Première Nation de Ka’a’gee Tu c. Canada (Procureur général)

Première Nation de Ka’a’gee Tu c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-07-20
Référence neutre
2007 CF 763
Numéro de dossier
T-1379-05
Contenu de la décision
Date : 20070720
Dossier : T-1379-05
Référence : 2007 CF 763
Ottawa (Ontario), le 20 juillet 2007
En présence de Monsieur le juge Blanchard
ENTRE :
LE CHEF LLOYD CHICOT, agissant en son nom
et au nom de tous les membres de la Première nation KA’A’GEE TU,
et la PREMIÈRE NATION KA’A’GEE TU
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et PARAMOUNT RESOURCES LTD.
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
1. Introduction 1
2. Les faits
- Les parties
- La géographie
- Le projet 9
- Les Traités nos 8 et 11 12
- Le processus Deh Cho 15
- Le processus d’approbation réglementaire 18
- Financement 31
- Les deux premières étapes du projet de développement des collines Cameron 37
- Le projet d’expansion 56
- Le processus de consultation pour fins de modifications concernant le projet d’expansion 76
3. Les questions en litige 89
4. La norme de contrôle 90
5. Le droit applicable 94
6. Analyse 100
7. Autres questions 125
8. Conclusion 131
9. Réparation 132
Page
ANNEXE A : les articles 3, 60.1, 63, 111, 114, 115, 115.1, 125, 66
128, 130, 131, 131.1 et 135 de la Loi sur la gestion des
ressources de la vallée du Mackenzie et
l’article 5 de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada
ANNEXE B : Mesures d’atténuation recommandées R-13, R-15, R-16 et R-17 81
ANNEXE C : Recommandations modifiées R-13, R-15, R-16 et R-17 83
ANNEXE D : Sommaire des recommandations et des suggestions 85
1. Introduction
[1] La présente demande de contrôle judiciaire vise à contester la décision d’approuver une recommandation concernant un projet de mise en valeur de ressources pétrolières et gazières dans les Territoires du Nord-Ouest. Ce projet - appelé « projet d’expansion » - que propose Paramount Resources Ltd. (Paramount) est situé dans les collines Cameron, sur lesquelles la Première nation Ka’a’Gee Tu (la PNKT) revendique des droits ancestraux et des droits issus de traités. Selon la PNKT, le projet a des répercussions défavorables sur leurs droits issus de traités établis et leurs droits ancestraux revendiqués, et elle soutient de ce fait que la Couronne était soumise à l’obligation de consultation et d’accommodement avant d’approuver le projet. En l’èspece, la PNKT soutient que la Couronne ne s’est pas acquittée de cette obligation.
2. Les faits
- Les parties
[2] La PNKT, une collectivité des Premières nations du Deh Cho (PNDC) qui descendent du peuple South Slavey de la Nation dénée, et son chef Lloyd Chicot sont les demandeurs en l’espèce. Le 1er novembre 1990, un sous-groupe de la Bande de Fort Providence, composé de 36 membres résidant au lac Kakisa, a formé la Bande de Kakisa Lake. En 1996, le conseil de cette bande a décidé d’adopter le nom de « Première nation Ka’a’Gee Tu ». À l’heure actuelle, environ 55 personnes vivent dans la communauté de Kakisa, sur la rive est du lac Kakisa. La liste des membres de la PNKT compte aujourd’hui environ 62 personnes.
[3] Paramount, qui est défenderesse en l’espèce, est une société d’exploitation de ressources énergétiques dont le siège est situé à Calgary et qui se livre à la prospection, à la mise en valeur, à la transformation, au transport et à la mise en marché de pétrole et de gaz. Paramount fait de la prospection et exploite des réserves pétrolières et gazières dans la région des collines Cameron depuis 1979 environ, après avoir obtenu des permis de prospection visant une superficie d’environ 80 800 acres dans cette région.
[4] Les « ministres compétents », aux termes de l’article 111 de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, 1998, ch. 25 (la Loi), sont le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC), le ministre des Pêches et des Océans, le ministre d’Environnement Canada et le ministre de l’Environnement et des Ressources naturelles du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.
— La géographie
[5] Les collines Cameron sont une réunion éloignée, située dans les Territoires du Nord-Ouest, juste au nord de la frontière de l’Alberta; elles sont formées par un haut plateau, au sud du lac Tathlina, ainsi que par une série de collines environnantes et plus basses, qui s’étendent au sud-ouest et à l’ouest du lac Tathlina. Le projet de mise en valeur de Paramount vise le haut plateau. Celui-ci est inaccessible des versants nord, nord-ouest et sud-est, et seule y mène une route praticable l’hiver, quand le sol est gelé, du côté sud-ouest, où le terrain n’est pas aussi abrupt. La rivière Cameron s’écoule depuis le plateau vers le nord-ouest et se déverse dans le lac Tathlina, qui est situé à une distance d’environ dix kilomètres au nord du plateau. Le lac Kakisa se trouve à une distance d’environ 70 kilomètres au nord du plateau des collines Cameron, et la communauté de Kakisa est situé sur la rive est de ce lac.
[6] Les demandeurs revendiquent un lien spirituel et culturel profond, de même qu’une dépendance économique à l’égard des collines Cameron. Comme l’a déclaré le chef Chicot : [traduction] « notre culture, notre économie, notre spiritualité et notre mode de vie sont intimement liés à notre terre, qui subvient à nos besoins et qui nous soutient. Notre terre est la demeure du peuple Ka’a’Gee Tu aujourd’hui vivant ainsi que celle de nos ancêtres, et la demeure de toutes les générations à venir de Ka’a’Gee Tu ». Avant l’arrivée de colons dans la région, la PNKT y prenait des animaux, du poisson, des arbres et de l’eau, et de nombreuses familles continuent de chasser et de piéger dans les collines Cameron.
[7] Les demandeurs revendiquent la gouvernance de la région des collines Cameron. Cependant, d’autres groupes autochtones, dont les membres Deh Cho des Premières nations de Deh Gah Got’ie, de Katlodeeche, de West Point et de Trout Lake, la Première nation Dene Tha de l’Alberta, la Première nation de Fort Providence ainsi que les Métis des Territoires du Nord-Ouest revendiquent eux aussi les collines Cameron comme faisant partie de leur territoire traditionnel. Il n’y a pas de consensus parmi ces groupes autochtones au sujet de cette gouvernance.
[8] En l’espèce, les parties ne contestent pas que les terres visées par le projet de mise en valeur que propose Paramount sont également celles pour lesquelles les demandeurs revendiquent des droits issus de traités et font valoir des droits ancestraux. Elles ne s’entendent cependant pas sur la gravité des répercussions du projet que propose Paramount sur ces droits. Les défendeurs conviennent que la Couronne avait l’obligation de consulter les demandeurs, mais il n’y a pas d’entente sur la portée ou la teneur de cette obligation. Les défendeurs sont d’avis que, dans les circonstances, la Couronne s’est acquittée de son obligation de consultation.
- Le projet
[9] Les travaux de mise en valeur des ressources pétrolières et gazières dans les collines Cameron ont procédé par étapes. Les travaux de prospection ont débuté au début des années 1960. Paramount a obtenu des droits miniers à long terme au début des années 1980 et, en 2004, elle s’était vu accorder plusieurs permis de production, de découverte et de prospection. Les travaux de mise en valeur de Paramount dans les collines Cameron se sont déroulés en trois étapes : le projet de forage (août 2000), le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte (avril 2001), ainsi que le projet d’expansion (août 2003). Ces trois projets sont appelés collectivement le « projet de mise en valeur des collines Cameron ». Le projet de mise en valeur proposé au départ consistait à l’installation d’un pipeline transfrontalier, d’une batterie centrale et des installations de collecte. Lorsque la construction du réseau de pipeline et de conduites de collecte a pris fin en août 2002, Paramount a demandé des permis d’utilisation des terres et des eaux afin d’avoir accès à de nouveaux emplacements de puits et raccorder les nouveaux puits au réseau de collecte récemment bâti. Cet aspect du projet de mise en valeur a été qualifié de « projet d’expansion ». Ce dernier a marqué le début des travaux de production de Paramount dans les collines Cameron. L’approbation du projet d’expansion est la décision visée par la présente procédure de contrôle judiciaire.
[10] Le projet d’expansion est d’une grande portée. À la longue, il comportera les éléments suivants : le forage, la mise à l’essai et le raccordement d’une cinquantaine de puits supplémentaires sur dix ans, la production de gaz et de pétrole sur une période de 15 à 20 ans, l’excavation de 733 kilomètres de lignes sismiques, la construction de campements temporaires desservant jusqu’à 200 travailleurs, l’enlèvement d’eau dans divers lacs, de même que l’élimination des déchets de forage.
[11] Avant d’examiner les questions qui sont soulevées en l’èspece, lesquelles ont essentiellement trait à l’obligation de consultation de la Couronne, il est nécessaire de comprendre le contexte dans lequel a été prise la décision contestée. À cette fin, je me propose de passer en revue les renseignements de base sur les traités pertinents, le processus des revendications territoriales globales des Premières nations du Deh Cho, le processus d’approbation réglementaire prévu par la Loi, ainsi que la manière dont ce processus a été suivi en l’espèce.
— Les Traités nos 8 et 11
[12] Les Premières nations du Deh Cho tombent sous le coup des Traités nos 8 et 11. Le Traité no 8 a été signé le 21 juin 1899, et le Traité no 11, le 27 juin 1921, avec un accord d’adhésion signé le 17 juillet 1922. À l’époque de la signature du Traité no 11, la PNKT faisait partie de la collectivité des Premières nations du Deh Cho et était donc liée par ce traité. Les deux traités comportent des dispositions relatives à la cession de terres et à l’abandon de droits. Ils garantissent aussi à ses signataires autochtones le droit de « se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l’étendue de pays cédée… ». Ils prévoient également la création de terres de réserve. Cependant, dans les Territoires du Nord-Ouest (les T.N.-O.), aucune réserve n’a été constituée à part en vertu du Traité no 11, celui qui est en litige en l’èspece.
[13] La Couronne du chef du Canada et les Premières nations du Deh Cho ne s’entendent pas sur la question de savoir si le Traité no 11 a éteint le titre autochtone. La Couronne est d’avis que le Traité no 11 a éteint des droits, tandis que les Deh Cho et les demandeurs sont d’avis qu’il s’agit d’un traité de paix et d’amitié, dans le cadre duquel le titre ancestral n’a pas été abandonné. Les demandeurs soutiennent que les Deh Cho n’ont pas autorisé la Constitution de réserves en vertu des traités parce qu’ils ne voulaient pas reconnaître l’interprétation donnée par la Couronne aux traités.
[14] Le titre ancestral à l’égard des terres visées par les traités est contesté, mais l’existence des droits issus de traités qu’ont les demandeurs de chasser, de pêcher et de piéger dans la région des collines Cameron ne fait l’objet d’aucune contestation.
- Le processus Deh Cho
[15] En 1976 et en 1977, s’appuyant sur le fait que les clauses des traités relatives aux terres n’avaient pas été mises en œuvre, le Canada a accepté les revendications territoriales globales des Dénés et des Métis de la vallée du Mackenzie, dans les T.N.-O. En fin de compte, des ententes ont été conclues et mises en œuvre pour les Gwich’in, les Dénés du Sahtu et les Métis, toutes dans le cadre du Traité no 11, à la suite de quoi le Canada a adopté la Loi, essentiellement pour donner effet à ces ententes. La Loi a été modifiée en août 2005 afin de refléter les conditions de l’entente conclue entre le Canada et les Tlicho au sujet des revendications territoriales et de l’autonomie gouvernementale.
[16] La revendication territoriale globale découlant du Traité no 11 porte sur ce que l’on appelle la région du Deh Cho, qui englobe les collines Cameron. Cette revendication a été acceptée en vue de négociations par la Couronne du chef du Canada en 1998. Le processus de négociation est devenu connu sous le nom de « processus Deh Cho ». Les parties aux négociations sont les Premières nations du Deh Cho, dont les demandeurs font partie, le gouvernement du Canada et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Le processus visant à constituer une tribune favorisant l’agencement harmonieux des titres et des compétences des Autochtones et de la Couronne dans le but de négocier une entente finale.
[17] Bien que les négociations se poursuivent dans le cadre du processus Deh Cho, diverses ententes ont été conclues en cours de route, dont l’Entente sur les mesures provisoires de 2003, qui envisage l’aménagement du territoire Deh Cho, conformément aux principes de respect de la terre des Deh Cho. Cette entente établit le Comité d’aménagement du territoire Deh Cho, lequel est chargé de la conservation, de la mise en valeur et de l’utilisation des terres, des eaux et des autres ressources. Dans le cadre de cette entente, le Canada et les Premières nations du Deh Cho ont négocié la désignation de certaines terres déclarées inaliénables et soustraites au jalonnement minier. Les critères convenus pour l’identification de ces terres comprennent notamment : les terres servant à la récolte de nourriture et de médicaments, les terres présentant une importance culturelle et spirituelle, les terres écologiquement sensibles, de même que les bassins hydrographiques. Les terres ainsi désignées demeurent soumises à l’exercice continu des droits existants.
— Le processus d’approbation réglementaire
[18] Les projets d’exploitation pétrolière et gazière de la vallée du Mackenzie sont complexes, et font jouer plusieurs textes de loi et plusieurs organismes administratifs. Le texte des dispositions législatives pertinentes est joint aux présents motifs en tant qu’annexe A.
[19] La construction et l’exploitation d’un réseau de pipeline et de conduites de collecte cernent des pouvoirs de l’Office national de l’énergie (l’ONE), aux termes de la Loi sur les opérations pétrolières du Canada, L.R., 1985, ch. O-7, et de la Loi fédérale sur les hydrocarbures, L.R., 1985, ch. 36 (2e suppl.). À la suite des ententes sur les revendications territoriales globales des Gwich’in et des Métis, la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie a été adoptée en 1998. Celle-ci prévoit la création de deux offices réglementaires : l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie (l’Office des terres et des eaux) et l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie (l’Office d’examen). Ces deux organismes ont été établis en vertu de la Loi comme institutions publiques dans le cadre d’un système intégré et coordonné de gestion des terres et des eaux dans la vallée du Mackenzie.
[20] L’Office des terres et des eaux et l’Office d’examen ont pour mission de réglementer toutes les utilisations qui sont faites des terres et des eaux, y compris les dépôts de déchets, dans la vallée du Mackenzie. En ce qui concerne le projet de loi C-6, qui a précédé l’adoption de la loi, il a fallu cinq ans par le mettre au point, et durant ce temps de nombreuses consultations ont été abouties avec tous les groupes intéressés, y compris les Premières nations concernées qui ont été financées pour examiner l’avant-projet de loi.
[21] Aux termes de la Loi, il incombe à l’Office des terres et des eaux de délivrer les permis d’utilisation des terres et d’utilisation des eaux dans les régions de la vallée du Mackenzie qui font l’objet d’une revendication territoriale en cours. Les promoteurs doivent s’adresser à l’Office des terres et des eaux pour obtenir un permis d’utilisation des terres et un permis d’utilisation des eaux lorsque l’activité qu’ils proposent se déroulera dans la vallée du Mackenzie. L’article 60.1 de la Loi exige expressément que l’Office des terres et des eaux prenne en considération, lorsqu’il prend ses décisions, « le bien-être et le mode de vie des peuples autochtones du Canada ».
60.1 Dans l’exercice de ses pouvoirs, l’office tient compte, d’une part, de l’importance de préserver les ressources pour le bien-être et le mode de vie des peuples autochtones du Canada visés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et qui utilisent les ressources d’une région de la vallée du Mackenzie et, d’autre part, des connaissances traditionnelles et des renseignements scientifiques mis à sa disposition.
60.1 In exercising its powers, a board shall consider
(a) the importance of conservation to the well-being and way of life of the aboriginal peoples of Canada to whom section 35 of the Constitution Act, 1982 applies and who use an area of the Mackenzie Valley; and
(b) any traditional knowledge and scientific information that is made available to it.
[22] Aux termes du paragraphe 63(2) de la Loi, l’Office des terres et des eaux est tenu d’aviser les collectivités et les Premières nations concernées de toute demande de permis dont il est saisi.
[23] L’article 114 de la Loi expose l’objet de la partie 5 de la Loi, qui est d’instaurer un processus comprenant un examen préalable, une évaluation environnementale et une étude d’impact. L’Office d’examen constitue l’outil primordial, dans la vallée du Mackenzie, d’évaluation environnementale et d’étude d’impact des projets, et il a pour mission de veiller à ce qu’il soit tenu compte, dans le cadre du processus, des réserves des Autochtones et du public en général.
[24] Selon les principes directeurs de la partie 5, qui sont exposés à l’article 115 de la Loi, le processus doit tenir compte des points suivants : la protection de l’environnement contre les répercussions nuisibles importantes des projets de développement, le maintien du bien-être social, culturel et économique des habitants et des collectivités de la vallée du Mackenzie, de même que l’importance de préserver le bien-être et le mode de vie des peuples autochtones. L’article 115.1 indique expressément que l’Office d’examen tient compte des connaissances traditionnelles qui sont mises à sa disposition dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs.
[25] La consultation des collectivités fait partie intégrante des processus qui suivent l’Office des terres et des eaux et l’Office d’examen. L’article 3 de la Loi régit la façon dont cette consultation doit être aboutie :
3. Toute consultation effectuée sous le régime de la présente loi comprend l’envoi, à la partie à consulter, d’un avis suffisamment détaillé pour lui permettre de préparer ses arguments, l’octroi d’un délai suffisant pour ce faire et la possibilité de présenter à qui de droit ses vues sur la question; elle comprend enfin une étude approfondie et impartiale de ces vues.
3. Wherever in this Act reference is made, in relation to any matter, to a power or duty to consult, that power or duty shall be exercised
(a) by providing, to the party to be consulted,
(i) notice of the matter in sufficient form and detail to allow the party to prepare its views on the matter,
(ii) a reasonable period for the party to prepare those views, and
(iii) an opportunity to present those views to the party having the power or duty to consult; and
b) by considering, fully and impartially, any views so presented.
[26] L’Office des terres et des eaux et l’Office d’examen ont tous deux établi des lignes directrices sur la façon dont les promoteurs doivent mener les consultations lorsque les demandes sont présentées aux offices respectifs.
[27] La Loi prévoit un processus d’examen en trois étapes : l’examen préalable, l’évaluation environnementale et l’étude d’impact. Les promoteurs doivent consulter les parties concernées avant de présenter leur demande, et la consultation comporte l’envoi d’un avis suffisamment détaillé, l’octroi d’un délai suffisant pour que la partie consultée puisse préparer ses arguments, de même que la possibilité de faire valoir son point de vue sur la question. Lorsque l’Office des terres et des eaux conclut que le processus de consultation - préalable à la demande - de la collectivité a eu lieu, il procède à l’examen préalable, qui vise à déterminer si le projet de développement est susceptible d’avoir des répercussions nuisibles importantes sur l’environnement. Dans l’affirmative, l’Office des terres et des eaux renvoie alors la proposition à l’Office d’examen en vue d’une évaluation environnementale, conformément à l’article 125 de la Loi. Autrement, la demande passe à l’étape de l’octroi de l’autorisation.
[28] Lorsque la demande renvoyée par l’Office des terres et des eaux donne lieu à l’évaluation environnementale, l’Office détermine la portée de celle-ci et demande une description plus détaillée du projet de développement. Puis, l’Office d’examen cerne les questions à étudier et fixe le mandat relatif à l’évaluation environnementale. La version provisoire du mandat est transmise à toutes les parties pour observations. Lorsque le mandat est formulé de manière définitive, le promoteur établit le rapport d’évaluation du promoteur (REP). Le REP est transmis à toutes les parties et il est soumis à une vérification de conformité par laquelle il est comparé au mandat. Il passe ensuite par l’examen technique dans le cadre duquel les participants peuvent faire valoir leur point de vue étayé par les faits et les éléments de preuve pertinents, au sein d’une tribune ouverte au public. Les questions qui découlent de l’examen technique et qui nécessitent une réponse officielle sont diffusées par la voie de demandes d’information (DI), qui peuvent provenir de n’importe quelle partie et qui sont portées à la connaissance de tous. L’Office d’examen peut ordonner l’audience. À la suite de celle-ci, l’Office d’examen prend en considération le REP et les éléments de preuve pertinents et décide si le projet de développement est susceptible d’avoir des répercussions nuisibles importantes sur l’environnement ou de susciter des réserves importantes dans le grand public. Aux termes de l’article 128, l’Office d’examen peut décider qu’aucune évaluation n’est nécessaire, il peut recommander que la proposition soit approuvée sous réserve de l’imposition de mesures qu’il juge nécessaires pour éviter qu’il y ait des répercussions nuisibles, il peut recommander que la proposition soit rejetée sans procéder à une évaluation environnementale, ou, s’il décide que le projet de développement risque de susciter des réserves importantes dans le grand public, il peut ordonner l’étude d’impact. La décision de l’Office d’examen est assujettie à l’article 130 de la Loi, qui confie essentiellement la décision ultime aux ministres compétents.
[29] Selon l’article 130 de la Loi, après avoir étudié le rapport d’évaluation environnementale les ministres peuvent ordonner l’étude d’impact même si l’Office d’examen a décidé qu’une telle étude n’était pas nécessaire (alinéa 130(1)a)). Lorsque ce dernier recommande d’approuver une proposition sous réserve de la prise de certaines mesures, ou bien de la rejeter parce qu’elle aura des répercussions nuisibles sur l’environnement, les ministres peuvent :
1) accepter la recommandation ou la renvoyer à l’Office d’examen pour réexamen (sous-alinéa 130(1)b)) ou
2) après avoir consulté l’Office d’examen, soit rejeter la recommandation et ordonner l’étude d’impact sur la proposition, soit accepter la recommandation sous réserve de certaines modifications.
Cette dernière option porte le nom de processus de « consultation pour fins de modification ». Les parties qui prennent part à ce processus sont des représentants des ministres compétents et de l’Office d’examen. La Loi n’oblige pas les ministres à faire intervenir d’autres parties dans le processus, et cela inclut les parties qui ont pris part à l’évaluation environnementale ou à l’étude d’impact.
[30] La troisième étape – l’étude d’impact – consiste en un examen de l’évaluation environnementale par une formation composée d’au moins trois membres que nomme l’Office d’examen. Cette formation est investie des pouvoirs d’un office d’examen, et la Loi expose de façon exhaustive de quelle manière l’étude doit être aboutie. Selon le paragraphe 135(1) de la Loi, après avoir étudié le rapport de la formation d’examen les ministres peuvent accepter les recommandations qui y figurent avec ou sans modifications, les rejeter ou renvoyer la proposition à l’Office d’examen.
- Financement
[31] Les demandeurs soutiennent que, durant tout le processus que l’Office d’examen a suivi au sujet du projet de développement des collines Cameron, ils ont participé à chacun des volets du processus d’évaluation environnementale dans la mesure où leurs ressources restreintes le leur permettaient.
[32] Les demandeurs font valoir que, en raison d’un manque de ressources, ils n’ont pu participer pleinement et entièrement au processus de consultation que prévoit la Loi, mais il ressort de la preuve que la Couronne leur a accordé une aide financière à cette fin.
[33] Au cours de l’exercice 2001-2002, la PNKT a demandé à AINC – et reçu - une somme de 40 000 $ pour l’aider à assumer les frais relatifs à un projet de recherche sur les connaissances traditionnelles orales. Ce projet a abouti à la réalisation d’un film documentaire, produit en preuve, qui est intitulé « Straight from the Heart ». Ce film montre des Aînés parlant à la PNKT des connaissances traditionnelles, et faisant notamment part de récits, de légendes et de connaissances sur la terre. Ce projet a coûté 30 844 $, et il s’est soldé par un excédent de 9 166 $.
[34] Au cours de l’exercice 2002-2003, la PNKT a demandé à AINC – et reçu - la somme de 40 000 $ afin de pouvoir participer à des activités de gestion des terres et des ressources dans la région. À cette fin, un coordonnateur des ressources pétrolières et gazières a été embauché et chargé de s’occuper des réserves environnementales et d’agir comme porte-parole de la PNKT. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a lui aussi accordé la somme de 40 000 $ à cette fin. Les subventions de 80 000 $ destinées aux activités de gestion des ressources qui ont été octroyées en 2002-2003 se sont soldées par un excédent de 6 476 $.
[35] Au cours de l’exercice 2003-2004, la PNKT a demandé à AINC la somme de 40 000 $ pour continuer de payer le coordonnateur des ressources pétrolières et gazières; elle a reçu 10 000 $. La même somme a été versée à cette fin en 2004-2005. Toujours en 2004-2005, AINC lui a accordé la somme de 10 000 $ pour mettre la dernière main au protocole communautaire concernant le projet d’exploitation pétrolière et gazière des collines Cameron.
[36] En résumé, entre 2001 et 2005, AINC et le GTNO ont octroyé à la PNKT la somme totale de 140 000 $ pour son projet concernant les connaissances traditionnelles ainsi que pour les services du coordonnateur des ressources pétrolières et gazières. Cela constitue 30 000 $ de moins que le montant que demandait la PNKT. Le dossier indique que, sur le montant total reçu, la PNKT a eu un excédent de 15 642 $.
- Les deux premières étapes du projet de développement des collines Cameron
[37] Depuis 1992, Paramount a obtenu 14 permis de production (deux en 1992, quatre en 2002, deux en 2003 et six en 2004), et elle détient sept permis d’utilisation des terres (PUT), quatre permis d’utilisation des eaux et 22 baux de surface fédéraux, tous pour les collines Cameron. Comme je l’ai dit plus tôt, le projet de développement s’est déroulé en trois étapes : le projet de forage, le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte, ainsi que le projet d’expansion.
[38] Le projet de forage portait sur neuf nouveaux puits et sept puits existants en vue d’évaluer les réserves pétrolières et gazières. Le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte avait trait à la construction d’un vaste réseau transfrontalier destiné à raccorder les puits de Paramount situés dans les collines Cameron au réseau pipelinier de l’Alberta. Le projet comprenait aussi plus de 60 kilomètres de pipelines, les installations associées à onze puits existants et neuf puits nouveaux, des campements de construction temporaires permettant d’accueillir jusqu’à 200 travailleurs, un campement permanent pour 20 travailleurs, une piste d’atterrissage et des routes permettant aux véhicules d’accéder aux emplacements des puits.
[39] Des demandes de permis d’utilisation des eaux et de permis d’utilisation des terres ont été présentées le 29 août 2000 à l’Office des terres et des eaux pour l’exécution du projet de forage. Ce projet a été soumis le 20 novembre 2000 à l’Office d’examen en vue d’une évaluation environnementale, et ce dernier a rendu public son rapport le 16 octobre 2001. L’Office a recommandé que les permis d’utilisation des terres et d’utilisation des eaux soient délivrés, à la condition que l’on respecte les mesures d’atténuation figurant dans le rapport environnemental de Paramount. Le projet de forage a finalement été autorisé sur cette base.
[40] Les demandeurs disent avoir été surpris d’apprendre en 2001, quand le projet de forage a été soumis pour la première fois à l’Office d’examen, l’ampleur des plans de Paramount pour la région des collines Cameron. Ils soutiennent qu’ils ignoraient que la Couronne fédérale avait déjà délivré à Paramount de nombreux permis concernant les collines Cameron. Ils ajoutent que la PNKT s’est trouvée confrontée à un projet de développement industriel de grande envergure sans avoir participé de manière sérieuse à la délivrance des premiers permis de découverte et de prospection accordés à Paramount.
[41] Paramount a mis en branle le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte en avril 2001 en présentant à l’Office des terres et des eaux des demandes de permis d’utilisation des terres et d’utilisation des eaux. La PNKT a pris part aux processus d’examen préalable et d’évaluation environnementale concernant ce projet. Entre le 22 juin 2000 et le 19 novembre 2001, plus d’une douzaine de réunions ont eu lieu et de nombreuses conférences téléphoniques ont été tenues avec Paramount, afin de discuter des connaissances traditionnelles, des avantages du projet pour la collectivité de Kakisa, des réserves relatives aux autres bandes qui revendiquaient la gouvernance de la région des collines Cameron à titre de territoire traditionnel, ainsi que des mesures d’atténuation concernant l’environnement. La participation de la PNKT a consisté, notamment, à survoler en hélicoptère le projet proposé et à effectuer une excursion de trois jours jusqu’au territoire entourant le lac Tathlina afin de discuter des connaissances traditionnelles.
[42] Le projet a été transmis à l’Office d’examen en vue d’une évaluation environnementale et, le 3 décembre 2001, l’Office a rendu public son rapport.
[43] Dans le REP qu’elle a établi pour l’évaluation environnementale du réseau de pipeline et de conduites de collecte, Paramount a conclu que le projet ne donnerait pas lieu à une accumulation de conséquences nuisibles importantes sur l’environnement et que l’on ne s’attendait pas à ce qu’il y ait des répercussions nuisibles à la poursuite des activités traditionnelles. Tant la PNKT que le GTNO ont exprimé leur désaccord. Les demandeurs ont émis des doutes quant à la capacité de Paramount de tirer des conclusions à propos des répercussions de ses projets sur les demandeurs en l’absence d’une étude appropriée sur l’utilisation traditionnelle des terres. Dans ses observations à l’Office d’examen, le GTNO a fait valoir que Paramount avait sous-estimé les répercussions du projet sur le caribou boréal. Dans son rapport d’évaluation environnementale concernant le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte, l’Office d’examen a conclu que les demandeurs jouaient [traduction] « un rôle très actif sur le plan de l’utilisation traditionnelle des terres… la plupart des habitants, sinon tous, participent d’une façon ou d’une autre à l’utilisation traditionnelle des terres ». L’Office d’examen a souscrit aux données du GTNO selon lesquelles [traduction] « … la terre permet aux familles de Kakisa de subvenir, dans une proportion de 50 % à 60 %, voire plus, à leurs besoins annuels de nourriture ». En fin de compte, l’Office d’examen a recommandé qu’avec la mise en œuvre de 21 mesures d’aménagement, le projet [traduction] « … n’est pas susceptible d’avoir des répercussions nuisibles importantes sur l’environnement ou de susciter des réserves importantes dans le grand public ».
[44] Paramount a exprimé de sérieux doutes au sujet des mesures nos 13, 15, 16 et 17. Ces recommandations sont reproduites à l’annexe B jointe aux présents motifs. On recommande essentiellement de ne pas mettre à exécution le projet avant que Paramount : 1) ait revu son plan de ressources patrimoniales en vue d’y intégrer les réserves des Premières nations, 2) ait dressé un plan d’indemnisation, en collaboration avec les Premières nations concernées, visant les répercussions sur les terres et sur les ressources utilisées, au-delà des activités de piégeage, 3) ait fourni à AINC une preuve que les Premières nations concernées ont approuvé l’étude sur l’utilisation traditionnelle et ait intégré dans son plan de développement les mesures d’atténuation découlant de cette étude.
[45] La PNKT a écrit à l’Office d’examen et à AINC afin de les inciter à appuyer les mesures en question et demander que l’on prenne les mesures nécessaires pour s’assurer que Paramount respectait ces conditions avant le début de tout travail de construction sur le terrain. La PNKT a signalé que le rapport étayait sa position selon laquelle l’étude de Paramount sur l’utilisation traditionnelle n’avait pas été complétée et que le plan de retombées économiques ne répondait pas à certaines des exigences prescrites par la loi en matière d’indemnisation.
[46] Dès le début du projet de développement des collines Cameron, les demandeurs ont exprimé des doutes sur les répercussions réelles de ce projet sur les terres, les eaux et la faune dans la région des collines Cameron, et donc sur leurs droits de chasse, de pêche et de piégeage. Dès le départ, la PNKT a systématiquement fait valoir deux réserves : premièrement, il fallait mener une étude sur l’utilisation traditionnelle des terres afin d’obtenir des données de base en fonction desquelles il serait possible de concevoir des mesures d’atténuation et de mesurer les dommages causés par le projet de développement de Paramount, et, deuxièmement, il fallait négocier avec la PNKT une entente sur les répercussions et les retombées économiques, qui comprendrait les investissements faits dans la collectivité ainsi que les perspectives d’emploi, afin de traiter de l’atteinte, par Paramount, aux droits ancestraux et issus de traités. De l’avis des demandeurs, ni l’un ni l’autre de ces objectifs n’a été atteint.
[47] Pour ce qui est de l’étude sur l’utilisation traditionnelle des terres, Paramount a établi un plan de retombées économiques, conformément au paragraphe 5(2) de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada. Paramount reconnaît que ce plan n’a jamais visé à porter sur les retombées économiques ou les répercussions précises pour une collectivité particulière, mais plutôt des retombées pour les Canadiens en général et les habitants du Nord en particulier.
[48] Les demandeurs soutiennent que l’étude de Paramount sur les connaissances traditionnelles ne répond pas aux exigences d’une étude appropriée sur l’utilisation traditionnelle des terres. Ils ajoutent que l’étude a été préparée sans consultations sérieuses et sans leur participation pleine et entière. Ils sont d’avis que l’étude est lacunaire, en ce sens qu’elle ne traite pas de la question de savoir de quelle façon la PNKT occupe son territoire, de quelle façon ses lois protégent les terres, les eaux et la faune, ou de quelle façon les activités de Paramount ont des répercussions réelles sur son économie, sa culture, son mode de vie traditionnel et son bien-être.
[49] Paramount soutient que c’est la PNKT elle-même qui a restreint l’accès aux connaissances traditionnelles qui auraient permis d’aider davantage à concevoir des mesures d’aménagement. L’étude de Paramount sur les connaissances traditionnelles a été établie à partir d’informations recueillies auprès d’Aînés de la PNKT et auprès du chef Chicot lui-même, qui a pris part au processus. Paramount soutient qu’après avoir préparé l’étude, elle a tenté à plusieurs reprises d’obtenir des demandeurs des observations supplémentaires. Nulle n’a été faite. L’étude de Paramount a donc été remise à l’Office d’examen sans autre apport de la part des demandeurs.
[50] Les demandeurs conviennent que seule une quantité restreinte d’informations sur l’utilisation traditionnelle des terres a été produite à Paramount et à l’Office d’examen. Ils expliquent qu’ils ne voulaient pas que certaines de leurs connaissances traditionnelles confidentielles deviennent publiques, comme l’emplacement de lignes de piégeage. Ils croyaient en outre que Paramount [traduction] « doit reconnaître les droits ancestraux et issus de traités de la PNKT avant que le reste des informations soit communiqué dans le cadre des négociations de l’ABA sur l’atteinte aux droits de la PNKT ».
[51] Les demandeurs soutiennent également qu’ils n’ont pas participé au processus qui a abouti à la préparation, par Paramount, de l’entente sur les retombées économiques et qu’il n’y a pas eu de véritable consultation au sujet de la prise en compte des questions qui préoccupaient véritablement leurs collectivités. Le plan de retombées économiques prévoyait l’indemnisation des piégeurs [traduction] « qui peuvent établir de manière concluante que les niveaux de prises inférieurs qu’ils ont subi sont directement imputables aux activités de Paramount dans la région ». De l’avis des demandeurs, le plan de Paramount était irréalisable, et ce, pour un certain nombre de raisons. Premièrement, ils ne tenaient pas de relevés précis de leurs prises; deuxièmement, la perte directe des revenus tirés du piégeage n’est pas la seule répercussion qui justifie une indemnisation ou des avantages; troisièmement, le plan ne tient pas compte du fait que les droits issus de traités et les droits ancestraux revendiqués des demandeurs sont en jeu.
[52] Le 20 décembre 2001, le ministre d’AINC a entamé le processus de consultation aux fins de modification concernant le rapport d’évaluation environnementale sur le projet de réseau de pipeline et de conduites de collecte. Les ministres ont signalé certaines réserves à l’égard des recommandations nos 13, 15, 16 et 17 qui figuraient dans le rapport d’évaluation environnementale de l’Office d’examen, et ils ont proposé certaines modifications ainsi qu’une suppression. L’Office d’examen a jugé que d’autres participants au processus d’évaluation environnementale devaient avoir la possibilité d’exprimer leurs réserves à propos des mesures contestées dont il serait question lors de la prochaine réunion entre AINC, l’ONE et l’Office d’examen. C’est ainsi qu’une copie de la lettre de l’Office d’examen à AINC, datée du 24 décembre 2001, a été transmise à tous les participants, dont la PNKT; dans cette lettre, l’Office d’examen a exprimé l’avis qu’il ne s’opposerait pas à ce que ces participants fassent connaître leurs vues au sujet des changements que proposaient les ministres.
[53] Dans une lettre adressée à l’Office d’examen en date du 3 janvier 2002, AINC a exprimé l’avis que d’après les dispositions de la Loi, seuls le ministre fédéral et les ministres compétents devaient consulter l’Office d’examen au sujet de son rapport.
[54] L’Office d’examen et les ministres se sont rencontrés à huis clos le 4 janvier 2002, malgré les protestations des demandeurs. Après avoir examiné les preuves présentées dans le cadre du processus de cons