Dragan c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)

Dragan c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-02-21
Référence neutre
2003 CFPI 211
Numéro de dossier
IMM-3020-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Dragan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1re inst.) [2003] 4 C.F. 189
Date : 20030221
Dossier : IMM-3020-02
Ottawa (Ontario), le 21 février 2003.
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE KELEN
ENTRE :
LAURENTIU DRAGAN
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ORDONNANCE
VU les cent vingt-quatre demandes mentionnées aux annexes « A » et « B » ci-jointes, qui visent à obtenir des brefs de mandamus enjoignant au défendeur et à ses agents des visas d'évaluer les demandes de visas d'immigrants conformément aux critères de sélection énoncés dans l'ancienne Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, et dans l'ancien Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172;
APRÈS avoir lu les documents déposés et entendu les arguments des parties;
ET pour les motifs d'ordonnance rendus aujourd'hui,
LA COUR ORDONNE CE QUI SUIT :
1. Des brefs de mandamus doivent être délivrés dans les cent deux demandes mentionnées à l'annexe « A » ci-jointe afin d'enjoindre au défendeur et à ses agents des visas, au plus tard le 31 mars 2003, d'interroger et d'évaluer les demandeurs en question et leurs demandes de visas et de leur attribuer des points d'appréciation conformément à l'ancien Règlement sur l'immigration;
2. Les vingt-deux demandes mentionnées à l'annexe « B » ci-jointe, qui concernent des demandeurs ayant demandé des visas d'immigrants après le 1er janvier 2002, seront rejetées.
« Michael A. Kelen » _______________________________
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
Date : 20030221
Dossier : IMM-3020-02
Référence neutre : 2003 CFPI 211
ENTRE :
LAURENTIU DRAGAN
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE KELEN
[3] La présente demande concerne 124 demandeurs qui ont demandé le statut de résidents permanents du Canada avant le 28 juin 2002, la date d'entrée en vigueur de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). Lorsque les demandeurs ont déposé leur demande, la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, qui a récemment été abrogée (l'ancienne Loi), et le règlement correspondant, le Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172(le Règlement de 1978), étaient encore en vigueur.
[4] Les demandeurs sollicitent un bref de mandamus enjoignant au défendeur d'évaluer leurs demandes de visas d'immigrants conformément aux critères de sélection énoncés dans l'ancienne Loi et dans le Règlement de 1978.
LES DEMANDEURS
[5] Le défendeur a reçu signification des avis de demande envoyés dans 122 des dossiers visés par les présentes entre le 25 et le 27 juin 2002. Étant donné que toutes les demandes portent sur les mêmes questions en litige et visent à obtenir le même redressement, elles ont été réunies par ordonnance datée du 29 octobre 2002. Trois autres demandes ont été ajoutées plus tard sur consentement et une a été retirée lorsque le demandeur a obtenu un visa en novembre 2002.
[6] Les demandeurs peuvent être classés en deux catégories selon la date de leur demande. La première catégorie se compose des 102 demandeurs qui ont demandé la résidence permanente au Canada avant le 1er janvier 2002 et dont le nom figure sur la liste jointe aux présentes en annexe « A » . Lorsqu'elles ont fait leur demande, ces personnes s'attendaient à être évaluées conformément aux critères de sélection énoncés dans le Règlement de 1978. Selon le paragraphe 361(3) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le RIPR), ces demandeurs doivent être évalués conformément au Règlement de 1978 jusqu'au 31 mars 2003 en ce qui concerne les points d'appréciation. Après cette date, toute demande en traitement sera évaluée conformément au RIPR. Afin de faciliter la transition, le paragraphe 361(5) du RIP prévoit que les demandeurs appartenant à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) sont tenus d'obtenir une note de passage de 70 points seulement plutôt que la note de 75 points imposée aux nouveaux demandeurs. Les demandeurs craignent que leurs demandes ne soient refusées en vertu des nouveaux critères de sélection énoncés dans le RIPR et sollicitent un bref de mandamus enjoignant au ministre de leur attribuer des points d'appréciation conformément à l'ancienne grille de sélection ou d'évaluer leurs demandes avant le 31 mars 2003.
[7] La deuxième catégorie se compose des 22 demandeurs qui ont présenté une demande de résidence permanente après le 1er janvier 2002, mais avant le 28 juin 2002, et dont le nom figure sur la liste jointe aux présentes en annexe « B » . Bien que ces demandeurs aient également présenté leurs demandes sous le régime de l'ancienne Loi, ils ont été traités différemment des demandeurs appartenant à la première catégorie en raison des dispositions transitoires du RIPR. À compter du 28 juin 2002, tous les demandeurs appartenant à cette catégorie doivent être évalués selon les critères de sélection énoncés dans le RIPR et les personnes appartenant à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) doivent obtenir une note de passage de 75 points. Comme le défendeur l'a expliqué, cette politique s'explique par le fait que les demandeurs appartenant à cette catégorie ont présenté leurs demandes après la première prépublication du RIPR le 17 décembre 2001 et étaient donc informés des nouveaux critères de sélection au moment de leurs demandes. Les demandeurs faisant partie de cette catégorie sollicitent des brefs de mandamus enjoignant au ministre d'évaluer leurs demandes conformément aux critères de sélection énoncés dans le Règlement de 1978.
QUESTIONS EN LITIGE
[8] La présente affaire soulève deux questions à trancher :
1. la LIPR et le nouveau Règlement ont-ils pour effet de supprimer rétroactivement le droit acquis des demandeurs de faire évaluer leurs demandes de résidence permanente au Canada en vertu de l'ancienne Loi et du Règlement de 1978?
2. les demandeurs ont-ils droit à un bref de mandamus enjoignant au défendeur d'évaluer leurs demandes et de leur attribuer des points d'appréciation conformément aux critères de sélection énoncés dans l'ancienne Loi et dans le Règlement de 1978?
CADRE LÉGISLATIF
[9] Les dispositions régissant le traitement des demandes dont il s'agit en l'espèce sont reproduites ci-dessous.
LIPR (la nouvelle Loi)
Objet en matière d'immigration
3. (1) En matière d'immigration, la présente loi a pour objet_ :
[...]
f) d'atteindre, par la prise de normes uniformes et l'application d'un traitement efficace, les objectifs fixés pour l'immigration par le gouvernement fédéral après consultation des provinces;
[...]
(4) Le gouverneur en conseil peut prendre le règlement après le dépôt du projet de règlement devant chaque chambre du Parlement.
Règlements
5. (1) Le gouverneur en conseil peut, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, prendre les règlements d'application de la présente loi et toute autre mesure d'ordre réglementaire qu'elle prévoit.
(2) Le ministre fait déposer tout projet de règlement pris en vertu des articles 17, 32, 53, 61, 102, 116 et 150 devant chaque chambre du Parlement et la chambre renvoie ce projet de règlement à son comité compétent.
(3) Il n'est pas nécessaire de déposer de nouveau le projet de règlement devant le Parlement même s'il a subi des modifications.
Objectives - Immigration
3. (1) The objectives of this Act with respect to immigration are
[...]
f) to support, by means of consistent standards and prompt processing, the attainment of immigration goals established by the Government of Canada in consultation with the provinces;
[...]
(4) The Governor in Council may make the regulation at any time after the proposed regulation has been laid before each House of Parliament under subsection (2).
Regulations
5. (1) Except as otherwise provided, the Governor in Council may make any regulation that is referred to in this Act or that prescribes any matter whose prescription is referred to in this Act.
(2) The Minister shall cause a copy of each proposed regulation made pursuant to sections 17, 32, 53, 61, 102, 116 and 150 to be laid before each House of Parliament, and each House shall refer the proposed regulation to the appropriate Committee of that House.
(3) A proposed regulation that has been laid before each House of Parliament under subsection (2) does not need to be so laid again, whether or not it has been altered.
[10] L'article 190 de la LIPR prévoit que cette Loi s'applique aux demandes pendantes le 28 juin 2002.
Application de la nouvelle loi
190. La présente loi s'applique, dès l'entrée en vigueur du présent article, aux demandes et procédures présentées ou instruites, ainsi qu'aux autres questions soulevées, dans le cadre de l'ancienne loi avant son entrée en vigueur et pour lesquelles aucune décision n'a été prise.
Application of this Act
190. Every application, proceeding or matter under the former Act that is pending or in progress immediately before the coming into force of this section shall be governed by this Act on that coming into force.
[11] L'article 201 de la LIPR autorise le gouverneur en conseil à prendre un règlement visant la transition entre l'ancienne Loi et la LIPR.
Règlements
201. Les règlements régissent les mesures visant la transition entre l'ancienne loi et la présente loi et portent notamment sur les catégories de personnes qui seront assujetties à tout ou partie de la présente loi ou de l'ancienne loi, ainsi que sur les mesures financières ou d'exécution.
Regulations
201. The regulations may provide for measures regarding the transition between the former Act and this Act, including measures regarding classes of persons who will be subject in whole or in part to this Act or the former Act and measures regarding financial and enforcement matters.
Le nouveau Règlement
[12] La disposition réglementaire que le gouverneur en conseil a prise au sujet de la transition est l'article 361 du nouveau Règlement, dont voici les extraits pertinents :
Appréciation équivalente
361.(1) Si, avant l'entrée en vigueur du présent article, un étranger visé au paragraphe (2) a été évalué par un agent des visas et a obtenu le nombre de points d'appréciation exigés par l'ancien réglement, cette évaluation confère, pour l'application du présent règlement, un nombre de points égal ou supérieur au nombre minimum de points requis pour se voir attribuer:
a) la qualité de travailleur qualifié, dans le cas de l'étranger visé à l'alinéa (2)a);
Equivalent assessment
361. (1) If, before the day on which this section comes into force, a foreign national referred to in subsection (2) has been assessed by a visa officer and awarded the number of units of assessment required by the former Regulations, that assessment is, for the purpose of these Regulations, an award of points equal or superior to the minimum number of points required of
(a) a skilled worker, in the case of a foreign national described in paragraph (2)(a);
b) la qualité d'investisseur, dans le cas de l'étranger visé à l'alinéa (2)b);
(b) an investor, in the case of a foreign national described in paragraph (2)(b);
c) la qualité d'entrepreneur, dans le cas de l'étranger visé à l'alinéa (2)c);
(c) an entrepreneur, in the case of a foreign national described in paragraph (2)(c); or
d) la qualité de travailleur autonome, dans le cas de l'étranger visé à l'alinéa (2)a).
(d) a self-employed pe7rson, in the case of a foreign national described in paragraph (2)(a).
Demandes de visa d'immigrant
(2) Le paragraphe (1) s'applique à l'étranger qui a présenté une demande de visa d'immigrant conformément à l'ancien règlement - pendante à l'entrée en vigueur du présent article - à titre, selon le cas :
Application for immigrant visa
(2) Subsection (1) applies in respect of a foreign national who submitted an application under the former Regulations, as one of the following, for an immigrant visa that is pending immediately before the day on which this section comes into force:
a) de personne visée au sous-alinéa 9(1)b)(i) ou à l'alinéa 10(1)b) de l'ancien règlement;
b) d'investisseur;
c) d'entrepreneur.
(a) a person described in subparagraph 9(1)(b)(i) or paragraph 10(1)(b) of the former Regulations;
(b) an investor; or
(c) an entrepreneur.
Demandes : avant le 1er janvier 2002
(3) Pendant la période commençant à la date d'entrée en vigueur du présent article et se terminant le 31 mars 2003, les points d'appréciation sont attribués conformément à l'ancien règlement à l'étranger qui est un immigrant qui:
Application before January 1, 2002
(3) During the period beginning on the day on which this section comes into force and ending on March 31, 2003, units of assessment shall be awarded to a foreign national, in accordance with the former Regulations, if the foreign national is an immigrant who,
a) d'une part, est visé au paragraphe 8(1) de ce règlement, autre qu'un candidat d'une province;
b) d'autre part, a fait, conformément à ce même règlement, une demande de visa d'immigrant avant le 1er janvier 2002, pendante à l'entrée en vigueur du présent article, et n'a pas obtenu de points d'appréciation en vertu de ce règlement.
(a) is referred to in subsection 8(1) of those Regulations, other than a provincial nominee; and
(b) before January 1, 2002, made an application for an immigrant visa under those Regulations that is still pending on the day on which this section comes into force and has not, before that day, been awarded units of assessment under those Regulations.
Points d'appréciation
(4) Si, avant l'entrée en vigueur du présent article, l'étranger visé au paragraphe (3) a été apprécié par un agent des visas et a obtenu le nombre de points d'appréciation exigés par l'ancien règlement, cette appréciation confère, pour l'application du présent règlement, un nombre de points égal ou supérieur au nombre minimum de points requis d'un travailleur qualifié (fédéral), d'un investisseur, d'un entrepreneur ou d'un travailleur autonome, selon le cas.
Units of assessment
(4) If, before the day on which this section comes into force, a foreign national referred to in subsection (3) has been assessed by a visa officer and awarded the number of units of assessment required by the former Regulations, that assessment is, for the purposes of these Regulations, an award of points equal or superior to the minimum number of points required of a federal skilled worker, an investor, an entrepreneur or a self-employed person, as the case may be.
Catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral)
(5) Si les points d'appréciation exigés par l'ancien règlement n'ont pas été attribués avant le 1er avril 2003 à l'étranger visé à l'alinéa (2)a) qui a demandé un visa d'immigrant avant le 1er janvier 2002, ce dernier doit obtenir un minimum de soixante-dix points au regard des facteurs visés à l'alinéa 76(1)a) du présent règlement pour devenir résident permanent au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral).
Federal Skilled Worker Class
(5) If a foreign national referred to in paragraph (2)(a) made an application before January 1, 2002 for an immigrant visa and has not, before April 1, 2003, been awarded the number of units of assessment required by the former Regulations, they must obtain a minimum of 70 points based on the factors set out in paragraph 76(1)(a) to become a permanent resident as a member of the federal skilled worker class.
LES FAITS
Évolution législative
a) Audiences devant le Comité
[13] Le 15 décembre 2001, le défendeur a déposé le projet relatif au nouveau Règlement, qui prévoyait la création d'un nouveau système de sélection à l'égard des immigrants et comportait des dispositions transitoires. En vertu du paragraphe 5(2) de la LIPR, le défendeur doit déposer un projet de règlement au sujet de certaines questions devant le Parlement, qui doit renvoyer le projet de règlement en question au comité parlementaire compétent.
[14] En janvier, février et mars 2002, le Comité permanent de la Chambre des communes sur la citoyenneté et l'immigration (le Comité) a tenu des audiences afin d'examiner le nouveau projet de Règlement. Il est évident que le Comité réprouvait vivement l'application du Règlement au détriment des milliers de personnes qui ont présenté une demande de visa d'immigrant sous le régime de l'ancien Règlement, avant l'annonce du nouveau Règlement par le gouvernement. Le nouveau Règlement devait entrer en vigueur en même temps que la nouvelle Loi, soit le 28 juin 2002.
[15] Le 26 février 2002, le défendeur a accepté les préoccupations liées à l'équité qui ont été soulevées devant le Comité et selon lesquelles les personnes ayant déposé une demande de visa avant l'annonce du nouveau Règlement devraient être évaluées selon les critères de sélection en vigueur à la date de leurs demandes. Le ministre a annoncé que ces demandeurs continueraient à être choisis conformément aux critères de sélection actuellement en vigueur jusqu'au 1er janvier 2003 et que les travailleurs qualifiés et les gens d'affaires immigrants n'ayant pas reçu de décision relative à la sélection avant le 1er janvier 2003 seraient assujettis aux nouveaux critères de sélection énoncés dans le nouveau Règlement, mais seraient tenus d'obtenir une note de passage de 70 points plutôt que 75. Le défendeur a également annoncé que les personnes qui ont présenté une demande de visa n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation préliminaire appelée sélection administrative peuvent solliciter un rappel de leurs demandes et un remboursement de leurs frais de traitement, étant donné qu'elles s'attendaient, lorsqu'elles ont initialement présenté leurs demandes, à être évaluées en vertu des anciens critères de sélection.
[16] Cette annonce n'a pas calmé les appréhensions des parlementaires membres du Comité. Le 12 mars 2002, Mme Joan Atkinson, sous-ministre adjointe, Développement des politiques et des programmes, ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, a comparu devant le Comité et a formulé les remarques suivantes au sujet de la prorogation de six mois annoncée par le ministre (à la page 14 de la transcription) :
Nous estimons que la période de six mois nous donne suffisamment de temps pour nous attaquer à une bonne partie de cet arriéré [...] Ici encore l'objectif est de tâcher d'atténuer l'impact de la rétroactivité et de cette période de transition [...]
[17] Les parlementaires qui étaient membres du Comité n'étaient pas satisfaits. Ils ont interrogé Mme Atkinson au sujet du nombre de demandes qui se trouvaient dans le système avant l'annonce du projet de Règlement et qui ne seraient pas traitées d'ici le 1er janvier 2003. À la page 25 de la transcription, Mme Atkinson s'est exprimée comme suit :
[...] notre région internationale estime que d'ici le 1er janvier 2003, elle espère avoir traité environ 90 000 demandes sur les 120 000 demandes en attente d'une décision. Donc c'est une légère amélioration par rapport à la situation que je viens de vous décrire [...].
À la lumière de ces remarques, le Comité a compris qu'environ 30 000 demandes déposées sous le régime de l'ancien système ne seraient pas traitées avant le 1er janvier 2003. Les membres du Comité ont décidé qu'il y avait lieu de modifier le Règlement afin de proroger jusqu'au 31 mars 2003 le délai de traitement de ces anciennes demandes, de façon que les personnes concernées puissent être évaluées en vertu des anciens critères de sélection. Le témoin du défendeur s'est fait demander si une priorité était attribuée à ces demandes afin que celles-ci puissent être traitées en vertu de l'ancien système à l'intérieur de ce délai. Mme Atkinson a laissé entendre que c'était possible (à la page 28 de la transcription) :
Nous pouvons voir comment déployer nos ressources afin de traiter le maximum de demandes reçues selon l'ancien système avant que nous ne commencions à appliquer le nouveau système. C'est une possibilité. Sans ressources supplémentaires, nous devons décider comment redéployer nos ressources dans des endroits comme Beijing et d'autres villes où nous avons un grand nombre de demandes à traiter. La chose est possible.
b) Rapport du Comité
[18] En mars 2002, le Comité permanent de la Chambre des communes sur la citoyenneté et l'immigration a fait paraître un rapport concernant le Règlement découlant de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Dans la première partie du rapport, sous la rubrique intitulée « Rétroactivité » , le Comité s'est exprimé comme suit :
[...] Malheureusement, le 1er janvier 2003, quelque 30 000 demandes déjà reçues n'auront pas encore été traitées.
Le Comité sait gré au gouvernement de sa souplesse à cet égard, mais il a conclu que la proposition révisée ne va pas assez loin. Ceux qui ne sauront toujours pas, à la fin de 2002, s'ils ont été sélectionnés entretiennent les mêmes espoirs et ont les mêmes rêves que ceux qui seront avisés de la décision avant cette date. Nous croyons que le Ministère pourrait et devrait faire plus pour traiter autant de demandes que possible en repoussant la date limite de trois mois.
[...] Aussi recommandons-nous de poursuivre le traitement des demandes reçues avant le 31 décembre 2001 jusqu'à la fin de mars 2003.
[19] Le Comité a recommandé la prorogation et a formulé quatre autres recommandations afin que les demandes déposées avant le 31 décembre 2001 soient traitées au plus tard le 31 mars 2003. Ces quatre autres recommandations étaient les suivantes :
1. Citoyenneté et immigration Canada devrait s'engager à examiner en priorité les demandes à traiter.
2. Les bureaux des visas ayant à traiter un grand nombre de demandes devraient réévaluer leurs politiques générales en matière d'entrevue avec les demandeurs afin de traiter un plus grand nombre de demandes avant la date limite.
3. Il y aurait lieu d'envoyer des équipes spéciales dans les bureaux des visas où l'arriéré est lourd afin que les demandeurs ne soient pas désavantagés par le lieu où ils ont présenté leur demande.
4. Par souci de justice et d'équité, le gouvernement devrait augmenter les ressources affectées au traitement des demandes.
Le défendeur n'a pas tenu compte des recommandations du Comité
[18] Lorsque le gouverneur en conseil a pris le nouveau Règlement, il a accepté la recommandation du Comité parlementaire et prorogé le délai du 31 décembre 2001 au 31 mars 2003. Cependant, il appert clairement de la preuve présentée à la Cour que, même si le nouveau Règlement prévoyait une prorogation du délai jusqu'au 31 mars 2003 :
1. le ministère n'a pris aucun engagement en vue d'examiner les demandes à traiter en priorité de façon à éliminer cet arriéré;
2. les bureaux des visas saisis d'un grand nombre de demandes n'ont pas réévalué leurs politiques générales concernant les entrevues avec les demandeurs afin de traiter un plus grand nombre de demandes avant la date limite;
3. le défendeur n'a pas envoyé d'équipes spéciales aux bureaux des visas où l'arriéré des demandes est lourd afin que ces demandes soient traitées;
4. le défendeur n'a pas augmenté les ressources affectées au traitement de ces demandes.
La preuve indique donc que le défendeur n'a pas suivi la démarche recommandée par le Comité parlementaire afin de pouvoir traiter les demandes déposées avant le 1er janvier 2002 au plus tard à la date limite reportée au 31 mars 2003.
Objet de la prorogation jusqu'au 31 mars 2003
[19] La prorogation du délai relatif à l'évaluation des demandes déposées avant le 1er janvier 2002 visait à donner le temps nécessaire au traitement de ces demandes. Le ministre a prorogé le délai une première fois du 28 juin 2002 au 31 décembre 2002 afin [traduction] « d'atténuer les préoccupations liées à la justice et à l'équité » . Étant donné qu'il était évident, aux yeux du Comité, que 30 000 demandes appartenant à cette catégorie n'auraient pas encore été examinées le 31 décembre 2002, il a recommandé que ce délai soit prorogé à nouveau jusqu'au 31 mars 2003.
Les chiffres
[20] Lorsque la présente affaire a été entendue, le défendeur n'avait pas une idée raisonnable du nombre de demandes de visas d'immigrants qui ont été déposées avant le 1er janvier 2002 et qui ne seront pas traitées avant le 31 mars 2003. Lorsqu'ils ont témoigné devant le Comité le 12 mars 2002, les représentants du défendeur ont souligné que 30 000 demandes de cette nature ne seraient pas traitées avant le 31 décembre 2002. Compte tenu de ce témoignage, qui a fait l'objet d'un contre-interrogatoire, il est évident que le défendeur a fourni au Comité des données numériques sensiblement erronées. Plutôt que les 30 000 demandes de cette nature qui seraient probablement pendantes le 31 décembre 2002, il appert de la preuve que de 80 000 à 120 000 demandes semblables n'auront vraisemblablement pas encore été examinées le 31 mars 2003. Bien entendu, la présente affaire concerne uniquement 124 demandes.
Les conséquences défavorables du nouveau Règlement pour les demandeurs
[21] Il n'est pas nécessaire d'exposer en détail les différences entre l'ancien Règlement et le nouveau en ce qui concerne les demandeurs. Il est évident que ceux-ci craignent que leurs demandes de visas ne soient refusées en vertu du nouveau Règlement alors qu'elles seraient acceptées s'ils étaient évalués sous le régime du Règlement de 1978. C'est pourquoi ils estiment qu'ils perdront des droits importants liés à l'obtention d'un visa canadien s'ils sont évalués en vertu des critères de sélection énoncés dans le nouveau Règlement. La Cour estime que les demandeurs ont des préoccupations légitimes à cet égard.
Les délais et le processus de traitement des demandes de visas
[22] Les 124 demandes qui sont examinées en l'espèce ont été déposées à 21 différents bureaux des visas situés à l'étranger. La preuve indique sans conteste un accroissement exponentiel du nombre de demandes de visas dont ils sont saisis et qu'ils ne traitent qu'un nombre restreint de demandes par année conformément au contingent que le défendeur leur attribue. Par conséquent, il existe un arriéré à de nombreux bureaux des visas, où les demandeurs doivent attendre des années avant d'être appelés en entrevue. Le processus de traitement des demandes de visas est expliqué dans le site Web du défendeur daté du 5 juin 2002 et intitulé « Missions canadiennes à l'étranger offrant des services d'immigration - Guide de référence rapide sur les bureaux des visas : où ils sont situés, ce qu'ils font et qui y travaille » . Le processus de traitement des demandes de visas est expliqué comme suit :
La demande est examinée à un bureau des visas. Cela suppose confirmer l'identité du demandeur, déterminer la recevabilité de la demande et vérifier que le demandeur satisfait aux exigences sur les plans de la sécurité, de la santé et de la justice. Il est possible quelquefois de procéder à ce genre de vérifications par courrier. Dans les cas complexes, une entrevue peut être nécessaire. C'est l'agent des visas qui décide de délivrer ou non un visa.
Il appert de la preuve que la demande de visa fait d'abord l'objet d'une « sélection administrative » par un analyste, qui établit un document préliminaire intitulé « résumé du dossier d'évaluation de l'immigrant » . À ce stade, un certain nombre de points d'appréciation sont attribués au demandeur et l'agent des visas décide s'il y a lieu de refuser la demande sur la foi de l'évaluation préliminaire, de faire droit à la demande sans exiger d'entrevue ou de faire passer une entrevue au demandeur. La preuve indique que cette sélection administrative ne nécessite que 10 à 15 minutes. Au cours de l'année 2001, 48 p. 100 des demandes visant toutes les catégories d'immigrants à l'échelle planétaire ont été accueillies à ce stade sans qu'une entrevue soit exigée.
[23] Lorsqu'une entrevue est exigée par suite de la sélection administrative, les demandeurs sont inscrits sur une liste d'attente fictive; selon le bureau des visas concerné, le délai d'attente atteint souvent 15 mois. La durée moyenne de l'entrevue, lorsqu'elle a lieu, est d'environ une heure. Au cours de cette entrevue, l'agent des visas détermine de façon définitive le nombre de points d'appréciation à attribuer au demandeur, à moins que certaines questions soulevées au cours de l'entrevue ne nécessitent une vérification.
Exemple du retard
[24] Afin de donner un exemple concret, la Cour citera le cas de la demande qu'a déposée M. Majumdar Anup Kumar (ci-après appelé M. Majumdar) dans le dossier numéro IMM-3077-02.
a) M. Majumdar a déposé une demande de résidence permanente au Canada au bureau canadien des visas situé à Hong Kong le 1er juin 1999. M. Majumdar est un ingénieur en mécanique qui est titulaire d'un baccalauréat en génie mécanique et compte douze ans d'expérience. Tous les documents nécessaires ainsi que les frais de traitement prescrits, soit une somme de 1 100 $, ont été joints à la demande.
b) Le 5 août 1999, le bureau des visas de Hong Kong a accusé réception de la demande de visa et du paiement des frais prescrits, attribué un numéro de dossier à la demande et informé le demandeur qu'une évaluation initiale de sa demande aurait lieu dans les « six prochains mois » .
c) Le 21 octobre 1999, le bureau des visas de Hong Kong a informé le demandeur que l'évaluation initiale de la demande avait été faite, qu'il serait avisé dans les « 15 prochains mois » de la date de l'entrevue et que les entrevues ont généralement lieu de deux à trois mois après la lettre d'avis (un délai de 15 mois suivant le 21 octobre 1999 nous mène au 21 janvier 2001).
d) Le 12 juin 2001 (20 mois plus tard), étant donné que le délai de 15 mois avait expiré sans que le demandeur reçoive de nouvelles du bureau des visas, l'avocat de celui-ci a fait parvenir une lettre au directeur du programme du défendeur au bureau des visas de Hong Kong afin de lui demander une date d'entrevue et un rapport concernant l'évolution du dossier de son client.
e) N'ayant reçu aucune réponse à cette lettre, l'avocat a fait parvenir par télécopieur un avis de rappel au directeur du programme le 22 août 2001. Dans cet avis, l'avocat a souligné qu'il avait laissé [traduction] « plusieurs messages téléphoniques sur la boîte vocale du directeur du programme » .
f) À la date de l'audience, M. Majumdar n'a pas encore été joint par le bureau des visas de Hong Kong et aucune entrevue n'a été fixée pour lui, malgré le fait que sa demande a été déposée 44 mois plus tôt.
[25] M. Majumdar a déclaré au cours de son témoignage qu'il ne serait pas admissible selon les nouveaux critères de sélection applicables aux travailleurs qualifiés, qu'il aurait été admissible à un visa en vertu de l'ancien Règlement et qu'il avait investi plus de 6 000 $ et plus de trois ans de sa vie dans la préparation et la présentation d'une demande de visa canadien.
Recettes d'Immigration découlant des droits exigés des demandeurs de visas
[26] Pour l'exercice financier terminé le 31 mars 2002, les recettes d'Immigration découlant des droits qui ont été exigés des demandeurs de visas et perçus par tous les bureaux des visas ont atteint une somme de 310 000 000 $, alors que les dépenses budgétaires de ces bureaux se sont élevées à 185 800 000 $ au cours de la même période. En conséquence, le gouvernement a perçu 125 000 000 $ de plus au titre des droits exigés à l'égard des demandes de visas que le montant qu'il a dépensé en 2002 pour les bureaux des visas à l'étranger. Il appert de la preuve que ces recettes sont versées au Trésor et que le défendeur n'a pas demandé de ressources supplémentaires ou d'autres crédits budgétaires en 2002 afin de traiter l'arriéré des demandes de visas d'ici le 31 mars 2003.
Équipes de formation et d'intervention spéciale
[27] Il a été mis en preuve qu'en 2001, le défendeur a envoyé des équipes de formation et d'intervention spéciale aux bureaux des visas à l'étranger afin d'éliminer les arriérés aux missions comptant un nombre élevé de cas à traiter. Le défendeur a demandé et obtenu des ressources supplémentaires du gouvernement en 2001 à cette fin. Le Comité a recommandé que ces équipes soient utilisées en 2002 afin d'éliminer les arriérés. Toutefois, le défendeur n'a fait aucune demande de ressources supplémentaires permettant d'affecter ces équipes à cette tâche et d'éliminer l'arriéré d'ici le 31 mars 2003. D'après le témoignage de M. Daniel Jean, directeur général de la Région internationale à Citoyenneté et Immigration Canada, ces équipes peuvent être composées de représentants expérimentés qui sont basés à Ottawa et qui doivent recevoir une formation de deux semaines.
Nombre d'agents qui traitent les demandes de visas à l'étranger
[28] Le nombre réel d'agents d'immigration qui traitent les demandes de visas dans les bureaux situés à l'étranger a baissé en 2002 comparativement à 2001, passant en effet de 1 403 à 1 366.
Absence de mesures visant à traiter l'arriéré avant le 31 mars 2003
[29] Au cours de son contre-interrogatoire, M. Daniel Jean, le principal témoin du défendeur, a mentionné qu'il n'y a pas d'objectif, de programme ou de personnel temporaire en place pour éliminer l'arriéré des demandes, parce que le défendeur atteint actuellement ses niveaux cibles en matière d'immigration. M. Jean a confirmé qu'aucune nouvelle ressource n'était déployée en vue d'éliminer l'arriéré.
Fermeture du bureau des visas de Hong Kong pour une période de trois mois
[30] Environ 11 000 demandes reçues avant le 1er janvier 2002 à Hong Kong ne seront vraisemblablement pas traitées le 31 mars 2003. Le bureau des visas de Hong Kong a été fermé pendant trois mois au cours de l'été 2002 et le personnel a donc cessé d'évaluer les demandeurs. La fermeture avait pour but de former le personnel de Hong Kong au sujet de la nouvelle Loi.
Les demandeurs ne sont pas des resquilleurs
[31] Il importe de souligner que les demandeurs en l'espèce ont respecté les règles et exigences canadiennes afin d'obtenir leur admission au Canada. Ils ne sont pas des « resquilleurs » . De plus, ces demandeurs sont généralement des travailleurs qualifiés qui croient qu'ils seraient admissibles à obtenir le droit de s'établir au Canada sous le régime de l'ancien Règlement.
ANALYSE
Rétroactivité
[32] Les demandeurs soutiennent que, malgré l'abrogation de l'ancienne Loi sur l'immigration par l'alinéa 274a) de la LIPR, les droits acquis en vertu de cette ancienne Loi survivent en raison de l'article 43 de la Loi d'interprétation, qui a pour effet de préserver les droits acquis et les responsabilités contractées sous le régime du texte législatif abrogé. Les demandeurs ajoutent que l'article 190 de la LIPR n'a pas pour effet d'empêcher cette survie des droits que leur accorde l'ancienne Loi sur l'immigration et que l'application rétrospective de l'article 361 du RIPR n'est pas autorisée dans la législation cadre.
[33] Afin d'évaluer le bien-fondé de cet argument, la Cour doit examiner le libellé des dispositions transitoires de la LIPR et du Règlement pris en vertu de ces dispositions. La Cour présumera que la législation ne doit pas avoir un effet rétrospectif lorsque la disposition touche sensiblement les droits acquis d'une partie : voir Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301. Comme il ne s'agit que d'une présomption, il est possible de la réfuter. Comme le juge Duff l'a dit dans l'arrêt Upper Canada College c. Smith (1920), 61 R.C.S. 413, à la page 419 :
[traduction] [...] cette intention peut être manifeste ou peut ressortir des déductions nécessaires que comportent les dispositions de la loi ou de l'objet de la loi, ou les circonstances dans lesquelles elle a été adoptée peuvent être telles qu'en elles-mêmes elles réfutent la présomption selon laquelle la loi était destinée seulement à avoir une application pour l'avenir.
[34] Par ailleurs, il est bien reconnu désormais que la Cour peut examiner l'évolution législative d'une disposition lorsqu'elle en interprète le sens : voir R. c. Heywood, [1994] 3 R.C.S. 761, aux pages 787-789.
[35] Après avoir examiné le libellé explicite des articles 190 et 201 de la LIPR, la Cour est convaincue que le Parlement voulait que la nouvelle Loi s'applique aux demandes de résidence permanente déposées sous le régime de l'ancienne Loi et qu'il a délégué au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements afin d'établir le régime juridique transitoire applicable à ces demandes. En d'autres termes, le texte législatif indique clairement que le législateur avait l'intention d'appliquer la nouvelle Loi de manière rétrospective et d'autoriser la prise d'un règlement ayant un effet rétrospectif. Il est bien reconnu en droit que le Parlement peut adopter expressément un texte législatif ayant un effet rétroactif ou rétrospectif et que cette expression claire réfute la présomption allant à l'encontre de l'application rétroactive ou rétrospective qui est énoncée à l'article 43 de la Loi d'interprétation.
[36] Le Règlement, qui est tout à fait conforme à la disposition habilitante de la Loi (article 201), prévoit certaines exceptions transitoires à l'égard du régime rétrospectif général. Plus précisément, le paragraphe 361(3) dispose que, jusqu'au 31 mars 2003, des points d'appréciation doivent être attribués aux demandeurs qui appartiennent à la catégorie immigration économique et qui ont présenté leurs demandes avant le 1er janvier 2002 conformément à l'ancien Règlement. Le paragraphe 361(5) énonce que, à compter du 1er avril 2003, ces demandeurs seront évalués en vertu du nouveau Règlement, mais devront obtenir un minimum de 70 points (plutôt que la note de passage générale de 75 points) pour être admissibles dans la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral). À mon avis, ces dispositions indiquent clairement l'intention du gouverneur en conseil d'appliquer le nouveau régime de sélection à tous les demandeurs qui ont présenté une demande avant le 1er janvier 2002 et qui n'auront pas été évalués avant le 1er avril 2003, en leur accordant un boni de 5 points.
[37] Cette interprétation des dispositions transitoires est appuyée par la jurisprudence. Dans Chen c. Canada (secrétaire d'État) (1995), 91 F.T.R. 76, la Cour d'appel fédérale devait interpréter l'article 109 de la Loi modifiant la Loi sur l'immigration et d'autres lois en conséquence, L.C. 1992, ch. 49 (communément appelée le projet de loi C-86), dont le texte est assez semblable à l'article 190 de la LIPR. Le juge Rothstein a statué que ce texte était suffisamment clair pour indiquer que, selon l'intention du législateur, la Loi devait s'appliquer de manière rétrospective (au paragraphe 12) :
[...] le Parlement a clairement indiqué à l'article 109 la façon d'appliquer les modifications apportées par le projet de loi C-86 à la Loi sur l'immigration. Une telle disposition expresse de la part du législateur a préséance sur toute règle de common law ou disposition générale indiquant que la Loi d'interprétation s'applique en l'absence d'une telle législation.
J'estime donc que l'article 361 du RIPR est une disposition rétrospective valablement autorisée et qu'il devrait s'appliquer selon son libellé. Cela signifie que les demandes déposées après le 1er janvier 2002 doivent être évaluées en vertu du nouveau Règlement et que les demandes déposées avant 1er janvier 2002 doivent être évaluées en vertu de l'ancien Règlement jusqu'au 31 mars 2003.
Mandamus
[38] Le recours en mandamus permet d'exiger l'exécution d'une obligation légale à caractère public lorsqu'une autorité publique refuse ou néglige de remplir cette obligation même si elle a été dûment sommée de le faire : Re Le ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration et Tsiafakis (1977), 73 D.L.R. (3d) 139 (C.A.F.).
Critères relatifs au mandamus
[39] D