Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario

Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-06-27
Recueil
[1991] 2 RCS 211
Numéro de dossier
21378
Juges
Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21378
Contenu de la décision
Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211
Francis Edmund Mervyn Lavigne Appelant
c.
Le Syndicat des employés de la fonction publique
de l'Ontario et le Conseil des gouverneurs des collèges
d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le Congrès du travail du Canada,
la Fédération du travail de l'Ontario,
le Syndicat national de la fonction publique provinciale,
la Confédération des syndicats nationaux et
l'Association canadienne des libertés civiles Intervenants
Répertorié: Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario
No du greffe: 21378.
1990: 18, 19 juin; 1991: 27 juin.
Présents: Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Demande ‑‑ Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations ‑‑ Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective ‑‑ La Charte s'applique‑t‑elle? ‑‑ Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 53 ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 32(1) .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'association ‑‑ Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations ‑‑ Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective ‑‑ Y a‑t‑il violation de l'art. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Dans l'affirmative, la violation peut‑elle être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte ? ‑‑ Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 51, 52, 53.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Convention collective intervenue entre un syndicat et un collège communautaire contenant une clause de précompte obligatoire des cotisations ‑‑ Employé s'opposant à l'utilisation des cotisations syndicales pour appuyer des causes non liées à la négociation collective ‑‑ Y a‑t‑il violation de l'art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Dans l'affirmative, la violation peut‑elle être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte ? ‑‑ Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 51, 52, 53.
L'appelant, professeur dans un collège communautaire, est tenu de verser des cotisations au syndicat intimé en vertu d'une clause de précompte obligatoire (art. 12) de la convention collective intervenue entre le syndicat et le Conseil des gouverneurs, l'agent négociateur des employés du collège. Ces clauses, qui incorporent la formule Rand, sont permises par l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges. L'appelant s'est opposé à certaines dépenses faites par le syndicat, comme des contributions au NPD et à des campagnes pour le désarmement, et a présenté une demande de jugement déclaratoire. Le juge de première instance a déclaré que les art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges et les dispositions de la convention collective sont inopérants dans la mesure où ils obligent l'appelant à verser des cotisations au syndicat à l'une ou l'autre des fins qui ne sont pas directement liées à la négociation collective. Il a conclu que la Charte canadienne des droits et libertés s'appliquait, qu'il y avait eu violation de la liberté d'association que l'al. 2d) garantit à l'appelant, et que la violation n'était pas justifiée en vertu de l'article premier. Il n'y avait pas violation de la liberté d'expression de l'appelant. La Cour d'appel a infirmé le jugement. Elle a conclu que l'utilisation des cotisations par le syndicat était une activité privée d'une organisation privée et donc soustraite à l'application de la Charte . De toute façon, le droit de l'appelant à la liberté d'association n'a pas été violé puisqu'il restait libre de s'associer à autrui et de s'opposer au syndicat. La cour a approuvé la conclusion du juge de première instance selon laquelle il n'y a pas eu de violation de la liberté d'expression de l'appelant.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Les juges La Forest, Sopinka et Gonthier: La Charte s'applique en l'espèce puisque l'obligation imposée à Lavigne de verser des cotisations peut être attribuable au gouvernement. Bien que ce soit la convention collective, et non la loi, qui oblige l'appelant à verser des cotisations au syndicat, le Conseil des gouverneurs est une émanation du gouvernement. Le Ministre exerce le plein contrôle sur l'ensemble des activités du Conseil, y compris la négociation collective avec les employés du collège, qui sont des employés de l'État, et le Conseil est donc un mandataire de la Couronne. Le gouvernement, par l'entremise du Ministre, possède un pouvoir de contrôle routinier ou régulier, et le Conseil n'est ainsi qu'une partie de la structure gouvernementale. En outre, l'accord qu'a donné le Conseil à l'inclusion de l'art. 12 dans la convention collective est, en soi, une conduite gouvernementale. Même en supposant que l'art. 12 n'a été inclus qu'à la demande du syndicat, il résulte également de l'engagement du Conseil de percevoir les cotisations syndicales à la source, et l'exécution de cet engagement doit certainement être qualifiée d'action gouvernementale. La Charte s'applique au gouvernement même lorsqu'il exerce des activités qui sont de nature "privée" ou "commerciale", et la fourniture et la gestion de la main‑d'{oe}uvre indispensable à l'éducation publique ne peuvent pas de toute façon être considérées comme commerciales.
La formule Rand viole l'al. 2d) de la Charte parce qu'elle entrave la liberté de ne pas s'associer avec autrui. L'essence de la garantie que comporte l'al. 2d) est la protection de l'aspiration à l'épanouissement et à l'accomplissement personnels, laquelle ne peut être réalisée qu'en association avec autrui. La protection de cette aspiration et de l'intérêt collectif dans le maintien de la démocratie exige que la liberté de ne pas être forcé de s'associer soit reconnue en vertu de l'al. 2d) . L'association forcée étouffera la possibilité pour l'individu de réaliser son épanouissement et son accomplissement personnels aussi sûrement que l'association volontaire la développera, et la société ne saurait s'attendre à obtenir des contributions intéressantes de groupes ou d'associations qui ne représentent pas vraiment les convictions et le libre choix de leurs membres. La reconnaissance de la liberté de l'individu de ne pas s'associer est la contrepartie nécessaire d'une association constructive conforme aux idéaux démocratiques. Par conséquent, la liberté de ne pas être forcé de s'associer et la liberté de s'associer ne devraient pas être perçues comme opposées, l'une étant "négative" et l'autre "positive". Ce ne sont pas des droits distincts, mais les deux revers d'une liberté bilatérale qui a pour objet unificateur de promouvoir les aspirations individuelles. Il faut donner à l'al. 2d) son plein sens même si certains aspects de la liberté peuvent être protégés par d'autres dispositions de la Charte ; les droits et libertés individuels se chevauchent, ils ne sont pas distincts. L'alinéa 2d) ne protège cependant pas contre toute forme d'association involontaire. Il n'a sûrement pas été conçu pour nous protéger contre l'association avec autrui qui est une composante nécessaire et inévitable de l'appartenance à une société démocratique moderne.
Le versement de cotisations, auquel se limite l'association de l'appelant avec le syndicat, est un acte d'association au sens de l'al. 2d) de la Charte . Les cotisations servent à promouvoir les objets du syndicat et elles sont essentielles à son droit de "maintenir" l'association, un aspect de la liberté d'association reconnue à l'al. 2d) , de la Charte . Il y aura atteinte à la liberté d'association du membre d'une unité de négociation s'il est astreint à verser des cotisations qui sont utilisées pour appuyer des causes, idéologiques ou autres, qui ne sont pas directement liées à la négociation collective. Cela est conforme à la façon libérale d'aborder l'interprétation des droits garantis par la Charte et découle logiquement de la prémisse selon laquelle l'association forcée est acceptable lorsque la conjugaison des efforts d'un groupe particulier d'individus partageant des intérêts semblables dans un domaine donné est nécessaire au bien collectif. Lorsque cette association s'aventure dans des domaines extérieurs à celui de l'intérêt commun ayant justifié sa création, elle entrave le droit de l'individu de ne pas s'associer. En l'espèce, certaines des dépenses du syndicat violent la liberté d'association vu qu'elles ne sont pas suffisamment reliées aux préoccupations de l'unité de négociation ou aux fonctions du syndicat à titre d'agent négociateur exclusif.
La restriction imposée à la liberté d'association de l'appelant est justifiée en vertu de l'article premier de la Charte . Les objectifs de l'État visant à exiger le paiement de cotisations syndicales qui peuvent être utilisées pour aider des causes non reliées à la négociation collective: permettre aux syndicats de participer aux grands débats politiques, sociaux et économiques, et promouvoir la démocratie en milieu de travail. Ces objectifs ont un lien rationnel avec les moyens choisis pour les atteindre, soit l'exigence que tous les membres d'un milieu de travail syndiqué cotisent à la caisse du syndicat sans aucune garantie quant à la manière dont leurs cotisations seront utilisées. Le critère de l'atteinte minimale est également respecté. Une formule de désengagement risquerait de miner sérieusement la base financière du syndicalisme et l'esprit de solidarité si essentiel au fondement émotionnel et symbolique du syndicalisme. L'autre solution qui permettrait au gouvernement de concevoir des lignes directrices permettant de déterminer ce qui serait réputé constituer une dépense syndicale valide pourrait amener à conclure que les syndiqués sont incapables de gérer leurs institutions. Compte tenu de la difficulté de déterminer si une cause donnée est reliée ou non au processus de négociation collective, les tribunaux ne devraient pas s'aventurer à tracer de telles lignes de démarcation en fonction de chaque cas.
La cotisation de l'appelant au syndicat ne peut pas être considérée comme une tentative de transmettre une signification et il n'y a donc pas eu violation de la liberté d'expression que lui garantit l'al. 2b) de la Charte .
Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Il y a eu en l'espèce une action gouvernementale suffisante pour justifier un examen fondé sur la Charte en ce qui a trait à l'adoption de la formule Rand. La Charte s'applique aux actes des entités gouvernementales au sens large. Une activité fera également l'objet d'un examen fondé sur la Charte si elle était assujettie à un contrôle si important de la part du gouvernement qu'elle peut en fait être considérée comme un acte gouvernemental aux fins de la Charte . En l'espèce, le Conseil des gouverneurs est un mandataire de l'État créé, financé et largement contrôlé par le gouvernement. L'enseignement offert dans les collèges communautaires est aussi une fonction du gouvernement contemporain, exercée dans l'intérêt public. Le collège et le Conseil des gouverneurs font donc partie du gouvernement aux fins du par. 32(1) de la Charte . Le fait que l'action contestée soit le produit de l'effort conjoint du gouvernement et d'une entité privée, le syndicat, n'enlève pas à l'action son caractère gouvernemental, autrement, tous les contrats du gouvernement échapperaient au contrôle judiciaire. Une action gouvernementale est en cause en l'espèce puisque le gouvernement a nettement exercé un contrôle sur la décision d'appliquer la formule Rand à tous les membres de l'unité de négociation. La dépense des cotisations ne constitue pas en soi une action gouvernementale et, par conséquent, la Charte ne s'applique pas à ces dépenses.
La liberté d'association de l'appelant n'a pas été violée en l'espèce. L'objet de l'al. 2d) est de protéger l'association visant la poursuite collective d'objectifs communs. Il n'y a pas lieu d'en élargir la portée de manière à protéger un droit de ne pas s'associer. Le véritable préjudice causé par l'association obligatoire n'est pas le fait de l'association, mais bien l'obligation d'appuyer des points de vue, des opinions ou des actions que l'on ne partage ou n'approuve pas. L'alinéa 2b) et l'art. 7 de la Charte peuvent être invoqués pour obtenir réparation de ces préjudices dans les cas qui s'y prêtent. Même si notre Cour devait reconnaître le droit de ne pas s'associer, sous le régime de l'al. 2d) , ce droit n'a pas été violé en l'espèce, puisqu'il ne peut pas avoir une portée plus grande que celle du droit positif de s'associer que notre Cour a déjà défini. La demande de l'appelant est inextricablement liée aux objets de l'association, que notre Cour a affirmé à maintes reprises ne pas être protégés par l'al. 2d) .
La liberté d'expression que l'al. 2b) de la Charte garantit à l'appelant n'a pas été violée. Le fait que l'appelant est privé du droit de boycotter les causes appuyées par le syndicat l'empêche de transmettre un message qu'il veut transmettre, et l'activité qu'il veut exercer fait donc partie du champ des activités protégées par l'al. 2b) . Le soutien financier volontaire représente pour certaines gens une forme d'expression et le refus d'apporter une aide financière est tout aussi expressif. Le gouvernement n'a cependant pas eu l'intention de contrôler la transmission d'un message. La formule Rand vise simplement à favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la négociation collective. Elle n'a pas pour objet de contraindre ceux qui y sont soumis à s'aligner sur le syndicat ou sur l'une ou l'autre de ses activités puisqu'elle permet expressément la dissidence en stipulant qu'aucun membre de l'unité de négociation n'est tenu d'adhérer au syndicat. La formule Rand n'a pas pour effet non plus de priver l'appelant de son droit de s'exprimer librement. Le paiement forcé de cotisations n'a pas eu pour effet de l'identifier publiquement aux activités du syndicat ni de l'empêcher d'exprimer son propre point de vue. L'obligation de soutenir financièrement ne viole pas nécessairement la liberté d'expression. Le fait que l'appelant est tenu de verser des cotisations conformément à une clause de précompte syndical généralisé, contenue dans la convention collective, ne l'empêche d'aucune manière importante d'exprimer une opinion contraire sur le bien‑fondé des causes que soutient le syndicat.
La formule Rand satisfait de toute façon aux exigences de l'article premier de la Charte . L'objectif de la disposition contestée, qui est de favoriser la paix industrielle par l'encouragement de la libre négociation collective, est suffisamment urgent et réel pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Constitution. Le pouvoir discrétionnaire laissé au syndicat sur la dépense des cotisations fait partie des moyens par lesquels le législateur a cherché à réaliser son objectif et il existe un lien rationnel entre la promotion de la négociation collective et le fait de permettre aux syndicats d'investir les cotisations de la manière qu'ils estiment la plus avantageuse pour leurs commettants. Le critère de l'atteinte minimale est également respecté. Apporter des restrictions à la manière dont les syndicats peuvent dépenser les cotisations qu'ils perçoivent causera des problèmes sans fin et compromettra l'important objectif gouvernemental en jeu. Si le législateur disposait d'autres moyens pour atteindre son objectif, aucun n'était nettement supérieur pour ce qui était de réaliser le double objectif de promouvoir la négociation collective et de respecter autant que possible les droits des employés pris individuellement. En l'espèce, l'atteinte portée aux droits de l'appelant est mineure. Ce n'est qu'indirectement, à supposer que ce soit le cas, qu'il a été identifié aux causes que le syndicat appuyait et il était tout à fait libre d'exprimer son avis sur ces causes. L'atteinte portée aux droits que la Charte reconnaît à l'appelant n'était donc pas disproportionnée à l'objectif du législateur de promouvoir la négociation collective.
Le juge Cory: Il y accord avec les motifs du juge La Forest quant à savoir ce qui constitue le "gouvernement". A tous les autres égards, il y a accord avec les motifs du juge Wilson.
Le juge McLachlin: Pour les motifs donnés par le juge La Forest, la Charte s'applique aux activités en cause. Cependant, il n'y a pas violation de l'al. 2d) puisque les paiements n'ont pas pour effet d'associer l'appelant à des idées et à des valeurs auxquelles il ne souscrit pas volontairement. Si l'on présume qu'il existe un droit de ne pas s'associer, son objet doit être la protection de l'intérêt qu'ont les individus à ne pas se voir imposer la conformité idéologique. L'obligation pour l'intimé de verser des cotisations au syndicat, dont ce dernier peut ensuite se servir en partie pour soutenir des causes qu'il réprouve ne relève pas de cet intérêt. Selon la formule Rand, il n'existe aucun lien entre le versement obligatoire et la conformité à des idées et à des valeurs auxquelles l'appelant s'oppose. En refusant de faire partie du syndicat, l'individu se dissocie des activités du syndicat. L'obligation de payer pour des services n'entraîne pas l'imposition de la conformité idéologique. Des considérations pratiques et de principe militent en faveur de ce point de vue puisque interpréter l'al. 2d) de manière à viser les contributions financières forcées, elles‑mêmes, serait reconnaître la validité à première vue d'une multitude de revendications et contraindre les tribunaux à apprécier le caractère justifiable d'un grand nombre d'actions gouvernementales dans des circonstances où il peut n'exister aucune menace pour un droit constitutionnel.
Les versements contestés ne constituent pas un acte d'expression au sens de l'al. 2b) de la Charte .
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêt appliqué: Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; arrêts mentionnés: Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Re Bhindi and British Columbia Projectionists Local 348 (1986), 29 D.L.R. (4th) 47; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961); Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977); Ellis v. Brotherhood of Railway, Airline and Steamship Clerks, 466 U.S. 435 (1984); Lehnert v. Ferris Faculty Association, 114 L.Ed. 2d 572 (1991); R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Lathrop v. Donohue, 367 U.S. 820 (1961); West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943).
Citée par le juge Wilson
Arrêt appliqué: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; arrêts critiqués: Re Bhindi and British Columbia Projectionists Local 348 (1985), 20 D.L.R. (4th) 386; Re Baldwin and B.C. Government Employee's Union (1986), 28 D.L.R. (4th) 301; distinction d'avec les arrêts: Oil, Chemical and Atomic Workers International Union v. Imperial Oil Ltd., [1963] R.C.S. 584; Young, James and Webster v. United Kingdom (1980), 3 E.H.R.R. 20; arrêts mentionnés: SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Fanshawe College of Applied Arts and Technology, [1967] O.L.R.B. Rep. 829; Sault College of Applied Arts and Technology, [1985] O.L.R.B. Rep. 1293; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235; Arlington Crane Service Ltd. v. Ontario (Minister of Labour) (1988), 67 O.R. (2d) 225; Re Pruden Building Ltd. and Construction & General Workers' Union Local 92 (1984), 13 D.L.R. (4th) 584; Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977); Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Ellis v. Brotherhood of Railway, Airline and Steamship Clerks, 466 U.S. 435 (1984); Merry v. Manitoba and Manitoba Medical Association (1989), 58 Man. R. (2d) 221; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943); Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705 (1977); Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974); Elrod v. Burns, 427 U.S. 347 (1976); PruneYard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980); Banque Nationale du Canada c. Union internationale des employés de commerce, [1984] 1 R.C.S. 269; Metropolitan Stores (MTS) Ltd. v. Manitoba Food and Commercial Workers, Local 832, [1988] 5 W.W.R. 544; OPSEU v. National Citizens' Coalition (1990), 90 D.T.C. 6326; Isabey v. Manitoba Health Services Commission, [1986] 4 W.W.R. 310; MacKay c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357; Prior v. Canada (1989), 101 N.R. 401; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Ford Motor Co. of Canada Ltd. v. U.A.W.‑C.I.O., réimprimé dans 1 C.L.L.R. (CCH, 1989) (feuilles mobiles), par. 2150; The Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd., [1982] O.L.R.B. Rep. 1767; International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961); Collymore v. Attorney‑General of Trinidad and Tobago, [1969] 2 All E.R. 1207; Re Federal Republic of Germany and Rauca (1983), 41 O.R. (2d) 225; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284.
Citée par le juge Cory
Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229.
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209 (1977); International Association of Machinists v. Street, 367 U.S. 740 (1961).
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2a), b), d), 7 , 24(1) , 32(1) .
Constitution des États‑Unis, Premier amendement.
Déclaration universelle des droits de l'Homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810, N.U. à la p. 71 (1948), art. 20.
Department of Education Amendment Act 1965, S.O. 1965, ch. 28 [modifiant la Department of Education Act, R.S.O. 1960, ch. 94].
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Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 212, art. 9(1).
Labour Code of British Columbia, S.B.C. 1973, ch. 122, art. 151.
Labour Relations Act, 1950, S.O. 1950, ch. 34.
Labour Relations Act Amendment Act, 1961, S.B.C. 1961, ch. 31, art. 5.
Legislature of Ontario Proceedings, 2nd sess., 23rd Leg., March 8, 1950.
Loi sur l'équité en matière d'emploi, S.C. 1986, ch. 31.
Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, art. 1g), 2(3), 51, 52, 53, 59(2), 68, 71, 76.
Loi sur le ministère des Collèges et Universités, L.R.O. 1980, ch. 272, art. 4, 5.
O. Reg. 403/69.
Prince Edward Island Labour Act, S.P.E.I. 1971, ch. 35, art. 76(1)(a).
R.R.O. 1970, Reg. 749, art. 45.
R.R.O. 1980, Reg. 640, art. 6(1).
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1989), 67 O.R. (2d) 536, 56 D.L.R. (4th) 474, 31 O.A.C. 40, 37 C.R.R. 193, 89 C.L.L.C. 14,011, qui a infirmé des jugements du juge White (1986), 55 O.R. (2d) 449, 29 D.L.R. (4th) 321, 86 C.C.L.C. 14,039 et (1987), 60 O.R. (2d) 486, 41 D.L.R. (4th) 86, 87 C.C.L.C. 14,044 qui concluaient à la violation de droits reconnus à l'appelant par la Charte . Pourvoi rejeté.
Dennis O'Connor, c.r., Ronald Foerster et Diane Oleskiw, pour l'appelant.
S. T. Goudge, c.r., et Ian McGilp, pour l'intimé le Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario.
Brenda J. Bowlby et Stephen J. Shamie, pour l'intimé le Conseil des gouverneurs des collèges d'arts appliqués et de technologie de l'Ontario.
E. R. Sojonky, c.r., et M. Kinnear, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Robert E. Charney et S. A. Kennett, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean Bouchard, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
J. Sack, c.r., S. M. Barrett et E. Poskanzer, pour les intervenants le Congrès du travail du Canada et la Fédération du travail de l'Ontario.
J. Cameron Nelson et John McNamee, pour l'intervenant le Syndicat national de la fonction publique provinciale.
Guylaine Henri, pour l'intervenante la Confédération des syndicats nationaux.
Personne n'a comparu pour l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles.
//Le juge Wilson//
Version française des motifs des juges Wilson et L'Heureux-Dubé rendus par
Le juge Wilson ‑‑ Il s'agit d'un pourvoi contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a décidé que l'utilisation par un syndicat des cotisations perçues auprès d'employés non syndiqués, conformément à une clause de la convention collective établissant le précompte obligatoire, pour appuyer des causes syndicalistes, ne violait ni l'al. 2d) ni l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés .
I. Les faits
L'appelant enseigne, depuis 1974, à l'École des mines de Haileybury. Il fait partie de l'unité de négociation du corps professoral représentée par le syndicat intimé, le SEFPO. Il n'a jamais adhéré au syndicat intimé et n'a jamais été tenu d'y adhérer. Il a cependant été obligé de verser des cotisations au syndicat intimé. Ces cotisations sont déduites de son chèque de paie en conformité avec la convention collective conclue entre le Conseil des gouverneurs intimé et le SEFPO. Elles sont versées dans les recettes générales du syndicat et peuvent être affectées à n'importe quel usage prévu dans la constitution du syndicat.
On trouve, à l'article 4 de la constitution du SEFPO, les objets de l'organisation. Le syndicat a pour mandat précis de s'occuper des relations de travail entre ses membres et leurs employeurs, et notamment de la négociation collective. Parmi les objectifs généraux du syndicat, il y a la promotion des [traduction] "intérêts communs des membres et de tous les employés de la fonction publique, sur les plans économique, social et politique, partout où cela est possible, et par tous les moyens appropriés".
Monsieur Lavigne s'oppose à ce que ses cotisations soient utilisées pour appuyer des causes qui relèvent des objectifs plus généraux énoncés dans la constitution du syndicat. Le SEFPO a versé, à même ses recettes générales, plusieurs contributions auxquelles l'appelant s'est opposé. Il n'est pas nécessaire d'énumérer en détail ces contributions. Qu'il suffise de dire que des dons ont été faits au profit de campagnes pour le désarmement, dont celle contre les essais de missiles de croisière, d'une campagne contre l'affectation de fonds municipaux au stade SkyDome de Toronto, du syndicat national des mineurs du Royaume‑Uni en grève, et d'un syndicat de travailleurs de la santé du Nicaragua; de plus, des billets ont été achetés à l'occasion d'événements parrainés par le Nouveau Parti démocratique. Monsieur Lavigne a également signalé que le SEFPO s'était prononcé, par voie de résolution, en faveur du libre choix en matière d'avortement.
Conformément à la constitution du SEFPO, un certain pourcentage des cotisations retenues sont versées à une autre organisation, le Syndicat national de la fonction publique provinciale (SNFPP) qui, à son tour, verse des cotisations au Congrès du travail du Canada (CTC). Le syndicat intimé fait aussi partie de la Fédération du travail de l'Ontario (FTO). Chacune de ces organisations, comme le syndicat intimé, utilise ses cotisations pour appuyer des causes syndicalistes.
L'appelant a présenté une demande de jugement déclaratoire contre les intimés. Il cherchait à faire déclarer que, dans la mesure où les art. 51, 52 et 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, L.R.O. 1980, ch. 74, emportent le versement obligatoire de cotisations qui peuvent être utilisées à l'une ou l'autre des fins énumérées ci‑dessus, ils violent les al. 2b) et 2d) de la Charte . En outre, l'appelant a demandé un jugement déclaratoire obligeant le syndicat intimé à rendre compte des sommes dépensées pour les fins énumérées qui, a‑t‑il soutenu, n'avaient pas trait à la négociation collective.
Dans ses motifs prononcés le 4 juillet 1986, à l'issue du procès, le juge White a décidé que le droit de l'appelant à la liberté d'association avait été violé et il a indiqué qu'il était disposé à accorder le jugement déclaratoire touchant le versement obligatoire de cotisations. Le juge White a ensuite demandé qu'on lui présente des observations additionnelles sur la forme que devrait revêtir la réparation et, le 7 juillet 1987, il a rendu des ordonnances précises quant à la forme du jugement déclaratoire. Les intimés ont interjeté appel devant la Cour d'appel de l'Ontario qui l'a accueilli et a annulé les ordonnances du juge de première instance.
II. Les tribunaux d'instance inférieure
Cour suprême de l'Ontario ((1986), 55 O.R. (2d) 449)
Le juge de première instance a d'abord étudié la question de savoir si la Charte s'appliquait à l'activité dont l'appelant s'était plaint. Il a fait remarquer que la Charte ne vise pas l'activité privée, mais qu'en vertu de l'art. 32 , elle s'applique notamment "à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature". Il s'est dit d'avis que la Charte s'applique, dans certains cas, aux actions des mandataires de l'État. Après avoir examiné les dispositions législatives et la jurisprudence pertinentes concernant les collèges communautaires, le juge White a conclu que le Conseil des gouverneurs intimé était un mandataire de l'État.
Toutefois, le juge White a fait observer qu'il ne suffisait pas de décider que le Conseil des gouverneurs intimé était acteur gouvernemental pour trancher sur la question de savoir si la Charte vise les activités reprochées en l'espèce. Il déclare, à la p. 479, que:
[traduction] . . . l'action gouvernementale inclut la conclusion d'un contrat par un mandataire de l'État conformément aux pouvoirs attribués par la loi dans le contexte des faits de l'espèce. Décider autrement reviendrait à permettre au "gouvernement", tel que désigné au par. 32(1) de la Charte , d'imposer des clauses contractuelles qu'il ne pourrait pas imposer par des lois ou des règlements, parce qu'elles violent la Charte . Pareille solution contrecarrerait l'objet de la Charte .
Le juge White a donc conclu que les violations alléguées de la Charte découlaient de la décision du Conseil des gouverneurs de consentir à l'insertion de la formule Rand dans la convention collective. Parce que le Conseil aurait pu rejeter la demande du syndicat visant à faire inclure la clause et qu'il a conclu cette convention à titre de mandataire de l'État, une action gouvernementale au sens de la Charte était en cause.
En réponse à l'argument du syndicat, selon lequel aucune action gouvernementale n'était en cause parce que l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges (invoqué par l'appelant) était facultatif et non impératif, le juge White dit, à la p. 481:
[traduction] Toutefois, le requérant ne se fonde pas seulement sur l'art. 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, et cette disposition habilitante de la Loi n'aurait peut‑être pas été suffisante en soi pour justifier l'examen, fondé sur la Charte , d'une clause d'une convention collective si ce n'était pas un mandataire de l'État qui avait négocié le contrat. En l'absence d'un acteur gouvernemental dans les négociations contractuelles, il y aurait de bonnes raisons de ne pas conclure à l'application de la Charte , car la disposition législative laissait aux parties le choix d'insérer ou non une clause de précompte syndical généralisé dans la convention collective; la disposition législative n'avait pas pour effet de forcer le versement de cotisations.
Au sujet de l'application de l'al. 2d) de la Charte , le juge White a déclaré que la garantie de liberté d'association incluait le droit de ne pas s'associer. Il a étudié la jurisprudence canadienne et américaine et il a conclu, à la p. 508, que [traduction] "[s]i un mandataire du gouvernement agit de manière à forcer une personne à soutenir financièrement un syndicat, alors qu'elle s'oppose à ce syndicat, à ses objets et à ses méthodes, elle est alors privée de sa liberté d'association". À son avis, les art. 51 à 53 de la Loi sur la négociation collective dans les collèges avaient pour effet conjugué de créer une association entre M. Lavigne et le syndicat. Pour le juge White, il suffisait que l'appelant soit obligé de contribuer au financement du syndicat et il n'était pas nécessaire, pour établir la violation de l'al. 2d) , de montrer qu'il était forcé d'adhérer au SEFPO.
Quant à l'al. 2b) , cependant, le juge de première instance a estimé qu'aucune atteinte n'avait été portée à la liberté d'expression de l'appelant, parce que la preuve n'établissait pas que l'idéologie du groupe était attribuée à l'appelant, ni que la liberté de celui‑ci de s'exprimer était restreinte de quelque façon que ce soit en raison du paiement des cotisations.
Le juge White a étudié ensuite la législation afin de voir si l'atteinte portée au droit conféré à l'appelant par l'al. 2d) était justifiée au sens de l'article premier de la Charte . Il a conclu que l'atteinte était assez grave pour obliger le gouvernement à employer les moyens les moins envahissants possible pour réaliser l'objectif législatif. Il a conclu que les cotisations forcées ne pouvaient être utilisées que pour l'objet qui justifiait leur imposition et non à d'autres fins. Il a différé son jugement sur la question de la réparation appropriée.
Cour suprême de l'Ontario ((1987), 60 O.R. (2d) 486)
Après avoir décidé qu'il y avait eu violation du droit conféré à l'appelant par l'al. 2d) , le juge White a rendu son ordonnance réparatrice, accompagnée des motifs à l'appui. Il a fait remarquer que les dispositions d'application de la Loi constitutionnelle de 1982 sont contenues aux art. 52 et 24. Il a décidé que ces deux dispositions obligeaient le tribunal à prendre en considération l'article premier de la Charte pour accorder la réparation appropriée.
Aux termes de l'art. 52, la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Le juge White a conclu que l'appelant avait droit à une déclaration portant que les art. 51, 52 et les par. 53(1) et (2) de la Loi sur la négociation collective dans les collèges, qui habilitaient le Conseil des gouverneurs intimé à conclure la convention collective, sont inopérants dans la mesure où ils le touchent.
Au sujet du par. 24(1) , le juge White a fait observer qu'un tribunal compétent peut accorder la réparation qu'il estime convenable et juste eu égard aux circonstances. Il a conclu que, eu égard aux circonstances, le jugement déclaratoire était des plus convenables. Étudiant l'effet de l'article premier sur son ordonnance, le juge White a souligné que la loi contestée avait pour objet de promouvoir la paix industrielle et d'éliminer les resquilleurs. Il a reconnu que le versement obligatoire de cotisations syndicales, la "formule Rand", a permis d'atteindre cet objectif dans l'ensemble et constitue un principe accepté en droit canadien du travail. Il y a également lieu de tenir compte d'un autre facteur en concevant une réparation, soit l'atteinte minimale aux droits de l'appelant. Le juge White dit, à la p. 506:
[traduction] . . . je préfère reconnaître à sa juste valeur selon moi l'expérience de l'application de la formule Rand au Canada;