Kiefer c. Canada (Procureur général)

Kiefer c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-23
Référence neutre
2008 CF 786
Numéro de dossier
T-1734-07
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20080623
Dossier : T-1734-07
Référence : 2008 CF 786
Ottawa (Ontario), le 23 juin 2008
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
ENTRE :
RUTH SEAMAN KIEFER
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] En 1988, Mme Kiefer a demandé et obtenu sa pension de la sécurité de la vieillesse (PSV). Elle était considérée comme admissible au versement d’une pleine PSV avec prestations commençant le mois suivant son soixante-cinquième anniversaire. En juin 2003, après avoir reçu une lettre anonyme, Ressources humaines et Développement social Canada (RHDSC) a effectué un examen de résidence. RHDSC a conclu et un délégué ministériel a confirmé que Mme Kiefer n’avait droit qu’à une PSV partielle, et non une PSV complète. Ses prestations ont été recalculées et elle a été informée qu’elle aurait à rembourser les prestations qu’elle a reçues de septembre 1988 jusqu'à 2003. Le trop-perçu, qui avait initialement été évalué à 36 982,44 $, a été fixé à 19 163,56 $, conformément au paragraphe 37(2) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9 (la Loi). Mme Kiefer a interjeté appel de la décision du ministre, appel que le tribunal de révision a rejeté.
[2] Mme Kiefer demande le contrôle judiciaire de la décision du tribunal de révision, car elle estime que celui-ci a commis une erreur lorsqu’il a conclu qu’elle ne résidait pas au Canada durant la période pertinente. Pour les motifs qui vont suivre, je conclus que la décision du tribunal de révision était déraisonnable et qu’elle devrait être annulée.
Contexte
[3] Mme Kiefer est âgée de 84 ans. Elle est née en Nouvelle-Écosse en 1923 et y a vécu jusqu’en avril 1967, date à laquelle, à l’âge de 44 ans, elle a obtenu une carte d'inscription au registre des étrangers délivrée par les États-Unis (carte verte) lui permettant de vivre et de travailler aux États-Unis (et de rejoindre Paul Kiefer, un citoyen américain). Entre 1967 et 1972, Mme Kiefer est retournée périodiquement en Nouvelle-Écosse. En 1972, elle s’est mariée avec M. Kiefer et, en 1975, le couple s’est établi en Floride. En 1978, M. Kiefer a acheté un appartement à Pompano Beach. À cette époque, M. Kiefer a développé une grave maladie chronique des bronches.
[4] Mme Kiefer déclare que, sachant que la santé de M. Kiefer continuerait à se détériorer, ils ont décidé d’aller s’établir en Nouvelle-Écosse, afin de permettre à Mme Kiefer d’être à la maison et proche de sa famille. En 1980, M. Kiefer a demandé le statut de résident permanent au Canada. En 1981, le couple a acheté un chalet à Summerville Beach en Nouvelle-Écosse, qu’ils ont considérablement rénové entre 1981 et 1983. En 1982, plusieurs de leurs effets personnels, y compris leur véhicule, ont été livrés en Nouvelle-Écosse. De 1983 à 1991 (cette dernière année étant celle de la mort de M. Kiefer), les époux ont vécu chez eux en Nouvelle-Écosse du printemps (début avril) jusqu'à la fin de l’automne (début novembre). À quelques occasions, Mme Kiefer est restée en Nouvelle-Écosse jusqu'à janvier. La preuve indique que les problèmes de santé de M. Kiefer faisaient en sorte qu’il était incapable de composer avec les mois froids de l’hiver canadien.
[5] Comme il a précédemment été mentionné, à la suite de la réception d’une lettre anonyme en juin 2003, RHDSC a effectué une vérification au sujet de Mme Kiefer. Par lettre datée du 11 août 2003, Mme Kiefer a été informée qu’elle n’avait droit qu’à une PSV partielle, et non à une PSV complète. Le remboursement des trop-perçus lui a été demandé. L’appel interjeté par Mme Kiefer au tribunal de révision a été rejeté. Lorsque Mme Kiefer a demandé le contrôle judiciaire de cette décision, le ministre a consenti à ce que l’affaire soit renvoyée à un tribunal de révision nouvellement constitué.
[6] Le 20 juin 2007, un deuxième tribunal de révision était convoqué pour entendre l’appel de Mme Kiefer. Par décision en date du 5 septembre 2007, le tribunal de révision a rejeté son appel pour le motif qu’elle ne résidait pas au Canada de 1981 à 1988. Par conséquent, le tribunal a conclu que Mme Kiefer n’avait droit qu’à [traduction] « des prestations partielles de SV de 25/40, fondées sur sa résidence au Canada du 25 août 1941 au 1er avril 1967 ». C’est la décision du deuxième tribunal de révision qui fait l’objet du présent contrôle judiciaire.
Observations préliminaires
[7] Ma première observation concerne la question de la compétence. Dans l’arrêt Mazzotta c. Canada (Procureur général) (2007), 368 N.R. 306 (C.A.F.), le juge Létourneau s’est penché sur le Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (le RPC). Il a écrit, au paragraphe 40, que le RPC prévoit des mécanismes juridictionnels et de révision, ainsi qu'une procédure visant un accès facile, souple et peu onéreux à ces mécanismes. Après avoir examiné la jurisprudence antérieure (à savoir que les décisions du tribunal de révision étaient susceptibles de contrôle à la Cour fédérale, alors que les décisions de la Commission d’appel des pensions étaient susceptibles de contrôle à la Cour d’appel fédérale), le juge Létourneau a souligné que le législateur n’entrevoyait pas « une division de la procédure entre la Cour fédérale, la Cour d'appel fédérale et les mécanismes juridictionnels qu'il a mis en place et qu'il a investis de pouvoirs étendus les autorisant à rendre des décisions sur le fond des demandes de prestation, ainsi qu'à trancher toutes les questions de droit ou de fait que ces demandes soulèvent inévitablement ». Sur ce point, le juge Létourneau faisait précisément référence aux affaires découlant de l’article 84 du RPC. Ayant attentivement examiné les motifs dans Mazzotta, ainsi que les dispositions législatives pertinentes en la matière, je conclus que Mazzotta ne s’applique pas au présent contrôle judiciaire et que la Cour fédérale a compétence.
[8] Le tribunal de révision est constitué en vertu de l’article 82 du RPC. Même si la rédaction de quelques articles est quelque peu indirecte, le paragraphe 27.1(1) de la Loi permet à un individu, qui se croit lésé par une décision, d’en demander la révision par le ministre. Le paragraphe 28(1) de la Loi prévoit que l'auteur de la demande prévue au paragraphe 27.1(1) qui se croit lésé par la décision révisée du ministre peut interjeter appel de la décision devant un tribunal de révision constitué en application du paragraphe 82(1) du RPC.
[9] Des dispositions complémentaires sont contenues dans le RPC. Le paragraphe 82(1) du RPC énonce qu’une personne qui se croit lésée par une décision du ministre rendue en application du paragraphe 27.1(2) de la Loi, peut interjeter appel auprès d’un tribunal de révision. Cependant, le paragraphe 83(1) du RPC, qui permet a une personne de demander la permission d’interjeter appel de la décision du tribunal de révision (rendue en application de l'article 82 du RPC) à la Commission d'appel des pensions, exclut explicitement les décisions rendues en application du paragraphe 28(1) de la Loi du champ d’application du paragraphe 83(1) du RPC. En d’autres termes, le paragraphe 83(1) crée une exception concernant le droit de demander la permission d’interjeter appel à la Commission d’appel des pensions au sujet des appels d’une décision rendue en application du paragraphe 28(1) de la Loi.
[10] Le seul recours disponible pour les appelants déboutés, comme Mme Kiefer (dont les appels au tribunal de révision ont été interjetés en vertu des paragraphes 27.2(1) et 28(1) de la Loi), est de solliciter le contrôle judiciaire de la décision du tribunal de révision à la Cour fédérale, parce que le droit de demander la permission d’interjeter appel à la Commission d’appel des pensions n’existe pas. En fait, il est expressément exclu.
[11] J’ai soulevé la question de la compétence avec l’avocate du défendeur au début de l’audience. Elle était d’avis, et je suis d’accord pour les motifs ci-dessous, que la Cour fédérale a compétence dans des instances comme celle-ci.
[12] Ma seconde observation porte sur le statut de Mme Kiefer en tant que partie se représentant elle-même. Comme c’est souvent le cas, le dossier de la demande affiche un bon nombre d’irrégularités, dont l’inclusion d’informations n’ayant pas été présentées au tribunal de révision n’est pas la moindre. Ces documents n’ont pas été pris en considération dans la demande en cause. De façon notable, le dossier du défendeur laisse aussi à désirer. Il est à la fois mal organisé et fait indûment double emploi. Cependant, il inclut la documentation qui était soumise au tribunal de révision à l’ouverture de l’audience, ainsi que ceux présentés par Mme Kiefer pendant l’audience.
[13] Ma dernière observation préliminaire est qu’il ne m’apparaît pas clairement, au vu du dossier, si les années en question sont celles comprises entre 1981 et 1988 ou celles comprises entre 1983 et 1988. Je laisse cette question pour examen et décision par un tribunal de révision nouvellement constitué.
La décision
[14] En arrivant à ses conclusions, le tribunal a tranché ainsi :
• Mme Kiefer avait un lien substantiel avec la Nouvelle-Écosse pendant la période pertinente. Ce lien était mis en évidence par ses visites en Nouvelle-Écosse en été, sa propriété située dans la province et son inscription sur la liste électorale (incluant le vote à trois élections fédérales);
• Il était dans l’intention de Mme Kiefer et de son mari de prendre leur retraite en Nouvelle-Écosse. Toutefois, la détermination de la résidence (la question factuelle de savoir si la personne établit sa demeure au Canada et y vit ordinairement) [traduction] « doit être tranchée compte tenu des circonstances et non seulement de l’intention de l’appelante »;
• Mme Kiefer ne répondait pas au critère de résidence habituelle en Nouvelle-Écosse pendant la période pertinente. Elle a clairement établi sa demeure en Floride parce que :
o Elle a partagé une demeure avec son conjoint en Floride, qu’ils ont choisi d’acheter dans l’intention d’en faire leur résidence permanente pour que la santé de M. Kiefer s’améliore;
o La résidence de Mme Kiefer en Floride était simplement la continuation de sa résidence aux États-Unis, qui a commencée en 1967 et s’est continuée sans interruption jusqu’a 1988;
o Mme Kiefer utilisait le mot [traduction] « maison » pour décrire son retour annuel en Floride.
[15] Les éléments de preuve suivants ont été admis par le tribunal de révision, mais ce dernier n’a pas conclu qu’ils étayaient la position de Mme Kiefer :
• La preuve que Mme Kiefer a déménagé certains effets personnels en Nouvelle-Écosse en 1982 a été considérée comme indiquant, tout au mieux, qu’elle et son conjoint avaient l’intention de partager leur temps entre la Floride et le Canada;
• Le statut de résident permanent de M. Kiefer, obtenu en 1981, n’étaye pas la position de Mme Kiefer, parce que cette dernière a témoigné que son conjoint avait toujours été un « résident permanent des États-Unis dans son esprit »;
• Mme Kiefer n’avait pas la propriété légale de leur résidence en Floride jusqu’à la mort de son mari en 1991. La propriété légale n’est pas importante aux fins de l’appel : c’est plutôt la présence physique véritable d’une personne qui importe;
• Le témoignage du Dr Doucet au sujet des soins médicaux de Mme Kiefer en Nouvelle‑Écosse indique qu’elle et son conjoint étaient, essentiellement, des résidents estivaux de la Nouvelle-Écosse;
• Les frais de service public reliés à la propriété de Nouvelle-Écosse n’apportent rien à l’appel sans une preuve voulant que la propriété soit véritablement sa demeure.
Les dispositions législatives pertinentes
[16] Les dispositions législatives pertinentes sont jointes aux présents motifs en tant qu’Annexe A. Afin de faciliter la référence, l’article 3 de la Loi est reproduit ci-dessous. Le terme « résidé », tel qu’utilisé à l’article 3, n’est pas défini dans la loi, mais est décrit à l’article 21 du Règlement sur la sécurité de la vieillesse, R.C.C., ch. 1246 (le Règlement), duquel les parties pertinentes sont aussi reproduites ci-dessous.
Loi sur la sécurité de la vieillesse
L.R., 1985, ch. O-9
3. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, la pleine pension est payable aux personnes suivantes :
a) celles qui avaient la qualité de pensionné au 1er juillet 1977;
b) celles qui, à la fois :
(i) sans être pensionnées au 1er juillet 1977, avaient alors au moins vingt-cinq ans et résidaient au Canada ou y avaient déjà résidé après l’âge de dix-huit ans, ou encore étaient titulaires d’un visa d’immigrant valide,
(ii) ont au moins soixante-cinq ans,
(iii) ont résidé au Canada pendant les dix ans précédant la date d’agrément de leur demande, ou ont, après l’âge de dix-huit ans, été présentes au Canada, avant ces dix ans, pendant au moins le triple des périodes d’absence du Canada au cours de ces dix ans tout en résidant au Canada pendant au moins l’année qui précède la date d’agrément de leur demande;
c) celles qui, à la fois :
(i) n’avaient pas la qualité de pensionné au 1er juillet 1977,
(ii) ont au moins soixante-cinq ans,
(iii) ont, après l’âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins quarante ans avant la date d’agrément de leur demande.
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, une pension partielle est payable aux personnes qui ne peuvent bénéficier de la pleine pension et qui, à la fois :
a) ont au moins soixante-cinq ans;
b) ont, après l’âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins dix ans mais moins de quarante ans avant la date d’agrément de leur demande et, si la période totale de résidence est inférieure à vingt ans, résidaient au Canada le jour précédant la date d’agrément de leur demande.
Règlement sur la sécurité de la vieillesse, C.R.C., ch. 1246
21. (1) Aux fins de la Loi et du présent règlement,
a) une personne réside au Canada si elle établit sa demeure et vit ordinairement dans une région du Canada; et
b) une personne est présente au Canada lorsqu’elle se trouve physiquement dans une région du Canada.
[…]
21. (4) Lorsqu’une personne qui réside au Canada s’absente du Canada et que son absence
a) est temporaire et ne dépasse pas un an,
b) a pour motif la fréquentation d’une école ou d’une université, ou
c) compte parmi les absences mentionnées au paragraphe (5),
cette absence est réputée n’avoir pas interrompu la résidence ou la présence de cette personne au Canada.
Old Age Security Act
R.S., 1985, c. O-9
3. (1) Subject to this Act and the regulations, a full monthly pension may be paid to
(a) every person who was a pensioner on July 1, 1977;
(b) every person who
(i) on July 1, 1977 was not a pensioner but had attained twenty-five years of age and resided in Canada or, if that person did not reside in Canada, had resided in Canada for any period after attaining eighteen years of age or possessed a valid immigration visa,
(ii) has attained sixty-five years of age, and
(iii) has resided in Canada for the ten years immediately preceding the day on which that person’s application is approved or, if that person has not so resided, has, after attaining eighteen years of age, been present in Canada prior to those ten years for an aggregate period at least equal to three times the aggregate periods of absence from Canada during those ten years, and has resided in Canada for at least one year immediately preceding the day on which that person’s application is approved; and
(c) every person who
(i) was not a pensioner on July 1, 1977,
(ii) has attained sixty-five years of age, and
(iii) has resided in Canada after attaining eighteen years of age and prior to the day on which that person’s application is approved for an aggregate period of at least forty years.
(2) Subject to this Act and the regulations, a partial monthly pension may be paid for any month in a payment quarter to every person who is not eligible for a full monthly pension under subsection (1) and
(a) has attained sixty-five years of age; and
(b) has resided in Canada after attaining eighteen years of age and prior to the day on which that person’s application is approved for an aggregate period of at least ten years but less than forty years and, where that aggregate period is less than twenty years, was resident in Canada on the day preceding the day on which that person’s application is approved.
Old Age Security Regulations,
C.R.C., c. 1246
21. (1) For the purposes of the Act and these Regulations,
(a) a person resides in Canada if he makes his home and ordinarily lives in any part of Canada; and
(b) a person is present in Canada when he is physically present in any part of Canada.
…
21. (4) Any interval of absence from Canada of a person resident in Canada that is
(a) of a temporary nature and does not exceed one year,
(b) for the purpose of attending a school or university, or
(c) specified in subsection (5)
shall be deemed not to have interrupted that person’s residence or presence in Canada.
Les questions en litige
[17] Les questions à trancher sont :
a) la norme de contrôle applicable;
b) de savoir si la décision du tribunal de révision résiste au contrôle suivant la norme applicable.
La norme de contrôle
[18] Naturellement, Mme Kiefer n’a pas présenté d’observations sur la norme de contrôle applicable. Les observations écrites du défendeur ont été produites avant la publication des motifs dans Dunsmuir c. New Brunswick, 2008 CSC 9. À l’audience, l’avocate du défendeur a invoqué Dunsmuir et a proposé la norme de contrôle de la raisonnabilité.
[19] Dunsmuir nous enseigne que lorsque la jurisprudence a déjà déterminé de manière satisfaisante le degré de retenue judiciaire devant être accordé à l’égard d’une catégorie particulière de question, il n’y a pas lieu d’enclencher ce qu’on appelle maintenant une « analyse relative à la norme de contrôle ». Lorsque ce n’est pas le cas, une analyse relative à la norme de contrôle est requise. Cette analyse nécessite la prise en considération de facteurs qui, avant l’arrêt Dunsmuir,
constituaient « l’analyse pragmatique et fonctionnelle ».
[20] Dans Canada (Ministre du Développement des Ressources Humaines) c. Chhabu (2005), 280 F.T.R. 296, 35 Admin. L.R. (4th) 193 (C.F.), j’ai mené une analyse pragmatique et fonctionnelle et conclu que la norme de contrôle applicable à l’égard des décisions du tribunal de révision est celle de la raisonnabilité. J’ai dit ce qui suit aux paragraphes 20 à 24 :
20 Les pouvoirs du tribunal de révision ne sont pas prévus dans la Loi. Comme nous l'avons mentionné plus haut, le tribunal de révision est plutôt constitué en vertu de l'article 82 du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (le RPC). Le paragraphe 84(1) du RPC contient une sorte de clause privative, renforcée par le fait que la décision du tribunal de révision sur un appel en vertu du paragraphe 28(1) de la Loi ne peut faire l'objet d'un nouvel appel devant la Commission d'appel des pensions (paragraphe 83(1) du RPC). Le paragraphe 84(1) du RPC et le paragraphe 28(3) de la Loi reconnaissent toutefois explicitement qu'un contrôle judiciaire des décisions du tribunal de révision est possible. Quoi qu'il en soit, l'existence de cette clause privative permet de croire que la retenue s'impose à l'égard d'une décision du tribunal de révision sur un appel formé en vertu de la Loi.
21 Le tribunal de révision est régulièrement appelé à trancher la question de la résidence eu égard à l'admissibilité aux prestations de la SV. Les circonstances propres à chaque cas l'amènent à tirer des conclusions qui relèvent de son champ d'expertise, ce qui milite en faveur de la retenue judiciaire. Pour ce qui est de l'interprétation de la définition de résidence, la Cour est toutefois aussi bien sinon mieux placée que le tribunal de révision.
22 La Loi confère un avantage à certaines personnes et détermine qui est habilité à recevoir des prestations et dans quelle mesure. À cette fin, elle exige la détermination des droits d'une personne. Cependant, l'attribution des prestations doit obéir aux principes de l'équité et de la responsabilité financière. Le ministre est chargé de faire appliquer la Loi et de protéger l'intérêt public en veillant à ce que les bénéficiaires ne reçoivent pas des prestations auxquelles ils n'ont pas droit. Ainsi, la Loi exige la détermination des droits des personnes, mais elle est également de nature polycentrique. Ce facteur n'exige donc pas un degré de retenue élevé ni un degré de retenue très faible.
23 De par sa nature, la question nécessite l'application du critère juridique pertinent à différents faits et il s'agit donc d'une question mixte de fait et de droit. Elle est davantage axée sur les faits que sur le droit (voir : Ding, précitée, et Perera c. Canada (Ministre de la Santé et du Bien-être social) (1994), 75 F.T.R. 310 (C.F. 1re inst.), où il a été déterminé que la résidence est une question de fait qui doit être tranchée en fonction des circonstances). Ce facteur milite en faveur d'une plus grande retenue.
24 Après un examen de ces différents facteurs, je suis d'avis que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. En conséquence, je dois tenir compte des critères énoncés par le juge Iacobucci dans l'arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247 (Ryan), où il a dit :
La décision n'est déraisonnable que si aucun mode d'analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l'a fait. Si l'un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n'est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu'une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n'est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
[21] À l’exception des commentaires au sujet du critère de la décision raisonnable (qui doit maintenant céder le pas au test de Dunsmuir), si j’avais à effectuer une analyse relative à la norme de contrôle aujourd’hui, j’arriverais au même résultat. Par conséquent, je conclus que la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité.
Analyse
[22] Afin d’être admissible à une pension complète, Mme Kiefer doit respecter les paramètres prévus au sous-alinéa 3(1)b)(iii) de la Loi. Celui-ci prévoit :
3(1)b) celles qui, à la fois :
…
(iii) ont résidé au Canada pendant les dix ans précédant la date d'agrément de leur demande, ou ont, après l'âge de dix-huit ans, été présentes au Canada, avant ces dix ans, pendant au moins le triple des périodes d'absence du Canada au cours de ces dix ans tout en résidant au Canada pendant au moins l'année qui précède la date d'agrément de leur demande; [Non souligné dans l’original.]
[23] Dans la décision Perera c. Canada (Ministre de la Santé et du Bien-être social) (1994), 75 F.T.R. 310 (C.F. 1re inst.), le juge Rouleau a expliqué que le critère d’admissibilité prévu au sous-alinéa 3(1)b)(iii) envisage deux situations dans lesquelles un demandeur peut être admissible. Premièrement, il peut établir qu'il ou elle a résidé au Canada pendant les dix ans précédant la date d'agrément de sa demande. Ou, il peut établir qu’il ou elle a été présent au Canada avant ces dix ans au cours de la période précisée dans la disposition, tout en résidant au Canada pendant au moins l'année qui précède la date d'agrément de sa demande.
[24] Mme Kiefer n’aurait pu être admissible en vertu de la première de ces options lorsqu’elle a produit sa demande de PSV. Sa période de dix ans aurait été de 1978 à 1988, et il n’est pas contesté qu’elle vivait aux États-Unis en 1978, 1979 et 1980. Par conséquent, sa demande initiale devait être approuvée selon la deuxième de ces méthodes, c'est-à-dire que ses vingt-six années passées en Nouvelle-Écosse de l’âge à 18 à 44 ans l’emportaient sur ses absences totales durant la période de dix ans allant de 1978 à 1988. Parce qu’elle a été considérée comme résidente canadienne du 25 août 1941 au 1er avril 1967, et du 7 juin 1981 au 25 août 1988, elle remplissait les exigences de résidence (selon la définition du Règlement) pour au moins un avant que sa demande ait été accordée en 1988.
[25] Mme Kiefer soutient que le tribunal de révision (en 2007) a mal interprété la preuve dont il était saisi et n’a pas pris en compte des éléments de preuve pertinents. Elle prétend qu’une importance excessive a été accordée à la lettre anonyme, qu’elle soupçonne être l’œuvre vengeresse d’un beau-frère mécontent. Il est malheureux que Mme Kiefer n’ait pas présenté une lettre similaire à celle qu’elle a fait parvenir aux autorités américaines pour dire qu’elle demeurait au Canada plutôt qu’aux États-Unis. Une telle preuve aurait sensiblement discrédité le contenu de la lettre anonyme. Cependant, la deuxième lettre ne figurait pas au dossier du tribunal de révision et ne doit pas être prise en compte dans la présente analyse. Il y a d’autres motifs impérieux d’annuler la décision du tribunal de révision.
[26] Le tribunal de révision, dans la section de ses motifs intitulée « Contexte », fournit un exposé précis au sujet d’une bonne partie (pas toute) de la preuve produite par Mme Kiefer pour établir qu’elle résidait au Canada durant toute la période pertinente. Toutefois, il ne répond que très peu à cette preuve dans la partie « Analyse » de sa décision. D’autres éléments de preuves probants ne sont pas du tout cités.
[27] La déficience des motifs du tribunal de révision réside dans l’analyse présentée afin d’étayer sa conclusion. Le paragraphe 82(11) du RPC prévoit que le tribunal de révision a l’obligation légale de motiver sa décision. L’arrêt Dunsmuir souligne que le concept de retenue judiciaire suppose le respect du processus décisionnel des instances juridictionnelles à l’égard des faits et du droit. Il exige une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision. Dunsmuir enseigne aussi qu’une cour examinant la raisonnabilité d’une décision « se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité ». Le caractère raisonnable tient principalement à « la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel », ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. (je souligne)
[28] Le défendeur fait observer à juste titre que le tribunal est présumé avoir pris en compte l’ensemble de la preuve qui lui a été présentée. Certes, les motifs d’un tribunal administratif ne doivent pas être examinés à la loupe. Cependant, cela sera en grande partie fonction de l’importance des éléments de preuve omis. Je considère qu’il est bien établi en droit qu’une cour de révision hésitera à faire preuve de retenue à l’égard d’une décision d’un tribunal lorsque les motifs du tribunal examinent de façon détaillée la preuve étayant ses conclusions, mais fait abstraction d’importants éléments de preuve qui suggèrent une conclusion différente : Hinzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (2007), 362 N.R, 1 (C.A.F.); Cepeda‑Guiterrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1998), 157 F.T.R. 35 (C.F. 1re inst.).
[29] Le défendeur soutient aussi que le tribunal de révision était conscient de la norme juridique applicable, tel que le démontrent ses commentaires voulant qu’il faille tenir compte de toutes les circonstances, et non seulement de l’intention de la demanderesse. Je reconnais que le tribunal de réexamen a formulé le test approprié. Qu’il ait appliqué ou non ce test est une autre question.
[30] Le tribunal de révision dit, en lien avec le fait que Mme Kiefer ait établi sa résidence au Canada, qu’il accepte sa prétention voulant qu’elle et son mari avaient l’intention prendre leur retraite en Nouvelle‑Écosse. Il dit ensuite que la détermination de la résidence doive être faite [traduction] « compte tenu des circonstances et non seulement de l’intention de l’appelante ». Je considère que cet énoncé correspond bien à la règle de droit. Fort de cette proposition, le tribunal de révision conclut ensuite, pour des motifs qui m’échappent, qu’en dépit du fait que M. Kiefer devait être en Floride pour des raisons de santé, la décision d’acheter la propriété en Floride a été prise dans l’intention d’en faire leur résidence permanente. Ayant tiré cette conclusion, le tribunal de révision a caractérisé le temps passé au Canada comme un [traduction] « partage » de temps entre les deux pays.
[31] Le tribunal de révision dit que même s’il y a une [traduction] « certaine preuve » voulant que Mme Kiefer ait déménagé [traduction] « certains effets personnels en Nouvelle‑Écosse en 1983 », celle-ci ne démontre pas qu’elle voulait établir sa demeure en Nouvelle‑Écosse. Bien que je ne sois pas en désaccord, je considère anormal que le tribunal n’ait pas relevé que le véhicule des Kiefer faisait partie de ces effets personnels, comme l’atteste la facture des douanes canadiennes.
[32] Le statut de résident permanent de M. Kiefer est considéré comme étant supplanté par le fait que « dans son esprit » il se considérait comme un citoyen américain. Avec égards, l’état d’esprit de M. Kiefer sur sa loyauté et ses relations avec son pays est non pertinent en ce qui concerne la question de la résidence de Mme Kiefer au Canada.
[33] Bien que je sois d’accord avec le tribunal de révision pour dire que la propriété légale de la résidence de Floride n’est pas importante aux fins de l’appel de Mme Kiefer, le fait que le couple « vivait ensemble comme un couple marié » n’est pas contesté et n’apporte rien à l’examen. Ils vivaient comme un couple marié en Nouvelle-Écosse et en Floride.
[34] La preuve du Dr Doucet, dans laquelle il énumère les différentes dates auxquelles il a fourni des soins médicaux soit à M. ou à Mme Kiefer, est considérée comme ne faisant rien de plus qu’étayer le statut de Mme Kiefer en tant que « résidente estivale ». Fait notable, plusieurs consultations incluaient des rendez-vous au printemps et à l’automne. Le Dr Doucet a aussi expliqué que les frais de visite étaient payés par le régime d’assurance médicale de la Nouvelle‑Écosse, lequel est seulement accessible aux « résidents de la Nouvelle-Écosse ». De plus, il dit avoir effectué plusieurs visites à domicile à la résidence de Mme Kiefer à Summerville afin de vérifier l’état de santé de M. Kiefer. Il a remarqué que la maison était plutôt confortable, qu’elle était munie de plinthes chauffantes électriques et d’un poêle à bois, et qu’elle était assez meublée pour être occupée à longueur d'année. Enfin, il a aussi fait référence au fait que le couple passait les « mois froids d’hiver en Floride en raison de la santé précaire de Paul ».
[35] L’observation finale du tribunal de révision est que la preuve au sujet des frais de service pour la propriété de Nouvelle-Écosse n’indique pas que Mme Kiefer y avait bel et bien établi sa demeure. Cependant, le tribunal de révision dit aussi que [traduction] « les frais d’électricité et d’assurance de la propriété de Nouvelle-Écosse, sans autre preuve que celle-ci était réellement sa demeure, n’apporte rien à son appel ». Il est étonnant que le tribunal ait pu faire une telle déclaration au vu de la preuve qui lui était soumise.
[36] Un examen de la preuve soumise au tribunal s’avère utile. Il est clair que les Kiefer étaient propriétaires d’un appartement en Floride au cours de la période allant de 1981 à 1988. Celui-ci a été acheté en 1978. Ils possédaient aussi la propriété en Nouvelle-Écosse, qu’ils ont achetée en 1981. En soi, la simple propriété ne règle pas à mon avais la question de savoir dans lequel des deux pays Mme Kiefer « vivait ordinairement ».
[37] Le tribunal de révision a admis que M. Kiefer souffrait d’une maladie des bronches et que son état de santé ne lui permettait pas de supporter la rigueur des hivers canadiens. La preuve présentée indiquait que Mme Kiefer n’avait pas choisi la Floride simplement en raison de la température (ce que plusieurs Canadiens font annuellement, sans pénalité) : elle sentait plutôt le besoin de s’occuper des besoins médicaux de son mari.
[38] Telle est la preuve s’agissant de la propriété en Floride.
[39] Au sujet des indices de résidence en Nouvelle-Écosse, j’ai précédemment fait référence à une partie de cette preuve. Mais en plus, il y avait certains éléments de preuve concernant l’appartenance de Mme Kiefer à l’église de sa communauté, à des groupes sociaux ainsi que sa participation à la vie politique (elle a travaillé pour le Parti libéral, son nom figurait sur la liste électorale et a exercé son droit de vote). La preuve nous indique aussi qu’elle s’est qualifiée pour une subvention à la rénovation domiciliaire auprès du gouvernement néo-écossais (en l’occurrence pour le revêtement); qu’elle avait un permis de circulation routière de la Nouvelle‑Écosse; qu’elle avait un permis de conduire néo-écossais qu’elle affirme avoir obtenu en 1984 lorsqu’elle a renoncé à son permis de la Floride; qu’elle produisait ses déclarations fiscales; qu’elle a fait l’achat d’un terrain et d’une pierre tombale dans un cimetière à Liverpool, en Nouvelle‑Écosse (et en a produit des photographies).
[40] J’ai précédemment souligné que Mme Kiefer était couverte par le régime d’assurance médicale de la Nouvelle-Écosse et que cette couverture, selon le témoignage du Dr Doucet, n’était accessible qu’aux résidents de la Nouvelle-Écosse. Le tribunal de révision n’a pas fait référence à cet élément de preuve. Comme nous l’avons vu, le tribunal fait référence à l’électricité, aux assurances et aux frais de service afférents à la propriété de Nouvelle-Écosse durant la période pertinente, mais il écarte cet élément de preuve.
[41] Mme Kiefer a aussi présenté des déclarations d’amis (dont celle du maire de Liverpool), qui témoignent des périodes au cours desquelles elle a vécu en Nouvelle-Écosse (durant la période pertinente), et a parlé du fait qu’elle s’était enquis auprès de fonctionnaires canadiens au sujet de ses traversées de la frontière et de ses prestations de pension de retraite. À ce sujet, je rejette la prétention du défendeur voulant que ce qui a été dit à Mme Kiefer « au sujet des impôts et de l’immigration » n’avait aucun rapport avec ses « prestations de sécurité de la vieillesse ». À mon avis, lorsque des citoyens posent des questions aux fonctionnaires, ceux-ci s’expriment d’une seule voix au nom du Canada, et non de plusieurs.
[42] Je suis parfaitement d’accord avec le défendeur pour dire qu’un tribunal est présumé avoir pris en compte l’ensemble de la preuve qui lui a été présentée, en l’absence d’indication contraire. Il m’apparaît évident qu’il n’y a pas d’indication contraire en l’espèce. Il n’y a pas non plus d’analyse comparée de la preuve au sujet de la résidence de Mme Kiefer en Floride et de sa résidence en Nouvelle-Écosse. Je suis aussi consciente qu’il n’appartient pas à la cour de substituer son opinion à celle du tribunal de révision, même si elle serait arrivée à une conclusion différente.
[43] Cela dit, vu l’importance accordée par le tribunal de révision à la notion « d’intention » eu égard à la Floride et son omission de renvoyer aux éléments de preuve essentiels à la question qui lui était posée, je conclus que les motifs de sa décision manquent de justification, de transparence et d’intelligibilité. La formulation de motifs qui assurent la justification, la transparence et l’intelligibilité est importante, parce qu’elle permet plusieurs issues possibles et acceptables, défendables tant du point de vue des faits que du droit.
[44] Les motifs doivent démontrer que les prétentions ont été prises en compte et fournir une base pour comprendre la raison pour laquelle ces prétentions ont été rejetées. Sans l’analyse voulue, la conclusion n’est ni rationnelle ni justifiable : Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23. Les motifs et plus particulièrement l’analyse dans la présente affaire échouent ce test.
[45] J’ajoute, par souci d’exhaustivité, que la preuve versée au dossier à l’égard de la vente par Mme Kiefer de sa maison en Nouvelle‑Écosse en 1997 et du fait qu’elle a informé le ministère en 1999, de son propre chef, qu’elle résidait aux États-Unis à ce moment est non pertinent aux fins de l’examen, qui porte sur une période dans les années 1980.
[46] La demande de contrôle judiciaire sera accueillie et l’affaire sera renvoyée pour être jugée de nouveau. La demanderesse, en tant que partie se représentant elle-même, a droit au remboursement de ses débours raisonnables.
JUGEMENT
La demande de contrôle judiciaire est accueillie et l’affaire est renvoyée pour être jugée de nouveau par un tribunal de révision différemment constitué. Le défendeur payera les débours raisonnables de la demanderesse.
« Carolyn Layden-Stevenson »
juge
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L
ANNEXE A
aux
Motifs du jugement rendu le 23 juin 2008
dans l’affaire
RUTH SEAMAN KIEFER
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
T-1734-07
Loi sur la sécurité de la vieillesse
L.R., 1985, ch. O-9
2. (1) Dans le présent règlement
« demandeur » L’auteur d’une demande de prestation. Y est assimilée la personne dont la demande de prestation est réputée reçue ou celle qui est dispensée de présenter une telle demande.
"application" «Version anglaise seulement »
« ministre » Le ministre du Développement social.
« tribunal de révision » Tribunal de révision Régime de pensions du Canada — Sécurité de la vieillesse constitué en application de l’article 82 du Régime de pensions du Canada.
[…]
3. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, la pleine pension est payable aux personnes suivantes :
a) celles qui avaient la qualité de pensionné au 1er juillet 1977;
b) celles qui, à la fois :
(i) sans être pensionnées au 1er juillet 1977, avaient alors au moins vingt-cinq ans et résidaient au Canada ou y avaient déjà résidé après l’âge de dix-huit ans, ou encore étaient titulaires d’un visa d’immigrant valide,
(ii) ont au moins soixante-cinq ans,
(iii) ont résidé au Canada pendant les dix ans précédant la date d’agrément de leur demande, ou ont, après l’âge de dix-huit ans, été présentes au Canada, avant ces dix ans, pendant au moins le triple des périodes d’absence du Canada au cours de ces dix ans tout en résidant au Canada pendant au moins l’année qui précède la date d’agrément de leur demande;
c) celles qui, à la fois :
(i) n’avaient pas la qualité de pensionné au 1er juillet 1977,
(ii) ont au moins soixante-cinq ans,
(iii) ont, après l’âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins quarante ans avant la date d’agrément de leur demande.
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, une pension partielle est payable aux personnes qui ne peuvent bénéficier de la pleine pension et qui, à la fois :
a) ont au moins soixante-cinq ans;
b) ont, après l’âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins dix ans mais moins de quarante ans avant la date d’agrément de leur demande et, si la période totale de résidence est inférieure à vingt ans, résidaient au Canada le jour précédant la date d’agrément de leur demande.
(3) Pour un mois donné, le montant de la pension partielle correspond aux n/40 de la pension complète, n étant le nombre total — arrondi conformément au paragraphe (4) — d’années de résidence au Canada depuis le dix-huitième anniversaire de naissance jusqu’à la date d’agrément de la demande.
(4) Le nombre total d’an