens comme mécanisme de paiement des services qu’ils ont reçus de BCI. Le fait d’étendre l’immunité prévue à l’art. 125 aux circonstances de la présente affaire ne protège pas les valeurs constitutionnelles du fédéralisme et de la démocratie que cet article cherche à promouvoir. Cela va plutôt au‑delà de ces objectifs en permettant à des parties privées de profiter de l’immunité fiscale à laquelle ils n’ont pas droit, tout en protégeant la province de certaines conséquences contractuelles préjudiciables et en conférant à BCI un avantage commercial injustifié.
Les détenteurs d’unités sont les bénéficiaires des fonds que BCI détient en fiducie. Les services de gestion de placements que fournit BCI aux Portefeuilles profitent ultimement aux détenteurs d’unités. Ce sont eux qui ont droit aux revenus et aux gains en capital produits par les Portefeuilles pendant qu’ils existent, et ce sont eux qui ont droit au produit net lorsqu’il est mis fin aux Portefeuilles. Ni BCI ni la province n’ont la capacité ou le droit de s’approprier les actifs du Portefeuille. Le seul avantage que BCI retire des Portefeuilles est la possibilité de recouvrer ses frais d’exploitation et ses dépenses en capital à même les fonds détenus dans les Portefeuilles, ce qui réduit la valeur des unités et le rendement final réalisé par les détenteurs d’unités. Le rôle que joue la province en ce qui concerne les régimes de retraite du secteur public est purement contractuel. Les conseils des régimes de retraite, qui représentent la majeure partie des détenteurs d’unités, sont des parties privées. Ce sont les détenteurs d’unités privés qui supportent dans les faits la charge de la taxe parce que BCI fournit ses services relativement aux Portefeuilles au seul profit des détenteurs d’unités. Seul le choix des conseils des régimes de retraite de payer BCI indirectement en lui permettant de se payer à même la fiducie fait en sorte que les Portefeuilles deviennent les acquéreurs au sens de la LTA des services fournis par BCI. Si BCI et les conseils des régimes de retraite avaient convenu que BCI facturerait directement ses services à ces derniers plutôt qu’elle se paye à même les Portefeuilles, les conseils auraient été les acquéreurs au sens de la LTA et ils auraient donc été tenus de payer la TPS.
Les parties privées ne peuvent pas se fonder sur l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour se soustraire au paiement de la taxe sur les services de gestion de placements qu’elles reçoivent d’une société d’État. L’interprétation de l’art. 125 ne doit pas aller au-delà des objets du fédéralisme et de la démocratie. Il est clair que le Parlement peut obliger les acheteurs privés de services provinciaux à payer la TPS sur ces services sans contrevenir à l’art. 125 . De plus, l’art. 125 n’a pas pour objet de mettre l’État à l’abri des conséquences contractuelles ou d’autres effets commerciaux préjudiciables qu’il pourrait subir en raison de la taxation d’une partie privée. Les intérêts commerciaux et contractuels de l’État ne peuvent être favorisés au détriment de ceux des parties privées. En l’espèce, les biens n’appartiennent pas à l’État et ne bénéficient pas de l’immunité prévue à l’art. 125 . Cette disposition n’exempte pas les biens que des parties privées ont confiés à l’État pour qu’il les détienne en fiducie à leur seul profit d’une taxe sur les services qu’elles se sont engagées par contrat à recevoir de l’État relativement aux biens en question. Les biens pour l’essentiel n’appartiennent pas à l’État mais bien aux parties privées, et le titre en common law que détient l’État en tant que fiduciaire ne donne pas lieu à l’immunité fiscale. L’élargissement de l’immunité irait au‑delà des objets de l’art. 125 en permettant l’application de l’immunité aux intérêts de parties privées, en reposant sur les conséquences contractuelles préjudiciables qu’entraînerait pour l’État l’élargissement de l’immunité, et en rendant les biens de la Couronne plus attrayants sur le plan commercial en faisant d’eux un paradis fiscal pour les parties privées.
L’élargissement de l’immunité ne favoriserait pas la réalisation des objets de l’art. 125 . Il ne favoriserait pas l’objectif de l’art. 125 d’empêcher un ordre de gouvernement de s’approprier, pour son propre usage, les biens d’un autre ordre de gouvernement, ou les fruits de ces biens. De plus, le fait de conclure que l’immunité ne s’applique pas en l’espèce n’irait pas à l’encontre de la décision de la province de permettre à BCI de détenir les actifs des Portefeuilles en fiducie. Cette conclusion ne ferait qu’entraîner les conséquences fiscales qui s’imposent sur le mode de paiement des services que BCI et ses clients privés ont choisi. Rien dans la PSPPA ou dans le droit des fiducies n’exige le recours au mode de paiement qui est censé donner lieu à l’immunité prévue à l’art. 125 . La PSPPA ne fait du paiement direct à même les fonds en fiducie qu’une des nombreuses options de paiement possibles, et permet également à BCI de facturer directement à ses clients les services rendus. L’immunité n’est pas nécessaire pour protéger l’espace opérationnel dont la province a besoin pour gouverner. De plus, le fait d’exiger que les Portefeuilles paient la TPS ne les exposerait pas à un risque. BCI et les conseils des régimes de retraite sont libres de s’assurer que la TPS n’est pas payée à même les fonds en fiducie en convenant que les conseils des régimes de retraite paieront directement BCI pour ses services, une option prévue par le législateur et utilisée par BCI et les conseils de régimes de retraite pour les fonds distincts. Enfin, l’élargissement de l’immunité ne favorise pas la valeur constitutionnelle de la démocratie parce que la présente affaire ne porte pas sur une décision qu’aurait prise le législateur fédéral concernant la façon dont les taxes prélevées par la législature de la province devraient être dépensées. Le législateur de la province a déjà décidé comment il entendait dépenser ses recettes fiscales. Il a autorisé le versement des recettes fiscales aux conseils privés des régimes de retraite pour respecter ses obligations contractuelles en matière de rémunération des employés provinciaux. Une fois que la province a versé ces sommes aux conseils des régimes de retraite privés, elles ne sont plus des fonds publics; elles deviennent dès lors assujetties aux modalités contractuelles des accords d’administration en fiducie conjointe. Les services en cause sont donc fournis par BCI aux parties privées qui ont accepté de payer pour ces services. Le Canada tente simplement de s’assurer que ces parties privées paient la TPS sur ces services.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Arrêts examinés : Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; Quirt c. The Queen (1891), 19 R.C.S. 510; arrêts mentionnés : British Columbia Investment Management Corp. c. Canada (Attorney General), 2014 BCSC 1296, [2014] G.S.T.C. 93, conf. par 2015 BCCA 373, 80 B.C.L.R. (5th) 316; Canada (Procureur général) c. Fontaine, 2017 CSC 47, [2017] 2 R.C.S. 205; Sattva Capital Corp. c. Creston Moly Corp., 2014 CSC 53, [2014] 2 R.C.S. 633; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Banque Canadienne Impériale de Commerce c. Green, 2015 CSC 60, [2015] 3 R.C.S. 801; Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6; Windsor (City) c. Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, [2016] 2 R.C.S. 617; Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585; Johnson c. Ministre du Revenu national, 2015 CAF 51; JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 250, [2014] 2 R.C.F. 557; Sorbara c. Canada (Attorney General), 2009 ONCA 506, 98 O.R. (3d) 673; Aboriginal Federated Alliance Inc. c. Canada Customs and Revenue Agency, 2002 ABCA 104, 303 A.R. 304; Smith c. Canada, 2006 BCCA 237, 61 B.C.L.R. (4th) 231; Canada c. Addison & Leyen Ltd., 2007 CSC 33, [2007] 2 R.C.S. 793; Pintendre Autos Inc. c. La Reine, 2003 CCI 818; Whitford c. La Reine, 2008 CCI 359; R. c. Eldorado Nucléaire Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551; Province of Bombay c. City of Bombay, [1947] A.C. 58; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Nova Scotia Power Inc. c. Canada, 2004 CSC 51, [2004] 3 R.C.S. 53; Canada (Procureur général) c. Thouin, 2017 CSC 46, [2017] 2 R.C.S. 184; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445; Will-Kare Paving & Contracting Ltd. c. Canada, 2000 CSC 36, [2000] 1 R.C.S. 915; Backman c. Canada, 2001 CSC 10, [2001] 1 R.C.S. 367; R. c. D.L.W., 2016 CSC 22, [2016] 1 R.C.S. 402; Schmidt c. Air Products Canada Ltd., [1994] 2 R.C.S. 611; Colombie-Britannique c. Henfrey Samson Belair Ltd., [1989] 2 R.C.S. 24; Guarantee Company of North America c. Royal Bank of Canada, 2019 ONCA 9, 144 O.R. (3d) 225; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Attorney-General of British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo R. Co., [1950] 1 D.L.R. 305; De Mond c. La Reine, 1999 CanLII 466; C.I. Mutual Funds Inc. c. Canada, [1997] G.S.T.C. 84, mod. par [1999] 2 C.F. 613; First Vancouver Finance c. M.R.N., 2002 CSC 49, [2002] 2 R.C.S. 720; Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134; City of Halifax c. Halifax Harbour Commissioners, [1935] R.C.S. 215; Re Canadian Broadcasting Corp. Assessment, [1938] 4 D.L.R. 591, conf. par [1938] 4 D.L.R. 764; Calgary & Edmonton Land Co. c. Attorney-General of Alberta (1911), 45 R.C.S. 170; Smith c. Rur. Mun. of Vermillion Hills (1916), 30 D.L.R. 83; City of Vancouver c. Attorney-General of Canada, [1944] R.C.S. 23; Phillips and Taylor c. City of Sault Ste. Marie, [1954] R.C.S. 404; Rural Municipality of Vermillion Hills c. Smith (1913), 6 Sask. L.R. 366; Regina c. County of Wellington (1890), 17 O.A.R. 421; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Northrop Grumman Overseas Services Corp. c. Canada (Procureur général), 2009 CSC 50, [2009] 3 R.C.S. 309; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières, 2018 CSC 48, [2018] 3 R.C.S. 189; Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557; South Australia c. The Commonwealth (1962), 108 C.L.R. 130; Conseil scolaire de district de Toronto c. La Reine, 2009 CCI 39; Corporation de l’hôpital d’Ottawa c. La Reine, 2010 CCI 53.
Citée par le juge en chef Wagner (dissident en partie)
Valard Construction Ltd. c. Bird Construction Co., 2018 CSC 8, [2018] 1 R.C.S. 224; Ehrcke c. Public Service Pension Board of Trustees, 2004 BCSC 757, 32 B.C.L.R. (4th) 388; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134; Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565; Caron c. Alberta, 2015 CSC 56, [2015] 3 R.C.S. 511; R. c. Blais, 2003 CSC 44, [2003] 2 R.C.S. 236; Calgary & Edmonton Land Co. c. Attorney-General of Alberta (1911), 45 R.C.S. 170; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445; City of Vancouver c. Attorney-General of Canada, [1944] R.C.S. 23; Phillips and Taylor c. City of Sault Ste. Marie, [1954] R.C.S. 404; Pecore c. Pecore, 2007 CSC 17, [2007] 1 R.C.S. 795; Csak c. Aumon (1990), 69 D.L.R. (4th) 567; R. c. Penunsi, 2019 CSC 39, [2019] 3 R.C.S. 91; Trident Holdings Ltd. c. Danand Investments Ltd. (1988), 64 O.R. (2d) 65; De Mond c. La Reine, 1999 CanLII 466; Smith c. Rural Municipality of Vermilion Hills (1914), 49 R.C.S. 563, conf. par (1916), 30 D.L.R. 83; Quirt c. The Queen (1891), 19 R.C.S. 510; Regina c. County of Wellington (1889), 17 O.R. 615; Regina c. County of Wellington (1890), 17 O.A.R. 421.
Lois et règlements cités
Entente intégrée globale de coordination fiscale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Colombie-Britannique, art. 1, 38 à 41, 42, 51, 65.
Financial Administration Act, R.S.B.C. 1996, c. 138, art. 43.
Financial Administration Act, S.B.C. 1981, c. 15, art. 36.
Funds Investment and Management Agreement Between British Columbia Investment Management Corporation and the Teachers’ Pension Board of Trustees, art. 1.1.22, 2.1, 2.2, 2.4.3, 5.1, 8, 8.2, 9.1.2, 12.1.1, ann. A, art. 2 à 4, 5.
Interpretation Act, R.S.B.C. 1996, c. 238, art. 14(1), 29.
Loi constitutionnelle de 1867 , partie VIII, art. 91(3), 92(2), 125.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I‑21, art. 8.1 , 17 .
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), art. 104(1) .
Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.R.C. 1985, c. T-2, art. 12(1) .
Loi sur la taxe d’accise, L.R.C. 1985, c. E-15 , partie IX, art. 122, 123(1), 165, 221(1), 225(1), 228(1), (2), 267.1(5), 306, 309(1).
Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, L.R.C. 1985, c. F-8, art. 32 , 33 .
Ministry of Intergovernmental Relations Act, R.S.B.C. 1996, c. 303, art. 4.
Pooled Investment Portfolios Regulation, B.C. Reg. 84/86, art. 3, 4, 11.
Pooled Investment Portfolios Regulation, B.C. Reg. 447/99, art. 1, 2, 4, 5, 6(2), 10(1), (2), (3), (4), (5), 11, 14.
Public Sector Pension Plans Act, S.B.C. 1999, c. 44, Part 3, art. 15, 16(5), (6), 17 , 18(2), (3), (4), 18.1, 20, 21(2)(b), 24(1), 25.1.
Public Service Pension Plan Joint Trust Agreement, attendu C(c), (d), préambule, art. 3, 7.2, 7.3, 10.3, 13.
Reciprocal Taxation Agreement (Canada ― British Columbia), préambule, art. 1, 3, 4, 6(d), 9, 15, ann. A.
Doctrine et autres documents cités
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POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Smith, Willcock et Goepel), 2018 BCCA 47, 5 B.C.L.R. (6th) 237, 37 C.C.P.B. (2nd) 163, [2018] 7 W.W.R. 235, [2018] G.S.T.C. 11, [2018] B.C.J. No. 190 (QL), 2018 CarswellBC 227 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Weatherill, 2016 BCSC 1803, 90 B.C.L.R. (5th) 126, 28 C.C.P.B. (2nd) 169, 401 D.L.R. (4th) 729, [2017] 1 W.W.R. 589, [2016] G.S.T.C. 90, [2016] B.C.J. No. 2061 (QL), 2016 CarswellBC 2749 (WL Can.). Pourvoi et pourvoi incident rejetés, le juge en chef Wagner est dissident en partie.
Michael Taylor et Ian Demers, pour l’appelant/intimé à l’appel incident le procureur général du Canada.
Craig A. B. Ferris, c.r., Lisa A. Peters, c.r., Gordon Brandt et Michael Sobkin, pour l’intimée/appelante à l’appel incident la British Columbia Investment Management Corporation.
Sointula Kirkpatrick et David Poore, pour l’intimée/intimée à l’appel incident Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique.
Padraic Ryan et Robin K. Basu, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par L. Christine Enns, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Version française du jugement des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe et Martin rendu par
[1] La juge Karakatsanis — Les présents pourvoi et pourvoi incident portent sur la question de savoir dans quelles circonstances les activités d’une société de la Couronne provinciale peuvent être assujetties à la taxation fédérale. Pour trancher cette question, notre Cour doit évaluer la portée de l’immunité fiscale intergouvernementale énoncée à l’art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 et établir si les accords conclus par deux ordres de gouvernement en vue du paiement de l’équivalent de « taxes » peuvent lier d’autres entités de la Couronne.
[2] En 1999, la législature de la Colombie‑Britannique a créé la British Columbia Investment Management Corporation (BCI) afin qu’elle fournisse des services de gestion de placements aux régimes de retraite du secteur public de la province ainsi qu’à d’autres entités de la Couronne. Au moment de sa création, BCI a assumé la propriété en common law et a pris en charge la gestion des placements détenus dans des Portefeuilles de fonds communs de placement. À la même époque, la législature procédait à une modernisation de ses fonds de retraite du secteur public en créant une structure d’administration fiduciaire conjointe, dans le cadre de laquelle les employeurs et les employés exerceraient un plus grand contrôle sur la gestion des fonds de pension. Ces changements visaient tous les deux à créer une certaine distance entre le gouvernement et la gestion de ses fonds de placement et des fonds de retraite du secteur public.
[3] Le procureur général du Canada soutient que ces changements structurels font en sorte que BCI est tenue de percevoir et de verser la taxe fédérale sur les produits et services[1] (la TPS) à l’égard des frais engagés pour faire des placements dans les Portefeuilles pour le compte des conseils des régimes de retraite du secteur public, ainsi que pour d’autres entités de la Couronne. Étant donné que les placements sont détenus à titre bénéficiaire par des entités privées (les conseils des régimes de retraite), ils ne constituent pas une « propriété » provinciale et ne bénéficient pas de l’immunité prévue par la Constitution à l’égard de la taxation fédérale. Même si BCI jouit de l’immunité constitutionnelle, elle doit néanmoins payer la TPS conformément aux accords de réciprocité fiscale signés par les gouvernements fédéral et provincial.
[4] BCI soutient que les dispositions de la Loi sur la taxe d’accise, L.R.C. 1985, c. E‑15 (LTA ), ne visent pas les activités de gestion de placements qu’elle exerce. À titre de mandataire de la Couronne provinciale, elle revendique l’immunité fiscale constitutionnelle sur les biens dont elle est propriétaire en common law, y compris les placements. Qui plus est, même si la province est liée par les accords, BCI n’est pas partie à ceux‑ci et n’y est pas assujettie.
[5] Le procureur général de la Colombie‑Britannique est en grande partie d’accord avec BCI, sauf en ce qui concerne l’applicabilité des accords intergouvernementaux; il soutient qu’ils s’appliquent à BCI.
[6] À l’instar des juridictions inférieures, je conclus que la LTA ne peut s’appliquer aux activités qu’exerce BCI dans le cadre de la gestion des Portefeuilles, parce que BCI jouit de l’immunité constitutionnelle prévue à l’art. 125 . La LTA ne peut imposer la TPS sur des biens appartenant en common law à un mandataire de la Couronne. Néanmoins, je conviens également que la province et BCI sont toutes les deux assujetties aux obligations énoncées dans les accords intergouvernementaux.
[7] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi ainsi que le pourvoi incident.
I. Contexte factuel
[8] Une multitude de relations contractuelles et de textes législatifs sont en cause dans la présente affaire. Dans un premier temps, je résumerai le cadre législatif régissant BCI, la nature des accords intergouvernementaux et les faits à l’origine du présent pourvoi et du pourvoi incident. Après avoir passé en revue les démarches retenues par les juridictions inférieures, j’examinerai les trois questions de fond soulevées par les parties.
A. Cadre législatif et historique général
(1) BCI et les Portefeuilles de fonds communs de placement
[9] BCI a été établie en 1999 sous le régime de la partie 3 de la Public Sector Pension Plans Act, S.B.C. 1999, c. 44 (« PSPPA »)[2]. Elle a pour objet de [traduction] « fournir des services de gestion financière à l’égard des fonds qui lui sont confiés, notamment de faire des placements et de consentir des prêts » (par. 18(2)). Pour réaliser cet objet, BCI reçoit et investit des fonds au nom de diverses entités autorisées.
[10] Avant l’adoption de la PSPPA, des sommes importantes, notamment les fonds de pension du secteur public, étaient détenues et gérées par le ministre des Finances de la Colombie‑Britannique par l’entremise du bureau du directeur des placements. À compter de 1984, l’art. 36 de la Financial Administration Act, S.B.C. 1981, c. 15 (« FAA »),[3] autorisait le ministre à créer et à gérer des [traduction] « Portefeuilles de fonds communs de placement » (« Portefeuilles »). La structure des Portefeuilles permettait au ministre de réunir des sommes provenant de différentes sources et de les investir dans un ensemble diversifié de placements. À l’origine, les sommes détenues dans un Portefeuille ne pouvaient être investies que dans des titres de créance à faible risque. Cependant, avec pour objectif d’améliorer le taux de rendement des Portefeuilles, le législateur a modifié la FAA en 1989 de façon à autoriser les placements dans différents instruments financiers, notamment les actions, les options et les contrats à terme.
[11] La gestion des Portefeuilles était régie par le Pooled Investment Portfolios Regulation, B.C. Reg. 84/86. Le ministre était chargé d’investir, de gérer et de contrôler tous les éléments d’actif des Portefeuilles (par. 3(2)[4]). Lorsque des sommes