Munroe c. Canada (Procureur général)

Munroe c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-07-08
Référence neutre
2021 CF 727
Numéro de dossier
T-271-20, T-582-20, T-583-20
Contenu de la décision
Date : 20210708
Dossiers : T‑271‑20
T‑582‑20
T‑583‑20
Référence : 2021 CF 727
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 8 juillet 2021
En présence de madame la juge Strickland
Dossier : T‑271‑20
ENTRE :
TREVOR MUNROE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ET ENTRE :
ANTHONY VEINOT
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Dossier : T‑582‑20
ET ENTRE :
TREVOR MUNROE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Dossier : T‑583‑20
ET ENTRE :
ANTHONY VEINOT
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] M. Munroe et M. Veinot ont tous deux présenté une demande de contrôle judiciaire (dossiers de la Cour T‑271‑20 et T‑339‑20, respectivement) contestant la décision du ministère des Pêches et des Océans [le MPO] de modifier le calcul de l’allocation de quota pour le groupe X, un groupe de titulaires de permis de pêche du poisson de fond de Nouvelle‑Écosse établi aux termes des Lignes directrices opérationnelles relatives à la gestion communautaire Scotia‑Fundy, Flotilles de moins de 45 pi à engins fixes, région des Maritimes, datées de décembre 1998 [les Lignes directrices opérationnelles]. Ces demandes de contrôle judiciaire ont par la suite été réunies (T‑271‑20). Les mêmes demandeurs ont également chacun présenté une demande de contrôle judiciaire visant des décisions rendues par des conseils de gestion communautaires [les CGC ou les conseils], constitués aux termes des Lignes directrices opérationnelles. M. Munroe a contesté la décision par laquelle un CGC a refusé sa demande visant à transférer son permis et son historique de capture à un autre CGC (T‑582‑20). M. Veinot a contesté la décision d’un CGC de ne pas tenir de réunion visant à examiner sa demande d’adhésion (T‑583‑20).
[2] Compte tenu des points communs entre les parties, leurs avocats et une grande partie des faits essentiels, ainsi que du chevauchement considérable des questions en litige et des éléments de preuve, les dossiers ont été réunis dans un seul dossier, à savoir T‑271‑20, et cette affaire a été entendue le 16 juin 2021. Le 17 juin 2021, à la suggestion des avocats, les dossiers T‑582‑20 et T‑583‑20 ont été plaidés conjointement. Les motifs ci‑après traitent de chacune des trois demandes de contrôle judiciaire.
Le contexte factuel général
[3] Les demandeurs sont deux pêcheurs de la Nouvelle‑Écosse qui sont titulaires de permis de pêche du poisson de fond. M. Munroe a obtenu son permis (no 101220) le 16 mai 2018 après que le MPO eut approuvé la demande formulée par la personne qui était alors titulaire du permis de délivrer un permis de remplacement à un autre pêcheur admissible, soit M. Munroe. M. Veinot a obtenu son permis (no 102309) dans des circonstances semblables le 23 mars 2017. Les deux permis se rapportent à la « flottille de pêche du poisson de fond de moins de 45 pi utilisant des engins fixes dans la région des Maritimes » [la flottille de moins de 45 pi à engins fixes], qui désigne une flottille de pêche côtière composée de bateaux de moins de 45 pi de long appartenant à des propriétaires‑exploitants pratiquant la pêche du poisson de fond.
[4] Les parties conviennent que cette pêche est régie par un système de gestion communautaire établi initialement aux termes des Lignes directrices opérationnelles. Les parties conviennent également que les Lignes directrices opérationnelles n’ont pas été révisées ni mises à jour depuis 1998 et qu’elles ne reflètent pas nécessairement l’évolution du système de gestion communautaire au cours des 25 dernières années.
[5] En résumé, à l’heure actuelle, dans le système de gestion communautaire, tous les permis que le MPO a délivrés aux titulaires d’un permis de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes sont « associés à » l’un des sept groupes géographiques communautaires désignés. On compte dix CGC au sein des sept groupes communautaires. Le MPO a désigné les groupes communautaires géographiques en fonction de ses registres sur l’enregistrement du port d’attache du titulaire de permis au 31 décembre 1996. Les titulaires d’un permis doivent soit rejoindre le CGC qui régit le groupe communautaire auquel leur permis est associé, soit rejoindre ce que le MPO appelle le « groupe X », qui est géré par le MPO. Le groupe X est accessible à tous les titulaires d’un permis qui ne veulent pas rejoindre un CGC ou qui ne remplissent pas les critères d’admissibilité pour le faire.
[6] Le MPO ne fixe pas de quotas individuels, d’allocations de quota, ni de limites de capture aux permis de pêche des titulaires de permis individuels de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes. Le MPO fixe plutôt un total autorisé des captures [le TAC] des stocks de poisson de fond pour chaque saison, et à partir du TAC, il accorde une allocation de quota à chaque flottille en fonction de « parts de pourcentage ». Le MPO divise ensuite le TAC attribué à la flottille de moins de 45 pi à engins fixes afin d’accorder une allocation de quota à chaque CGC, là encore en fonction de parts de pourcentage. Le MPO détermine la part de pourcentage de l’allocation de quota pour un stock de poisson de fond donné pour chaque CGC de la façon suivante :
- il détermine l’historique de la capture moyenne de 1986 à 1993 (période de référence) pour chaque titulaire d’un permis faisant partie d’un CGC;
- il additionne les historiques de la capture moyenne de tous les titulaires d’un permis du CGC en question afin d’obtenir l’historique total de la capture moyenne du CGC en question;
- il divise ensuite l’historique total de la capture moyenne de chaque CGC par l’historique total de la capture moyenne de tous les CGC, et obtient ainsi la part de pourcentage de chaque CGC.
[7] Le pourcentage attribué à un CGC demeure généralement le même chaque année, mais le nombre de tonnes attribué à un CGC varie en fonction du TAC annuel, qui fluctue.
[8] Ce système de gestion communautaire fonctionne selon un modèle de pêche dans lequel chaque titulaire de permis d’un groupe communautaire pêche de façon concurrentielle avec les autres titulaires de permis du groupe jusqu’à ce que le quota attribué à leur CGC pour le stock et la saison en question soit atteint.
Contexte factuel – Allocation de quota au groupe X
[9] Jusqu’en 2020, la façon de calculer l’allocation de quota pour le groupe X était semblable à celle utilisée pour les CGC. Le MPO déterminait dans quelle mesure l’historique de la capture du permis en question (au cours de la période de référence) avait contribué à la part de pourcentage du CGC auquel le permis était associé pour chaque stock de poisson de fond. Si le titulaire du permis avait rejoint le groupe X, le MPO transférait cette partie du quota, rajustée en fonction du TAC, au groupe X. Tous les membres du groupe X pêchaient aussi de façon concurrentielle jusqu’à l’atteinte du quota alloué.
[10] En 2018 et en 2019, M. Munroe a décidé de pêcher dans le groupe X, et non dans le CGC auquel son permis était associé, à savoir la division 4VsW de l’Est de la Nouvelle‑Écosse [le CGC ENS]. Comparativement à d’autres permis du CGC ENS, l’historique de la capture de flétan de son permis était élevé. Lorsque M. Munroe a rejoint le groupe X, le MPO a attribué cet historique de capture au groupe X aux fins de l’allocation de quota. La décision de M. Munroe de rejoindre le groupe X a entraîné le transfert d’environ 4,5 % de l’historique de capture du CGC ENS au groupe X.
[11] En 2019, M. Veinot a lui aussi rejoint le groupe X. Selon le dossier, l’historique de capture associé à son permis est très faible. M. Veinot et M. Munroe étaient les deux seuls membres du groupe.
[12] En octobre 2018, au cours d’une réunion du comité consultatif de pêche du poisson de fond au moyen d’engins fixes de Scotia‑Fundy [le comité consultatif], un représentant du CGC ENS a soulevé des préoccupations quant à la capacité d’un seul titulaire de permis auquel est associé un historique de capture important d’entraîner le transfert d’une grande partie du quota au groupe X. Ce comité consultatif a été établi par le MPO et son mandat consiste à formuler des recommandations au MPO sur différentes questions se rapportant à la gestion de la pêche du poisson de fond au moyen d’engins fixes. Le comité consultatif est composé de représentants du MPO, de chaque CGC, du gouvernement provincial et des peuples autochtones. Il a été question de la formule d’allocation de quota au groupe X lors des réunions du comité consultatif tenues en mars 2019 et en mai 2019.
[13] Au cours d’une réunion tenue le 24 octobre 2019, la présidente, Mme Penny Doherty, du MPO, a souligné qu’un groupe de travail du comité consultatif avait recommandé d’utiliser tout au plus 5 % de l’historique de capture d’un titulaire de permis pour calculer le quota du groupe X. Cependant, la haute direction du MPO estimait que ce pourcentage était arbitraire et n’était pas justifié. Mme Doherty a proposé une autre solution, à savoir de plafonner le quota du groupe X en utilisant la capture moyenne par permis pour chaque stock. Cette solution a été revue lors d’une réunion tenue le 14 novembre 2019, au cours de laquelle le comité consultatif a recommandé que la capture moyenne par permis (de 1986 à 1993, soit la période de référence), par CGC et pour chaque stock, calculée au prorata du quota annuel, serve de plafond pour le calcul du quota du groupe X.
[14] Le 26 novembre 2019, Mme Doherty a informé le groupe X, à savoir les demandeurs, de la recommandation du comité consultatif. Elle a également invité les demandeurs à formuler des observations sur cet éventuel changement. L’avocat de M. Munroe a fourni une lettre exprimant leur opposition aux changements le 10 décembre 2019.
[15] Le 24 janvier 2020, le directeur du MPO responsable de la gestion des ressources régionales a recommandé que le directeur régional de la gestion des pêches approuve le changement indiqué au calcul du quota du groupe X. La recommandation et les facteurs pris en compte ont été décrits dans une [traduction] « Note de service à l’intention du directeur régional – Changement de la méthode de calcul du quota du groupe X (pour décision) » [la note de service]. Le directeur régional était d’accord avec cette recommandation.
[16] Le 30 janvier 2020, Mme Doherty a envoyé un courriel aux demandeurs, qui étaient alors les seuls membres du groupe X, pour les informer de ce changement.
[17] M. Munroe a présenté un avis de demande dans le dossier T‑271‑20 le 21 février 2020, et M. Veinot a présenté un avis de demande dans le dossier T‑339‑20 le 4 mars 2020. Ils contestaient tous deux le message de Mme Doherty du 30 janvier 2020. Par une ordonnance datée du 28 août 2020, les dossiers ont été réunis en application de l’alinéa 105a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, et ils ont instruits conjointement dans le dossier T‑271‑20.
Le régime législatif
Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, LRC 1985, c F‑15
4 (1) Les pouvoirs et fonctions du ministre s’étendent d’une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux et liés :
a) à la pêche côtière et à la pêche dans les eaux internes;
b) aux ports de pêche et de plaisance;
c) à l’hydrographie et aux sciences de la mer;
d) à la coordination des plans et programmes du gouvernement fédéral touchant aux océans.
Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 [Loi sur les pêches]
7 (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, délivrer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêches — ou en permettre la délivrance —, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
43 (1) Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements d’application de la présente loi, notamment :
a) concernant la gestion et la surveillance judicieuses des pêches en eaux côtières et internes, notamment à des fins sociales, économiques et culturelles;
[…]
c) concernant la prise, le chargement, le débarquement, la manutention, le transport, la possession et l’écoulement du poisson;
d) concernant l’exploitation des bateaux de pêche;
[…]
f) concernant la délivrance, la suspension et la révocation des licences, permis et baux, notamment : […]
g) concernant les conditions attachées aux licences, permis et baux;
g.01) concernant l’utilisation et le contrôle des droits et privilèges conférés par un bail, un permis ou une licence délivré sous le régime de la présente loi, notamment l’interdiction de transférer l’utilisation ou le contrôle de ces droits et privilèges sauf à certaines conditions réglementaires;
[…]
l) prescrivant les pouvoirs et fonctions des personnes chargées de l’application de la présente loi, ainsi que l’exercice de ces pouvoirs et fonctions;
m) habilitant les personnes visées à l’alinéa l) à modifier les périodes de fermeture, les contingents, les engins ou l’équipement de pêche ou les limites de taille ou de poids du poisson fixés par règlement pour une zone ou à les modifier pour un secteur de zone;
[…]
p) prévoyant toute mesure d’ordre réglementaire prévue par la présente loi.
(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prévoir les conditions d’exercice par le ministre du pouvoir de prendre un règlement en vertu du paragraphe (3).
Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53
22 (1) Pour une gestion et une surveillance judicieuses des pêches et pour la conservation et la protection du poisson, le ministre peut indiquer sur un permis toute condition compatible avec le présent règlement et avec les règlements énumérés au paragraphe 3(4), notamment une ou plusieurs des conditions concernant ce qui suit :
a) les espèces et quantités de poissons qui peuvent être prises ou transportées;
[…]
c) les eaux dans lesquelles la pêche peut être pratiquée;
Lignes directrices opérationnelles pour la gestion communautaire dans la flottille de moins de 45 pi à engins fixes de Scotia‑Fundy, région des Maritimes
[18] Bien que cela ne soit pas précisé, les Lignes directrices opérationnelles sont vraisemblablement prises en vertu du pouvoir du ministre des Pêches et des Océans de gérer les pêches, comme le prévoit le paragraphe 4(1) de la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, LRC 1985, c F‑15.
[19] Les lignes directrices opérationnelles n’ont pas force de loi. Il ressort des éléments de preuve présentés par le défendeur que malgré des changements apportés aux politiques des Lignes directrices opérationnelles, les Lignes directrices opérationnelles en soi n’ont pas été mises à jour depuis leur publication en 1998.
[20] Voici les parties les plus pertinentes en l’espèce :
Plans de pêche axés sur la conservation en gestion communautaire
Autorité
Les politiques et principes courants de gestion communautaire sont principalement établis par l’intermédiaire du comité de la flottille à engins fixes de la région de Scotia‑Fundy, qui formule des recommandations aux fins de mise en œuvre par le MPO. En vertu des lois et règlements actuels, aucun pouvoir n’est délégué aux différents conseils communautaires : le Ministère reste le détenteur du pouvoir législatif. En vertu du système actuel, les conseils de gestion soumettent leurs plans de pêche pour approbation et mise en œuvre par le MPO, à condition qu’ils n’entrent pas en conflit avec la loi en vigueur et qu’ils respectent les conditions de conservation. Un PPAC propre à toutes les flottilles de moins de 45 pi à engins fixes est élaboré et tous les conseils de gestion doivent y adhérer. Outre ce PPAC générique, le PPAC communautaire relatif à la flottille de 45 pi à engins fixes peut contenir des mesures de gestion supplémentaires, notamment des quotas saisonniers, des limites par sortie et des sanctions qui ne sont pas mises en application par le MPO. La plupart des groupes exigent également des membres qu’ils signent un accord autorisant le MPO à envoyer les déclarations des prises individuelles hebdomadaires des titulaires de permis au conseil de gestion désigné, aux fins d’examen. Cela permet aux conseils de gestion de veiller à ce que les participants de leurs groupes respectent les mesures de gestion énoncées dans leur plan.
Le MPO alloue les quotas aux groupes de gestion communautaires géographiques approuvés avec le soutien et en fonction des recommandations du comité de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes. Toute sous‑allocation et tout quota saisonnier sont mis en œuvre en fonction des recommandations formulées par un conseil de gestion donné dans un PPAC communautaire. Les conseils de gestion sont ensuite tenus de surveiller les quotas disponibles de tous les groupes de leur communauté.
[…]
Changement de communauté des titulaires de permis
Bien que chaque permis soit associé, à des fins d’administration et de gestion des quotas, à l’une des sept communautés géographiques, cela n’affecte pas la présente politique de réémission des permis à une autre personne à la demande du titulaire de permis d’origine. Chaque titulaire de permis devrait cependant être conscient des conséquences en matière de quotas ou de pêche. La désignation communautaire se fonde sur l’enregistrement du port d’attache du titulaire de permis d’après les registres du MPO au 31 décembre 1996. De ce fait, tout pêcheur dont le permis de pêche du poisson de fond est réémis est concerné par le plan communautaire initial du lieu où le permis a été délivré, sauf les conseils de gestion négocient entre eux un changement de communauté.
Les politiques adoptées par le comité de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes permettent aux titulaires de permis de changer de communauté géographique, à condition que les deux conseils de gestion concernés y consentent. Le changement de désignation géographique d’un permis signifie qu’une communauté perd ou gagne un permis, ce qui a des conséquences sur les quotas et l’effort. Actuellement, les deux conseils de gestion doivent appuyer le changement de communauté et approuver le volume de quota à transférer, puis en informer le MPO. Les différents conseils de gestion n’ont pas à adopter des formules de quotas précises, mais jusqu’à aujourd’hui, lorsque des titulaires de permis ont changé de communauté, les communautés du port d’attache ont accepté uniquement de transférer des quotas dont le volume était égal ou inférieur à la part en pourcentage attribuée au permis, sans pourcentage défini comme non identifié. Si les conseils ne parviennent pas à un accord, le nouveau titulaire de permis pourra choisir de pêcher en vertu du plan du conseil initial ou en vertu du plan du groupe X.
Désignation communautaire et accès aux zones de stock
…
La désignation communautaire et la zone dans laquelle le pêcheur est autorisé à mener ses activités sont associées de manière permanente au numéro de permis de pêche et ne changent pas en cas de transfert à un autre pêcheur. Après un transfert de permis, le nouveau titulaire de permis est lié à la communauté et à la désignation de la zone de pêche, à moins que les conseils de gestion communautaires concernés consentent à une modification.
CONSEILS DE GESTION
Cadre de référence et procédure d’exploitation à élaborer par le comité de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes, avec pour objectif d’établir un processus transparent assurant au Ministère qu’un conseil de gestion donné représente clairement les titulaires de permis d’une zone donnée et que les recommandations du conseil de gestion représentent clairement la position majoritaire de la communauté.
T‑271‑20
La décision faisant l’objet du contrôle
[21] Le courriel de Mme Doherty du 30 janvier 2020 est formulé en ces termes :
[traduction]
De : Doherty, Penny […]
Date : 30 janvier 2020 16:08
Madame, Monsieur, membre du groupe X,
Le présent courriel vise à vous informer que le MPO imposera une limite de prises pour le groupe X en 2020‑2021. Actuellement, la limite de prises du groupe X équivaut à la somme de l’historique de la capture de 1986 à 1993 (1997 à 2006 pour le flétan de l’Atlantique dans les divisions 4X5), sous forme de pourcentage, des titulaires de permis qui choisissent d’être dans le groupe X. À compter de 2020‑2021, la capture moyenne de chaque stock par titulaire de permis, déterminée en fonction de l’historique de la capture et mise à jour pour le quota annuel, sera utilisée comme limite de prises par titulaire de permis, laquelle s’ajoute au quota alloué pour la pêche concurrentielle au sein du groupe X. Cette méthode ne s’applique pas au conseil de gestion de Shelburne. Les colonnes surlignées en jaune dans le document ci‑joint indiquent la limite de prises par stock par titulaire de permis (en fonction du quota de 2019‑2020) qui s’ajouterait à la limite de prises globale du groupe X, selon le conseil de gestion auquel le permis est associé. Il convient de souligner que la limite de prises pour le flétan de l’Atlantique dans les divisions 4X5 s’applique à tous les titulaires de permis ayant déjà pêché du flétan dans les divisions 4X5, peu importe leur conseil de gestion. Par exemple, la limite de prises par titulaire de permis (2019‑2020) qui s’ajoutera au quota alloué pour la pêche concurrentielle au sein du groupe X sera de 0,27 t à 1,36 t de flétan.
Veuillez consulter le document ci‑joint, où vous trouverez des exemples de la façon dont la limite de prises sera appliquée. Si vous avez des questions, n’hésitez pas à communiquer avec moi.
Bonne journée, Penny
Penny Doherty
Conseillère principale/Gestion des pêches
Pêches et Océans Canada/Gouvernement du Canada
[22] Je souligne qu’il ressort du dossier certifié du tribunal que la décision de modifier l’allocation de quota du groupe X a été prise par le directeur régional le 24 janvier 2020. Toutefois, comme l’ont précisé les demandeurs, ce n’est qu’après le dépôt du dossier certifié du tribunal qu’ils ont reçu la note de service, en réponse à leurs demandes de contrôle judiciaire.
[23] En effet, ils ont été informés de la décision du directeur régional par l’entremise du courriel de Mme Doherty du 30 janvier 2020, résumant cette décision.
Les questions en litige
[24] À mon avis, les questions relevées par les parties peuvent être reformulées ainsi :
La décision est‑elle de nature administrative, ou plutôt de nature législative ou stratégique?
S’il s’agit d’une décision de nature stratégique, a‑t‑elle été prise en fonction de facteurs arbitraires, non pertinents ou erronés, ou a‑t‑elle été prise de mauvaise foi et est‑elle par conséquent déraisonnable?
S’il s’agit d’une décision administrative, est‑elle raisonnable?
La première question : La décision est‑elle de nature administrative, ou plutôt de nature législative ou stratégique?
Les observations des demandeurs
[25] Les demandeurs soutiennent que la question de savoir si une décision est considérée comme législative ou administrative dépend essentiellement des personnes à qui elle s’applique. Les décisions législatives sont d’application générale. Elles ne se rapportent pas à une affaire en particulier et ne s’appuient pas sur des faits concernant des personnes en particulier. À cet égard, pour ce qui est d’établir une décision est de nature législative ou administrative, la substance l’emporte sur la forme (citant Homex Realty & Development Co c Wyoming (Village), [1980] 2 RCS 1011). Les demandeurs font valoir qu’en l’espèce, la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire est de nature administrative, car elle vise les demandeurs et s’applique précisément à eux. Plus précisément, la décision visait M. Munroe, son permis et l’historique de capture de son permis. Les demandeurs font valoir, d’une part, que la décision n’aurait pas été prise si M. Munroe n’avait pas rejoint le groupe X, et d’autre part, qu’elle s’appuie entièrement sur une affaire et une personne en particulier. Aucun changement de politique connexe n’a été apporté aux Lignes directrices opérationnelles. Le MPO a plutôt pris une décision administrative, énoncée dans un courriel, car d’autres pêcheurs étaient insatisfaits de la nouvelle répartition des quotas découlant de la décision de M. Munroe de rejoindre le groupe X.
[26] Les demandeurs soutiennent que la norme de contrôle applicable aux décisions administratives, comme celle‑ci, est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]). Subsidiairement, si la décision est considérée comme législative ou stratégique, l’objectif du contrôle doit être d’établir si elle a été prise de mauvaise foi, si elle est contraire aux principes de justice naturelle, si elle est arbitraire ou si elle a été prise à des fins inappropriées par rapport à la loi habilitante (citant Comeau’s Sea Foods Ltd c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 RCS 12 au para 36 [Comeau]; Maloney c Bande indienne de Shubenacadie, 2014 CF 129 au para 57; Maple Lodge Farms Ltd c Canada, [1982] 2 RCS 2 au para 7 [Maple Lodge]).
Les observations du défendeur
[27] Le défendeur soutient que la décision de limiter l’allocation de quota du groupe X est de nature stratégique. Il fait valoir que la Cour d’appel fédérale a conclu à maintes reprises que les décisions concernant l’allocation de quota et la gestion des pêches sont des décisions discrétionnaires de nature stratégique et non des décisions administratives (citant Carpenter Fishing c Canada, [1998] 2 CF 548 [Carpenter]; Malcolm c Canada (Pêches et Océans), 2014 CAF 130 au para 34 [Malcolm]; Mainville c Canada (Procureur général), 2009 CAF 196 au para 5 [Mainville]; Canada c Arsenault, 2009 CAF 300 aux para 41‑42). En outre, la décision touche toutes les personnes qui décident de pêcher, et non exclusivement les demandeurs. Bien que les Lignes directrices opérationnelles aient été modifiées en raison de la décision des demandeurs de rejoindre le groupe X, le changement n’a pas été apporté dans l’objectif de viser précisément les demandeurs, mais bien dans celui de remédier à des résultats imprévus découlant de l’application des Lignes directrices opérationnelles. Le fait que le changement touche les demandeurs ne modifie pas la nature ni le type de la décision qui a été prise.
[28] Le défendeur soutient que les décisions de nature politique sont susceptibles de contrôle judiciaire uniquement pour certains motifs : la mauvaise foi, le non‑respect des principes de justice naturelle et la prise en compte de considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi (citant Carpenter au para 34; Maple Lodge au para 7). Bien que la légalité d’une politique puisse être contestée devant un tribunal, la sagesse ou le bien‑fondé ne peut l’être (citant Fortune Dairy Products Limited c Canada (Procureur général), 2020 CF 540 aux para 105‑106 [Fortune Dairy]; Moresby Explorers Ltd c Canada (Procureur général), 2007 CAF 273 au para 24 [Moresby]). Les décisions discrétionnaires de nature stratégique entrant dans cette portée limitée sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision raisonnable (Vavilov).
Analyse
[29] La décision faisant l’objet du contrôle consiste en un changement apporté à l’allocation de quota du groupe X. À mon avis, il ressort clairement de la jurisprudence que les décisions relatives à l’allocation de quota de pêche sont de nature stratégique.
[30] Les politiques encadrant les quotas de pêche ne sont pas des lois. Elles ne sont pas obligatoires et n’ont pas force de loi (Campbell, aux para 18‑22). Et, comme l’a dit la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Carpenter au para 28, « [l]a mise en œuvre d’une politique en matière de quotas (par opposition à la délivrance d’un permis particulier) est une décision discrétionnaire qui tient de la mesure législative ou stratégique. Les lignes directrices stratégiques qui exposent les conditions générales rattachées à la délivrance d’un permis ne sont pas des règlements; elles n’ont pas force de loi non plus. »
[31] Dans l’arrêt Malcolm, la Cour d’appel fédérale a jugé que le ministre des Pêches dispose d’un large pouvoir discrétionnaire en matière de répartition du TAC entre les divers secteurs des pêches. Elle s’est exprimée en ces termes :
[32] Le régime de contingents individuels restreints instauré au début des années 1990 par suite de l’introduction, à la même époque, du nouveau régime de CIT, a été contesté devant les Cours fédérales, ce qui a abouti à la décision rendue par la Cour à l’occasion de l’affaire Carpenter Fishing. Dans cette affaire, le juge Décary souligne, après avoir confirmé que le système procédait d’une décision de principe valide du ministre et avoir invoqué la jurisprudence Maple Lodge Farms, que la mise en œuvre d’un régime de contingents individuels est une décision ministérielle discrétionnaire qui tient de la mesure législative ou stratégique et qui ne peut être modifiée au stade du contrôle judiciaire que s’il est démontré que la décision était entachée de mauvaise foi, que les principes de justice naturelle n’ont pas été respectés ou que des facteurs inappropriés ou étrangers à l’objet de la loi ont été pris en compte : Carpenter Fishing, aux paragraphes 28 et 37.
[33] Déjà, la Cour suprême du Canada avait retenu la même approche en matière de contrôle judiciaire des décisions de gestion des pêches par l’arrêt Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12 (Comeau’s Sea Foods), au paragraphe 36. La Cour d’appel fédérale a aussi confirmé cette approche dans des arrêts postérieurs à l’arrêt Dunsmuir : Mainville c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 196, 398 N.R. 249, au paragraphe 5; Arsenault, aux paragraphes 38 à 42.
[34] En l’espèce, la décision du ministre est discrétionnaire et tient de la mesure stratégique. […]
[32] Les demandeurs ne contestent pas ces précédents, mais font valoir que leur situation est différente, car la décision de modifier la méthode de calcul du quota du groupe X les visait. Ils soutiennent que cette décision a été prise parce que M. Munroe – titulaire d’un permis auquel est associé un historique de capture important – a rejoint le groupe X.
[33] Le défendeur reconnaît que la décision d’apporter un changement de politique découle du fait que M. Munroe a décidé de pêcher dans le groupe X. Il a déposé l’affidavit de Penny Doherty, signé le 6 août 2020 [l’affidavit de Mme Doherty]. Cet affidavit décrit l’adhésion de M. Munroe au groupe X et précise qu’en 2018, le CGC ENS s’était vu allouer un quota de 517,5 tonnes de flétan de l’Atlantique. Lorsque M. Munroe a rejoint le groupe X, une partie de ce quota, à savoir 23,3 tonnes, a été transférée au groupe X. En 2019, un quota de 27 tonnes de flétan de l’Atlantique a été transféré au groupe X dans des circonstances semblables. Mme Doherty affirme que ces transferts de quota sont survenus en raison d’une [traduction] « faille imprévue dans la politique de calcul de l’allocation de quota à l’époque ». Elle s’exprime aussi en ces termes :
[traduction]
23. La décision du demandeur de rejoindre le groupe X en 2018 et en 2019 a entraîné d’importantes conséquences négatives pour les titulaires de permis du conseil des divisions 4VsW de l’Est de la Nouvelle‑Écosse, à savoir la réduction d’environ 5 % de l’allocation de quota concurrentiel de flétan de l’Atlantique de ce groupe dans son ensemble. Le quota de flétan de l’Atlantique du conseil des divisions 4VsW de l’Est de la Nouvelle‑Écosse a été abaissé à 518 t pour 160 titulaires de permis en 2018 et à 601 t pour 155 titulaires de permis en 2019. Il convient de souligner que chaque titulaire de permis a l’occasion de pêcher les stocks de différents poissons de fond; cependant, le flétan de l’Atlantique est l’espèce dont la pêche est la plus rentable pour la flottille de moins de 45 pi à engins fixes.
24. Le groupe X a été créé afin de permettre aux titulaires de permis de la flottille de moins de 45 pi à engins fixes de pêcher à l’extérieur du système de gestion communautaire. Le MPO n’avait pas l’intention de faire en sorte que la décision d’un titulaire de permis de rejoindre le groupe X entraîne le transfert du quota d’un conseil. Le MPO était très préoccupé par le fait que, si un titulaire de permis auquel est associé un historique de capture important décidait de rejoindre le groupe X, cela entraînerait un transfert de quota important en raison de la méthode de calcul des quotas utilisée à l’époque. Un transfert important de quota au groupe X va à l’encontre des objectifs du MPO en ce qui a trait à la gestion de la pêche.
[34] Il est donc évident que c’est la décision de M. Munroe de rejoindre le groupe X qui est à l’origine du changement de politique touchant la méthode de calcul du quota du groupe X.
[35] Cependant, je ne suis pas convaincue que le fait que le changement apporté à la politique découle du choix de M. Munroe, à titre de titulaire d’un permis auquel est associé un historique de capture important, de rejoindre le groupe X, entraîne comme conséquence que la décision est de nature administrative, et non de nature stratégique ou législative.
[36] Dans la décision Barry Group c Canada, 2017 CF 1144 [Barry Group], le juge Southcott a conclu que la décision de fermer la pêche du maquereau dans l’Atlantique était de nature législative et non administrative. Dans cette affaire, les demanderesses ont soutenu que la décision était de nature administrative, car de tous les participants dans la pêche commerciale du maquereau, seules les demanderesses avaient été touchées par cette fermeture. Par conséquent, elles estimaient que la décision avait été prise en référence à un cas en particulier et qu’elle devrait être caractérisée comme une décision de nature administrative (au para 22). Après avoir examiné la jurisprudence, le juge Southcott a conclu que « […] le fait qu’une ordonnance de modification d’application générale entraîne une conséquence particulière sur un participant en particulier ou un ensemble de participants à la pêche, ou entraîne des conséquences sur certains participants plus que d’autres, ne change pas en soi la nature de la décision de sorte qu’elle puisse être qualifiée de mesure administrative » (Barry Group au para 28).
[37] Je suis de cet avis. En l’espèce, le directeur régional, suivant les conseils du directeur responsable de la gestion des ressources régionales, a accepté de changer la méthode de calcul du quota du groupe X. Bien que ce changement ait une incidence sur les demandeurs, il s’applique de façon générale et uniforme à tout titulaire de permis décidant de rejoindre le groupe X, et il s’applique à tous les stocks que peuvent pêcher les titulaires de permis. Il ne s’applique pas précisément aux permis de M. Munroe ou de M. Veinot. Il a plutôt pour effet de créer et de promulguer « une règle de conduite générale, sans référence à des cas particuliers » (R v Corcoran, 181 Nfld & PEIR 341 aux para 12‑15, 20‑21; Gulf Trollers Assn c Canada (Ministre des Pêches et Océans) [1987] 2 CF 93 (CAF) aux pp 743‑44).
[38] Comme j’ai conclu qu’il s’agit d’une décision de nature stratégique, je dois déterminer les limites acceptables du contrôle judiciaire d’une décision de nature stratégique. Là encore, à mon avis, la loi est claire à cet égard.
[39] Je me suis déjà penchée sur cette question dans la décision Elson c Canada (Procureur général), 2017 CF 459 [Elson] (conf par 2019 CAF 27) :
[50] Dans la décision Carpenter Fishing, la Cour a conclu que l’imposition d’une politique sur les quotas, plutôt que l’octroi d’un permis particulier, constituait une décision discrétionnaire de la nature d’une politique ou d’une mesure législative. De plus, tant que le ministre n’entrave pas l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en considérant les lignes directrices comme contraignantes, il peut dûment et valablement indiquer le genre de considérations sur lesquelles il se fonde de manière générale pour l’attribution des quotas. Ces lignes directrices discrétionnaires ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire, sous réserve (Maple Lodge Farms c Gouvernement du Canada, 1982 CanLII 24 (CSC), [1982] 2 RCS 2 (Maple Lodge Farms)) des exceptions suivantes : la mauvaise foi, le non‑respect des principes de justice naturelle, lorsque leur application est prescrite par la loi, et la prise en compte de considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi (paragraphe 28). Lorsque la Cour a abordé les considérations inappropriées, elle a affirmé que les objectifs autorisant de prendre des mesures en application de la Loi sur les pêches sont interprétés de manière particulièrement large, citant les arrêts Gulf Trollers, à la page 106, et Comeau’s Sea Foods, aux pages 25 et 26 et le paragraphe 4(1) de la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, et elle a conclu ainsi :
37 Il s’ensuit que les tribunaux qui sont saisis de la question de l’exercice par le ministre de ses pouvoirs et fonctions et de son pouvoir discrétionnaire relativement à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une politique en matière de quotas de pêche devraient reconnaître l’intention exprimée par le législateur et le gouverneur en conseil de donner au ministre la plus grande marge possible de manœuvre, et y donner effet. C’est uniquement lorsque le Ministère prend des mesures, par ailleurs autorisées par la Loi sur les pêches, qui outrepassent manifestement les buts généraux autorisés par la Loi que les tribunaux devraient intervenir.
[Non souligné dans l’original.]
(Voir aussi Anglehart c Canada, 2018 CAF 115 aux para 47‑48 [Anglehart]; Campbell au para 21; Carpenter au para 28; Barry Group au para 30.)
[40] Il ressort clairement de l’arrêt Malcolm (aux para 32‑33) et des précédents cités ci‑dessus que les politiques discrétionnaires, comme les allocations de quota, sont susceptibles de contrôle judiciaire uniquement pour les motifs suivants : la mauvaise foi, le non‑respect des principes de justice naturelle lorsque leur application est prescrite par la loi, et la prise en compte de considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi.
[41] Dans l’arrêt Malcolm, la Cour d’appel fédérale a conclu que la norme de contrôle applicable, qui est d’une portée limitée, est celle de la décision raisonnable :
[34] En l’espèce, la décision du ministre est discrétionnaire et tient de la mesure stratégique. Comme il s’agit d’une décision ministérielle stratégique prise en vertu de la Loi sur les pêches, elle est susceptible de contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable dont il est question dans la jurisprudence Dunsmuir. La question qui se pose en l’espèce est donc de savoir ce qu’impose la norme de la décision raisonnable en pareil cas.
[35] La décision discrétionnaire stratégique prise de mauvaise foi ou en fonction de facteurs inappropriés ou étrangers à l’objet de la loi est par le fait même déraisonnable. Elle est également considérée comme déraisonnable si elle est jugée irrationnelle ou incompréhensible ou si elle découle de l’exercice abusif d’un pouvoir discrétionnaire. Dans le cadre d’une procédure en contrôle judiciaire visant la décision rendue par le ministre en l’espèce, au final, il faut rechercher si cette décision s’inscrit dans un éventail d’issues raisonnables, compte tenu du contexte dans lequel elle a été prise et du fait qu’elle porte sur des questions de politique générale à l’égard desquelles la cour réformatrice doit se garder d’intervenir pour substituer sa propre opinion à celle du ministre. C’est en ayant ces considérations à l’esprit qu’il convient d’apprécier le caractère raisonnable de la décision du ministre.
[42] De même, dans la décision Barry Group, le juge Southcott a souligné ceci :
[30] Les parties conviennent que la norme de contrôle judiciaire applicable est celle de la décision raisonnable et que dans