M.S. c. Canada

M.S. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-10-21
Référence neutre
2020 CF 982
Numéro de dossier
T-1914-19
Contenu de la décision
Date : 20201021
Dossier : T-1914-19
Référence : 2020 CF 982
Ottawa (Ontario), le 21 octobre 2020
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
M.S.
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] La demanderesse sollicite l’autorisation d’exercer une action collective au nom de parents qui seraient illégalement privés de l’Allocation canadienne pour enfants, du crédit de TPS/TVH ou d’autres prestations semblables. En résumé, la demanderesse soutient que l’Agence du revenu du Canada ne devrait pas mettre fin à ces prestations lorsqu’un enfant fait l’objet d’un placement selon les lois relatives à la protection de l’enfance, mais séjourne néanmoins à « temps partiel » chez ses parents.
[2] Je rejette la demande. L’action envisagée vise essentiellement à obtenir le paiement des prestations en cause. Puisque ces prestations sont prévues par les lois fiscales, c’est la Cour canadienne de l’impôt qui a compétence exclusive à leur égard. La Cour fédérale ne peut tout simplement pas statuer sur l’action envisagée.
[3] D’entrée de jeu, il convient de signaler que les parties ont consenti à l’application du projet pilote sur le bijuridisme procédural mis de l’avant par les Cours fédérales. Je trancherai donc la présente demande en fonction des règles qui figurent au Code de procédure civile du Québec, au lieu des Règles des Cours fédérales. J’explique, plus loin dans les présents motifs, le fondement et les modalités de cette substitution.
I. Contexte législatif et factuel
[4] La cause d’action invoquée par la demanderesse résulte de l’interaction entre des régimes législatifs complexes. Afin d’assurer une bonne compréhension du contexte dans lequel s’inscrit la demande, je décrirai les principales caractéristiques de chacun de ces régimes, puis j’identifierai le problème qui est à la base de l’action que la demanderesse souhaite intenter. J’examinerai ensuite les faits particuliers qui sous-tendent le recours de la demanderesse.
A. L’Allocation canadienne pour enfants, le crédit de TPS/TVH et les allocations provinciales connexes
[5] Depuis longtemps, les différents ordres de gouvernement apportent un soutien financier aux enfants et aux familles. Il s’agit là d’une composante majeure du filet social. En accordant un tel soutien, les gouvernements souhaitent non seulement encourager la natalité, mais aussi assurer la satisfaction des besoins essentiels de tous les enfants, sans égard aux moyens financiers de leurs parents.
[6] Depuis 2016, le soutien apporté aux familles et aux enfants par le gouvernement fédéral prend principalement la forme de l’Allocation canadienne pour enfants. Le fondement législatif de cette allocation se retrouve aux articles 122.6 à 122.63 de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1, 5e suppl.
[7] Pour nos fins, il suffit de faire état des grandes lignes du régime. L’article 122.6 prévoit les conditions d’admissibilité à l’Allocation, notamment en définissant la personne admissible comme celle qui « assume principalement la responsabilité pour le soin et l’éducation de la personne à charge ». Des dispositions particulières visent les cas de garde partagée. L’article 122.61 détermine le montant de l’Allocation en fonction d’un montant annuel de base qui est progressivement réduit lorsque le revenu imposable des parents dépasse un certain seuil. Il prévoit également que, sur le plan technique, l’Allocation constitue un « paiement réputé en trop » au titre de l’impôt sur le revenu, ce qui rend le contribuable éligible à un remboursement. L’Allocation constitue donc une composante du régime fiscal établi par la Loi de l’impôt sur le revenu.
[8] Le crédit de taxe sur les produits et services [TPS] et de taxe de vente harmonisée [TVH] prévu à l’article 122.5 de la Loi de l’impôt sur le revenu constitue une autre forme d’aide aux familles et aux enfants. Bien que les montants diffèrent, les principes de base régissant le crédit de TPS/TVH sont similaires à ceux de l’Allocation canadienne pour enfants. La principale différence est que toute personne est éligible en fonction de son revenu, mais un contribuable ayant un ou plusieurs enfants à charge a droit à un montant plus élevé.
[9] Tant l’Allocation canadienne pour enfants que le crédit de TPS/TVH ont été bonifiés en réponse à la crise provoquée par la pandémie de la COVID-19.
[10] De plus, les provinces et les territoires offrent différentes formes d’allocations familiales ou de soutien aux enfants. Dans la plupart des cas, ces allocations constituent un « paiement en trop » au titre de l’impôt provincial sur le revenu, selon un mécanisme similaire à celui de l’Allocation canadienne pour enfants. D’ailleurs, les lois qui mettent en place ces régimes renvoient explicitement à certaines composantes du régime prévu à l’article 122.6 de la Loi de l’impôt sur le revenu. Plusieurs de ces provinces et territoires confient l’administration du régime à l’Agence du revenu du Canada. Par ailleurs, au Québec et au Manitoba, des mécanismes différents sont employés pour assurer le versement des allocations familiales et la province conserve l’administration du régime. Une liste des allocations provinciales et territoriales pertinentes à la présente demande figure en annexe du présent jugement.
[11] En analysant les lois provinciales et territoriales pertinentes, je me suis également rendu compte que d’autres types de crédits d’impôt ou de prestations étaient accordés en fonction de critères fondés sur ceux qui régissent l’Allocation canadienne pour enfants ou le crédit de TPS/TVH, comme le crédit d’impôt pour l’action climatique de la Colombie-Britannique, le crédit d’impôt pour le logement abordable de la Nouvelle-Écosse ou le supplément de revenu de Terre-Neuve-et-Labrador : Income Tax Act, RSBC 1996, c 215, art 8.1 et 8.2; Nova Scotia Affordable Living Tax Credit Regulations, NS Reg 178/2013; Income Tax Act, 2000, SNL 2000, c I-1.1, art 34. Malheureusement, les informations parcellaires fournies par les procureurs de la demanderesse au sujet de ces allocations provinciales et territoriales ne me permettent pas d’en brosser un tableau complet.
B. Les lois relatives à la protection de la jeunesse
[12] La présente affaire met en cause le fonctionnement de l’Allocation canadienne pour enfants, du crédit de TPS/TVH et de certaines allocations provinciales et territoriales dans la situation où un enfant fait l’objet de mesures de protection de la jeunesse. Il est donc nécessaire de donner une description sommaire de ces régimes.
[13] Il est généralement reconnu qu’il appartient d’abord aux parents d’assurer l’éducation de leurs enfants. À titre d’exemple, l’article 599 du Code civil du Québec attribue aux parents « le droit et le devoir de garde, de surveillance et d’éducation » à l’égard de leurs enfants. Or, les parents sont parfois incapables de s’acquitter de ce devoir. On accepte alors que l’État intervienne et, lorsque l’intérêt de l’enfant l’exige, retire celui-ci de sa famille pour le placer au sein d’une famille d’accueil ou, dans certains cas, dans un établissement tel un foyer de groupe. C’est ce qu’on appelle la protection de la jeunesse ou la protection de l’enfance. Le rôle primordial des parents quant à l’éducation de leurs enfants et le rôle subsidiaire de l’État en matière de protection de la jeunesse sont consacrés par la Convention relative aux droits de l’enfant, RT Can 1992 no 3, art 3, 5, 19 et 20; voir aussi B (R) c Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 RCS 315 aux pages 370 et 371; Office des services à l’enfant et à la famille de Winnipeg c KLW, 2000 CSC 48 aux paragraphes 72 à 80, [2000] 2 RCS 519.
[14] Chaque province et territoire du Canada a adopté une loi relative à la protection de la jeunesse. Au Québec, où la demanderesse réside, il s’agit de la Loi sur la protection de la jeunesse, RLRQ, c P-34.1. De plus, par le biais de l’article 18 de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, LC 2019, c 24, le Parlement a reconnu la compétence des peuples autochtones à adopter des lois dans ce domaine.
[15] Les lois provinciales et territoriales actuelles partagent une structure de base semblable. Elles autorisent des représentants de l’État à prendre diverses mesures lorsqu’ils estiment que la sécurité ou le développement d’un enfant sont menacés. Ces mesures peuvent aller jusqu’au retrait d’un enfant de sa famille et à son placement en famille d’accueil ou à son hébergement dans un établissement.
[16] L’administration de ces lois est confiée à des organismes différents dans chaque province. Par exemple, en Colombie-Britannique, elle est confiée au ministre du Développement des enfants et de la famille; en Ontario, à des organismes appelés sociétés d’aide à l’enfance. Il existe également, un peu partout au pays, des agences autochtones de services à l’enfance et à la famille. Au Québec, ce sont des fonctionnaires appelés directeurs de la protection de la jeunesse qui appliquent la loi. Ces directeurs exercent leurs responsabilités au sein d’organismes autrefois appelés « centres jeunesse », qui font maintenant partie des centres intégrés de santé et de services sociaux (CISSS ou CIUSSS).
C. Les allocations spéciales pour enfants
[17] Lorsqu’un enfant est confié à une famille d’accueil ou à un établissement, il peut paraître incongru que l’État continue de verser des allocations familiales à ses parents. C’est sans doute pour cette raison que le Parlement a adopté la Loi sur les allocations spéciales pour enfants, LC 1992, c 48, annexe. Cette loi prévoit le versement d’une allocation à un organisme à qui un enfant est confié en vertu d’une loi provinciale ou territoriale sur la protection de la jeunesse. Le montant de cette allocation correspond au montant maximal de l’Allocation canadienne pour enfants, sans réduction fondée sur le revenu des parents. L’éligibilité à recevoir l’allocation spéciale est déterminée sur une base mensuelle. À ce sujet, le paragraphe 4(3) prévoit que cette allocation n’est pas versée pour le mois durant lequel l’enfant commence à être à la charge de l’organisme et le paragraphe 4(4) indique que le dernier versement correspond au mois durant lequel l’enfant cesse d’être à la charge de l’organisme.
[18] Lorsqu’une allocation spéciale est versée à un organisme à l’égard d’un enfant, l’Allocation canadienne pour enfants cesse d’être versée aux parents de cet enfant. Cela découle de la définition de « personne à charge admissible » qui figure à l’article 122.6 de la Loi de l’impôt sur le revenu. Cette définition exclut un enfant
… pour qui une allocation spéciale prévue par la Loi sur les allocations spéciales pour enfants est payable pour le mois qui comprend ce moment.
… in respect of whom a special allowance under the Children’s Special Allowances Act is payable for the month that includes that time.
[19] C’est donc dire que lorsqu’un enfant fait l’objet d’un placement en vertu d’une loi relative à la protection de la jeunesse, l’Allocation canadienne pour enfants est remplacée par l’allocation spéciale pour enfants. En d’autres termes, le transfert financier de l’État à l’individu devient alors un transfert intergouvernemental.
[20] La même règle s’applique au crédit de TPS/TVH, puisque l’alinéa 122.5(2)e) de la Loi de l’impôt sur le revenu prévoit qu’un enfant pour qui une allocation spéciale est versée n’est pas une « personne à charge admissible » aux fins de ce crédit.
[21] De plus, selon les renseignements figurant au dossier, lorsqu’un enfant fait l’objet d’un placement, l’Agence du revenu du Canada cesse également de verser à ses parents l’allocation provinciale ou territoriale pour enfants, lorsque l’Agence est chargée d’administrer celle-ci. Le fondement de cette décision découle soit du renvoi au concept de « personne à charge admissible » défini par l’article 122.6 de la Loi de l’impôt sur le revenu que l’on retrouve dans les lois de l’Alberta, du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario, de la Saskatchewan, de Terre-Neuve-et-Labrador et du Yukon, soit d’une définition de « personne à charge admissible » qui exclut un enfant pour qui une allocation est versée en vertu de la Loi sur les allocations spéciales pour enfants que l’on retrouve dans les lois de la Colombie-Britannique, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse, du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest.
D. L’exclusion contestée – le « placement à temps partiel »
[22] Le présent litige découle de l’interaction entre l’ensemble des régimes de prestations que je viens de décrire et une facette particulière des lois relatives à la protection de la jeunesse. Je l’illustrerai à l’aide de la loi québécoise.
[23] L’intervention des autorités de protection de la jeunesse est généralement conçue comme temporaire. L’objectif est de corriger la situation qui a donné lieu à l’intervention et de permettre à l’enfant de retourner dans sa famille. Ainsi, l’article 4, alinéa 1 de la Loi sur la protection de la jeunesse indique que « [t]oute décision prise en vertu de la présente loi doit tendre à maintenir l’enfant dans son milieu familial. » À cet effet, diverses dispositions de la loi permettent le maintien de contacts entre l’enfant et ses parents, même lorsque l’enfant est confié à une famille d’accueil ou hébergé dans un établissement. Par exemple, le troisième alinéa de l’article 91 de la loi prévoit que le tribunal peut
… dans son ordonnance, autoriser le maintien des relations personnelles de l’enfant avec ses parents, ses grands-parents ou une autre personne, selon les modalités qu’il détermine; il peut également prévoir plus d’un milieu auquel l’enfant sera confié et indiquer les périodes de temps pendant lesquelles l’enfant doit demeurer confié à chacun de ces milieux.
… authorize that personal relations between the child and the child’s parents, grandparents or another person be maintained, in the manner determined by the tribunal; it may also provide for more than one environment to which the child may be entrusted and state how long the child is to stay in each of those environments.
[24] Le retour progressif d’un enfant dans sa famille est également envisagé à l’article 92.1, lorsqu’une ordonnance du tribunal est expirée. De plus, lorsque le tribunal ordonne qu’un enfant soit placé en famille d’accueil pour une période déterminée, le directeur de la protection de la jeunesse peut mettre en œuvre une réintégration progressive au sein de la famille de l’enfant. En 2017, une modification apportée à la Loi sur la protection de la jeunesse a reconnu et encadré cette pratique :
62.1 Lorsque le tribunal ordonne que l’enfant soit confié à un milieu de vie substitut, le directeur peut autoriser des séjours d’au plus 15 jours chez son père ou sa mère, chez une personne significative pour lui, notamment ses grands-parents et les autres membres de la famille élargie, en famille d’accueil ou au sein d’un organisme, pourvu que le séjour s’inscrive dans le plan d’intervention et respecte l’intérêt de l’enfant.
62.1 When the tribunal orders that the child be entrusted to an alternative living environment, the director may authorize the child to stay, for periods of not more than 15 days, with his father or mother, with a person who is important to the child, in particular his grandparents or other members of the extended family, with a foster family or within a body, provided those stays are in keeping with the intervention plan and respect the interest of the child.
Le directeur ou une personne qu’il autorise en vertu de l’article 32 peut, en vue de préparer le retour de l’enfant dans son milieu familial ou social, autoriser des séjours prolongés de l’enfant chez son père ou sa mère, chez une personne significative pour lui, en famille d’accueil ou au sein d’un organisme dans les 60 derniers jours de l’ordonnance confiant l’enfant à un milieu de vie substitut.
With a view to preparing the child’s return to his family or social environment, the director or a person authorized by the director under section 32 may authorize the child to stay with his father or mother, with a person who is important to the child, with a foster family or within a body for extended periods during the last 60 days of the order entrusting the child to an alternative living environment.
[25] Bref, il arrive fréquemment qu’un enfant fasse l’objet d’une mesure de protection, y compris un placement en famille d’accueil, tout en étant, dans les faits, confié à ses parents pour une portion non négligeable de la durée de la mesure. La demanderesse a employé l’expression « placement à temps partiel » pour désigner une telle situation, bien qu’il ne s’agisse pas là d’un concept défini ou reconnu par la Loi sur la protection de la jeunesse ou les lois semblables des autres provinces ou territoires. L’expression « garde partagée » a également été utilisée pour décrire cette situation, mais non dans le sens qu’elle reçoit habituellement en droit de la famille. En fait, il semble que dans la majorité des cas, notamment ceux qui relèvent de l’article 62.1, l’ordonnance du tribunal confie l’enfant exclusivement au directeur. Si l’enfant habite « à temps partiel » chez ses parents, c’est le résultat d’une décision prise par le directeur.
[26] L’éligibilité à recevoir l’Allocation canadienne pour enfants, l’allocation spéciale pour enfants ou les autres allocations en litige est déterminée sur une base mensuelle. Les dispositions législatives en question n’envisagent pas le partage de ces allocations entre les parents d’un enfant et un organisme de protection de la jeunesse au cours d’un mois donné. Selon le paragraphe 3(1) de la Loi sur les allocations spéciales pour enfants, cette allocation est versée à l’organisme qui a la « charge » de l’enfant pendant un mois donné. Ce concept de « charge » est défini à l’article 9 du Règlement sur les allocations spéciales pour enfants, DORS/93-12 :
9. Pour l’application de la Loi, un enfant est considéré comme étant à la charge du demandeur pour un mois donné si :
9. For the purposes of the Act, a child is considered to be maintained by an applicant in a month if
a) soit le demandeur est à la fin de ce mois celui qui assure le soin, la subsistance, l’éducation, la formation et le perfectionnement de l’enfant dans une plus large mesure que tout autre ministère, organisme ou établissement, ou toute personne;
(a) the applicant, at the end of the month, provides for the child’s care, maintenance, education, training and advancement to a greater extent than any other department, agency or institution or any person;
[…]
[…]
[27] Selon l’Agence du revenu du Canada, lorsqu’un enfant est confié à un organisme de protection de la jeunesse, c’est cet organisme qui en « assure le soin […] » et qui en a la « charge ». Le fait que l’organisme puisse permettre à l’enfant de séjourner temporairement chez ses parents n’y change rien. Dans cette perspective, ce qui importe, c’est le contrôle juridique que l’organisme exerce sur l’enfant. Dans une lettre adressée à la demanderesse, la sous-commissaire adjointe de l’Agence du revenu du Canada explique les conséquences de cette interprétation :
Lorsqu’un enfant est confié à un organisme de protection de l’enfance ou à une famille d’accueil, la Loi de l’impôt sur le revenu ne considère plus cet enfant comme étant une personne à charge admissible aux fins de [l’Allocation canadienne pour enfants]. Par conséquent, l’admissibilité aux versements de [l’Allocation canadienne pour enfants] pour cet enfant prend fin, même s’il y a garde partagée entre la famille d’accueil et l’un des parents de l’enfant.
[28] Il s’ensuit que les organismes de protection de l’enfance peuvent demander l’allocation spéciale pour enfants pour toute la période durant laquelle ils ont juridiquement la charge d’un enfant, par exemple aux termes d’une ordonnance du tribunal, même si, dans les faits, l’enfant séjourne chez ses parents pendant une partie de cette période. Un représentant du CIUSSS du Centre-Sud-de-l’Île-de-Montréal a déclaré à la demanderesse que la politique de cet organisme était de réclamer l’allocation spéciale dans les situations de « temps partiel », même si un enfant ne devait passer qu’un seul jour en famille d’accueil durant un mois donné.
[29] La demanderesse propose une interprétation différente de l’article 9 du Règlement. Elle met l’accent sur le fait que pour qu’un enfant soit considéré à la charge d’un organisme, celui-ci doit en « assure[r] le soin […] dans une plus large mesure que tout autre ministère, organisme ou établissement, ou toute personne ». L’expression « toute personne » inclut les parents. Il faudrait donc, à chaque mois, comparer les soins que le parent et l’organisme, respectivement, donnent à l’enfant. La demanderesse n’a pas voulu s’avancer sur les modalités d’une telle comparaison, tout en acceptant qu’elle puisse être fondée sur le nombre de jours. Dans cette perspective, un enfant qui fait l’objet d’une mesure de protection de la jeunesse pourrait être considéré comme à la charge de son parent chez qui il séjourne pendant plus de la moitié d’un mois donné. Dans un tel cas de figure, l’organisme perdrait le droit de recevoir l’allocation spéciale pour enfants et, par ricochet, le parent redeviendrait éligible à recevoir l’Allocation canadienne pour enfants.
E. La situation de la demanderesse
[30] La situation de la demanderesse illustre les difficultés découlant de l’interaction entre les différents régimes d’allocations dans une situation où un enfant est légalement confié à un organisme de protection de l’enfance, mais séjourne, dans les faits, chez ses parents. La demanderesse est mère monoparentale de deux enfants. En novembre 2016, ses enfants ont été placés sous la responsabilité du Centre jeunesse de Montréal. Le dossier ne contient aucune information quant aux motifs et aux modalités de cette intervention. Nous ignorons donc si ce placement découle d’une mesure volontaire ou d’un jugement de la Chambre de la jeunesse de la Cour du Québec.
[31] Selon les allégués de la demande d’autorisation, les enfants ont toujours séjourné un certain nombre de jours par mois chez la demanderesse. À partir de mars 2017, ceux-ci sont progressivement retournés vivre chez la demanderesse, jusqu’à ce que l’intervention du Centre jeunesse prenne fin, en juillet 2018. Durant cette période, les enfants passaient entre 10 et 20 jours par mois chez leur mère, parfois un peu plus.
[32] En janvier 2017, le Centre jeunesse de Montréal a présenté une demande visant à recevoir l’allocation spéciale pour enfants à l’égard des enfants de la demanderesse. Cette demande ayant été acceptée, la demanderesse a cessé d’être éligible à l’Allocation canadienne pour enfants et à la portion du crédit de TPS/TVH associée à ses enfants à charge. L’Agence du revenu du Canada lui a transmis un avis en ce sens.
[33] En mars 2018, la demanderesse a présenté une demande pour recevoir une portion de l’Allocation canadienne pour enfants, affirmant qu’elle partageait la garde de ses enfants avec le Centre jeunesse de Montréal. Un extrait de sa demande permet de bien saisir la situation dans laquelle la cessation de l’Allocation canadienne pour enfants la plongeait :
Le Centre Jeunesse de Montréal Institut Universitaire a la garde légale de mes enfants depuis le 26 décembre 2016. Cependant j’ai la garde et la responsabilité de mes enfants près de 50% du temps. Mes enfants habitent chez moi toute la journée et dorment chez moi près de 50% du temps. À partir du mois de mars 2018 mes enfants demeureront avec moi près de 70% du temps et 100% à partir de juin 2018.
Je dois payer un logement plus grand pour accueillir mes enfants et je dois les nourrir. Je dois débourser pour leurs vêtements, souliers, manteaux, bottes, cartes d’autobus, produits d’hygiène, activités scolaires, activités culturels [sic], activités sportives ainsi que de nombreuses choses que les enfants ont besoin pour leur développement physique et intellectuel.
Je n’ai aucun revenu autre que l’aide sociale du gouvernement du Québec et je n’ai pas les moyens financiers pour subvenir aux besoins de mes enfants. Les prestations canadiennes pour enfants sont indispensables pour leur offrir des soins de base.
[34] Dans sa demande d’autorisation, la demanderesse précise que son déménagement dans un logement plus spacieux découle d’une exigence posée par le Centre jeunesse comme condition du retour progressif de ses enfants.
[35] L’Agence du revenu du Canada a refusé cette demande. Ce n’est que lorsque le CIUSSS du Centre-Sud-de-l’Île-de-Montréal (qui a succédé au Centre jeunesse de Montréal) a notifié l’Agence du revenu du Canada que les enfants de la demanderesse n’étaient plus à sa charge à partir de juillet 2018 que la demanderesse est redevenue éligible à l’Allocation canadienne pour enfants et à un crédit de TPS/TVH plus substantiel. Ainsi, depuis ce moment, la demanderesse reçoit une Allocation canadienne pour enfants au montant annuel d’environ 10 000 $ et son crédit de TPS/TVH a été rehaussé d’environ 450 $.
[36] Afin de mettre ces sommes en perspective, il est utile de signaler que le revenu net annuel de la demanderesse, qui figure sur divers documents déposés en preuve, n’excède pas 10 000 $. L’Allocation canadienne pour enfants renforce donc de manière substantielle la capacité de la demanderesse à répondre aux besoins de ses enfants.
[37] En 2018 et en 2019, la demanderesse a entrepris diverses démarches afin de sensibiliser les élus et les médias à la situation de parents qui, comme elle, perdent le bénéfice de l’Allocation canadienne pour enfants alors que, de fait, leurs enfants séjournent avec eux « à temps partiel ». Ces démarches ont donné lieu à la publication d’articles dans le quotidien Le Devoir. Les déclarations des représentants des deux paliers de gouvernement qui figurent dans ces articles ou qui ont été faites directement à la demanderesse donnent l’impression que ceux-ci ne font que se renvoyer la balle, même s’ils sont au courant du problème.
[38] En décembre 2019, la demanderesse a déposé une demande d’autorisation d’action collective devant la Cour fédérale. Elle entend représenter toute personne qui a été privée de l’Allocation canadienne pour enfants, du crédit de TPS/TVH ou d’une allocation provinciale ou territoriale parce que son enfant est « placé à temps partiel » dans une famille d’accueil ou un établissement de protection de l’enfance.
II. Analyse
[39] Je rejette la demande d’autorisation d’exercer une action collective, essentiellement parce que l’affaire ne relève pas de la compétence de la Cour fédérale, mais plutôt de celle de la Cour canadienne de l’impôt.
[40] Je parviens à cette conclusion en me fondant sur les règles québécoises régissant l’action collective. Les deux parties ont consenti à l’application de ces règles dans le cadre du projet pilote relatif au bijuridisme procédural. Entre autres choses, ces règles exigent que la demanderesse démontre que les faits allégués dans sa demande « paraissent justifier les conclusions recherchées ». Il est bien établi qu’une telle démonstration ne saurait réussir lorsque l’action proposée relève de la compétence d’un tribunal spécialisé. Or, tout litige concernant les prestations qui font l’objet de la présente demande doit suivre les voies de recours établies par les lois fiscales, qui culminent en un appel à la Cour canadienne de l’impôt ou, dans les cas des allocations provinciales et territoriales, aux tribunaux des différentes provinces et territoires. La demanderesse n’a pas non plus démontré une cause d’action indépendante qui relèverait de la compétence de la Cour fédérale. L’autorisation d’exercer une action collective doit donc être refusée.
[41] Dans les pages qui suivent, j’explique chaque composante de ce raisonnement.
A. Le projet-pilote sur le bijuridisme procédural
[42] Les deux parties à la présente instance ont consenti à faire partie du projet pilote relatif au bijuridisme procédural mis de l’avant par la Cour d’appel fédérale et la Cour fédérale. Lorsque les deux parties sont représentées par des membres du Barreau du Québec, ce projet pilote permet d’appliquer le Code de procédure civile, RLRQ, c C-25.01 [le Code], au lieu des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [les Règles]. Ce projet pilote vise les instances introduites par voie d’action, mais non celles introduites par voie de demande de contrôle judiciaire. Rien n’exclut son application aux recours collectifs.
[43] En s’engageant dans ce projet pilote, les Cours fédérales reconnaissent les différences importantes dans l’expression du droit processuel au Québec et dans les autres provinces et territoires du Canada. Même si les institutions judiciaires québécoises s’inspirent fortement de la tradition britannique, la procédure civile puise également aux sources françaises, notamment sur le plan des concepts. De plus, le droit processuel québécois est codifié. Comme le souligne le juge Louis LeBel de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Lac d’Amiante du Québec Ltée c 2858-0702 Québec Inc, 2001 CSC 51 au paragraphe 35, [2001] 2 RCS 743, « [s]es règles se retrouvent dans un code rédigé en termes généraux. La création des règles de droit appartient ainsi principalement au législateur. » Cela distingue le droit processuel québécois de celui des ressorts de common law et des Cours fédérales, dans lequel les grandes étapes du déroulement de l’instance sont prévues par des règles adoptées par les tribunaux en collaboration avec des représentants du Barreau : voir, par exemple, la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, art 45.1 et 46 [la Loi]. Enfin, le droit processuel québécois emploie souvent un vocabulaire qui diffère de celui que l’on retrouve dans les règles des tribunaux des autres provinces ou territoires ou dans celles des Cours fédérales. En raison de ces différences, les avocats québécois peuvent éprouver des difficultés à se conformer aux Règles, surtout s’ils ne plaident qu’occasionnellement devant les Cours fédérales. En vue de favoriser un meilleur accès à la justice, le projet pilote cherche à aplanir ces difficultés en permettant de substituer le Code aux Règles.
[44] Il convient de préciser le fondement de cette substitution. La règle 55 accorde à la Cour un pouvoir discrétionnaire de déroger aux Règles. C’est en se fondant sur cette règle que la Cour, lorsque les parties y consentent, est disposée à ordonner qu’une instance soit régie par le Code plutôt que par les Règles. Néanmoins, la règle 55 ne permet pas d’écarter l’application des dispositions de la Loi. La Loi continue donc de s’appliquer aux instances assujetties au projet pilote, par exemple en ce qui a trait à la compétence de la Cour fédérale ou au délai d’appel.
[45] Les dispositions régissant le recours collectif en Cour fédérale se retrouvent dans les Règles et non dans la Loi. Elles peuvent donc, lorsqu’une instance est assujettie au projet pilote, être écartées au profit de celles du Code. C’est pourquoi je trancherai la présente demande en fonction des articles 571 et suivants du Code. J’emploierai également le vocabulaire du Code, notamment l’expression française « action collective » (plutôt que « recours collectif ») et le terme anglais « authorization » (plutôt que « certification »).
B. Le cadre d’analyse de l’article 575 du Code
[46] L’article 575 du Code établit les conditions que la demanderesse doit remplir afin d’obtenir l’autorisation d’exercer un recours collectif :
575. Le tribunal autorise l’exercice de l’action collective et attribue le statut de représentant au membre qu’il désigne s’il est d’avis que:
575. The court authorizes the class action and appoints the class member it designates as representative plaintiff if it is of the opinion that
1 les demandes des membres soulèvent des questions de droit ou de fait identiques, similaires ou connexes;
(1) the claims of the members of the class raise identical, similar or related issues of law or fact;
2° les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées;
(2) the facts alleged appear to justify the conclusions sought;
3° la composition du groupe rend difficile ou peu pratique l’application des règles sur le mandat d’ester en justice pour le compte d’autrui ou sur la jonction d’instance;
(3) the composition of the class makes it difficult or impracticable to apply the rules for mandates to take part in judicial proceedings on behalf of others or for consolidation of proceedings; and
4° le membre auquel il entend attribuer le statut de représentant est en mesure d’assurer une représentation adéquate des membres.
(4) the class member appointed as representative plaintiff is in a position to properly represent the class members.
[47] La défenderesse ne conteste pas l’application des alinéas 1o, 3o et 4o de cet article. Étant donné la conclusion à laquelle je parviens, il n’est pas nécessaire d’en discuter. Mon analyse ne portera que sur l’alinéa 2o, c’est-à-dire le critère de l’apparence de droit.
[48] Que signifie le critère de l’apparence de droit? Pour en bien saisir la portée, il faut rappeler les dérives qui ont eu cours pendant les deux premières décennies de l’action collective au Québec. Les défendeurs déployaient des moyens considérables pour s’opposer aux demandes d’autorisation. Les demandeurs, qui devaient souscrire une déclaration assermentée au soutien de la demande d’autorisation, étaient fréquemment soumis à de longs contre-interrogatoires. Les défendeurs présentaient une preuve élaborée portant sur le fond de l’affaire. La demande d’autorisation, censée être un simple mécanisme de filtrage, devenait une répétition générale du procès. Réagissant à ces excès, le législateur québécois a modifié le Code, en 2003, afin de simplifier la procédure d’autorisation. Le demandeur n’a plus à produire une déclaration assermentée et, en principe, ne peut donc plus être contre-interrogé. Le défendeur ne peut produire une preuve qu’avec l’autorisation du tribunal. Recalibré ainsi, le processus d’autorisation de l’action collective facilite l’atteinte des objectifs de réduction des coûts, d’accessibilité de la justice et de dissuasion des comportements nuisibles : Western Canadian Shopping Centres Inc c Dutton, 2001 CSC 46 aux paragraphes 27 à 29, [2001] 2 RCS 534.
[49] Les tribunaux québécois interprètent maintenant le concept d’« apparence de droit » d’une manière compatible avec les objectifs de la réforme de 2003. Il n’est pas nécessaire d’entreprendre une étude détaillée de leur jurisprudence. Il suffira, pour les fins des présents motifs, de renvoyer au plus récent arrêt de la Cour suprême du Canada à ce sujet, l’arrêt L’Oratoire Saint‑Joseph du Mont‑Royal c J.J., 2019 CSC 35 [Oratoire].
[50] Aux paragraphes 58 à 62 de cet arrêt, la Cour suprême donne des lignes directrices que l’on peut résumer ainsi. L’apparence de droit est un critère peu exigeant, même s’il ne s’agit pas d’une simple formalité. Le demandeur doit démontrer que le syllogisme juridique qui fonde son recours est soutenable. Il n’a toutefois pas à démontrer qu’il aura probablement gain de cause. Aux fins de cet exercice, les faits allégués dans la demande et dans les pièces qui l’accompagnent doivent être tenus pour avérés, pourvu qu’ils soient suffisamment précis. L’objectif de l’exercice est d’écarter les recours qui sont soit frivoles, soit manifestement mal fondés.
[51] Deux aspects de ce cadre d’analyse doivent être précisés. Premièrement, la retenue qui est de mise lors de l’évaluation du critère de l’apparence de droit n’empêche pas le tribunal de statuer sur certaines questions de droit ou, en d’autres termes, sur la majeure du syllogisme. La Cour suprême reconnaît cette possibilité dans l’affaire de l’Oratoire, au paragraphe 55 :
… le tribunal peut trancher une pure question de droit au stade de l’autorisation si le sort de l’action collective projetée en dépend; dans une certaine mesure, il doit aussi nécessairement interpréter la loi afin de déterminer si l’action collective projetée est « frivole » ou « manifestement non fondée » en droit …
[52] Depuis au moins l’arrêt Société Asbestos limitée c Lacroix, 2004 CanLII 76694 (CAQ), les tribunaux reconnaissent que les questions liées à la compétence ratione materiae – c’est-à-dire la compétence relative à une matière donnée – font partie des questions de droit qui doivent généralement être tranchées au stade de la demande d’autorisation. Ainsi, une demande qui ne relève pas de la compétence du tribunal auquel elle est présentée est considérée comme manifestement mal fondée et ne satisfait pas au critère de l’apparence de droit : Bouchard c Canada (Procureur général), 2019 QCCA 2067.
[53] Deuxièmement, on ne peut satisfaire au critère de l’apparence de droit en se fondant sur des allégations vagues, générales ou imprécises ou qui relèvent davantage de l’opinion que du fait : Oratoire, aux paragraphes 59 et 110. D’ailleurs, selon l’alinéa 2o de l’article 575, ce sont les « faits allégués » qui doivent être tenus pour avérés et non la qualification juridique que la demanderesse cherche à leur attribuer. Voir, par analogie, Canada (Procureur général) c Confédération des syndicats nationaux, 2014 CSC 49 au paragraphe 20, [2014] 2 RCS 477; Société des alcools du Québec c La Reine, 1998 CanLII 13129 (CAQ) [Société des alcools].
C. La compétence exclusive de la Cour canadienne de l’impôt
[54] L’action collective que la demanderesse propose d’intenter vise essentiellement à obtenir le paiement de l’Allocation canadienne pour enfants, du crédit de TPS/TVH et des allocations provinciales. Or, la Loi de l’impôt sur le revenu prévoit un recours exclusif pour obtenir une telle réparation quant aux deux premiers types de prestation : la procédure d’opposition puis un appel à la Cour canadienne de l’impôt. La demanderesse n’a pas exercé ce recours. Pour les motifs qui suivent, elle ne peut maintenant intenter une action collective pour pallier son défaut de suivre la procédure indiquée. En d’autres termes, sa démonstration d’apparence de droit se heurte à l’absence de compétence de notre Cour. Quant aux allocations provinciales, le résultat est le même, puisque les lois de chaque province prévoient elles aussi un recours exclusif.
(1) Principes généraux
[55] La cohabitation entre l’action collective et la compétence des tribunaux spécialisés soulève des questions délicates. Lorsqu’une catégorie de litiges relève de la compétence d’un tribunal spécialisé ou d’un organisme administratif, peut-on néanmoins intenter une action collective devant les tribunaux de droit commun? On pourrait penser qu’une telle solution favoriserait un meilleur accès à la justice. Néanmoins, la Cour suprême du Canada en a décidé autrement dans l’arrêt Bisaillon c Université Concordia, 2006 CSC 19, [2006] 1 RCS 666 [Bisaillon]. Le juge LeBel a affirmé, au paragraphe 17, que l’action collective « demeure un véhicule procédural dont l’emploi ne modifie ni ne crée des droits substantiels ». Il en déduit, au paragraphe 19, que « le recours à ce véhicule procédural ne modifie pas les règles de droit relatives à la compétence ratione materiae des tribunaux. » Ainsi, à titre d’exemples, on ne peut intenter une action collective lorsque la compétence sur l’objet de l’action proposée est exclusivement attribuée à un arbitre de griefs en matière de droit du travail (Bisaillon), à la Régie du logement (Létourneau c Boardwalk Real Estate Investment Trust, 2018 QCCS 206, conf par Veer c Boardwalk Real Estate Investment Trust, 2019 QCCA 740) ou à la Cour canadienne de l’impôt (R c Hamer, 1998 CanLII 12752 (CAQ)).
[56] Un tel résultat ne constitue pas nécessairement un obstacle à l’accès à la justice. Les décideurs spécial