Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail)

Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1995-01-27
Recueil
[1995] 1 RCS 157
Numéro de dossier
23142
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23142
Contenu de la décision
Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157
Société Radio‑Canada Appelante
c.
Conseil canadien des relations du travail Intimé
et
Alliance of Canadian Cinema,
Television and Radio Artists Intimée
et
Dale Goldhawk Intimé
Répertorié: Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail)
No du greffe: 23142.
1994: 14 mars; 1995: 27 janvier.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel fédérale
Relations de travail ‑‑ Pratiques déloyales ‑‑ Intervention ‑‑ Justification ‑‑ SRC forçant un journaliste à choisir entre son poste d'animateur d'une émission radiophonique et la présidence d'un syndicat à la suite de la parution dans un bulletin du syndicat d'un article qu'il avait rédigé contre le libre‑échange ‑‑ Conseil canadien des relations du travail décidant que la mesure prise par la SRC constituait une pratique déloyale de travail en vertu de l'art. 94(1) a) du Code canadien du travail et rejetant la politique journalistique de la SRC à titre de justification de cette mesure ‑‑ La décision du Conseil devrait‑elle être annulée? ‑‑ Norme de contrôle applicable à la décision du Conseil.
Contrôle judiciaire ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Interprétation d'une loi autre qu'une loi constitutive ‑‑ Norme de contrôle applicable à l'interprétation par un tribunal administratif d'une loi autre que sa loi constitutive ‑‑ Le tribunal administratif a-t‑il droit à la retenue judiciaire?
L'intimé G était animateur à la SRC d'une tribune téléphonique nationale traitant de l'actualité et président du syndicat qui représente les auteurs, les journalistes et les artistes. Le règlement intérieur du syndicat prévoit que son président est en même temps son porte‑parole officiel. En plein milieu d'une campagne électorale où l'un des principaux enjeux était le libre‑échange, G a rédigé un article contre le libre‑échange qui a paru dans le bulletin du syndicat. La SRC craignait que G, par son article et par ses interventions publiques en tant que président du syndicat, n'ait violé la politique journalistique de la SRC, qui exigeait l'impartialité des journalistes. Il a été convenu, à titre de mesure provisoire, que G cesserait d'animer son émission jusqu'au lendemain des élections. Après les élections, dans une tentative d'apaiser les inquiétudes de la SRC, G a offert d'abandonner ses fonctions de porte‑parole du syndicat, tout en en conservant la présidence. La SRC a rejeté cette offre et l'a forcé à choisir entre son poste d'animateur à la radio et la présidence du syndicat. G a démissionné de la présidence du syndicat et a repris ses fonctions d'animateur d'émission radiophonique. Le syndicat a déposé auprès du Conseil canadien des relations du travail une plainte reprochant à la SRC de s'être ingérée dans les activités d'un syndicat, contrairement à l'al. 94(1) a) du Code canadien du travail . Le Conseil à la majorité a accueilli la plainte. Les membres formant la majorité ont conclu que l'article de G était une activité syndicale protégée par l'al. 94(1) a), que la SRC s'était livrée à une pratique déloyale de travail en le forçant à choisir entre les deux postes, et que la politique journalistique de la SRC ne justifiait pas la mesure qu'elle a prise. La Cour d'appel fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la SRC.
Arrêt (le juge McLachlin est dissidente): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges Cory, Iacobucci et Major: La norme qu'il convient d'appliquer au contrôle judiciaire de la décision du Conseil voulant que la SRC se soit livrée à une pratique déloyale de travail est celle du caractère manifestement déraisonnable. La question de savoir si la SRC est intervenue dans l'administration d'un syndicat et dans la représentation des employés par celui‑ci quand elle a demandé à G de choisir entre la présidence du syndicat et son poste d'animateur d'émission radiophonique est une question de droit à laquelle le Parlement a voulu que ce soit le Conseil qui réponde et non pas les cours de justice. Cette question représente un aspect fondamental de celle de savoir s'il y a eu une pratique déloyale de travail et constitue en tant que telle un élément de la question qui relève de la compétence exclusive que le Parlement, par le truchement du Code, a conférée au Conseil. Cette compétence comporte le pouvoir d'établir un critère permettant de déterminer ce qui constitue une telle intervention, et de définir la portée des concepts d'«administration» d'un syndicat et de «représentation» des employés. Le critère établi par le Conseil pour le règlement des demandes fondées sur l'al. 94(1) a) consiste (1) à qualifier les activités syndicales et à déterminer s'il y a eu intervention de l'employeur dans celles‑ci, et (2), du moment que le syndicat établit l'existence d'une telle intervention, à se demander si cette intervention était justifiée. Se servir de ce cadre analytique pour isoler le premier volet du critère et pour conclure qu'il se rapporte à la compétence ne tient pas compte du fait que cette question fait partie de l'essence d'une décision fondée sur l'al. 94(1) a). Cela tient également d'une approbation de la théorie des questions préliminaires que notre Cour, dans des arrêts récents, a refusé d'adopter comme critère utile pour délimiter la compétence. La conclusion que cette décision n'a rien à voir avec la compétence est appuyée par une analyse fonctionnelle du Code canadien du travail dans son ensemble. À une clause privative générale sont conjugués les vastes pouvoirs du Conseil de trancher les questions qu'on lui soumet. De plus, les termes ici en cause ne sont pas expressément définis dans le Code et une abondante jurisprudence du Conseil s'applique pour déterminer si l'existence d'une violation de l'al. 94(1) a) a été établie. En raison de ses connaissances spécialisées, le Conseil est particulièrement apte à déterminer cela et les tribunaux devraient s'en remettre à cette expertise, à moins que la décision du Conseil ne puisse être qualifiée de manifestement déraisonnable.
D'une manière générale, la retenue judiciaire ne s'impose pas à l'égard de l'interprétation, par un tribunal administratif, d'une loi générale d'intérêt public qui n'est pas sa loi constitutive, bien qu'une certaine retenue puisse être indiquée dans des cas où la loi non constitutive se rapporte au mandat du tribunal et où celui‑ci est souvent appelé à l'examiner. Cependant, cela ne veut pas dire que chaque fois qu'un tribunal administratif examine une autre loi en rendant sa décision, celle‑ci devient dans l'ensemble sujette à un contrôle fondé sur la norme du caractère correct. Le tribunal peut être soumis à la norme du caractère correct dans l'interprétation isolée d'une loi autre que sa loi constitutive, mais la norme de contrôle applicable à l'ensemble de la décision, à supposer que celle‑ci soit par ailleurs conforme à la compétence du Conseil, sera celle du caractère manifestement déraisonnable. La justesse de l'interprétation de la loi non constitutive pourra influer sur le caractère raisonnable global de la décision, mais cela tiendra à l'effet de la disposition législative en question sur la décision dans son ensemble. Ce n'est pas parce que la SRC, en l'espèce, est créée et régie par une loi autre que la loi constitutive du Conseil ‑‑ la Loi sur la radiodiffusion ‑‑ qu'il faut hausser la norme globale de contrôle à celle du caractère correct de la décision, même si aucune retenue ne sera manifestée à l'égard de l'interprétation de cette autre loi par le Conseil.
Le Conseil a compétence pour définir la pertinence d'impératifs d'autres lois pour les fins de son analyse fondée sur l'al. 94(1) a). Par ailleurs, le Conseil n'a commis aucune erreur dans son traitement du rapport entre la Loi sur la radiodiffusion ou la politique journalistique connexe et les obligations que le Code canadien du travail impose à la SRC. L'obligation générale, imposée dans la Loi sur la radiodiffusion , d'offrir des services équilibrés qui renseignent doit s'interpréter d'une manière conciliable avec les obligations précises du Code. Le cadre analytique que le Conseil a lui‑même établi pour l'application de l'al. 94(1) a) prévoit ce genre de conciliation. Cependant, la politique journalistique même n'est pas un texte législatif. Il s'agit d'une directive de gestion interne établie par la SRC en fonction de sa propre interprétation des obligations que lui impose la Loi sur la radiodiffusion . Cette politique ne saurait éliminer les obligations que le Code canadien du travail impose à la SRC.
La décision du Conseil selon laquelle la SRC s'est ingérée dans l'administration d'un syndicat ou dans la représentation des employés par celui‑ci n'est pas manifestement déraisonnable. Tout en reconnaissant que l'al. 94(1) a) a ses limites, le Conseil a conclu que cette disposition protégeait la publication par un syndicat et un de ses dirigeants, dans un bulletin syndical, d'un article exprimant l'opinion qu'une politique économique du gouvernement constituait une menace pour les membres du syndicat ou leur était avantageuse. Dans ce contexte, l'élargissement de la protection accordée au contenu de l'article n'était pas tout à fait injustifié. L'article ne s'adressait pas essentiellement à l'employeur, mais avait plutôt pour but d'obtenir l'appui des membres pour la position officielle du syndicat. De plus, la décision du Conseil à la majorité était fondée sur des principes et n'était pas irrationnelle. Le Conseil avait le droit d'appliquer à des faits nouveaux et analogues les règles de droit se dégageant de la jurisprudence. Il n'est pas déraisonnable de conclure à l'existence d'un lien entre la relation de négociation collective et les activités syndicales relatives à des questions sociales extrinsèques qui touchent leurs membres.
Subsidiairement, le Conseil a aussi décidé que la mesure de la SRC, lorsqu'elle a refusé d'accepter l'offre, par G, de conserver la présidence du syndicat, mais de ne plus en être le porte‑parole, avait pour effet d'empêcher tout journaliste de la radio ou de la télévision de devenir président du syndicat et ainsi de porter atteinte au droit du syndicat de choisir son président parmi tous ses membres. Cet acte constituait à lui seul une violation du Code. Peu importe la norme de contrôle retenue, le Conseil était en droit de conclure que l'élection de toute personne que les membres du syndicat souhaitent avoir comme président est une activité qui ressortit au concept de l'«administration» d'un syndicat ou de la «représentation» des employés par celui‑ci.
Enfin, la conclusion du Conseil que la SRC n'a pas justifié son intervention par des motifs valables et impérieux liés au service n'est pas déraisonnable. Le Conseil a examiné la politique journalistique, mais il a conclu qu'elle ne contraignait pas la SRC à prendre la mesure qu'elle a prise pour s'acquitter de son obligation d'impartialité. Même si la Loi sur la radiodiffusion imposait à la SRC des obligations en matière d'impartialité, celles‑ci n'étaient nullement déterminantes étant donné la conclusion du Conseil à l'absence de tout lien de causalité entre cette exigence et le maintien de G à la présidence.
Le juge Gonthier: Les motifs du juge Iacobucci sont acceptés, sous réserve du commentaire du juge L'Heureux‑Dubé.
Le juge L'Heureux‑Dubé: Sous réserve du commentaire ci‑après, les motifs du juge Iacobucci sont acceptés pour l'essentiel. Un tribunal administratif protégé par une clause privative étanche, comme l'est le Conseil, a droit à la retenue judiciaire dans son interprétation d'une loi autre que sa loi constitutive. L'interprétation par un tribunal d'une loi qui n'est pas sa loi constitutive ne peut comme telle être qualifiée de question juridictionnelle. En conséquence, ne pas faire preuve de retenue judiciaire envers les décisions d'un tel tribunal à cet égard apparaît incompatible avec la jurisprudence de notre Cour en ce qui concerne la norme de contrôle judiciaire des décisions de ces tribunaux. Ainsi, le fait que le Conseil ait interprété une loi qui n'est pas sa loi constitutive n'a absolument aucun effet sur la norme de contrôle judiciaire qui, dans notre cas, est celle du caractère manifestement déraisonnable puisque la décision qu'il a rendue en est une qui est à l'intérieur de sa compétence.
Le juge La Forest: La présente affaire soulève une question très restreinte. Le motif subsidiaire sur lequel le juge Iacobucci se fonde pour appuyer la décision du Conseil est accepté et il n'y a aucune raison de modifier la conclusion du Conseil relativement à l'absence de justification.
Le juge Sopinka: Il faut se servir de l'analyse pragmatique et fonctionnelle pour établir si le législateur a voulu laisser au Conseil le soin de déterminer les questions visées par l'al. 94(1) a) du Code canadien du travail ou si cette disposition visait à restreindre la compétence du Conseil. Aux fins de cette détermination, il faut mettre l'accent non pas sur la question de savoir si le législateur a voulu que l'activité que le syndicat a exercée en s'opposant au libre‑échange soit visée par l'al. 94(1) a), mais plutôt sur celle de savoir quelle activité le législateur a‑t‑il voulu viser par cet alinéa et quelle en est la portée possible s'il n'est pas interprété conformément à l'intention du législateur. Compte tenu de la gamme d'activités syndicales qui sont susceptibles de donner lieu à une plainte fondée sur l'al. 94(1) a) et dont la plupart n'ont rien ou à peu près rien à voir avec les fins du Code, le législateur ne peut avoir voulu laisser au Conseil le soin de déterminer sur laquelle de ces activités il peut avoir compétence de façon à pouvoir imposer des sanctions à un employeur qui s'est livré à des «pratiques déloyales de travail». En conséquence, l'al. 94(1) a) vise à restreindre la compétence du Conseil et la norme de contrôle applicable à sa décision est celle du caractère correct.
Cependant, le motif subsidiaire sur lequel le juge Iacobucci se fonde pour appuyer la décision du Conseil est accepté et il n'y a aucune raison de modifier la conclusion du Conseil relativement à l'absence de justification.
Le juge McLachlin (dissidente): Le critère de l'analyse fonctionnelle s'applique à des questions précises et il faut appliquer ce critère à chaque question examinée par le Conseil, et la norme de contrôle appropriée doit alors être appliquée aux réponses qui lui sont données. Cette exigence n'est pas écartée du fait qu'une question touche le fond du litige, ni du fait qu'il peut s'agir d'une question de «condition préalable» ou de compétence.
Le Conseil devait tout d'abord examiner si les déclarations du syndicat sur des questions politiques en dehors du contexte de la négociation collective étaient protégées par l'al. 94(1) a) du Code canadien du travail . Une analyse fonctionnelle établit clairement que l'interprétation de la portée de l'al. 94(1) a) est au c{oe}ur du mandat du Conseil et que le législateur a voulu qu'il assume cette tâche, même si la question touche au pouvoir ou à la «compétence» du Conseil. Une cour de justice ne peut donc modifier la conclusion du Conseil, selon laquelle les déclarations de G étaient protégées par le Code, que si elle est manifestement déraisonnable. Cette conclusion est manifestement déraisonnable, tant du point de vue de l'objet même du Code que de celui de la jurisprudence. Le Code a pour objet de promouvoir et de préserver le système de négociation collective, et la protection qu'offre l'al. 94(1) a) aux employés qui font des déclarations se limite à cet objet. En conséquence, seules les déclarations du syndicat relatives au processus de négociation collective sont visées par la protection de l'al. 94(1) a); les déclarations faites à des fins personnelles ou politiques ne sont pas protégées. Les cours de justice ont établi la même distinction. Lorsqu'il est arrivé à la conclusion que toutes les déclarations de dirigeants syndicaux sont protégées par le Code, sauf si elles sont abusives, le Conseil à la majorité n'a pas abordé la véritable question en litige et a tiré une conclusion insoutenable. Soutenir que toutes les déclarations syndicales non abusives sont protégées par l'al. 94(1) a) constitue non pas une extension rationnelle du droit à des domaines analogues, mais une tentative d'appliquer la protection à des domaines où il n'existe ni précédent, ni motif pratique de le faire.
En ce qui concerne la question de l'intervention dans une activité syndicale, la norme de contrôle applicable est également celle du caractère manifestement déraisonnable. Si, lorsqu'elle a demandé à G de choisir entre la présidence du syndicat et son poste d'animateur, la SRC s'était trouvée à réagir à une déclaration que G aurait faite pendant des négociations collectives, il y aurait clairement eu intervention dans les activités du syndicat au sens de l'al. 94(1) a).
Enfin, en supposant que la SRC est intervenue dans une activité syndicale protégée par le Code, la norme de contrôle applicable à la conclusion du Conseil sur la question de savoir si la conduite de la SRC est justifiable selon le régime législatif auquel elle est assujettie est celle du caractère correct. La question ne relève pas de la compétence spéciale du Conseil qui n'a aucune expertise dans l'interprétation de la Loi sur la radiodiffusion ou de son régime de réglementation. Compte tenu de l'obligation que la SRC a, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion , de maintenir une apparence d'impartialité dans ses émissions d'affaires publiques, le Conseil à la majorité a commis une erreur lorsqu'il a conclu que la loi, la politique et le processus de contrôle administratif régissant la SRC ne justifiaient pas cette intervention de sa part. En traitant la SRC comme une entreprise privée régie seulement par une directive de gestion souple qui doit céder le pas aux exigences supérieures de l'al. 94(1)a) du Code, le Conseil n'a pas tenu compte de l'obligation spéciale que la loi impose à la SRC. La politique de la SRC pouvait constituer un «motif impérieux» d'intervenir dans les activités du syndicat.
Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Distinction d'avec les arrêts: Almeida c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 1 C.F. 266; Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd. c. United Steelworkers of America (1982), 1 C.L.R.B.R. (N.S.) 384; arrêts mentionnés: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614; CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; Société Radio-Canada (1991), 86 di 92; Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police c. Ontario Nurses' Association (1990), 41 O.A.C. 148; McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; Saskatchewan Joint Board, Retail, Wholesale and Department Store Union c. MacDonalds Consolidated Ltd. (1985), 43 Sask. R. 260; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Wentworth County Board of Education c. Wentworth Women Teachers' Assn. (1991), 80 D.L.R. (4th) 558; Ontario Nurses' Assn. c. Etobicoke General Hospital (1993), 14 O.R. (3d) 40; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Quan c. Canada (Conseil du Trésor), [1990] 2 C.F. 191; McDonnell Douglas Canada Ltd., [1988] O.L.R.B. Rep. May 498; Société canadienne des postes (1987), 71 di 215; Société canadienne des postes (1988), 75 di 189.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Distinction d'avec l'arrêt: McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; arrêts mentionnés: Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Citée par le juge Sopinka
Arrêt mentionné: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Almeida c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 1 C.F. 266; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd. c. United Steelworkers of America (1982), 1 C.L.R.B.R. (N.S.) 384; MacMillan Bloedel Ltd. c. British Columbia Hydro & Power Authority (1992), 72 B.C.L.R. (2d) 273; British Columbia Hydro & Power Authority and Int'l Brotherhood of Electrical Workers, Locals 258 and 213, [1976] 2 C.L.R.B.R. 410; Re Inco Ltd. and United Steelworkers of America, Local 6166 (1978), 86 D.L.R. (3d) 407 (C.A. Man.), conf. (1977), 81 D.L.R. (3d) 469 (B.R. Man.); Health Labour Relations Association and Hospital Employees' Union, Local No. 180 (1983), 3 C.L.R.B.R. (N.S.) 390; Metro Transit Operating Co. c. Independant Canadian Transit Union, Local 3, 83 C.L.L.C. ¶ 16,054; Re United Glass & Ceramic Workers of North America and Domglas Ltd. (1978), 85 D.L.R. (3d) 118; British Broadcasting Corp. c. Hearn, [1978] 1 All E.R. 111; Mercury Communications Ltd. c. Scott‑Garner, [1984] 1 All E.R. 179 (C.A.); Associated Newspapers Group Ltd. c. Flynn (1970), 10 K.I.R. 17; Luce c. London Borough of Bexley, [1990] I.R.L.R. 422; Société canadienne des postes (1987), 71 di 215; Québecair/Air Québec (1987), 72 di 44; Société canadienne des postes (1988), 75 di 189; Wardair Canada Inc. (1988), 76 di 103; Cadillac Fairview Corp. c. R.W.D.S.U. (1989), 71 O.R. (2d) 206; McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; Saskatchewan Joint Board, Retail, Wholesale and Department Store Union c. MacDonalds Consolidated Ltd. (1985), 43 Sask. R. 260; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Re Canadian Broadcasting Corp. and National Association of Broadcast Employees and Technicians (1973), 4 L.A.C. (2d) 263.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2 , partie I «préambule», art. 8(1) , 18 , 22 [mod. 1990, ch. 8, art. 56], 94(1)a), (3), 96, 97(1), 98(1), (4), 99.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 18.1(4) c) [aj. 1990, ch. 8, art. 5].
Loi sur la radiodiffusion, L.R.C. (1985), ch. B‑9, art. 3.
Doctrine citée
Adams, George W. Canadian Labour Law, 2nd ed. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1993 (loose-leaf).
Arthurs, Harry William, et al. Labour Law and Industrial Relations in Canada, 4th ed. Markham, Ont.: Butterworths, 1993.
Bryden, Philip L. «Administrative Law ‑‑ Review for Jurisdictional Error ‑‑ Labour Board Decision Held to be Patently Unreasonable: United Association of Journeymen and Apprentices of the Pipefitting Industry v. W.W. Lester (1978) Ltd.» (1992), 71 R. du B. can. 580.
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Gall, Peter A. «Judicial Review of Labour Tribunals: A Functional Approach», in Proceedings of the Administrative Law Conference, held at the University of British Columbia, Faculty of Law, on October 18 and 19, 1979. Vancouver: U.B.C. Law Review, 1981, 305.
MacLauchlan, H. Wade. «Reconciling Curial Deference with a Functional Approach in Substantive and Procedural Judicial Review» (1993), 7 C.J.A.L.P. 1.
Sweet & Maxwell's Encyclopedia of Employment Law, vol. 2. London: Sweet & Maxwell, 1992 (loose-leaf).
Weiler, Paul. Reconcilable Differences. Toronto: Carswell, 1980.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1992] 2 C.F. 665, 92 D.L.R. (4th) 316, 141 N.R. 116, 92 C.L.L.C. ¶ 14,035, qui a rejeté une demande de la SRC visant le contrôle et l'annulation d'une décision du Conseil canadien des relations du travail (1990), 83 di 102, 91 C.L.L.C. ¶ 16,007. Pourvoi rejeté, le juge McLachlin est dissidente.
Roy L. Heenan et Tom Brady, pour l'appelante.
Peter C. Engelmann et Johane Tremblay, pour l'intimé le Conseil canadien des relations du travail.
Paul J. Falzone et Aubrey E. Golden, c.r., pour les intimés l'Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists et Dale Goldhawk.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Cory, Iacobucci et Major rendu par
1 Le juge Iacobucci ‑‑ La Société Radio‑Canada («SRC») demande le contrôle judiciaire de la décision du Conseil canadien des relations du travail voulant que la SRC se soit ingérée dans les activités du syndicat intimé, l'Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists («ACTRA»), contrairement à l'al. 94(1) a) du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2 .
I. Les faits
2 Les membres de l'ACTRA se répartissent en trois guildes: celle des auteurs, celle des journalistes et celle des artistes. Comme bien des syndicats, l'ACTRA prend officiellement position sur diverses questions. Elle appuie, par exemple, la règle du contenu canadien applicable aux radiodiffuseurs. Il semble aussi qu'elle s'oppose au libre‑échange. L'ACTRA publie un bulletin officiel, ACTRASCOPE, qui est distribué à ses 10 000 membres partout au Canada.
3 Le règlement intérieur de l'ACTRA prévoit que son président est en même temps son porte‑parole officiel. En 1988, c'était le journaliste Dale Goldhawk qui était président de l'ACTRA. En janvier 1988, la SRC avait engagé Goldhawk comme animateur de Cross Country Checkup, une tribune téléphonique nationale traitant de l'actualité, qui passait hebdomadairement à la radio. La SRC savait, quand elle l'a engagé, qu'il était président de l'ACTRA.
4 À la fin de l'été de 1988, Goldhawk a rédigé un article intitulé «Election brings the trade debate to a boil», qui a paru dans le numéro d'automne d'ACTRASCOPE sous la rubrique «The President Reports». Dans son article, il a pris énergiquement position contre l'accord de libre‑échange que le Canada était alors en train de négocier avec les États‑Unis, attaquant l'accord et invitant les membres de l'ACTRA à faire campagne pour s'y opposer. Au moment de la parution de l'article, le pays se trouvait en plein milieu d'une campagne électorale où l'un des principaux enjeux était justement le libre‑échange.
5 En novembre 1988, le grand public a été mis au courant de l'existence de l'article de Goldhawk grâce à un article de journal de Charles Lynch, journaliste et membre de longue date de l'ACTRA. L'article de Lynch, intitulé «Free trade: foes are alive and well and working for the CBC», a paru dans l'Ottawa Citizen et le Vancouver Province. Selon Lynch, les auditeurs avaient le droit d'être informés sur les ondes du rôle de Goldhawk au sein de l'ACTRA et de la position de celle‑ci relativement au libre‑échange.
6 Le directeur régional des actualités à la radio de la SRC a été informé de l'article de Lynch. Cela a mené à une série de rencontres entre Goldhawk et des représentants de la SRC afin de décider de la ligne de conduite à adopter. Il s'agissait de savoir si Goldhawk, par son article et par ses interventions publiques en tant que président de l'ACTRA, avait violé la politique journalistique de la SRC. Il a été convenu, à titre de mesure provisoire, que Goldhawk cesserait d'animer Cross Country Checkup jusqu'au lendemain des élections. Goldhawk a en même temps mis fin à ses interventions publiques au nom de l'ACTRA.
7 Après les élections, dans une tentative d'apaiser les inquiétudes de la SRC, Goldhawk a offert d'abandonner ses fonctions de porte‑parole de l'ACTRA tout en en conservant la présidence. Cette offre a été rejetée. La SRC a dit à Goldhawk qu'il lui fallait choisir entre son poste d'animateur de Cross Country Checkup et la présidence de l'ACTRA. Goldhawk a donc démissionné de la présidence de l'ACTRA et a repris les fonctions d'animateur de son émission radiophonique.
8 Le syndicat a déposé auprès de l'intimé, le Conseil canadien des relations du travail, une plainte reprochant à la SRC d'avoir violé l'al. 94(1) a), le sous‑al. 94(3)a)(i), les al. 94(3)b) et 94(3)e) ainsi que l'art. 96 du Code. Le Conseil à la majorité a conclu que la SRC avait violé l'al. 94(1) a) du Code canadien du travail et il a fait une déclaration dans ce sens: (1990), 83 di 102, 91 C.L.L.C. ¶ 16,007. La Cour d'appel fédérale a rejeté à l'unanimité la demande de contrôle judiciaire de la SRC, [1992] 2 C.F. 665, 92 D.L.R. (4th) 316, 141 N.R. 116, 92 C.L.L.C. ¶ 14,035, d'où le pourvoi de cette dernière devant notre Cour.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2
8. (1) L'employé est libre d'adhérer au syndicat de son choix et de participer à ses activités licites.
22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4) a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.
(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l'action ‑‑ décision, ordonnance ou procédure ‑‑ du Conseil, dans la mesure où elle est censée s'exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l'excès de pouvoir ou de l'incompétence à une étape quelconque de la procédure:
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l'objet d'un recours judiciaire, notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition, ou de quo warranto.
94. (1) Il est interdit à tout employeur et à quiconque agit pour son compte:
a) de participer à la formation ou à l'administration d'un syndicat ou d'intervenir dans l'une ou l'autre ou dans la représentation des employés par celui‑ci.
. . .
(3) Il est interdit à tout employeur et à quiconque agit pour son compte:
a) de refuser d'employer ou de continuer à employer une personne, ou encore de la suspendre, muter ou mettre à pied, ou de faire à son égard des distinctions injustes en matière d'emploi, de salaire ou d'autres conditions d'emploi, de l'intimider, de la menacer ou de prendre d'autres mesures disciplinaires à son encontre pour l'un ou l'autre des motifs suivants:
(i) elle adhère à un syndicat ou en est un dirigeant ou représentant ‑‑ ou se propose de le faire ou de le devenir, ou incite une autre personne à le faire ou à le devenir ‑‑, ou contribue à la formation, la promotion ou l'administration d'un syndicat,
. . .
b) d'imposer, dans un contrat de travail, une condition visant à empêcher ou ayant pour effet d'empêcher un employé d'exercer un droit que lui reconnaît la présente partie;
. . .
e) de chercher, notamment par intimidation, par menace de congédiement ou par l'imposition de sanctions pécuniaires ou autres, à obliger une personne soit à s'abstenir ou à cesser d'adhérer à un syndicat ou d'occuper un poste de dirigeant ou de représentant syndical . . .
96. Il est interdit à quiconque de chercher, par des menaces ou des mesures coercitives, à obliger une personne à adhérer ou à s'abstenir ou cesser d'adhérer à un syndicat.
98. . . .
(4) Dans toute plainte faisant état d'une violation, par l'employeur ou une personne agissant pour son compte, du paragraphe 94(3), la présentation même d'une plainte écrite constitue une preuve de la violation; il incombe dès lors à la partie qui nie celle‑ci de prouver le contraire.
III. Les juridictions inférieures
Conseil canadien des relations du travail (1990), 83 di 102
Décision majoritaire (le vice‑président Serge Brault et le membre Linda Parsons)
9 Au début de ses longs motifs, le Conseil à la majorité a précisé qu'il s'agissait de décider si la SRC a enfreint le Code canadien du travail en demandant à Goldhawk de choisir entre son poste d'animateur d'émission radiophonique et la présidence du syndicat.
10 En ce qui concerne le fardeau de la preuve, le Conseil à la majorité a noté qu'aux termes du par. 98(4) du Code il incombait à l'employeur à l'égard de toutes les dispositions invoquées, sauf l'al. 94(1) a) et l'art. 96. Le Conseil à la majorité a souligné qu'une distinction pouvait également être faite, relativement à la question de l'intention, entre l'al. 94(1) a) et les autres dispositions invoquées par le syndicat. Il n'était pas nécessaire, pour que le plaignant ait gain de cause en vertu de l'al. 94(1) a), qu'il établisse l'existence d'un sentiment antisyndical chez l'employeur. Au contraire, cet alinéa exigeait l'application d'un critère objectif axé sur l'effet des mesures de l'employeur sur les droits légitimes des employés ou de leurs syndicats.
11 Le Conseil à la majorité a toutefois ajouté que ce ne sont pas toutes les difficultés auxquelles les syndicats peuvent faire face dans leur formation et leur administration qui permettraient de conclure à la violation de l'al. 94(1) a). Le Conseil appliquerait plutôt un critère de l'équilibre des intérêts, consistant à examiner si une «justification suffisante ou légitime pour des motifs administratifs ou commerciaux, ou aux fins de la négociation collective» (p. 128) venait faire contrepoids aux répercussions défavorables sur les activités syndicales. Dans les cas où les intérêts en présence étaient égaux, le mobile serait le facteur déterminant.
12 Pour ce qui était de définir ce qui constituait un «intérêt légitime de la direction», il était évident que la conséquence néfaste pour les intérêts commerciaux de l'employeur devait être réelle et représenter plus qu'un ennui ou un inconvénient mineur. Le Conseil à la majorité résume ainsi, à la p. 131, le critère à appliquer aux fins de l'al. 94(1) a):
Bref, en vertu du Code canadien du travail , tous les gestes d'un employeur qui constituent une ingérence réelle dans les activités syndicales de sollicitation d'adhésions sur les lieux de travail seront jugés selon la règle de l'équilibre des intérêts et considérés illégaux aux termes de l'alinéa 94(1) a), à moins que des circonstances impérieuses et exceptionnelles ne les justifient. En revanche, les autres gestes de l'employeur qui portent effectivement atteinte aux droits protégés en vertu de l'alinéa 94(1) a) seront jugés selon la règle qui veut que le Code l'emporte sur tout règlement établi par l'employeur . . .
13 Le Conseil à la majorité s'est demandé si Goldhawk se livrait à une activité syndicale licite au sens du Code lorsqu'il a signé son article dans ACTRASCOPE. Il a reconnu que l'al. 94(1) a) ne pouvait servir à protéger toutes les activités syndicales. L'activité à laquelle a participé Goldhawk était la signature, en sa qualité de porte‑parole syndical, d'un article paru dans le bulletin du syndicat. Le Conseil était donc appelé à décider si l'ACTRA, en tant que syndicat, et Goldhawk, en tant que dirigeant syndical, avaient droit à la protection du Code dans ces circonstances. Le Conseil à la majorité a répondu à cette question par l'affirmative en faisant les observations suivantes, à la p. 133:
Dans la présente affaire, l'article de M. Goldhawk a été publié dans le bulletin du syndicat, et il était destiné à un auditoire limité, composé des membres du syndicat. Il semble raisonnable de supposer que le Code autorise le président d'un syndicat au moins à dire oralement ou par écrit à ses troupes ce qu'il peut dire au grand public.
14 Il a souligné qu'aux termes de la Loi sur la radiodiffusion, L.R.C. (1985), ch. B-9 (telle qu'elle se lisait à l'époque), Goldhawk n'était pas un fonctionnaire. Ses relations du travail devaient être régies par les mêmes dispositions du Code que celles du personnel des radiodiffuseurs privés. Ayant passé en revue de nombreuses décisions antérieures du Conseil, les membres formant la majorité se réfèrent, à la p. 137, à la décision Société canadienne des postes (1988), 75 di 189, où le Conseil établit les lignes directrices suivantes relativement au droit d'un dirigeant syndical de s'exprimer publiquement:
La déclaration doit se rapporter aux lignes de conduite, aux intérêts et aux préoccupations du syndicat en tant que tel, mais il n'est pas nécessaire qu'elle ait pour ainsi dire été préparée par le syndicat et que le représentant s'y conforme à la lettre. La protection fournie par le Code ne s'étend pas au représentant syndical qui s'est prévalu de sa situation pour faire des commentaires publics au sujet d'un employeur en vue de promouvoir un objectif personnel ou autre qui ne peut pas être relié à l'intérêt de la collectivité.
Les déclarations malveillantes ou celles faites sans se soucier de la vérité ne bénéficieraient pas de la protection du Code.
15 Le Conseil à la majorité a fait remarquer qu'à une seule exception près toutes les décisions citées par les parties portaient sur des déclarations publiques dirigées directement contre l'employeur. Il a précisé que le droit des dirigeants syndicaux de faire de telles déclarations découlait du Code et que les dirigeants qui agissaient de bonne foi pouvaient s'attendre à une protection légale dont tous les employés ne bénéficiaient pas nécessairement. Cette jurisprudence n'avait toutefois qu'une application limitée en l'espèce, étant donné qu'il s'agissait d'un article publié par un dirigeant syndical dans un bulletin syndical et dans le contexte d'une campagne visant à obtenir l'appui des membres pour une position officielle du syndicat. Le Conseil à la majorité statue ceci, aux pp. 144 et 145:
Bref, lorsqu'un syndicat juge qu'une politique économique du gouvernement, comme le libre‑échange, est dangereuse ou avantageuse pour ses membres, la parution dans une publication syndicale d'un article sur ce sujet est bel et bien une activité syndicale licite au sens du Code.
Pour la majorité, le fait pour un syndicat d'artistes et de comédiens qui {oe}uvrent dans un secteur souvent largement subventionné de prendre position sur un accord de libre‑échange est aussi légitime que le serait pour le syndicat des Teamsters le fait de prendre position sur la déréglementation du secteur des transports.
En outre, le fait que le rôle de porte‑parole de M. Goldhawk a été défini par ACTRA dans ses règlements internes est protégé en vertu du droit des syndicats d'adopter leurs propres statuts et autres règles, en vertu de l'alinéa 94(1)a) du Code . . .
16 Le Conseil à la majorité a conclu que ce n'était pas un sentiment antisyndical qui avait poussé la SRC à faire choisir Goldhawk entre son poste au sein de l'ACTRA et son emploi chez la SRC, et qu'aucune violation du sous‑al. 94(3)a)(i), de l'al. 94(3)e) ou de l'art. 96 n'avait pu être établie. Cette conclusion n'est pas contestée par l'ACTRA.
17 Passant ensuite à l'élément justification que comporte le critère de l'al. 94(1) a), le Conseil à la majorité a précisé que la question était non pas de savoir si, comme l'avaient conclu des conseils d'arbitrage dans d'autres situations, la p