Sabitu c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Sabitu c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-02-23
Référence neutre
2021 CF 165
Numéro de dossier
IMM-7880-19
Contenu de la décision
Date : 20210223
Dossier : IMM-7880-19
Référence : 2021 CF 165
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 février 2021
En présence de monsieur le juge Annis
ENTRE :
ALABI ADAM SABITU
MARIAM AROMOKE SALIU-ADAM
SUMAYYAH TIWATOPE ADAM
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire de la décision du 13 décembre 2019 par laquelle la Section d’appel des réfugiés (SAR) a confirmé le refus de leur demande d’asile par la Section de la protection des réfugiés (SPR), cette dernière ayant conclu qu’il existait une possibilité de refuge intérieur (PRI) à Port Harcourt et à Ibadan (Nigéria).
[2] Pour les motifs qui suivent, notre Cour a décidé d’accueillir la présente demande de contrôle judiciaire.
II. Contexte
[3] La demande d’asile du demandeur, de son épouse et de leur fille mineure, des citoyens nigérians, repose sur la crainte d’une mutilation génitale féminine (MGF), de rituels tribaux nuisibles ou d’autres préjudices graves de la part du grand‑père et de la famille élargie du demandeur. Les demandeurs adultes ont également une fille née au Canada qui n’est pas visée par la demande d’asile.
[4] Les demandeurs adultes ont fait des études universitaires. Le demandeur est ingénieur civil et la demanderesse, microbiologiste. Ils parlent yoruba et anglais. Le couple s’est fiancé en juin 2012. En octobre suivant, le demandeur a quitté le Nigéria pour le Qatar, où il a travaillé dans une entreprise de construction comme ingénieur en contrôle de la qualité; ce poste est devenu permanent en août 2014. Ils se sont mariés en juin 2013.
[5] Comme le demandeur n’a pas pu emmener son épouse au Qatar, celle-ci est restée avec sa belle‑famille au Nigéria. Durant cette période, elle travaillait, semble‑t‑il, dans une clinique Ilorin.
[6] Le grand‑père du demandeur pratiquait la médecine traditionnelle dans sa ville natale et assumait à ce titre le rôle dominant de chef de famille. Lorsque la demanderesse mineure est née en 2015, il a informé ses parents qu’elle serait soumise à une MGF et arborerait une cicatrice de coupe tribale au visage.
[7] Les demandeurs adultes n’approuvaient ni la MGF ni les coupes tribales, mais ils ne l’ont pas exprimé publiquement car il aurait été contraire à leur tradition et à leurs coutumes de se quereller avec les aînés de la famille. Cependant, la pression s’est intensifiée pour que la date des interventions soit fixée et ils ont été menacés de voir la demanderesse mineure leur être retirée s’ils ne choisissaient pas une date. Les demandeurs ont décidé de quitter le Nigéria en 2017.
[8] Comme la demanderesse et sa fille mineure n’avaient pas de visa pour le Qatar, la famille a pris l’avion pour les États‑Unis et a traversé la frontière à Lacolle (Québec) quelques jours plus tard pour demander l’asile au Canada en septembre, présentant une demande à cet effet en 2017 à Montréal.
[9] Bien que la SPR ait soulevé des préoccupations en matière de crédibilité, celles‑ci n’ont pas été jugées déterminantes. Les demandes d’asile ont en fin de compte été rejetées en raison de l’existence de PRI viables à Ibadan ou à Port Harcourt. La SPR a conclu que la preuve était insuffisante pour établir que la famille élargie ou la communauté tribale ‑ des acteurs non étatiques ‑ réussirait à retrouver les demandeurs dans les PRI et à leur nuire. Par ailleurs, vu les circonstances de la présente affaire, la SPR a jugé qu’il n’était pas objectivement déraisonnable que les demandeurs cherchent refuge dans les PRI d’Ibadan ou de Port Harcourt, compte tenu de leur profil, de leurs études, de leurs emplois, de leur logement, de leur langue, de leur identité autochtone et de la violence ethnique invoquée. La SPR a rejeté la demande d’asile, car les demandeurs disposaient d’une PRI fiable. La SAR a confirmé la décision.
[10] En appel, la SAR a jugé que la SPR avait mal compris le témoignage du demandeur concernant la raison pour laquelle il était allé travailler au Qatar plusieurs années auparavant. Ce facteur n’a toutefois pas eu une incidence déterminante sur l’appel étant donné qu’il ne permettait pas de trancher de manière concluante la question de savoir si le demandeur pouvait trouver du travail dans une profession autre que la sienne dans les PRI. Ayant examiné et évalué le dossier de manière indépendante, la SAR a autrement souscrit à l’évaluation des PRI et rejeté l’appel des demandeurs.
[11] Les demandeurs ont déposé la présente demande d’autorisation et de contrôle judiciaire le 30 décembre 2019 et leur dossier de demande le 6 février 2020. D’après les observations contenues dans le mémoire des arguments, l’avocat qui les représentait devant la SPR et la SAR était incompétent et leur avait notamment déconseillé de présenter des éléments de preuve attestant que la demanderesse souffrait d’une anémie falciforme depuis la naissance.
[12] Le 9 mars 2020, le défendeur a déposé un mémoire dans lequel il prétendait que la loi interdisait aux demandeurs de solliciter un contrôle judiciaire concernant des atteintes à l’équité procédurale alors qu’ils n’avaient pas épuisé leur droit de rouvrir l’appel interjeté devant la SAR conformément à l’article 49 des Règles de la Section d’appel des réfugiés, DORS/2012‑257 (les Règles).
[13] Le 8 avril 2020, après la clôture des actes de procédure au stade de l’autorisation, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada a révoqué le guide jurisprudentiel (GJ) TB7‑19851 sur le Nigéria.
[14] Le 29 juin 2020, les demandeurs ont déposé une demande de réouverture de leur appel devant la SAR conformément à l’article 49 des Règles. Ils invoquaient le même motif de représentation inadéquate que celui avancé dans leur demande d’autorisation devant la Cour fédérale, et affirmaient en plus que la décision de la SAR devait être infirmée en raison de la révocation du GJ sur le Nigéria.
[15] Le 22 septembre 2020, le juge Bell a rendu une ordonnance de production dans le présent litige, puis, le 21 octobre suivant, une autre ordonnance autorisant le contrôle judiciaire de la décision de la SAR.
[16] Le 2 octobre 2020, un autre commissaire de la SAR a rejeté, dans une décision motivée, la demande de réouverture de l’appel que les demandeurs avaient soumise en invoquant la représentation inadéquate de leur ancien avocat et le fait que la SAR s’était appuyée sur le GJ sur le Nigéria. Les demandeurs n’ont pas contesté devant la Cour fédérale la décision concernant la réouverture. Ils soulèvent toutefois des manquements à l’équité dans la présente demande, ce qui, selon le défendeur, revient à contester indirectement la décision de la SAR concernant la réouverture.
III. Questions à trancher
[17] Voici les questions à trancher :
1) L’alinéa 72(2)a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (LIPR) interdit‑il à la Cour fédérale d’instruire, dans le cadre du présent contrôle judiciaire, les allégations de manquement à la justice naturelle avancées par les demandeurs, sans que ces derniers aient d’abord exercé leur droit de solliciter une réouverture de l’appel de la SAR conformément au paragraphe 49(1) des Règles?
2) Les observations par lesquelles les demandeurs font valoir en l’espèce des manquements à la justice naturelle contreviennent‑elles de manière inadmissible à la doctrine de l’interdiction des contestations indirectes, étant donné que la SAR a rejeté les mêmes observations contenues dans leur demande de réouverture, et qu’ils n’ont pas sollicité le contrôle judiciaire de cette décision?
3) La détermination des répercussions de l’incompétence d’un avocat sur l’issue de la décision contestée doit‑elle être évaluée selon une norme de « probabilité raisonnable » ou de « possibilité sérieuse »? L’ancien avocat était‑il incompétent au point que cela a eu une incidence sur l’issue de la décision?
4) Le fait que la SAR s’est appuyée sur le GJ révoqué constituait‑il un manquement à la justice naturelle? L’obligation de prouver que cette révocation aurait eu une incidence sur l’issue de la décision contestée doit‑elle être évaluée selon une norme de « probabilité raisonnable » ou de « possibilité sérieuse »?
IV. Norme de contrôle
[18] Conformément à l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 25 [Vavilov] rendu par la Cour suprême du Canada, il convient de présumer que la norme de la décision raisonnable doit être appliquée pour contrôler le bien‑fondé des décisions administratives, à moins qu’une indication claire de l’intention du législateur ou la primauté du droit n’exige que l’on déroge à cette présomption.
[19] Le cadre qui régit la détermination de la norme de contrôle repose sur la présomption selon laquelle la décision contestée est raisonnable. Une décision raisonnable requiert un raisonnement intrinsèquement cohérent et doit être justifiée compte tenu des contraintes juridiques et factuelles ayant une incidence sur elle, de sorte que la décision dans son ensemble soit transparente, intelligible et justifiée (Ibid, aux para 15, 75, 83, 85‑86, 99). Par ailleurs, la cour de révision ne doit pas s’attendre à une exactitude qui obligerait le tribunal administratif à inclure tous les arguments ou autres détails qu’elle aurait voulu y lire; l’omission d’atteindre une telle perfection ne constitue pas un motif d’annulation de la décision (Ibid, aux para 91‑92). Il incombe à la partie qui conteste la décision de montrer qu’elle n’est pas raisonnable (Ibid, au para 100).
[20] Les questions 1 et 2, qui concernent l’interprétation de l’alinéa 72(2)a) de la LIPR en ce qui a trait à l’épuisement des voies d’appel et la levée de la règle de l’interdiction des contestations indirectes constituent de nouvelles questions de droit soulevées dans le cadre de la présente demande; elles ne sont soumises à aucune norme de contrôle, mais nécessitent une formulation correcte des principes juridiques.
[21] Les questions 3 et 4 sont quant à elles régies par la norme de la décision correcte. La présomption d’application de la norme du caractère raisonnable ne vise pas les manquements procéduraux à la justice naturelle. De tels manquements sont soumis à la norme de la décision correcte (Vavilov, au para 23), laquelle norme est régie par des principes de common law et exige l’établissement d’une erreur judiciaire.
[22] Plus précisément, la Cour a appliqué la norme de la décision correcte au contrôle des allégations ayant trait à l’incompétence de l’avocat puisque cette question « porte sur le droit du demandeur de présenter l’intégralité de sa cause, ce qui est une question d’équité procédurale » (Galyas c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 250 au para 27; Stephen c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 1331 au para 10; Ghauri c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CF 548 au para 22; McIntyre c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CF 1351 au para 16). De même, l’effet de la révocation du GJ renvoie à une question de justice naturelle procédurale susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte, et non du caractère raisonnable.
[23] Il convient toutefois de noter que lorsque les questions d’incompétence de l’avocat et de révocation du GJ sont examinées par la SAR dans le cadre d’une demande de réouverture de l’appel présentée en application paragraphe 49(1) des Règles, la décision rendue par la SAR à l’égard de ces questions est contrôlée selon la norme du caractère raisonnable, comme l’indique la décision Huseen c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 845 au para 13 :
Une récente jurisprudence a établi que les décisions de la SPR relatives aux demandes de réouverture sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, étant donné que l’évaluation de la SPR est une question mixte de fait et de droit (Gurgus c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 9, au paragraphe 19 (Gurgus); Yan c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 1270, au paragr. 21).
V. Analyse
A. L’alinéa 72(2)a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (LIPR) interdit‑il à la Cour fédérale d’instruire, dans le cadre du présent contrôle judiciaire, les allégations de manquement à la justice naturelle avancées par les demandeurs, sans que ces derniers aient d’abord exercé leur droit de solliciter une réouverture de l’appel de la SAR conformément au paragraphe 49(1) des Règles
[24] Les demandeurs se retrouvent dans la situation délicate de devoir répondre à un argument concernant la contestation indirecte parce qu’ils ont déduit des observations du défendeur se rapportant à la demande d’autorisation qu’ils devaient demander la réouverture de la décision d’appel de la SAR conformément au paragraphe 49(1) des Règles. Le défendeur fait valoir que, selon l’alinéa 72(2)a) de la LIPR, ils ne pouvaient solliciter le présent contrôle judiciaire concernant leurs allégations de manquement à l’équité sans avoir d’abord épuisé leurs droits d’appel conformément au paragraphe 49(1) des Règles en cherchant à faire rouvrir l’appel de la SAR afin de faire examiner leurs observations concernant la justice naturelle.
[25] Les demandeurs ont donc sollicité la réouverture de l’appel de la SAR conformément au paragraphe 49(1) des Règles, mais ils n’ont pas eu gain de cause. Ayant souscrit aux observations du défendeur concernant la demande de réouverture de l’appel, ils n’ont pas sollicité l’autorisation de faire contrôler judiciairement la décision de la SAR concernant la réouverture de l’appel. Ils ont plutôt décidé de faire valoir leurs préoccupations en matière de justice naturelle dans le cadre de la demande principale de contrôle judiciaire et ont obtenu l’autorisation d’ajouter au dossier des documents pertinents concernant ces questions. Le défendeur affirme à présent que les allégations de manquement à l’équité qui continuent d’être invoquées en l’espèce doivent être rejetées parce qu’elles constituent une contestation indirecte de la décision par laquelle la SAR a rejeté la demande de réouverture.
[26] Comme la prétention relative à la contestation indirecte est déterminante quant à la décision de la Cour, elle s’oppose à l’accueil de la demande, qui repose sur des questions de justice naturelle. La question de la contestation indirecte n’est soulevée que parce que le défendeur affirme que les demandeurs étaient tenus d’épuiser leurs droits d’appel conformément à l’alinéa 72(2)a) et au paragraphe 49(1) des Règles avant de solliciter le contrôle de la décision de la SAR sur le fondement d’arguments de justice naturelle. L’interprétation de ces dispositions est donc une question qui doit être examinée par la Cour : ce sera le point de départ de son analyse.
(1) L’obligation de demander la réouverture de l’appel de la SAR
(a) Deux procédures permettent de contrôler les manquements à la justice naturelle dans les appels instruits par la SAR
[27] La Cour trouve très surprenante la prétention du défendeur selon laquelle les manquements à la justice naturelle récemment découverts par les demandeurs ne peuvent être contrôlés dans le cadre de la présente demande tant que ces derniers n’auront pas épuisé le processus d’appel de la SAR en sollicitant la réouverture de l’appel conformément au paragraphe 49(1) des Règles. Cette prétention revient à forcer tout demandeur à engager une procédure secondaire de réouverture de l’appel et, en cas d’échec comme c’est le plus souvent le cas, d’introduire ensuite une deuxième demande de contrôle judiciaire. Le demandeur devrait ensuite présenter une requête pour que les deux demandes soient instruites ensemble, à supposer qu’il souhaite faire valoir les mêmes questions de justice naturelle dans la demande principale.
[28] Si cette nouvelle proposition est acceptée, elle mettra fin à la pratique courante de notre Cour qui consiste à examiner les allégations de manquement à la justice naturelle dans le cadre de la demande principale de contrôle judiciaire. La Cour examine toujours directement, sans se laisser entraver par d’autres instances, les allégations liées à la justice naturelle en même temps que d’autres questions soulevées à l’égard des décisions de la SPR ou de la SAR dans le cadre d’une demande unique de contrôle judiciaire, en étoffant si nécessaire le dossier. L’imposition d’une procédure supplémentaire et prolongée comme celle qui est proposée désavantagerait probablement le demandeur dont la demande de réouverture est refusée. Elle aboutirait aussi à une multiplicité d’instances, à des retards et à des coûts accrus, lesquels auraient en grande partie été évités par la procédure habituelle d’examen de toutes les questions liées à la décision de la SAR dans le cadre d’une unique demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale.
[29] Voici les dispositions pertinentes de la LIPR et des Règles qu’il est nécessaire d’examiner pour se pencher sur ces questions :
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27
Immigration and Refugee Protection Act, SC 2000, c 27
71 L’étranger qui n’a pas quitté le Canada à la suite de la mesure de renvoi peut demander la réouverture de l’appel sur preuve de manquement à un principe de justice naturelle.
71 The Immigration Appeal Division, on application by a foreign national who has not left Canada under a removal order, may reopen an appeal if it is satisfied that it failed to observe a principle of natural justice.
Demande d’autorisation
Application for judicial review
72 (1) Le contrôle judiciaire par la Cour fédérale de toute mesure — décision, ordonnance, question ou affaire — prise dans le cadre de la présente loi est, sous réserve de l’article 86.1, subordonné au dépôt d’une demande d’autorisation.
72 (1) Judicial review by the Federal Court with respect to any matter — a decision, determination or order made, a measure taken or a question raised — under this Act is, subject to section 86.1, commenced by making an application for leave to the Court.
Application
Application
(2) Les dispositions suivantes s’appliquent à la demande d’autorisation :
(2) The following provisions govern an application under subsection (1):
a) elle ne peut être présentée tant que les voies d’appel ne sont pas épuisées;
(a) the application may not be made until any right of appeal that may be provided by this Act is exhausted;
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
Règles de la Section d’appel des réfugiés, DORS/2012-257
Refugee Appeal Division Rules, SOR/2012-257
Demande de réouverture d’un appel
Application to reopen appeal
49 (1) À tout moment avant que la Cour fédérale rende une décision en dernier ressort à l’égard de l’appel qui a fait l’objet d’une décision ou dont le désistement a été prononcé, l’appelant peut demander à la Section de rouvrir cet appel.
49 (1) At any time before the Federal Court has made a final determination in respect of an appeal that has been decided or declared abandoned, the appellant may make an application to the Division to reopen the appeal.
[…]
…
Élément à considérer
Factor
(6) La Section ne peut accueillir la demande que si un manquement à un principe de justice naturelle est établi.
(6) The Division must not allow the application unless it is established that there was a failure to observe a principle of natural justice.
Éléments à considérer
Factors
(7) Pour statuer sur la demande, la Section prend en considération tout élément pertinent, notamment :
(7) In deciding the application, the Division must consider any relevant factors, including
[…]
…
b) si l’appelant n’a pas présenté une demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire ou une demande de contrôle judiciaire, les raisons pour lesquelles il ne l’a pas fait.
(b) if the appellant did not make an application for leave to apply for judicial review or an application for judicial review, the reasons why an application was not made.
[…]
…
Autres recours
Other remedies
(9) Si une demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire en instance ou une demande de contrôle judiciaire en instance est fondée sur des motifs identiques ou similaires, la Section, dès que possible, soit accueille la demande de réouverture si cela est nécessaire pour traiter avec célérité et efficacité les appels, soit rejette la demande.
(9) If there is a pending application for leave to apply for judicial review or a pending application for judicial review on the same or similar grounds, the Division must, as soon as is practicable, allow the application to reopen if it is necessary for the timely and efficient processing of appeals, or dismiss the application.
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[30] À l’appui de son argument relatif à l’épuisement des recours en appel, le défendeur a cité en premier lieu la décision récente Slatineanu c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 1129 [Slatineanu], qui portait sur un appel en matière d’interdiction de territoire instruit devant la Section d’appel de l’immigration (SAI). L’article 71 de la LIPR autorisait l’appelant débouté à solliciter la réouverture de l’appel. Les paragraphes 17 à 19 de Slatineanu sont particulièrement pertinents au regard de notre analyse :
[17] Je conclus que le demandeur pouvait se prévaloir de la voie d’appel prévue à l’alinéa 72(2)a) de la LIPR et qu’il doit l’épuiser avant de demander un contrôle judiciaire. Je ne suis pas d’accord que le droit de demander la réouverture d’un appel aux termes de l’article 71 de la LIPR n’est pas un moyen d’appel au sens de l’alinéa 72(2)a) parce qu’il est plus restreint et assujetti à l’existence d’un manquement à un principe de justice naturelle.
[18] Je ne doute aucunement que l’alinéa 72(2)a) s’applique puisque les arguments sur le fond qui sont invoqués dans le présent contrôle judiciaire ont trait à des manquements à l’équité procédurale. Par conséquent, l’issue de la requête en réouverture n’est pas en jeu puisqu’elle repose sur les mêmes manquements à l’équité procédurale et que cette voie d’appel doit être épuisée avant que la décision puisse être soumise au contrôle judiciaire.
[19] Le demandeur n’ayant pas épuisé toutes les voies d’appel, je rejette la présente demande au motif de sa prématurité.
[Non souligné dans l’original]
[31] Lorsqu’elle a dû interpréter l’alinéa 72(2)a) de la LIPR dans Slatineanu, la Cour s’est appuyée sur des arrêts antérieurs de la Cour d’appel fédérale qui exigeaient, comme condition préalable à la présentation d’une demande de contrôle judiciaire, l’épuisement des voies d’appel (voir Somodi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CAF 288; et Habtenkiel c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CAF 180).
[32] Cependant, il convient de noter que ces arrêts de la Cour d’appel portaient sur des moyens d’appels indépendants prévus par la loi qui permettaient de former un appel. Les intéressés pouvaient se prévaloir d’un droit d’appel, mais ils ne l’avaient pas exercé avant de demander le contrôle judiciaire des décisions administratives. Ces affaires ressemblent d’un point de vue procédural à la situation d’un demandeur d’asile qui tenterait de soumettre la décision de la SPR à un contrôle judiciaire sans avoir d’abord épuisé le droit d’appel originel devant la SAR. Les droits d’appel dont il était question dans ces affaires ne s’accompagnaient pas de procédures supplémentaires consécutives à l’exercice d’un droit d’appel originel, comme la réouverture ou le réexamen de la décision d’appel.
[33] En réplique aux observations du défendeur, les demandeurs affirment que les questions de réouverture soulevées devant la SAR ne tombent pas sous le coup de l’alinéa 72(2)a) de la LIPR. Ils ajoutent que les affaires dont est saisie la SAI témoignent d’un régime législatif fondé sur l’intention explicite du législateur que les « voies d’appel » soient épuisées avant que l’on puisse introduire une demande de contrôle judiciaire. L’article 71 est une composante de ce régime législatif qui permet au demandeur de rouvrir l’appel. La seconde composante, énoncée à l’alinéa 72(2)a), impose comme condition préalable à l’introduction d’une demande de contrôle judiciaire que « les voies d’appel [aient été] épuisées » [non souligné dans l’original].
[34] Si la Cour comprend bien la thèse des demandeurs, il existe une distinction entre le droit à une réouverture d’un appel prévue à l’article 71 de la LIPR dans le cadre d’une instance d’interdiction de territoire, et un droit analogue dans les affaires de demandes d’asile de rouvrir un appel au titre d’une disposition des Règles, comme le paragraphe 49(1) des Règles. En d’autres mots, les demandeurs distinguent la réouverture de l’appel envisagée au paragraphe 49(1) des Règles de celle prévue à l’article 71, la première ne constituant pas une « voie[...] d’appel » dans le cadre du régime de la LIPR et au sens de l’alinéa 72(2)a) de cette loi.
[35] Le contexte appuie en quelque sorte l’argument des demandeurs selon lequel le régime législatif atteste l’intention du législateur de prescrire une démarche dans le cadre de laquelle des « voies d’appel » sont expressément prévues pour les instances d’interdiction de territoire et doivent être épuisées comme condition préalable à l’introduction d’une demande de contrôle judiciaire. L’article 71 est intitulé « Réouverture de l’appel » et figure à la section 7 de la LIPR sous le titre principal « Droit d’appel » (Right of Appeal). Le corps du paragraphe 72(2) contient l’expression « voies d’appel » (right of appeal), et se trouve à la section 8, intitulée « Contrôle judiciaire ». L’expression « droit d’appel » qui figure dans le titre de la section 7, dont relève la disposition sur la réouverture, et l’expression « voies d’appel » à l’alinéa 72(2)a) confirmeraient d’un point de vue contextuel l’intention du législateur de relier les expressions « droit d’appel » ou « voies d’appel » (right of appeal uniquement dans la version anglaise) aux deux dispositions.
[36] La Cour ne rejette pas la thèse des demandeurs. Elle semble tout simplement irréconciliable avec la façon dont les tribunaux ont appliqué ces dispositions dans le passé. La décision Slatineanu rendue en 2017 semble d’ailleurs être la première où l’alinéa 72(2)a) est appliqué pour conclure que l’article 71 prévoit un « droit d’appel » empêchant toute demande de contrôle judiciaire tant qu’un appel non originel n’a pas été tranché.
[37] Comparativement à la procédure directe de la Cour qui consiste à examiner les questions de justice naturelle avec d’autres questions soulevées dans le cadre des appels interjetés à l’encontre des décisions de tribunaux administratifs, il est désavantageux, sur les plans pratique et procédural, de traiter l’article 71 de la LIPR ou l’article 49 des Règles comme des dispositions d’application obligatoire, comme cela est expliqué plus en détail ci‑après. L’application obligatoire de l’article 71 et du paragraphe 49(1) des Règles, qui aboutit à une procédure de contrôle judiciaire en deux temps avec toutes les embûches inutiles que cela suppose, confirme que l’interprétation de l’alinéa 72(2)a) préconisée par le défendeur est erronée.
(b) Contrainte textuelle
[38] La Cour considère que la question porte sur l’interprétation des termes utilisés à l’alinéa 72(2)a) suivant lequel la demande d’autorisation ne peut être présentée « tant que les voies d’appel ne sont pas épuisées » [non souligné dans l’original]. Pour les motifs qui suivent, la Cour estime que l’expression « voies d’appel » employée à l’alinéa 72(2)a) de la LIPR n’englobe pas ce qui peut être décrit comme le droit de rouvrir un appel en vertu du paragraphe 49(1) des Règles.
[39] L’interprétation de l’alinéa 72(2)a) retenue par la Cour limiterait les « voies d’appel » aux appels originels, et exclurait les procédures qui complètent un appel en cours ou qui en découlent. Par conséquent, l’expression « voies d’appel » dont il est question dans cette disposition exclurait tout droit autorisant la réouverture ou le réexamen d’un appel, que ce soit au titre de l’article 71 de la LIPR dans les affaires d’interdiction de territoire ou du paragraphe 49(1) des Règles dans les affaires de demandes d’asile.
[40] En l’absence de l’obligation d’épuiser un droit, les demandes de réouverture des appels seraient facultatives, ce qui concorderait avec l’objet des dispositions qui régissent la réouverture des appels. Ces demandes permettent au demandeur débouté de soulever subsidiairement des questions de justice naturelle avant d’entreprendre un contrôle judiciaire exhaustif de l’ensemble des questions, dont celles qui concernent les manquements à l’équité. Comme nous l’expliquons ci‑après, cette interprétation est surtout avantageuse si elle est également assortie d’une dispense de l’application de la règle interdisant les contestations indirectes, à savoir si les arguments liés à la justice naturelle que la SAR a rejetés dans la décision sur la réouverture n’ont pas à être examinés dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire distincte. La Cour est d’avis que la renonciation à la règle interdisant les contestations indirectes dans les circonstances servirait le mieux l’intention du législateur de promouvoir à la fois l’administration et l’intérêt de la justice.
(c) Contrainte contextuelle
[41] De par sa définition même, le droit de réouverture naît après que le droit d’appel originel devant la SAR a été exercé puis qu’une décision a été rendue conformément à l’article 111 de la LIPR. La décision de réouverture est une décision distincte qui peut être visée par une demande de contrôle judiciaire, laquelle est presque toujours introduite par le demandeur désireux de faire contrôler le refus par la SAR d’accueillir sa demande de réouverture. Le contrôle judiciaire d’une telle décision défavorable de la SAR ne porte pas sur la décision initiale rendue par la SAR. Il s’agit d’un nouveau processus lié au contexte étroit d’un manquement à la justice naturelle. Son avantage, par rapport au contrôle judiciaire, tient au fait que la SAR peut décider de statuer sur l’affaire si elle conclut que l’appel devrait être rouvert. Ainsi, l’idée même qu’il existe un droit postérieur à la décision de la SAR de demander la réouverture de l’appel sans devoir subsumer ni révoquer la décision principale de la SAR accrédite l’interprétation qui établit une distinction entre les deux formes d’appel aux fins de l’alinéa 72(2)a) de la LIPR.
[42] Il ressort également de l’analyse contextuelle que la demande de réouverture d’un appel et le droit de solliciter le réexamen de la décision originale ont un objet similaire. Ces deux droits complètent le processus décisionnel initial, et servent tous deux une fin semblable qui consiste à offrir au demandeur des voies subsidiaires et facultatives de soulever des questions de justice naturelle, sans devoir présenter directement une demande de contrôle judiciaire. Il n’existe donc aucune raison valable et logique de distinguer le droit au réexamen et celui à la réouverture d’un appel, en ce qui touche l’objectif qu’ils sont chacun censés atteindre.
[43] Aussi, si l’on se fonde sur le contexte des affaires de demande d’asile, l’alinéa 49(7)b) et le paragraphe 49(9) des Règles semblent confirmer que l’exercice du droit de rouvrir un appel de la SAR conformément au paragraphe 49(1) des Règles n’empêche pas l’examen des questions de justice naturelle en même temps que les autres questions soulevées dans la demande de contrôle judiciaire visant la décision de la SAR. Le paragraphe 49(5) des Règles oblige l’auteur de la demande à fournir une copie de toute demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire en instance ou de toute demande de contrôle judiciaire en instance. Aux termes de l’alinéa 49(7)b) des Règles, la SAR est tenue, pour statuer sur la demande de réouverture, de tenir compte du fait que l’appelant n’a pas présenté une demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire et les raisons pour lesquelles il ne l’a pas fait. Par ailleurs, le paragraphe 49(9) mentionne une demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire en instance « fondée sur des motifs identiques ou similaires », et semble exhorter la SAR à coordonner sa décision de manière à faciliter l’instruction de la demande de contrôle judiciaire. La Cour est d’avis que ces règles évoquent une instance de contrôle judiciaire fondée sur des motifs similaires ou identiques indépendamment de toute demande de réouverture de l’appel.
(d) Contrainte liée à l’objet de la demande de réouverture de l’appel de la SAR au titre du paragraphe 49(1) des Règles
[44] Parler de l’objet d’une loi, c’est entrer dans le domaine des politiques, ce qui amène souvent à envisager les avantages et les coûts découlant d’interprétations divergentes. Ce sont notamment les coûts, au sens large, liés à une interprétation du paragraphe 49(1) des Règles en vertu de laquelle les demandes infructueuses relatives à un manquement à la justice naturelle seraient obligatoirement soumises à un deuxième contrôle judiciaire par la voie d’une procédure de réouverture de l’appel, qui jouent contre les arguments du défendeur.
[45] Cela ne veut pas dire qu’il n’y a aucun avantage à appliquer l’alinéa 72(2)a) de la LIPR à l’article 71 ou au paragraphe 49(1) des Règles lorsque l’accueil d’une demande de réouverture de l’appel met rapidement fin au litige. Si la réouverture de l’appel aboutit, la procédure du paragraphe 49(1) des Règles devrait assurer une issue plus rapide et moins coûteuse dont tirera profit le demandeur, qui n’aura pas à engager une instance de contrôle judiciaire en Cour fédérale. Ces avantages sont légèrement amoindris du fait des ressources et des coûts que nécessitera la procédure de la SAR, mais ceux-ci sont sans commune mesure avec ceux que supposerait l’introduction d’une demande de contrôle judiciaire.
[46] Cependant, les avantages de la procédure obligatoire de réouverture de l’appel devant la SAR sont largement neutralisés par l’inconvénient important qu’implique le rejet de la demande de réouverture, comme il appert de manière empirique que c’est très souvent le cas (nous n’avons pas de statistiques à notre disposition).
[47] Premièrement, cela découle du fait que les décisions défavorables au titre du paragraphe 49(1) des Règles entraîneront probablement l’introduction d’une seconde demande de contrôle judiciaire, particulièrement lorsque la demande de contrôle judiciaire principale est déjà en cours d’instruction à l’égard d’autres questions et que celles ayant trait à la justice naturelle seront soumises à la norme de la décision correcte. Les décisions rejetant les demandes de réouverture aboutiront donc le plus souvent à une seconde demande de contrôle judiciaire, ce qui entraîne une multiplicité de procédures, dont celle requise aux fins de l’instruction conjointe des deux demandes. Une telle démarche fait perdre du temps et des ressources aux parties et à la Cour, sans compter les coûts additionnels qu’elle suppose. Tout cela implique un détour non souhaitable pour simplement atteindre l’objectif initial de faire examiner les manquements à la justice naturelle, ainsi que les autres questions soulevées par le demandeur, par la Cour fédérale, s’agissant du tribunal le plus compétent pour le faire. Ces procédures ne favorisent ni l’administration ni l’intégrité de la justice.
[48] Deuxièmement, l’instruction simultanée de deux demandes de contrôle judiciaire liées à des questions connexes soulève des craintes de confusion quant à la meilleure manière de procéder. Il existe un problème notable, que nous avons déjà mentionné, lié à l’application générale de deux normes de contrôle différentes aux mêmes questions de manquement à l’équité. La Cour suprême du Canada a indiqué qu’elle préférait que les cours de justice, plutôt que les tribunaux administratifs, contrôlent les questions de justice naturelle (CUPE c Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29 au para 100 (« [i]l appartient aux tribunaux judiciaires et non au ministre de donner une réponse juridique aux questions d’équité procédurale »)). Voir également Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43; Mission Institution c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Compagnie des Chemins de fer Canadien Pacifique c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 aux para 37–56; Canada (Procureur général) c Sketchley, 2005 CAF 404 au para 53; Satkunanathan c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2020 CF 470 au para 31; Galyas c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 250 au para 27).
[49] Le déroulement optimal des audiences combinées semble également soulever des préoccupations imprévues d’ordre formel et procédural. La décision rendue à l’égard de l’appel originel ou celle relative à l’appel visant la demande de réouverture peut‑elle être infirmée et l’affaire renvoyée pour être réexaminée par un autre tribunal, ce qui mettrait ainsi fin aux deux instances de contrôle judiciaire? La Cour devrait‑elle se pencher sur la question des normes de contrôle divergentes lorsqu’elle examine la question de savoir sur quelle demande de contrôle judiciaire elle doit statuer en premier? Si elle commence par la demande de contrôle judiciaire principale, est‑il nécessaire d’examiner la décision de réouverture?
(e) Brown c Canada (Citoyenneté et Immigration) confirme l’applicabilité du paragraphe 49(1) des Règles
[50] Pour finir, la Cour est consciente que son interprétation restreinte de l’alinéa 72(2)a) de la LIPR n’a pas été retenue dans la décision récente Brown c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 1103 au para 33 [Brown]. Il s’agit de la seule affaire que le défendeur a pu citer à l’appui de sa proposition portant que la réouverture de l’appel en vertu de l’article 49 des Règles doit avoir été épuisée avant que la demande de contrôle judiciaire ne puisse être introduite à l’égard du manquement à la justice naturelle.
[51] Voici le raisonnement suivi dans Brown concernant ces questions :
[33] En troisième lieu, le commissaire reproche également aux demanderesses de n’avoir pas suivi l’alinéa 49(7)b) des Règles. Cette disposition exige que la SAR prenne en considération, si un demandeur n’a pas présenté une demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire ou une demande de contrôle judiciaire, les motifs pour lesquels il ne l’a pas fait. Il est vrai que, dans leur demande de réouverture, les demanderesses n’ont pas mentionné les raisons pour lesquelles elles n’avaient pas présenté de demande d’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire. Toutefois, toute personne raisonnable admettrait qu’une telle demande aurait peu de chances de succès, à moins que l’autre recours prévu à l’article 49 des Règles n’ait été épuisé. L’approche adoptée par les demanderesses contribue à une utilisation économique des ressources judiciaires. Même s’il eût été préférable que les demanderesses aient tenu compte de l’alinéa 49(7)b) dans leurs observations, le fait que le commissaire se soit appuyé sur ce facteur est déraisonnable.
[Non souligné dans l’original.]
[52] Il convient de noter que l’appel de réouverture dans Brown ne visait pas une question de fond, mais soulevait plutôt une question procédurale. La SAR l’a rejeté pour défaut de mise en état. La Cour croit comprendre qu’avant cette affaire, les demandes correctives de réouverture étaient habituellement les seules demandes de ce type présentées devant la SAR par les demandeurs au titre du paragraphe 49(1) des Règles. La distinction entre un recours correctif et une demande fondée sur des allégations de fond relatives à un manquement procédural à la justice naturelle est de taille. Les allégati