Raîche c. Canada (Procureur général)

Raîche c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-05-11
Référence neutre
2004 CF 679
Numéro de dossier
T-1730-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040511
Dossier : T-1730-03
Référence : 2004 CF 679
Ottawa (Ontario), le 11 mai 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SHORE
ENTRE :
CARMEL RAÎCHE, IAN OLIVER, L'ASSOCIATION DES
MUNICIPALITÉS DU NOUVEAU-BRUNSWICK INC.,
LA COMMISSION RÉGIONALE DE L'AÉROPORT DE
BATHURST INC., LA CHAMBRE DE COMMERCE DU
GRAND BATHURST et LA VILLE DE BATHURST
Demandeurs
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
Intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] La question à considérer est la suivante, d'où découle tous les autres propos de la matière: est-ce que la communauté d'intérêts, la spécificité d'une circonscription électorale d'une province, l'évolution historique, ainsi que les aspects géographiques ont été considérés en plus des chiffres selon les critères de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales.[1]
L'HISTORIQUE DE LA MATIÈRE
[2] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une proclamation de Sa Majesté la Reine intitulée Proclamation donnant force de loi au décret de représentation électorale à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 25 août 2004 où la paroisse d'Allardville et une partie des paroisses de Saumarez et de Bathurst ont été transférées de la circonscription électorale fédérale d'Acadie-Bathurst à celle de Miramichi.
[3] Les demandeurs demandent :
(a) Qu'un bref de certiorari soit décerné annulant et infirmant la Proclamation en ce qui concerne le transfert des régions suivantes de la circonscription électorale fédérale d'Acadie-Bathurst à celle de Miramichi, au Noveau-Brunswick :
La partie du comté de Gloucester constituée :
(i) de la partie de la paroisse d'Allardville situé à l'ouest d'une ligne décrite comme suit : commençant à l'angle le plus au nord-ouest de la paroisse de Saumarez ; de là vers le nord-ouest en ligne droite jusqu'à l'angle le plus au sud-ouest de la paroisse de New Bandon ;
(ii) de la partie de la paroisse de Bathurst située à l'ouest d'une ligne décrite comme suit : commençant à l'intersection de la limite nord de la paroisse d'Allardville avec la route No. 8 ; de là vers le nord suivant ladite route jusqu'à la limite sud de la cité de Bathurst ;
À l'audition-même, les demandeurs ont demandé que le propos suivant concernant le bref de prohibition soit écarté: (Qu'un bref de prohibition soit décerné à l'égard de la défenderesse afin qu'elle respecte la délimitation de la circonscription électorale d'Acadie-Bathurst telle qu'elle existait avant que la Commission ait été établie.)[2]
(c) Les coûts et les déboursés ; et
(d) Toute autre ordonnance que cette honorable Cour estime juste.
FAITS
[4] Le nombre de circonscriptions fédérales de chaque province, qui détermine la représentation de chacune à la Chambre des communes, et les limites des circonscriptions sont révisés après chaque recensement décennal dans le but de refléter les changements et les mouvements de la population, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867[3] et de la Loi sur la révision.
[5] À cette fin, une commission non partisane et indépendante est établie pour étudier les limites actuelles des circonscriptions et y apporter les changements nécessaires. La Commission propose un plan de redécoupage des circonscriptions fédérales. Ce plan est publié dans des annonces de journaux accompagnées de cartes géographiques des délimitations proposées. Après la publication des propositions, la Commission consulte les collectivités touchées par les changements dans les circonscriptions. Après avoir consulté la collectivité, la Commission, prenant en considération les recommandations et craintes de la collectivité, propose un plan final de redécoupage des circonscriptions fédérales.
[6] Le directeur général des élections présente ensuite le rapport de la Commission au président de la Chambre des communes et établit un projet de décret de représentation électorale.
[7] Une fois complété, le projet de décret est promulgué, et entre en vigueur à la première dissolution du Parlement au moins un an après sa proclamation.
[8] Une Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales a été établie pour la province du Nouveau-Brunswick (la « Commission » ) le 16 avril 2002, afin de proposer un plan de redécoupage des circonscriptions électorales fédérales.
[9] Le 9 mai 2002, la Commission a rédigé un premier rapport faisant état de ses propositions pour une nouvelle délimitation des circonscriptions électorales au Nouveau-Brunswick.
[10] Le 29 juin 2002, la Commission a publié ses propositions. Entre autres choses, elle a recommandé le transfert de la paroisse d'Allardville et d'une partie des paroisses de Saumarez et de Bathurst de la circonscription électorale fédérale d'Acadie-Bathurst à celle de Miramichi. Elle a fait cette recommandation parce que si ces circonscriptions n'étaient pas redécoupées, la circonscription d'Acadie-Bathurst aurait un écart de presque +14 pour cent par rapport au quotient électoral, alors que la circonscription voisine de Miramichi aurait un écart de -21 pour cent.
[11] Du 3 septembre au 17 octobre, la Commission a tenu neuf audiences publiques et a reçu des observations et commentaires des collectivités sur les changements proposés.
[12] Lors de l'audience publique pour la circonscription de Miramichi, tenue le 4 septembre 2002 àMiramichi, la Commission a reçu deux présentations sur six qui traitaient spécifiquement des changements susmentionnés. Une présentation appuyait les recommandations de la Commission, tandis que l'autre était contre.
[13] Lors de l'audience publique pour la circonscription d'Acadie-Bathurst, tenue le 5 septembre 2002 à Caraquet, les membres de la Commission ont reçu dix-huit présentations des membres du public, dont quatorze traitaient spécifiquement des changements susmentionnés. On revendiquait le maintien des paroisses d'Allardville, de Saumarez et de celle de Bathurst dans la circonscription d'Acadie-Bathurst.
[14] Les intervenants ont favorisé le maintien du statu quo en invoquant les notions de communauté d'intérêts et de spécificité. Plusieurs ont élaboré sur ces notions, en soutenant qu'il est difficile d'imaginer une région qui soit plus linguistiquement homogène et culturellement distincte, avec autant d'histoire, que celle d'Acadie-Bathurst. Selon ces personnes, on a consacrébeaucoup d'efforts dans le passé pour développer la région du nord-est du Nouveau-Brunswick ; les changements proposés à la circonscription détruiraient ce qui est en place et nuiraient à la poursuite de ce développement, tant sur le plan social qu'économique.
[15] Une pétition signée par 2 656 personnes en faveur du statu quo a également été remise aux membres de la Commission.
DÉCISION DE LA COMMISSION
[16] Dans son rapport qui a été présenté au comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, la Commission a maintenu sa recommandation que la paroisse d'Allardville et une partie des paroisses de Saumarez et de Bathurst soient transférées de la circonscription électorale fédérale d'Acadie-Bathurst à celle de Miramichi.[4]
[17] En février 2003, après l'émission du rapport de la Commission, la Commissaire aux langues officielles (la « Commissaire » ) a reçu trois plaintes contre la Commission. Les plaignants contestaient les changements de délimitation des circonscriptions électorales proposés par la Commission à l'égard de la circonscription Acadie-Bathurst.
[18] La Commissaire a jugé les plaintes recevables. L'enquête avait pour objectif d'évaluer dans quelle mesure la Commission avait tenu compte de l'article 41 de la Loi sur les Langues Officielles,[5] lorsqu'elle a décidé de redéfinir les nouvelles limites de la circonscription électorale d'Acadie-Bathurst.
[19] La Commissaire a conclu que l 'engagement prévu à la partie VII de la LLO obligeait la Commission à évaluer les inconvénients et conséquences néfastes que la communauté minoritaire de langue officielle percevait, compte tenu des conséquences des changements apportés à la circonscription sur le développement et l'épanouissement de la communauté francophone.[6] La Commissaire a conclu :
Le rapport de la Commission ne m'a pas convaincu qu'elle a pleinement examiné l'impact de ses recommandations sur le développement et l'épanouissement de la communauté minoritaire de langue officielle de la circonscription d'Acadie-Bathurst, et ne me permet pas de conclure que la Commission a satisfait aux responsabilités qui lui incombent à cet égard en vertu de l'article 41 de la Loi sur les langues officielles...[7]
[20] Le comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, en révisant le rapport de la Commission a également indiqué:
Le Comité est donc d'accord avec l'affirmation de M. Godin voulant que dans ce cas-ci, laisser les limites actuelles telles quelles et accepter un écart d'environ +14 p. 100 est à la fois permis et préférable.
Le Comité prie la Commission de délimitation et les autres intervenants de prendre connaissance des observations générales qu'il formule ci-dessous et dans lesquelles on examine une approche plus pratique afin de tenter de trouver une solution à long terme à un problème qui devrait selon nous se présenter de nouveau.[8]
[21] Après avoir étudié les oppositions déposées par le comité, la Commission a décidé : « ...de réintégrer la paroisse de Saumarez et une partie de la paroisse d'Allardville, incluant Saint-Sauveur, à la circonscription d'ACADIE_BATHURST. La paroisse de Bathurst et une partie de la paroisse d'Allardville resteront dans la circonscription de MIRAMICHI. » [9]
QUESTIONS EN LITIGE
L'article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte » )
[22] La Proclamation porte-t-elle atteinte à la Charte ?
[23] S'il y a une violation de la Charte, est-elle sauvée aux termes de l'article 1 de la Charte ?
Contrôle Judiciaire
[24] Quelle est la norme de contrôle de la décision de la Commission ?
[25] La Proclamation contrevient-elle à l'article 15 de la Loi sur la révision ?
Partie VII de la LLO
[26] La Proclamation contrevient-elle à la Partie VII de la LLO ?
Recours
[27] Quels sont les recours disponibles en égard à la compétence de cette Cour ?
ANALYSE
L'Article 3 de la Charte
La Proclamation porte-t-elle atteinte à la Charte ?
[28] Dans l'arrêt Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.)[10] la Cour suprême du Canada à examiné les principes de l'article 3 de la Charte.[11] Le juge McLachlin (telle qu'elle était à l'époque), écrivant pour la majorité, a conclu que l'objet du droit de vote garanti à l'article 3 de la Charte ait le droit à une représentation effective, et non seulement la parité du pouvoir électoral.[12]
[29] Selon le juge McLachlin, les conditions de la représentation effective sont les suivantes :
La parité du pouvoir électoral est d'importance primordiale mais elle n'est pas le seul facteur à prendre en compte pour assurer une représentation effective. ...
Nonobstant le fait que la valeur du vote d'un citoyen ne devrait pas être indûment affaiblie, c'est une réalité pratique que souvent la représentation effective ne peut être atteinte sans que l'on tienne compte de facteurs inverses.
Tout d'abord, la parité absolue est impossible. En effet, il n'est pas possible de fixer les limites des circonscriptions de façon à garantir exactement le même nombre d'électeurs dans chaque district. Des électeurs meurent, d'autres déménagent. Même à l'aide de recensements fréquents, la parité électorale est impossible.
Deuxièmement, la parité relative qu'il est possible d'atteindre peut ne pas être souhaitable si elle a pour effet de détourner du but principal, qui est la représentation effective. Des facteurs tels les caractéristiques géographiques, l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être pris en considération si l'on veut que nos assemblées législatives représentent effectivement la diversité de notre mosaïque sociale. Ce ne sont là que des exemples de considérations qui peuvent justifier une dérogation à l'égalité absolue des votes dans la poursuite d'une représentation plus effective; la liste n'est pas exhaustive.
Il se fait donc que des dérogations à la parité électorale absolue peuvent se justifier en présence d'une impossibilité matérielle ou pour assurer une représentation plus effective. À part cela, l'affaiblissement du vote d'un citoyen comparativement à celui d'un autre ne devrait pas être toléré. Je souscris à l'extrait suivant de l'arrêt Dixon ... « ne devraient être permis que des écarts qui se justifient parce qu'ils permettent de mieux gouverner l'ensemble de la population, en donnant aux questions régionales et aux facteurs géographiques le poids qu'ils méritent. » [13]
[30] Donc, la parité relative du pouvoir électoral est la condition première pour assurer une représentation effective, mais, d'autres facteurs, par exemple les caractéristiques géographiques, l'histoire, les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires, devaient être considérés et ils pourraient justifier une dérogation à l'égalité absolue des votes.
[31] Dans l'arrêt Carter, la Cour suprême du Canada a aussi établi que pour déterminer si les législateurs ont respecté l'article 3 de la Charte en créant les circonscriptions électorales, les tribunaux ne devraient conclure à une violation que dans les cas où : « ...des personnes raisonnables, appliquant les principes appropriés, n'auraient pas pu tracer les limites existantes des circonscriptions. » [14]
[32] La Cour estime que la raison de cette réticence tient à la nature délicate du découpage des circonscriptions électorales. On demande aux commissions de concilier deux principes opposés : d'un côté, le principe de la parité du pouvoir électoral, qui donne une importance particulière à l'individu; de l'autre, le principe de la communauté d'intérêts, qui donne une importance au groupe. Trouver un équilibre entre les deux n'est pas une science exacte, et les tribunaux respectent donc les choix des commissions si leurs décisions sont défendables.
[33] En l'espèce, les demandeurs ont déposé de la preuve pour montrer qu'il existe une communauté d'intérêts en Acadie-Bathurst. Ils ont déposé sept affidavits des résidents de l'ancienne circonscription d'Acadie-Bathurst. Tous les sept attestent qu'il y a de forts liens linguistiques, historiques, sociaux et administratifs en Acadie-Bathurst, et très peu de liens entre les collectivités de l'ancienne circonscription Acadie-Bathurst et celles de Miramichi. Ainsi, à titre d'exemple, Carmel Raîche, une résidente d'Allardville et Ian Oliver, un résident de South Tetagouche, notent dans leurs affidavits qu'eux-mêmes, comme la population d'Allardville et South Tetagouche, étudient, font des achats, utilisent l'hôpital et fréquentent les centres de récréation dans la région de Bathurst et non pas à Miramichi.[15]
[34] Les demandeurs ont aussi déposé un affidavit d'un témoin expert, Denis Duval. Professeur Duval est professeur en sciences politiques. Il a réalisé une étude intitulée « Rapport d'étude des limites des circonscriptions proposées par la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour le Nouveau-Brunswick » et l'a présenté à la Commission. Professeur Duval a conclu dans son rapport que les paroisses d'Allardville et de Bathurst font partie d'une même communauté d'intérêts avec d'autres paroisses de l'ancienne circonscription d'Acadie-Bathurst.
[35] Le défendeur a aussi déposé de la preuve, pour montrer qu'il n'y a pas de communauté d'intérêts en Acadie-Bathurst. Elle a déposé deux affidavits de témoins experts, David Johnson et Pierre-Marcel Desjardins.
[36] David Johnson, professeur en sciences politiques, critique le rapport du professeur Duval, disant : « The inherent weakness with Mr. Duval's assessment of community interest, however, is that it is static, essentially an assessment of what has been in the past rather than what might become in the future. » [16]
[37] M. Johnson atteste que la façon de redécouper les circonscriptions électorales est juste. Il explique que, même s'il y a une communauté d'interêts en Acadie-Bathurst, avec le changement aux circonscriptions électorales, de nouvelles communautés d' intérêts peuvent se développer au sein de la collectivité dans la circonscription électorale de Miramichi.[17] Il explique aussi que les craintes des résidents en Acadie-Bathurst sont sans fondement. Il affirme que les résidents qui deviennent des membres de la circonscription de Miramichi pourront recevoir des services en français parce que le Canada et le Nouveau-Brunswick sont tous deux bilingues, et il ajoute qu'il importe peu que leur député sache parler français car, selon lui : « All elected representatives are called upon to represent the interests of all of their constituents regardless of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability, and many other social characteristics inclusive of language » .[18]
[38] M. Desjardins critique également le rapport du professeur Duval, mais pour d'autres raisons. Principalement, il note que M. Duval a analysé l'ensemble du découpage des circonscriptions électorales de la province du Nouveau-Brunswick, tandis que M. Desjardins a analysé les collectivités touchées par le redécoupage des circonscriptions électorales.[19]
[39] Après avoir analysé différents critères, le professeur Desjardins a conclu :
...en regard de plusieurs caractéristiques socio-économiques, il existe peu de différence entre la situation prévalant dans les circonscriptions d'Acadie-Bathurst et de Miramichi car ces communautés partagent de multiples caractéristiques;
Également, je peux conclure qu'il n'existe pas, pour les sous-régions, de tendances concluantes;[20]
[40] La Cour préfère la preuve des demandeurs à celle du défendeur. Premièrement, M. Johnson, témoin pour le défendeur, appuie les résultats du professeur Duval. Dans son affidavit il dit : « This is not in any way to be read as a critique of Mr. Duval's empirical findings regarding the existence of a francophone community of interest in Acadie-Bathurst » .[21]
[41] Deuxièmement, le rapport de M. Johnson est problématique. Il ne tient pas compte des principes juridiques de l'article 3 de la Charte. Il critique l'argument des demandeurs dans lequel ils prétendent que la redivision des circonscriptions diluerait la voix des francophones dans les circonscriptions et créerait la forte possibilité que le député pourrait ne pas représenter les interêts des francophones, en disant : « The core proposition here ... is that any individual is capable of sympathetic reasoning in relation to other individuals. Any person can be sensitive to, concerned about, and capable of responding to the needs of other persons within this society. » [22] Le professeur Johnson considère que les craintes des demandeurs sont « illogiques. » [À l'audience, le défendeur s'excusait devant la Cour et face aux demandeurs concernant le terme « illogiques » utilisé par M. Johnson plutôt qu'un autre mot, mais néanmoins, ces craintes sont mises de côté par M. Johnson.][23]
[42] Pourtant, la Cour suprême de Canada a rejeté cette façon d'envisager les choses. Dans Carter, la Cour a dit : « ... en insistant sur la parité des nombres, on pourrait priver des citoyens, ayant des intérêts distincts, d'une voix effective au sein du processus législatif aussi bien que d'une aide réelle de la part de leurs représentants dans leur rôle d' « ombudsman » .[24] La Cour a reconnu que les craintes d'une minorité de ne pas être adéquatement représentée par son député n'étaient pas sans fondement, bien au contraire, puisque la réalité d'une démocratie est qu'un député, partagé entre les besoins de la majorité et ceux d'une minorité, choisira souvent de défendre les intérêts de la majorité.
[43] Un autre problème c'est que le rapport de M. Johnson contient beaucoup d'hypothèses. Par exemple, il écrit que même s'il y a une communauté d'intérêts dans l'ancienne circonscription électorale d'Acadie-Bathurst, une communauté d'intérêts se développera dans la nouvelle circonscription de Miramichi, sans expliquer ni quand ni comment cela se fera.[25] Sa conclusion relève de la spéculation.
[44] Le problème final que la Cour voit dans le rapport du professeur Johnson est sa tendance àexagérer certains points tout en négligeant les faits qui vont à l'encontre de son hypothèse. Cela est particulièrement évident lorsqu'il parle de la communauté d'intérêts économique. Il conclut qu'il existe une communauté d'intérêts entre les régions d'Acadie-Bathurst et de Miramichi. Il tire cette conclusion d'un témoignage donnéqu'à une des audiences de la Commission.[26] Par contre, il ne considère pas que tous les autres intervenants, tant des particuliers que des maires ou des représentants d'organismes, ont témoigné qu'il existe une communauté d'intérêts dans l'ancienne circonscription Acadie-Bathurst, mais non entre Acadie-Bathurst et Miramichi. Ce parti pris rend son rapport moins convaincant.
[45] Le rapport du professeur Desjardins ne comporte pas ces défauts. Néanmoins, la Cour préfère le rapport du professeur Duval à celui du professeur Desjardins. Les indicateurs de M. Duval pour déterminer les communautés d'interêts sont très détaillés.[27] M. Desjardins, quant à lui, utilise moins d'indicateurs et ils sont moins variés.[28] La Cour estime que le rapport du professeur Duval est plus approfondi que celui du professeur Desjardins, et la Cour accepte donc les résultats du professeur Duval.
[46] Finalement, la Cour estime que le témoignage des témoins des demandeurs est très important. La région a parlé d'une voix unie. Des représentants des associations, des maires des différentes villes, et le député d'Acadie-Bathurst ont déposé des affidavits et on fait des représentations devant la Commission. Une pétition, signée par plus de 2000 personnes a été présentée à la Commission.
[47] Les gens expliquent que la région est unique. Elle a, d'après un intervenant, la plus grande concentration d'Acadiens au Canada.[29] Pendant les audiences, plusieurs intervenants ont parlé de l'importance d'avoir une voix acadienne forte, et ont rappelé aux membres de la Commission les torts historiques causés aux Acadiens.[30] La Cour estime, tenant compte de la preuve dans son ensemble, qu'il y a une communauté d'intérêts en Acadie-Bathurst.
[48] La Commission en est d'ailleurs arrivée à la même conclusion. Elle a accepté qu'il y avait une communauté d'intérêts en Acadie-Bathurst, et elle était aussi consciente que la parité du pouvoir électoral n'est pas le seul critère à évaluer en redécoupant des circonscriptions électorales. Toutefois, et elle a décidé qu'un écart de -21 pour cent était tout simplement trop grand, et malgré l'existence d'une communauté d'intérêts en Acadie-Bathurst, il était nécessaire de réduire l'écart de Miramichi par rapport au quotient électoral. Par conséquent, elle a transféré la paroisse d'Allardville et une partie des paroisses de Saumarez et de Bathurst à la circonscription de Miramichi.[31]
[49] Vu que le critère primordial pour déterminer si une population jouit d'une représentation effective est l'égalité des suffrages, et vu qu'une commission n'enfreint l'article 3 de la Charte que si « des personnes raisonnables, appliquant les principes appropriés, n'auraient pas pu tracer les limites existantes des circonscriptions » la Cour conclut que la Commission n'a pas enfreint l'article 3 de la Charte quand elle a décidé de transférer des paroisses d'Acadie-Bathurst à Miramichi.
[50] Cette décision est raisonnable, et par conséquent, la Commission n'a pas enfreint l'article 3 de la Charte.
L'Article 1 de la Charte
[51] Pourtant, si la Cour n'aurait pas raison, et que la Commission a violé l'article 3 de la Charte, la Cour n'estime pas que la décision puisse être sauvegardée par l'article 1 de la Charte.
[52] La Cour suprême du Canada a énoncé le critère pour déterminer si une violation de la Charte est sauvée par l'article 1 dans les termes suivants :
Tout d'abord, ce dernier doit prouver que la disposition contestée vise un objectif suffisamment urgent et réel pour justifier la violation d'un droit constitutionnel. Il ne doit pas s'agir d'un objectif "peu importan[t]" ni "contrair[e] aux principes qui constituent l'essence même d'une société libre et démocratique" : Oakes, précité, p. 138. Une fois cette preuve faite, le gouvernement doit établir que l'atteinte est proportionnée, savoir qu'il existe un lien rationnel entre la disposition législative et l'objectif visé, que la disposition porte le moins possible atteinte au droit constitutionnel en cause et que ses effets bénéfiques l'emportent sur ses effets préjudiciables.[32]
[53] En vertu du critère de l'arrêt Oakes,[33] la Cour doit pondérer les droits de l'individu et les besoins de la société. Il est donc nécessaire d'avoir des éléments de preuve quant aux besoins de la société. Le défendeur, qui a le fardeau de la preuve,[34] n'a rien avancé à ce sujet. Par conséquent, il s'avère impossible de faire une analyse solide de l'article 1, et le défendeur n'a pas démontré que la violation était justifiée.
La Proclamation contrevient-elle à l'article 15 de la Loi sur la révision ?
Norme de contrôle
[54] Le défendeur prétend que la norme de contrôle est celle de la décision manifestement déraisonnable.
Mécanisme de contrôle
[55] Le défendeur prétend qu'aucun mécanisme de contrôle n'est prévu dans la Loi sur la révision. [Représentations supplémentaires au sujet des réparations demandées, document du Procureur général du Canada déposé le 3 mai 2004, pP. 1 à 16. Dans ce document, le défendeur tient compte de plus qu'un scénario si la Cour décide autrement pour atténuer les effets d'une décision à l'encontre de ses propos.]
Expertise Relative des Décideurs
[56] Par ailleurs, le défendeur note qu'un juge et un avocat étaient membres de la Commission, et que tous les membres de la Commission habitent au Nouveau-Brunswick. Par conséquent, la Commission avait une certaine expertise en raison de sa connaissance des spécificités et des communautés d'intérêts de sa province, et elle avait la capacité de trancher des questions relevant des intérêts et de la profession de ses membres. L'expertise relative des décideurs pourrait inciter notre Cour à faire montre de plus de déférence.
Objet de la Loi sur la révision
[57] Le défendeur soutient qu'un objet de la Loi sur la révision est de donner aux commissions, et à eux seules, le pouvoir de réviser la délimitation des circonscriptions électorales. Pour déterminer la délimitation des circonscriptions électorales, la Commission doit considérer parmi les plusieurs éléments cités pour s'assurer que les objets de la Loi sur la révision sont rencontrés. Donc, en vertu de la Loi sur la révision, la Commission doit également pondérer les intérêts de groupes différents. Finalement, le législateur a accordé à la Commission un très large pouvoir discrétionnaire, ce qui semblerait indiquer que notre Cour doit faire montre de beaucoup de déférence.
Nature du problème
[58] Le défendeur soutient également que la question que la Commission était appelée à résoudre était essentiellement factuelle, une autre raison pour laquelle la Cour devrait faire preuve de retenue.
[59] En raison de cette analyse, le défendeur soutient que la norme de contrôle applicable au rapport final de la Commission est celle de la décision manifestement déraisonnable.
[60] La spécialisation des membre des commissions comme-t-elle n'est pas mise en doute. Plutôt c'est leur interprétation de la situation envisagée en appliquant la Loi sur la révision.
L'anatomie de la Loi sur la révision
[61] La Loi sur la révision a accordé à la Commission un large pouvoir discrétionnaire. L'article 15 indique l'importance de la parité du vote mais il enjoint les commissions à prendre en considération les autres facteurs sans les diminuer et donne aux commissions des principes directeurs servant à déterminer en quoi consiste un écart raisonnable.
[62] La Commission a un pouvoir discrétionnaire. La Loi sur la révision ne définit pas « communauté d'intérêts » et utilise un libellé assez large. La Commission peut donc déroger au principe de la parité électorale si certains facteurs sont en jeu. La Cour estime que le défendeur n'a pas tort de prétendre qu'un certain pouvoir discrétionnaire a été accordé à la Commission, mais elle exagère le degré de discrétion accordé à la Commission. Cela diminue également le degré de retenue dont la Cour doit faire montre.
La nature de la question en litige
[63] La question en litige est une question mixte de fait et de droit puisqu'il s'agit de l'application de l'article 15 de la Loi sur la révision à une situation factuelle. Pour déterminer le degré de déférence dû au décideur, la Cour suprême du Canada a énoncé ce qui suit : « ...sur les questions mixtes de fait et de droit, ce facteur appelle une déférence plus grande si la question est principalement factuelle, et moins grande si elle est principalement de droit. » [35]
[64] En l'espèce, la question est plutôt de nature juridique, parce qu'elle implique l'interprétation de l'article 15 de la Loi sur la révision, ce qui réduit la déférence que doit manifester la Cour.
[65] La Cour estime que la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable.
La Proclamation contrevient-elle à l'article 15 de la Loi sur la révision ?
[66] Dans son rapport, la Commission a démontré qu'elle connaissait le but de la Loi sur la révision mais cela ne démontre pas qu'elle l'ait appliqué correctement en redécoupant les circonscriptions électorales d'Acadie-Bathurst et Miramichi.
[67] La Commission a expliqué au cours d'une audience pourquoi elle proposait de transférer des paroisses de la circonscription électorale d'Acadie-Bathurst à celle de Miramichi. Elle a dit:
La première raison [pour transférer les paroisses à la circonscription de Miramichi] c'est que l'écart est déjà grande. L'écart du quotient provincial est déjà assez important ici dans Acadie-Bathurst. Un membre du parlement au Nouveau-Brunswick, chaque membre du parlement au Nouveau-Brunswick idéalement devrait représenter 73, 000 personnes en chiffres ronds, 72, 950 mais on va parler en chiffres ronds, 73, 000 personnes, alors que le membre de parlement ici dans Acadie-Bathurst en représente 83,000. Alors, il y a un écart important ici, un écart de 14%, qui est un écart important. On sait qu'on peut aller jusqu'à 25 [pour cent], on sait ça mais idéalement, on ne devrait pas passer 10 et même, on essayait de découper la carte pour ne pas dépasser 5 parce que dans la province de Québec, par exemple, la province avoisinante, ils ont réussi eux autres à maintenir des écarts à 3% et moins, alors, pour respecter, le premier et le plus grand des principes de redistribution de carte électorale à travers le Canada. Alors, on se sentait un petit peu gêné de voir deux circonscriptions avoisinantes avec une différence de 35, 000, avec une qui a un excédent de 10, 000 qui vraiment pourrait facilement être transférer dans celle qui en a seulement 57, 000, tout en respectant les communautés d'intérêts en ce qui concerne la langue et en ce qui concerne l'occupation. Parce que Miramichi est une circonscription bilingue, je viens de vous le dire, elle est d'environ 30% francophone, environ 70% anglophone. Et là, je vous transmets notre pensée, je vous transmets notre discussion et notre pensée pour essayer d'avoir votre réaction ni plus ni moins mais, on se disait lorsqu'on a une circonscription bilingue et on en a trois au Nouveau-Brunswick, on a juste trois. On a cinq à majorité écrasante anglaise et on a deux à majorité écrasante francophone et on a trois qui sont vraiment bilingues. Dans une circonscription bilingue, pensez-vous pas qu'il est important que la minorité soit la plus nombreuse possible pour être le plus confortable possible? Par exemple, si vous avez une minorité de deux ou trois pour cent à l'intérieur d'une circonscription électorale, c'est un petit peu gênant pour cette minorité-là, ils n'ont pas beaucoup de pouvoir. Mais si vous avez dans une circonscription bilingue une minorité de 30% ou de 35% et qu'on peut l'augmenter d'un autre deux ou trois pour cent, cette minorité-là se sent de plus en plus comfortable, de mieux en mieux et acquiert de plus en plus de pouvoir et éventuellement, si Miramichi continue d'être de plus en plus bilingue, il s'ensuivra nécessairement que la population voudra élire un représentant bilingue...[36]
[68] Il y a deux points intéressants à faire ressortir de cet extrait. On voit que la Commission s'est engagée à maintenir un écart de moins de 10 pour cent pour les circonscriptions. Aussi, la Commission pense soit qu'il y a déjà une minorité acadienne suffisamment forte à Miramichi pour pouvoir donner une voix aux paroisses qui seront transférés d'Acadie-Bathurst à Miramichi, soit qu'en ajoutant des communautés acadiennes à Miramichi, il y aura une minorité assez forte pour qu'elle puisse exiger du député qu'il représente ses intérêts.
[69] La Cour estime que la Commission n'interprète pas la Loi sur la révision selon l'esprit de la loi. Premièrement, si la Commission avait le droit de décider que, comme principe général, l'écart des circonscriptions ne devrait pas dépasser 10 pour cent, elle n'a pas examiné s'il y avait des circonscriptions où, vu la communauté d'intérêts ou la géographie de la région, il serait souhaitable de déroger au principe général que l'écart ne devrait pas dépasser 10 pour cent.
[70] L'article 15 de la Loi sur la révision se lit ainsi:
15. (1) Pour leur rapport, les commissions suivent les principes suivants :
a) le partage de la province en circonscriptions électorales se fait de telle manière que le chiffre de la population de chacune des circonscriptions corresponde dans la mesure du possible au quotient résultant de la division du chiffre de la population de la province que donne le recensement par le nombre de sièges de député à pourvoir pour cette dernière d'après le calcul visé au paragraphe 14(1);
b) sont à prendre en considération les éléments suivants dans la détermination de limites satisfaisantes pour les circonscriptions électorales :
(i) la communauté d'intérêts ou la spécificité d'une circonscription électorale d'une province ou son évolution historique,
(ii) le souci de faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste.
(2) Les commissions peuvent déroger au principe énoncé par l'alinéa (1)a) chaque fois que cela leur paraît souhaitable pour l'application des sous-alinéas (1)b)(i) et (ii). Le cas échéant, elles doivent toutefois veiller à ce que, sauf dans les circonstances qu'elles considèrent comme extraordinaires, l'écart entre la population de la circonscription électorale et le quotient mentionné à l'alinéa (1)a) n'excède pas vingt-cinq pour cent.
15. (1) In preparing its report, each commission for a province shall, subject to subsection (2), be governed by the following rules:
(a) the division of the province into electoral districts and the description of the boundaries thereof shall proceed on the basis that the population of each electoral district in the province as a result thereof shall, as close as reasonably possible, correspond to the electoral quota for the province, that is to say, the quotient obtained by dividing the population of the province as ascertained by the census by the number of members of the House of Commons to be assigned to the province as calculated by the Chief Electoral Officer under subsection 14(1); and
(b) the commission shall consider the following in determining reasonable electoral district boundaries:
(i) the community of interest or community of identity in or the historical pattern of an electoral district in the province, and
(ii) a manageable geographic size for districts in sparsely populated, rural or northern regions of the province.
(2) The commission may depart from the application of the rule set out in paragraph (1)(a) in any case where the commission considers it necessary or desirable to depart therefrom
(a) in order to respect the community of interest or community of identity in or the historical pattern of an electoral district in the province, or
(b) in order to maintain a manageable geographic size for districts in sparsely populated, rural or northern regions of the province,
but, in departing from the application of the rule set out in paragraph (1)(a), the commission shall make every effort to ensure that, except in circumstances viewed by the commission as being extraordinary, the population of each electoral district in the province remains within twenty-five per cent more or twenty-five per cent less of the electoral quota for the province.
[71] Comme la Commission l'a constaté, la Loi sur la révision vise la parité électorale, mais, elle n'oblige pas à la parité électorale absolue. En vertu des alinéas 15(1) a) et b) de la Loi sur la révision, les commissions sont obligées d'envisager une dérogation raisonnable du quotient électoral pour respecter une communauté d'intérêts, la spécificité d'une circonscription électorale d'une province, son évolution historique ou pour faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste.
[72] Par ailleurs, le paragraphe 15(2) de la Loi sur la révision indique qu'une commission peut envisager une dérogation encore plus importante si une communauté d'intérêts ou des particularités géographiques le justifient. La Loi sur la révision ne permet pas d'écart de plus de 25 pour cent, hormis des circonstances extraordinaires, mais la Loi sur la révision est claire qu'un écart de jusqu'à 25 pour cent est acceptable dans des cas individuels.
[73] En l'espèce, la Commission a appliqué le paragraphe 15(1) quand elle a reconnu qu'au Nouveau-Brunswick, il y a beaucoup de zones rurales, et qu'un écart de 10 pour cent par rapport au quotient électoral était donc raisonnable.
[74] Cependant, la preuve démontre qu'elle a refusé de considérer si le paragraphe 15(2) était applicable à la circonscription d'Acadie-Bathurst. Outre, les remarques faites lors des audiences, le rapport remis au comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, laisse entendre que la Commission en aucun cas n'aurait laissé une circonscription avoir un écart de 25 pour cent. Les deux raisons données pour transférer les paroisses de Saumarez, Allardville et Bathurst à la circonscription de Miramichi sont d'une part que l'écart entre Acadie-Bathurst et Miramichi était trop grand et d'autre part l'écart entre Acadie-Bathurst et Miramichi était trop grand par rapport au quotient électoral. Les chiffres étaient la seule et unique raison pour ajouter des paroisses à Miramichi.
[75] La preuve n'est pas irréfutable. La citation présentée plus haut peut être lue comme indiquant que la Commission était prête à dépasser un écart de 10 pour cent si cela s'avérait nécessaire. Finalement, six circonscriptions sur dix ont un écart de plus de 10 pour cent.
[76] Une affirmation faite par la Commission nous éclaire sur sa position. Lors d'une audience, un membre de la Commission a dit: « ...We're trying to stick to 10% on a margin to meet them. Nothing is written in stone but that's what we've adopted. Certainly 25% we don't feel is appropriate for the province of New Brunswick with our global population. » [37] Dans des cas extrêmes, la Commission était prête à pe