ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board)

ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2006-02-09
Référence neutre
2006 CSC 4
Recueil
[2006] 1 RCS 140
Numéro de dossier
30247
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Charron, Louise
En appel de
Alberta
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30247
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4
Date : 20060209
Dossier : 30247
Entre :
Ville de Calgary
Appelante/Intimée au pouvoi incident
c.
Atco Gas and Pipelines Ltd.
Intimée/Appelante au pourvoi incident
‑ et ‑
Alberta Energy and Utilities Board,
Commission de l’énergie de l’Ontario, Enbridge Gas
Distribution Inc. et Union Gas Limited
Intervenantes
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 87)
Motifs dissidents :
(par. 88 à 149)
Le juge Bastarache (avec l’accord des juges LeBel, Deschamps et Charron)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et du juge Fish)
______________________________
ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4
Ville de Calgary Appelante/Intimée au pourvoi incident
c.
ATCO Gas and Pipelines Ltd. Intimée/Appelante au pourvoi incident
et
Alberta Energy and Utilities Board,
Commission de l’énergie de l’Ontario, Enbridge Gas
Distribution Inc. et Union Gas Limited Intervenantes
Répertorié : ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board)
Référence neutre : 2006 CSC 4.
No du greffe : 30247.
2005 : 11 mai; 2006 : 9 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Charron.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Organismes de réglementation — Compétence — Doctrine de la compétence par déduction nécessaire — Demande présentée à l’Alberta Energy and Utilities Board par un service public de gaz naturel pour obtenir l’autorisation de vendre des bâtiments et un terrain ne servant plus à la fourniture de gaz naturel — Autorisation accordée à la condition qu’une partie du produit de la vente soit attribuée aux clients du service public — L’organisme avait‑il le pouvoir exprès ou tacite d’attribuer le produit de la vente? — Dans l’affirmative, sa décision d’exercer son pouvoir discrétionnaire de protéger l’intérêt public en attribuant aux clients une partie du produit de la vente était‑elle raisonnable? — Alberta Energy and Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. A‑17, art. 15(3) — Public Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. P‑45, art. 37 — Gas Utilities Act, R.S.A. 2000, ch. G‑5, art. 26(2).
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Alberta Energy and Utilities Board — Norme de contrôle applicable à la décision de l’organisme concernant son pouvoir d’attribuer aux clients le produit de la vente des biens d’un service public — Norme de contrôle applicable à la décision de l’organisme d’exercer son pouvoir discrétionnaire en attribuant le produit de la vente — Alberta Energy and Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. A‑17, art. 15(3) — Public Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. P‑45, art. 37 — Gas Utilities Act, R.S.A. 2000, ch. G‑5, art. 26(2).
ATCO est un service public albertain de distribution de gaz naturel. L’une de ses filiales a demandé à l’Alberta Energy and Utilities Board (« Commission ») l’autorisation de vendre des bâtiments et un terrain situés à Calgary, comme l’exigeait la Gas Utilities Act (« GUA »). ATCO a indiqué que les biens n’étaient plus utilisés pour fournir un service public ni susceptibles de l’être et que leur vente ne causerait aucun préjudice aux clients. Elle a demandé à la Commission d’autoriser l’opération et l’affectation du produit de la vente au paiement de la valeur comptable et au recouvrement des frais d’aliénation, et de reconnaître le droit de ses actionnaires au profit net. La ville de Calgary a défendu les intérêts des clients, s’opposant à ce que le produit de la vente soit attribué aux actionnaires comme le préconisait ATCO.
Convaincue que la vente ne serait pas préjudiciable aux clients, la Commission l’a autorisée au motif que « la vente ne risquait pas de leur infliger un préjudice financier qui ne pourrait faire l’objet d’un examen dans le cadre d’une procédure ultérieure ». Dans une deuxième décision, elle a décidé de l’attribution du produit net de la vente. Elle a conclu qu’elle avait le pouvoir d’autoriser l’aliénation projetée en l’assortissant de conditions aptes à protéger l’intérêt public, suivant le par. 15(3) de l’Alberta Energy and Utilities Board Act (« AEUBA »). Elle a appliqué une formule reconnaissant que le profit réalisé lorsque le produit de la vente excède le coût historique peut être réparti entre les clients et les actionnaires et elle a attribué aux clients une partie du gain net tiré de la vente. La Cour d’appel de l’Alberta a annulé la décision et renvoyé l’affaire à la Commission en lui enjoignant d’attribuer à ATCO la totalité du produit net.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté et le pourvoi incident est accueilli.
Les juges Bastarache, LeBel, Deschamps et Charron : Compte tenu des facteurs pertinents de l’analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission portant sur sa compétence est celle de la décision correcte. En l’espèce, la Commission n’avait pas le pouvoir d’attribuer le produit de la vente des biens de l’entreprise de services publics. La Cour d’appel n’a pas commis d’erreur de fait ou de droit lorsqu’elle a conclu que la Commission avait outrepassé sa compétence en se méprenant sur les pouvoirs que lui conféraient la loi et la common law. Cependant, elle a eu tort de ne pas conclure en outre que la Commission n’avait pas le pouvoir d’attribuer aux clients quelque partie du produit de la vente des biens. [21‑34]
L’analyse de l’AEUBA, de la Public Utilities Board Act (« PUBA ») et de la GUA mène à une seule conclusion : la Commission n’a pas le pouvoir de décider de la répartition du gain net tiré de la vente d’un bien par un service public. Suivant le sens grammatical et ordinaire des mots qui y sont employés, le par. 26(2) de la GUA, le par. 15(3) de l’AEUBA et l’art. 37 de la PUBA sont silencieux en ce qui concerne le pouvoir de la Commission de décider du sort du produit de la vente. Le paragraphe 26(2) de la GUA lui conférait le pouvoir d’autoriser une opération, sans plus. La véritable portée du par. 15(3) de l’AEUBA, qui confère à la Commission le pouvoir d’assortir une ordonnance des conditions qu’elle juge nécessaires dans l’intérêt public, et celle de l’art. 37 de la PUBA, qui l’investit d’un pouvoir général, est occultée lorsque l’on considère isolément ces dispositions. En elles‑mêmes, les dispositions sont vagues et sujettes à diverses interprétations. Il serait absurde d’accorder à la Commission le pouvoir discrétionnaire absolu d’assortir ses ordonnances des conditions de son choix. La notion d’« intérêt public » est très large et élastique, mais la Commission ne peut se voir accorder le pouvoir discrétionnaire absolu d’en circonscrire les limites. Son pouvoir apparemment vaste doit être interprété dans le contexte global des lois en cause, qui visent à protéger non seulement le consommateur, mais aussi le droit de propriété reconnu au propriétaire dans une économie de libre marché. Il appert du contexte que les limites du pouvoir de la Commission sont inhérentes à sa principale fonction qui consiste à fixer des tarifs justes et raisonnables et à préserver l’intégrité et la fiabilité du réseau d’alimentation. [7] [41] [43] [46]
Ni l’historique de la réglementation des services publics de l’Alberta en général ni les dispositions législatives conférant ses pouvoirs à l’Alberta Energy and Utilities Board en particulier ne font mention du pouvoir de la Commission d’attribuer le produit de la vente ou de son pouvoir discrétionnaire de porter atteinte au droit de propriété. Bien que la Commission puisse sembler posséder toute une gamme d’attributions et de fonctions, il ressort de l’AEUBA, de la PUBA et de la GUA que son principal mandat à l’égard des entreprises de services publics est l’établissement de tarifs. Son pouvoir de surveiller les finances et le fonctionnement de ces entreprises est certes vaste mais, en pratique, il est accessoire à sa fonction première. Les objectifs de viabilité, d’équité et d’efficacité, qui expliquent le mode de fixation des tarifs, sont à l’origine d’un arrangement économique et social qui garantit à tous les clients l’accès au service public à un prix raisonnable, sans plus. Le paiement du tarif par le client n’emporte pas l’acquisition d’un droit de propriété ou de possession sur les biens du service public. L’objet de la législation est de protéger le client et l’investisseur, et la Commission a pour mandat d’établir une tarification qui favorise les avantages financiers de l’un et de l’autre. Toutefois, ce subtil compromis ne supprime pas le caractère privé de l’entreprise. Le fait que l’on donne au service public la possibilité de tirer un profit de la prestation du service et de bénéficier d’un juste rendement de son actif ne peut ni ne devrait l’empêcher d’encaisser le bénéfice résultant de la vente d’un élément d’actif. Sans compter que l’entreprise n’est pas à l’abri de la perte pouvant en découler. La Commission s’est méprise en confondant le droit des clients à un service sûr et efficace avec le droit sur les biens affectés à la prestation de ce service et dont l’entreprise est l’unique propriétaire. [54‑69]
Non seulement le pouvoir d’attribuer le produit de la vente n’est pas expressément prévu par la loi, mais on ne peut « déduire » du régime législatif qu’il découle nécessairement du pouvoir exprès. Pour que s’applique la doctrine de la compétence par déduction nécessaire, la preuve doit établir que l’exercice de ce pouvoir est nécessaire dans les faits à la Commission pour que soient atteints les objectifs de la loi, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Non seulement il n’est pas nécessaire, pour s’acquitter de sa mission, que la Commission ait le pouvoir d’attribuer à une partie le produit de la vente qu’elle autorise, mais toute conclusion contraire permettrait d’interpréter un pouvoir largement défini, comme celui prévu dans l’AEUBA, la GUA ou la PUBA, d’une façon qui empiète sur la liberté économique de l’entreprise de services publics, dépouillant cette dernière de ses droits. Si l’assemblée législative albertaine souhaite que les clients bénéficient des avantages financiers découlant de la vente des biens d’un service public, elle peut adopter une disposition le prévoyant expressément. [39] [77‑80]
Indépendamment de la conclusion que la Commission n’avait pas compétence, la décision d’exercer le pouvoir discrétionnaire de protéger l’intérêt public en répartissant le produit de la vente comme elle l’a fait ne satisfaisait pas à la norme de la raisonnabilité. Lorsqu’elle a conclu explicitement que la vente des biens ne causerait aucun préjudice aux clients, la Commission n’a pas cerné d’intérêt public à protéger et aucun élément ne justifiait donc l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’attribuer le produit de la vente. Enfin, on ne peut conclure que la répartition était raisonnable, la Commission ayant supposé à tort que les clients avaient acquis un droit de propriété sur les biens de l’entreprise du fait de la prise en compte de ceux‑ci dans l’établissement des tarifs. [82‑85]
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish (dissidents) : La décision de la Commission devrait être rétablie. Le paragraphe 15(3) de l’AEUBA conférait à la Commission le pouvoir d’« imposer les conditions supplémentaires qu’elle juge[ait] nécessaires dans l’intérêt public » en statuant sur la demande d’autorisation de vendre le terrain et les bâtiments en cause présentée par ATCO. Dans l’exercice de ce pouvoir, et vu la « surveillance générale des services de gaz et de leurs propriétaires » qui lui incombait suivant le par. 22(1) de la GUA, la Commission a réparti le gain net en se fondant sur des considérations d’intérêt public. Son pouvoir discrétionnaire n’est pas illimité et elle doit l’exercer de bonne foi et aux fins auxquelles il est conféré. Dans la présente affaire, en attribuant un tiers du gain net à ATCO et deux tiers à la base tarifaire, la Commission a expliqué qu’il fallait mettre en balance les intérêts des actionnaires et ceux des clients. Selon elle, attribuer aux clients la totalité du profit n’aurait pas incité l’entreprise à accroître son efficacité et à réduire ses coûts et l’attribuer à l’entreprise aurait pu encourager la spéculation à l’égard de biens non amortissables ou l’identification des biens dont la valeur s’était accrue et leur aliénation pour des motifs étrangers à l’intérêt véritable de l’entreprise réglementée. La Commission pouvait accueillir la demande d’ATCO et lui attribuer la totalité du profit, mais la solution qu’elle a retenue en l’espèce s’inscrivait parmi celles pour lesquelles elle pouvait raisonnablement opter. L’« intérêt public » tient essentiellement et intrinsèquement à l’opinion et au pouvoir discrétionnaire. Même si le cadre législatif de la réglementation des services publics varie d’un ressort à l’autre, la Commission s’est vu conférer par le législateur albertain un pouvoir plus étendu que celui accordé à la plupart des organismes apparentés. Il n’appartient pas à notre Cour de déterminer quelles conditions sont « nécessaires dans l’intérêt public » et de substituer son opinion à celle de la Commission. La décision que la Commission a rendue dans l’exercice de son pouvoir se situe dans les limites des opinions exprimées par les organismes de réglementation, que la norme applicable soit celle du manifestement déraisonnable ou celle du raisonnable simpliciter. [91‑92] [98‑99] [110] [113] [122] [148]
La prétention d’ATCO selon laquelle attribuer le profit aux clients équivaut à confisquer l’actif de l’entreprise ne tient pas compte de la différence manifeste entre un investissement dans une entreprise non réglementée et un investissement dans un service public réglementé; dans ce dernier cas, les clients supportent les coûts et le taux de rendement est fixé par un organisme de réglementation, et non par le marché. La mesure retenue par la Commission ne peut être qualifiée de « confiscatoire » dans quelque acception de ce terme et elle fait partie des solutions jugées acceptables dans des ressorts comparables en ce qui concerne l’attribution du profit tiré de la vente d’un terrain dont l’entreprise de services publics a elle‑même inclus le coût historique dans sa base tarifaire. On ne peut non plus faire droit à la prétention d’ATCO voulant que la Commission se soit indûment livrée à une tarification rétroactive. La Commission a proposé de tenir compte d’une partie du profit escompté pour fixer les tarifs ultérieurs. L’ordonnance a un effet prospectif, et non rétroactif. La fixation du rendement futur et la surveillance générale « des services de gaz et de leurs propriétaires » relevaient sans conteste du mandat légal de la Commission. Dans son pourvoi incident, ATCO prétend en outre que la Cour d’appel de l’Alberta a établi à tort une distinction entre le profit tiré de la vente d’un terrain dont le coût historique n’est pas amorti et le profit tiré de la vente d’un bien amorti, comme un bâtiment. Il ressort de la pratique réglementaire que de nombreux organismes de réglementation, mais pas tous, jugent cette distinction non pertinente. Ce n’est pas que l’organisme de réglementation doive l’écarter systématiquement, mais elle n’est pas aussi déterminante que le prétend ATCO. En Alberta, la Commission peut autoriser une vente à la condition que le produit qui en est tiré soit réparti comme elle le juge nécessaire dans l’intérêt public. Enfin, la prétention selon laquelle ATCO assume seule le risque que la valeur d’un terrain diminue ne tient pas compte du fait que s’il y a contraction du marché, l’entreprise de services publics continue de bénéficier d’un rendement fondé sur le coût historique même si la valeur marchande a considérablement diminué. De plus, il appert qu’une telle perte est prise en considération dans la procédure d’établissement des tarifs. [93] [123-147]
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés : Re ATCO Gas‑North, Alta. E.U.B., Décision 2001‑65, 31 juillet 2001; TransAlta Utilities Corp. c. Public Utilities Board (Alta.) (1986), 68 A.R. 171; Re TransAlta Utilities Corp., Alta. E.U.B., Décision 2000‑41, 5 juillet 2000; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S. 485, 2004 CSC 19; Consumers’ Gas Co. c. Ontario (Energy Board), [2001] O.J. No. 5024 (QL); Coalition of Citizens Impacted by the Caroline Shell Plant c. Alberta (Energy Utilities Board) (1996), 41 Alta. L.R. (3d) 374; Atco Ltd. c. Calgary Power Ltd., [1982] 2 R.C.S. 557; Dome Petroleum Ltd. c. Public Utilities Board (Alberta) (1976), 2 A.R. 453, conf. par [1977] 2 R.C.S. 822; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; H.L. c. Canada (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 401, 2005 CSC 25; Marche c. Cie d’Assurance Halifax, [2005] 1 R.C.S. 47, 2005 CSC 6; Contino c. Leonelli‑Contino, [2005] 3 R.C.S. 217, 2005 CSC 63; Re Alberta Government Telephones, Alta. P.U.B., Décision no E84081, 29 juin 1984; Re TransAlta Utilities Corp., Alta. P.U.B., Décision no E84116, 12 octobre 1984; TransAlta Utilities Corp. (Re), [2002] A.E.U.B.D. No. 30 (QL); ATCO Electric Ltd. (Re), [2003] A.E.U.B.D. No. 92 (QL); Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Assoc. canadienne des pilotes de lignes aériennes, [1993] 3 R.C.S. 724; Bristol‑Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 533, 2005 CSC 26; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; Re Dow Chemical Canada Inc. and Union Gas Ltd. (1982), 141 D.L.R. (3d) 641, conf. par (1983), 42 O.R. (2d) 731; Interprovincial Pipe Line Ltd. c. Office national de l’énergie, [1978] 1 C.F. 601; Ligue de la radiodiffusion canadienne c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1983] 1 C.F. 182, conf. par [1985] 1 R.C.S. 174; Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, [1929] R.C.S. 186; Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; Re Canadian Western Natural Gas Co., Alta. P.U.B., Décision no E84113, 12 octobre 1984; Re Union Gas Ltd. and Ontario Energy Board (1983), 1 D.L.R. (4th) 698; Duquesne Light Co. c. Barasch, 488 U.S. 299 (1989); Market St. Ry. Co. c. Railroad Commission of State of California, 324 U.S. 548 (1945); Re Coseka Resources Ltd. and Saratoga Processing Co. (1981), 126 D.L.R. (3d) 705, autorisation de pourvoi refusée, [1981] 2 R.C.S. vii; Re Consumers’ Gas Co., E.B.R.O. 410‑II, 411‑II, 412‑II, 23 mars 1987; Loi sur l’Office national de l’énergie (Can.) (Re), [1986] 3 C.F. 275; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), [2000] 2 R.C.S. 919, 2000 CSC 64; Leiriao c. Val‑Bélair (Ville), [1991] 3 R.C.S. 349; Banque Hongkong du Canada c. Wheeler Holdings Ltd., [1993] 1 R.C.S. 167.
Citée par le juge Binnie (dissident)
Atco Ltd. c. Calgary Power Ltd., [1982] 2 R.C.S. 557; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29; TransAlta Utilities Corp. c. Public Utilities Board (Alta.) (1986), 68 A.R. 171; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Calgary Power Ltd. c. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Memorial Gardens Association (Canada) Ltd. c. Colwood Cemetery Co., [1958] R.C.S. 353; Union Gas Co. of Canada Ltd. c. Sydenham Gas and Petroleum Co., [1957] R.C.S. 185; Re C.T.C. Dealer Holdings Ltd. and Ontario Securities Commission (1987), 59 O.R. (2d) 79; Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos ltée c. Ontario (Commission des valeurs mobilières), [2001] 2 R.C.S. 132, 2001 CSC 37; Re Consumers’ Gas Co., E.B.R.O. 341‑I, 30 juin 1976; Re Boston Gas Co., 49 P.U.R. 4th 1 (1982); Re Consumers’ Gas Co., E.B.R.O. 465, 1er mars 1991; Re Natural Resource Gas Ltd., C.É.O., RP‑2002‑0147, EB‑2002‑0446, 27 juin 2003; Yukon Energy Corp. c. Utilities Board (1996), 74 B.C.A.C. 58; Re Arizona Public Service Co., 91 P.U.R. 4th 337 (1988); Re Southern California Water Co., 43 C.P.U.C. 2d 596 (1992); Re Southern California Gas Co., 118 P.U.R. 4th 81 (1990); Democratic Central Committee of the District of Columbia c. Washington Metropolitan Area Transit Commission, 485 F.2d 786 (1973); Board of Public Utility Commissioners c. New York Telephone Co., 271 U.S. 23 (1976); Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; New York Water Service Corp. c. Public Service Commission, 208 N.Y.S.2d 857 (1960); Re Compliance with the Energy Policy Act of 1992, 62 C.P.U.C. 2d 517 (1995); Re California Water Service Co., 66 C.P.U.C. 2d 100 (1996); Re TransAlta Utilities Corp., Alta. P.U.B., Décision no E84116, 12 octobre 1984; Re Alberta Government Telephones, Alta. P.U.B., Décision no E84081, 29 juin 1984; Re TransAlta Utilities Corp., Alta. P.U.B., Décision no E84115, 12 octobre 1984; Re Canadian Western Natural Gas Co., Alta. P.U.B., Décision no E84113, 12 octobre 1984.
Lois et règlements cités
Alberta Energy and Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. A‑17, art. 13, 15, 26(1), (2), 27.
Gas Utilities Act, R.S.A. 2000, ch. G‑5, art. 16, 17, 22, 24, 26, 27(1), 36 à 45, 59.
Interpretation Act, R.S.A. 2000, ch. I‑8, art. 10.
Public Utilities Act, S.A. 1915, ch. 6, art. 21, 23, 24, 29g).
Public Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. P‑45, art. 36, 37, 80, 85(1), 87, 89 à 95, 101(1), (2), 102(1).
Doctrine citée
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POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Wittmann et LoVecchio (ad hoc)) (2004), 24 Alta. L.R. (4th) 205, 339 A.R. 250, 312 W.A.C. 250, [2004] 4 W.W.R. 239, [2004] A.J. No. 45 (QL), 2004 ABCA 3, qui a infirmé une décision de l’Alberta Energy and Utilities Board, [2002] A.E.U.B.D. No. 52 (QL). Pourvoi rejeté et pourvoi incident accueilli, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish sont dissidents.
Brian K. O’Ferrall et Daron K. Naffin, pour l’appelante/intimée au pourvoi incident.
Clifton D. O’Brien, c.r., Lawrence E. Smith, c.r., H. Martin Kay, c.r., et Laurie A. Goldbach, pour l’intimée/appelante au pourvoi incident.
J. Richard McKee et Renée Marx, pour l’intervenante Alberta Energy and Utilities Board.
Argumentation écrite seulement par George Vegh et Michael W. Lyle, pour l’intervenante la Commission de l’énergie de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par J. L. McDougall, c.r., et Michael D. Schafler, pour l’intervenante Enbridge Gas Distribution Inc.
Argumentation écrite seulement par Michael A. Penny et Susan Kushneryk, pour l’intervenante Union Gas Limited.
Version française du jugement des juges Bastarache, LeBel, Deschamps et Charron rendu par
Le juge Bastarache —
1. Introduction
1 Le présent pourvoi a pour objet la compétence d’un tribunal administratif. Plus précisément, notre Cour doit déterminer, selon la norme de contrôle appropriée, si l’organisme de réglementation a correctement circonscrit ses attributions et son pouvoir discrétionnaire.
2 De nos jours, rares sont les facettes de notre vie qui échappent à la réglementation. Le service téléphonique, les transports ferroviaire et aérien, le camionnage, l’investissement étranger, l’assurance, le marché des capitaux, la radiodiffusion (licences et contenu), les activités bancaires, les aliments, les médicaments et les normes de sécurité ne constituent que quelques‑uns des objets de la réglementation au Canada : M. J. Trebilcock, « The Consumer Interest and Regulatory Reform », dans G. B. Doern, dir., The Regulatory Process in Canada (1978), 94. Le pouvoir discrétionnaire est au cœur de l’élaboration des politiques des organismes administratifs, mais son étendue varie d’un organisme à l’autre (voir C. L. Brown‑John, Canadian Regulatory Agencies : Quis custodiet ipsos custodes? (1981), p. 29). Et, plus important encore, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’organisme créé par voie législative doit s’en tenir à son domaine de compétence : il ne peut s’immiscer dans un autre pour lequel le législateur ne lui a pas attribué compétence (voir D. J. Mullan, Administrative Law (2001), p. 9‑10).
3 Le secteur de l’énergie et des services publics n’y échappe pas. En l’espèce, l’intimée est un service public albertain de distribution de gaz naturel. Il ne s’agit en fait que d’une société privée assujettie à certaines contraintes réglementaires. Essentiellement, elle est dans la même situation que toute société privée : elle obtient son financement par l’émission d’actions et d’obligations; ses ressources, ses terrains et ses autres biens lui appartiennent en propre; elle construit des installations, achète du matériel et, pour fournir ses services, conclut des contrats avec des employés; elle réalise des profits en pratiquant des tarifs approuvés par l’Alberta Energy and Utilities Board (« Commission ») (voir P. W. MacAvoy et J. G. Sidak, « The Efficient Allocation of Proceeds from a Utility’s Sale of Assets » (2001), 22 Energy L.J. 233, p. 234). Cela dit, on ne peut faire abstraction de la caractéristique importante qui rend un service public si distinct : il doit rendre compte à un organisme de réglementation. Les services publics sont habituellement des monopoles naturels : la technologie requise et la demande sont telles que les coûts fixes sont moindres lorsque le marché est desservi par une seule entreprise au lieu de plusieurs faisant double‑emploi dans un contexte concurrentiel (voir A. E. Kahn, The Economics of Regulation : Principles and Institutions (1988), vol. 1, p. 11; B. W. F. Depoorter, « Regulation of Natural Monopoly », dans B. Bouckaert et G. De Geest, dir., Encyclopedia of Law and Economics (2000), vol. III, 498; J. S. Netz, « Price Regulation : A (Non‑Technical) Overview », dans B. Bouckaert et G. De Geest, dir., Encyclopedia of Law and Economics (2000), vol. III, 396, p. 398; A. J. Black, « Responsible Regulation : Incentive Rates for Natural Gas Pipelines » (1992), 28 Tulsa L.J. 349, p. 351). Ce modèle favorise l’efficience de la production. Toutefois, les gouvernements ont voulu s’éloigner du concept théorique et ont opté pour ce qu’il convient d’appeler un « monopole réglementé ». La réglementation des services publics vise à protéger la population contre un comportement monopolistique et l’inélasticité de la demande qui en résulte tout en assurant la qualité constante d’un service essentiel (voir Kahn, p. 11).
4 Comme toute autre entreprise, un service public prend des décisions d’affaires, son objectif ultime étant de maximiser les profits revenant aux actionnaires. Cependant, l’organisme de réglementation restreint son pouvoir discrétionnaire à l’égard de certains éléments clés, dont les prix, les services offerts et l’opportunité d’investir dans des installations et du matériel. Et, plus important encore dans la présente affaire, il restreint également son pouvoir de vendre ses biens en dehors du cours normal de ses activités : son autorisation doit être obtenue pour la vente d’un bien affecté jusqu’alors à la prestation d’un service réglementé (voir MacAvoy et Sidak, p. 234).
5 C’est dans ce contexte qu’on demande à notre Cour de déterminer si, lorsqu’elle autorise un service public à vendre un bien désaffecté, la Commission peut, suivant ses lois habilitantes, attribuer aux clients une partie du gain net obtenu. Dans l’affirmative, il nous faut décider si la Commission a raisonnablement exercé son pouvoir et respecté les limites de sa compétence : était‑elle autorisée, en l’espèce, à attribuer une partie du gain net aux clients?
6 La ville de Calgary (« Ville ») défend les intérêts des clients dans le cadre du présent pourvoi. Elle soutient que la Commission peut décider de l’attribution du produit de la vente en vertu de son pouvoir d’autoriser ou non l’opération et de protéger l’intérêt public. Cette thèse me paraît peu convaincante.
7 L’analyse de l’Alberta Energy and Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. A‑17 (« AEUBA »), de la Public Utilities Board Act, R.S.A. 2000, ch. P‑45 (« PUBA »), et de la Gas Utilities Act, R.S.A. 2000, ch. G‑5 (« GUA ») (voir leurs dispositions pertinentes en annexe) mène à une seule conclusion : la Commission n’a pas le pouvoir de décider de la répartition du gain net tiré de la vente d’un bien par un service public. Son pouvoir apparemment vaste de rendre toute décision et d’imposer les conditions supplémentaires qu’elle juge nécessaires dans l’intérêt public doit être interprété dans le contexte global des lois en cause qui visent à protéger non seulement le consommateur, mais aussi le droit de propriété reconnu au propriétaire dans une économie de libre marché. Les limites du pouvoir de la Commission sont inhérentes à sa principale fonction qui consiste à fixer des tarifs justes et raisonnables (la tarification) et à préserver l’intégrité et la fiabilité du réseau d’alimentation.
1.1 Aperçu des faits
8 ATCO Gas - South (« AGS »), une filiale d’ATCO Gas and Pipelines Ltd. (« ATCO »), a fait parvenir à la Commission une lettre dans laquelle elle lui demandait, en application du par. 25.1(2) (l’actuel par. 26(2)) de la GUA, l’autorisation de vendre des biens situés à Calgary (le Calgary Stores Block). Ces biens étaient constitués d’un terrain et de bâtiments, mais c’est le terrain qui présentait le plus grand intérêt, et l’acquéreur comptait démolir les bâtiments et réaménager le terrain, ce qu’il a d’ailleurs fait. Devant la Commission, AGS a indiqué que les biens n’étaient plus utilisés pour fournir un service public ni susceptibles de l’être et que leur vente ne causerait aucun préjudice aux clients. AGS a en fait laissé entendre que l’opération se traduirait par une économie pour les clients du fait que la valeur comptable nette des biens ne serait plus prise en compte dans l’établissement de la base tarifaire, diminuant d’autant les tarifs. ATCO a demandé à la Commission d’autoriser l’opération et l’affectation du produit de la vente au paiement du solde de la valeur comptable et au recouvrement des frais d’aliénation, puis de permettre le versement du gain net aux actionnaires. La Commission a examiné la demande sur dossier sans entendre de témoins ni tenir d’audience. La Ville, Federation of Alberta Gas Co‑ops Ltd., Gas Alberta Inc. et des intervenants municipaux ont déposé des observations écrites. Tous s’opposaient à ce que le produit de la vente soit attribué aux actionnaires comme le préconisait ATCO.
1.2 Historique judiciaire
1.2.1 La Commission
1.2.1.1 Décision 2001‑78
9 Dans une première décision relative à la demande d’autorisation de la vente des biens, la Commission a appliqué le critère de l’« absence de préjudice » et soupesé les répercussions possibles sur les tarifs et la qualité des services offerts aux clients, ainsi que l’opportunité de l’opération, compte tenu de l’acquéreur et de la procédure d’appel d’offres ou de vente suivie. Elle a conclu à l’« absence de préjudice ». Elle s’est dite convaincue que la vente ne serait pas préjudiciable aux clients étant donné l’entente de location judicieusement conclue en vue du remplacement des installations vendues. Elle a estimé qu’il n’y aurait pas d’effet négatif sur les tarifs exigés des clients, du moins les cinq premières années de la location. La Commission a en fait jugé que la vente permettrait aux clients d’obtenir les mêmes services à meilleur prix. Elle ne s’est pas prononcée sur les effets de l’opération sur les frais d’exploitation futurs; à titre d’exemple, elle n’a pas tenu compte des frais liés à l’entente de location conclue par ATCO. La Commission a dit que les parties intéressées et elle pourraient se pencher sur ces frais dans le cadre d’une demande générale d’approbation de tarifs.
1.2.1.2 Décision 2002‑037, [2002] A.E.U.B.D. No. 52 (QL)
10 Dans une deuxième décision, la Commission a décidé de l’attribution du produit net de la vente. Elle a fait état de la politique réglementaire et des principes généraux présidant à la décision, même si les dispositions législatives applicables n’énumèrent pas les facteurs précis devant être pris en compte. Elle a fait mention du critère de l’« absence de préjudice » élaboré auparavant et dont elle avait résumé la raison d’être dans sa décision 2001-65 (Re ATCO Gas‑North) : [traduction] « La Commission estime que son pouvoir de limiter ou de compenser le préjudice que pourraient subir les clients en leur attribuant tout ou partie du produit de la vente découle de son vaste mandat de protéger les clients dans l’intérêt public » (p. 16).
11 La Commission a ensuite analysé les répercussions de l’arrêt TransAlta Utilities Corp. c. Public Utilities Board (Alta.) (1986), 68 A.R. 171, de la Cour d’appel de l’Alberta, en se référant à différentes décisions qu’elle avait rendues. Citant sa décision 2000-41 (Re TransAlta Utilities Corp.), voici comment elle a résumé la « formule TransAlta » :
[traduction] Dans des décisions subséquentes, la Commission a conclu que pour la Cour d’appel, lorsque le prix de vente des biens est plus élevé que leur coût historique, les actionnaires ont droit à la valeur comptable nette (en fonction de la valeur historique), les clients ont droit à la différence entre la valeur comptable nette et le coût historique, et toute appréciation des biens (c.‑à‑d. la différence entre le coût historique et le prix de vente) est répartie entre les actionnaires et les clients. Le montant attribué aux actionnaires est calculé en multipliant le ratio prix de vente/coût historique par la valeur comptable nette et celui qui revient aux clients est obtenu en multipliant ce ratio par la différence entre le coût historique et la valeur comptable nette. Toutefois, lorsque le prix de vente n’est pas supérieur au coût historique, les clients ont droit à la totalité du gain réalisé lors de la vente. [par. 27]
La Commission a également cité la décision 2001‑65 renfermant les explications suivantes :
[traduction] Selon la Commission, lorsque l’application de la formule TransAlta donne un montant supérieur à celui obtenu en appliquant le critère de l’absence de préjudice, les clients ont droit au montant plus élevé. Par contre, lorsqu’elle débouche sur un montant inférieur à celui obtenu en appliquant le critère de l’absence de préjudice, les clients ont droit à ce dernier montant. De plus, cette approche est compatible avec la manière dont elle a appliqué jusqu’à maintenant la formule TransAlta. [par. 28]
12 En ce qui concerne son pouvoir de répartir le produit net de la vente, la Commission a dit :
[traduction] Le fait qu’un service public réglementé doive obtenir de la Commission l’autorisation de se départir d’un bien montre que l’assemblée législative a voulu limiter son droit de propriété. Dans certaines circonstances, la Commission a clairement le pouvoir d’empêcher un service public de se départir d’un bien. Selon nous, il s’ensuit également que la Commission peut autoriser une aliénation en l’assortissant de conditions aptes à protéger les intérêts des clients.
Pour ce qui est de l’argument d’AGS selon lequel l’attribution aux clients d’un montant supérieur à celui obtenu en appliquant le critère de l’absence de préjudice équivaudrait à une tarification rétroactive, la Commission cite à nouveau l’arrêt TransAlta dans lequel la Cour d’appel a reconnu que la Commission pouvait assimiler à un « revenu » un montant payable aux clients pour les indemniser de l’amortissement excédentaire pris en compte dans la tarification antérieure. Il ne saurait y avoir de tarification rétroactive lorsqu’un service public se dessaisit d’un bien auparavant inclus dans la base tarifaire et que la Commission applique la formule TransAlta.
L’argument de la société voulant que les biens (le Calgary Stores Block) ne soient plus des biens du service public parce qu’ils ne sont plus requis pour fournir le service ne nous convainc pas. La Commission signale que les biens pourraient encore servir à la prestation de services destinés aux clients de l’entreprise réglementée. En fait, les services anciennement fournis grâce aux biens demeurent requis, mais leur pres