Miceli-Riggins c. Canada (Procureur général)

Miceli-Riggins c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2013-06-14
Référence neutre
2013 CAF 158
Numéro de dossier
A-52-12
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20130614
Dossier : A-52-12
Référence : 2013 CAF 158
CORAM: LE JUGE EVANS
LE JUGE STRATAS
LE JUGE WEBB
ENTRE :
SHERRIE A. MICELI-RIGGINS
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 13 décembre 2012.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 14 juin 2013.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE EVANS
LE JUGE WEBB
Cour d'appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20130614
Dossier : A-52-12
Référence : 2013 CAF 158
CORAM : LE JUGE EVANS
LE JUGE STRATA
LE JUGE WEBB
ENTRE :
SHERRIE A. MICELI-RIGGINS
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
A. Introduction
[1] Mme Miceli-Riggins (la demanderesse) demande le contrôle judiciaire de la décision, datée du 3 janvier 2012, rendue à son égard par la Commission d’appel des pensions (appel CP22528).
[2] Dans cette décision, la Commission a conclu que la demanderesse n’était pas admissible à des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8, modifié (le Régime). Certaines dispositions du Régime, décrites ci-dessous, y faisaient obstacle.
[3] Toutefois, devant la Commission, la demanderesse a aussi soutenu que ces dispositions étaient discriminatoires envers elle, en contravention de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. La majorité des membres de la Commission a rejeté ses prétentions et a conclu que l’article 15 n’avait pas été enfreint. Un membre était dissident. Ce dernier aurait « accueill[i] la demande de modification » du Régime et accordé à la demanderesse ses prestations d’invalidité.
[4] Pour les motifs exposés ci-dessous, il n’y a pas de violation de l’article 15 de la Charte. Les dispositions pertinentes du Régime, tel qu’elles sont libellées, s’appliquent à la demanderesse. En vertu de ces dispositions, celle-ci n’est pas admissible aux prestations d’invalidité. Par conséquent, je rejetterais la demande.
B. La demanderesse, ses antécédents de travail et sa santé déclinante
[5] La demanderesse a travaillé et a versé des cotisations dans le cadre du Régime de 1986 à 1993, en 1996 et de nouveau en janvier 1997. L’interruption de deux ans dans le versement des cotisations, en 1994 et 1995, s’est produite lorsque la demanderesse a quitté le marché du travail pour faire des études.
[6] Le 25 janvier 1997, la demanderesse a donné naissance à un enfant trois mois avant terme. Elle a quitté son travail pour s’occuper du bébé.
[7] Avant la naissance de l’enfant, la demanderesse a eu deux accidents de voiture. C’est à partir de ce moment-là que sa santé s’est détériorée.
[8] Au moment de la naissance de l’enfant en janvier 1997, la demanderesse était en « bonne » santé. Elle n’était pas « invalide » au sens du Régime et n’avait donc pas droit aux prestations d’invalidité : motifs dissidents de la Commission, aux paragraphes 13 et 26.
[9] Toutefois, après la naissance de l’enfant, la santé de la demanderesse s’est graduellement détériorée, et ce fait est attesté par des rapports médicaux. Sa capacité de faire des travaux ménagers a décliné vers la fin de 1998, et ce n’est que cette année-là qu’elle a consulté un médecin. Son dernier emploi s’est terminé en 1999. Après 2000, la demanderesse avait de la difficulté à marcher et à soulever son enfant; elle ne pouvait plus faire de travaux ménagers. En septembre 2000, son médecin a posé un diagnostic de fibromyalgie, provoquée par les deux accidents de voiture qu’elle avait eus et l’accouchement. L’avis du médecin était qu’elle était incapable de travailler.
[10] Comme si ce n’était pas suffisant, la demanderesse a eu un autre accident de voiture en octobre 2002. À partir de ce moment-là, son état s’est empiré considérablement, à tel point qu’on devait physiquement l’aider à entrer et à sortir de la baignoire.
[11] Au moment de l’audience devant la Commission, la santé de la demanderesse était « lamentable » et elle souffrait de douleurs constantes. À l’heure actuelle, elle « n’est pas en mesure de faire beaucoup de choses ». Voir les motifs dissidents de la Commission, au paragraphe 14.
C. La demande de prestations d’invalidité de la demanderesse
[12] Le 7 novembre 2000, la demanderesse a fait une demande de prestations d’invalidité en vertu du Régime. Pour recevoir ces prestations, elle devait démontrer deux choses : la présence d’une incapacité à la date pertinente et une participation suffisante au marché du travail. Pour être admissible aux prestations, la demanderesse doit avoir satisfait à ces deux exigences concurremment.
(1) La première exigence : la présence d’une incapacité
[13] D’abord, la demanderesse devait établir qu’elle souffrait d’une incapacité et que cette incapacité était « grave et prolongée » au sens de l’alinéa 42(2)a) du Régime.
[14] Comme on le sait, il est difficile de satisfaire au critère de l’alinéa 42(2)a) du Régime. Une invalidité n’est « grave » que si elle rend la personne régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice. La gravité se juge non pas par la gravité de la maladie dont souffre le demandeur, mais plutôt en déterminant si le demandeur est capable ou non de travailler.
[15] Or, le critère de « l’incapacité de travailler » est des plus difficiles à satisfaire. Pour ce faire, le demandeur doit démontrer davantage qu’une simple incapacité d’exécuter les fonctions de son ancien emploi. Il doit plutôt démontrer qu’il est « incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice », ce qui comprend les activités modifiées au lieu de travail habituel du demandeur, le travail à temps partiel, que ce soit au lieu de travail habituel du demandeur ou ailleurs, ou le travail sédentaire.
[16] Dans sa demande de prestations, la demanderesse a déclaré qu’elle ne pouvait plus travailler à cause de ses problèmes de santé en août 1999. Elle n’a pas contesté qu’elle aurait pu travailler avant 1999.
[17] En fait, la demanderesse a reconnu devant la Commission qu’elle aurait pu travailler en 1997 malgré la naissance prématurée de son enfant en janvier 1997. Son époux a témoigné qu’elle était « normale » pendant au moins une partie de 1997. Se fondant sur ce témoignage et sur la demande de prestations de la demanderesse, la Commission a conclu que la demanderesse n’était pas invalide au 31 décembre 1997 : voir le paragraphe 4 de ses motifs. La demanderesse ne conteste pas cette conclusion devant notre Cour.
[18] Comme nous le verrons, cette date, le 31 décembre 1997, devient des plus importantes au regard de l’admissibilité de la demanderesse aux prestations d’invalidité.
[19] Le membre dissident de la Commission a admis que les problèmes de santé de la demanderesse étaient devenus « graves » et « prolongés » au cours de l’année 2000. Toutefois, comme je vais maintenant l’expliquer, la majorité des membres de la Commission n’a pas admis qu’en décembre 2000, la demanderesse satisfaisait toujours à l’exigence de la participation au marché du travail. Au contraire, la dernière fois où elle a satisfait à cette exigence était le 31 décembre 1997.
(2) La deuxième exigence : une participation suffisante au marché du travail
[20] Aux termes du Régime, une participation suffisante au marché du travail se démontre par des cotisations d’un certain montant dans le cadre du Régime pendant un certain nombre d’années durant une période définie. Dans le Régime, cette période est désignée sous le nom de période minimale d’admissibilité ou PMA.
[21] Les règles du Régime qui établissent l’admissibilité à une pension d’invalidité sont strictes et rigides.
[22] Pour la personne invalide le 31 décembre 1997 ou avant cette date, la règle voulait qu’un demandeur ait versé des cotisations en vertu du Régime pendant cinq des dix dernières années. Dans le cas de la demanderesse, si elle avait été invalide en 1997, elle aurait eu une participation suffisante au marché du travail. Elle aurait satisfait à la règle des « cinq des dix dernières années » parce qu’elle avait cotisé de 1988 à 1993 et ensuite en 1996.
[23] Toutefois, pour la personne invalide après le 31 décembre 1997, une règle différente s’applique. La demanderesse était invalide après le 31 décembre 1997 et était donc assujettie à une règle différente. En vertu de cette règle, la demanderesse devait avoir cotisé dans le cadre du Régime pendant quatre des six dernières années : sous-alinéa 44(2)a)(i) du Régime. Pour qu’une année particulière « compte » dans ce calcul, un montant minimum devait être cotisé pendant cette année‑là. En 1997, le montant minimum équivalait à 3 500 $. Voir l’article 19 et l’alinéa 44(2)a) du Régime.
[24] On peut illustrer ce qui précède dans un tableau qui répartit les périodes de travail de la demanderesse et la chronologie de ses cotisations jusqu’à 2004 :
Année
Des cotisations au niveau minimum requis ont-elles été versées?
Commentaires
1986 à 1993
Oui
1994
Non
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1995
Non
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1996
Oui
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1997
Non
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a cotisé dans le cadre du Régime en janvier, mais n’a pas cotisé au montant minimum exigé pour l’année. Mais tout au long de 1997, la règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide en 1997, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1998
à
2004
Non
La règle de la participation au marché du travail a changé : il faut maintenant « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » n’est pas respectée.
[25] Toutefois, l’histoire ne s’arrête pas là. Le Régime contient deux dispositions additionnelles qui en atténuent les conséquences injustes : les clauses d’exclusion pour élever des enfants (les CEEE) et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime.
(3) Les CEEE
[26] Une personne peut être incapable de travailler et de verser des cotisations en vertu du Régime pour de bonnes raisons. Par exemple, des parents peuvent avoir besoin de rester à la maison pour s’occuper d’un enfant. Même aujourd’hui, ce scénario continue de se produire de façon disproportionnée chez les femmes par rapport aux hommes.
[27] Le fait de quitter le marché du travail pour s’occuper d’un enfant peut avoir des conséquences sur les prestations en vertu du Régime. L’omission de verser des cotisations dans le cadre du Régime une année donnée peut réduire les prestations payables à l’avenir. Elle peut aussi avoir une incidence sur l’application de règles, comme la règle des « quatre des six dernières années » décrite plus haut.
[28] Afin d’éliminer ces conséquences potentiellement injustes, le Régime autorise l’exclusion de certaines périodes de la période de cotisation. Il s’agit des « clauses d’exclusion » prévues au Régime. Celles-ci sont de trois types : les clauses d’exclusion générales, les clauses d’exclusion pour invalidité et les clauses d’exclusion pour élever des enfants (les CEEE).
[29] Les CEEE ont pour but de faire en sorte qu’une personne qui demeure à la maison pour élever un enfant de moins de sept ans ne soit pas pénalisée pendant cette période parce que son revenu est peu élevé ou inexistant. Les clauses garantissent l’admissibilité aux prestations et préservent le niveau des prestations éventuellement payées en vertu du Régime. Comme il est noté dans les motifs dissidents de la Commission, « [c]ette caractéristique [du Régime] joue un rôle crucial pour favoriser la sécurité financière des femmes dont le travail est interrompu par le besoin d’élever des enfants ».
[30] Les CEEE se rapportent au critère de la participation au marché du travail, car des prestations d’invalidité sont offertes à tous les cotisants admissibles, sans distinction de sexe, qui restent à la maison pour s’occuper d’un enfant de moins de sept ans et qui ont, pendant une année donnée, des gains admissibles inférieurs au montant minimum de cotisations exigé pour cette année‑là : Régime de pensions du Canada, sous-alinéa 44(2)b)(iv). En particulier, les CEEE permettent d’exclure un mois de la période de cotisation si : (1) le cotisant est un « bénéficiaire d’une allocation familiale » au sens du Règlement sur le Régime; (2) le cotisant a des gains pour l’année qui sont inférieurs au montant minimum de cotisations exigé pour cette année‑là.
[31] En l’espèce, la demanderesse était une bénéficiaire de la prestation fiscale pour enfant de février 1997 à janvier 2004 (lorsque son enfant a atteint l’âge de sept ans) et était donc considérée comme étant une « bénéficiaire d’une allocation familiale » pendant cette période au sens du Règlement sur le Régime. Par conséquent, la période de février 1997 à janvier 2004 a été exclue de la période de cotisation de la demanderesse au titre des CEEE. Cette exclusion peut avoir pour effet d’accroître le montant des prestations qu’elle pourrait recevoir en vertu du Régime.
[32] Nous devons maintenant mettre à jour le tableau répartissant les périodes de travail de la demanderesse et la chronologie de ses cotisations jusqu’à 2004, en tenant compte dans son cas de l’application des CEEE. Comme on peut le constater, l’application des CEEE ne change pas en soi la situation de la demanderesse :
Année
Des cotisations au niveau minimum exigé ont-elles été versées?
Commentaires
1986 à 1993
Oui
1994
Non
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1995
Non
La règle des « cinq des dix dernières années» est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1996
Oui
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1997
Non
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a versé des cotisations dans le cadre du Régime au cours du mois de janvier, mais n’a pas cotisé au montant minimum exigé pour l’année. Mais tout au long de 1997, la règle des « cinq des dix dernières années » a été respectée. Si la demanderesse avait été invalide en 1997, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. Par application des CEEE, la période à partir de février 1997 ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse.
1998
à
2003
Ces années ne comptent pas aux fins du calcul des cotisations, car les CEEE s’appliquent.
La règle de la participation au marché du travail a changé : il faut maintenant de « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » n’est pas respectée. Les CEEE s’appliquent : cette année ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse. La demanderesse n’a cotisé que pendant trois des six dernières années.
2004
Non
Son enfant a atteint l’âge de sept ans le 25 janvier 2004. Aux termes du Régime, elle n’a le droit de se prévaloir des CEEE que jusqu’au 31 janvier 2004.
[33] Comme le montre ce tableau, les CEEE ne changent rien au fait que la demanderesse ne satisfaisait pas à la règle des « quatre des six dernières années » le 1er janvier 1998.
(4) La disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime
[34] La disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime a un effet d’amélioration; elle vise à atténuer d’éventuelles conséquences fâcheuses.
[35] L’article 19 du Régime vise à éviter qu’un cotisant soit désavantagé lorsqu’il ne verse pas de cotisations suffisantes au cours d’une année. Grâce au calcul proportionnel, le niveau de cotisations exigé du cotisant est réduit en proportion du nombre de mois pendant lesquels celui-ci a été en mesure de travailler.
[36] Le calcul proportionnel peut entrer en ligne de compte lorsque le cotisant atteint l’âge de 70 ans, meurt ou est frappé d’invalidité, ou si la pension de retraite du Régime de pensions du Canada devient payable. Il peut aussi entrer en ligne de compte lorsqu’une personne a atteint l’âge de 18 ans ou cesse de recevoir une pension d’invalidité en vertu du Régime ou d’un régime provincial, mais pas lorsqu’une personne donne naissance à un enfant ou devient ou cesse d’être visée par les CEEE.
[37] Ainsi, pour l’année 1997, les cotisations exigées de la demanderesse ne pouvaient être calculées au prorata parce qu’elle ne répondait pas aux conditions énoncées à l’article 19 du Régime, tel qu’il est rédigé.
(5) Les observations de la demanderesse au titre de la Charte
[38] La demanderesse invoque l’article 15 de la Charte, soit la garantie des droits à l’égalité. Elle attaque les CEEE, la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime, la règle des « quatre des six dernières années » et l’utilisation de l’année civile pour effectuer le calcul. Collectivement, ces éléments concourent à nier aux femmes l’égalité d’accès à une pension d’invalidité. La demanderesse a quitté le marché du travail au début de l’année pour avoir un enfant avant d’avoir pu verser des cotisations au niveau minimum exigé – une situation que seule une femme peut connaître, pas un homme.
[39] À l’appui de sa prétention fondée sur l’article 15, la demanderesse fait aussi les observations suivantes :
● Les femmes sont généralement plus susceptibles que les hommes de cesser de travailler pour s’occuper d’un enfant, ce qui plus rend plus difficile l’atteinte du niveau minimal de cotisations exigé au cours de l’année, particulièrement après la naissance d’un enfant.
● L’accouchement interrompt physiquement la participation d’une femme au marché du travail. Il est donc plus difficile de satisfaire à l’exigence du niveau minimal de cotisations au cours d’une année où une femme donne naissance à un enfant.
● La rémunération des femmes est généralement moindre que celle des hommes, ce qui rend généralement plus difficile l’atteinte du niveau minimum de cotisations exigé pour l’année.
● La grossesse comporte des risques d’invalidité, ce qui signifie que les femmes qui accouchent pourraient ne pas retourner sur le marché du travail.
[40] La demanderesse demande que la Cour interprète [traduction] « l’admissibilité au titre des CEEE » comme étant une circonstance permettant à une personne de se prévaloir du calcul proportionnel aux termes de l’article 19 du Régime.
[41] Si cette latitude était accordée, le dernier jour de la période minimale d’admissibilité de la demanderesse passerait au 31 janvier 2004, la fin du mois où son enfant a atteint l’âge de sept ans et où le droit de se prévaloir des CEEE a pris fin. Le tableau suivant illustre cette possibilité; il a été révisé pour indiquer la situation de la demanderesse le cas advenant que sa prétention fondée sur la Charte soit accueillie :
Année
Des cotisations au niveau minimum exigé ont-elles été versées?
Commentaires
1986 à 1993
Oui
1994
Non
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1995
Non
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1996
Oui
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante.
1997
Oui
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a versé des cotisations dans le cadre du Régime au cours du mois de janvier, mais le montant de sa cotisation était inférieur au montant minimum exigé pour l’année. Or, le calcul proportionnel dont la demanderesse veut se prévaloir permettrait que cette année compte comme une année de cotisation. La demanderesse satisferait ainsi à la règle des « quatre des six dernières années » mise en application après le 31 décembre 1997.
1998
à
2003
Ces années ne comptent pas aux fins du calcul des cotisations puisque les CEEE s’appliquent.
La règle de la participation au marché du travail a changé : elle est maintenant de « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » est respectée. Les CEEE s’appliquent : cette année ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse. La demanderesse n’a cotisé que pendant quatre des six dernières années.
2004
Non
Son enfant a atteint l’âge de sept ans le 25 janvier 2004. Aux termes du Régime, elle n’a le droit de se prévaloir des CEEE que jusqu’au 31 janvier 2004.
[42] Sur cette base, la demanderesse allègue que le dernier jour de sa PMA devrait être en janvier 2004. Comme elle était invalide à ce moment‑là, elle aurait droit aux prestations d’invalidité.
D. Analyse
(1) Principes généraux
[43] Traditionnellement, les tribunaux qui ont rendu des décisions sur des contestations fondées sur l’article 15 de la Charte ont examiné deux questions :
(1) La loi crée-t-elle une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue?
(2) La distinction crée-t-elle un désavantage par la perpétuation d’un préjugé ou l’application de stéréotypes? Autrement dit, y a-t-il discrimination?
Voir généralement les arrêts Law c. Canada, [1999] 1 R.C.S. 497; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, au paragraphe 17, [2008] 2 R.C.S. 483; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, au paragraphe 30, [2011] 1 R.C.S. 396.
[44] Le seul traitement différent ou inégal ne peut contrevenir à l’article 15 de la Charte. L’article 15 vise plutôt à prévenir toute discrimination : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, à la page 182; arrêt Law, précité, au paragraphe 51; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, au paragraphe 188, [2009] 1 R.C.S. 222. Autrement dit, « l’égalité n’est pas une question de similitude, et le par. 15(1) ne garantit pas le droit à un traitement identique » : arrêt Withler, précité, au paragraphe 31.
[45] Dans beaucoup d’affaires, la Cour suprême a tenté de décrire en quoi consiste la discrimination. Il s’agit d’une notion difficile à définir et il n’est donc pas surprenant de ne pas pouvoir trouver, dans ces affaires, une convergence exacte des descriptions de la discrimination. Comme un prisme, la discrimination est d’un seul tenant, mais elle peut paraître bien différente et projeter différents types de lumière selon l’angle sous lequel on la regarde. Les descriptions de la Cour suprême, aussi différentes soient‑elles, sont toutes utiles pour comprendre la nature de la discrimination.
[46] À sa base même, la discrimination renvoie à l’action de l’État, à l’inertie de l’État ou à la législation qui perpétue des désavantages et applique des stéréotypes : arrêt Kapp, précité, au paragraphe 24; arrêt Withler, précité, au paragraphe 37. On trouve aux pages 174 et 175 de l’arrêt Andrews, précité, une définition classique de la discrimination :
[…] la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d’un individu ou d’un groupe d’individus, qui a pour effet d’imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d’autres ou d’empêcher ou de restreindre l’accès aux possibilités, aux bénéfices et aux avantages offerts à d’autres membres de la société. Les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoires, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d’un individu le sont rarement.
[47] La discrimination agit comme un stigmate personnel sur la personne. Elle l’agresse dans sa dignité en l’étiquetant pour des raisons hors de sa volonté ou de son contrôle, en la présentant comme ne méritant pas le même respect, la même participation ou la même appartenance à la société canadienne : arrêt Law, précité, aux paragraphes 47 à 53.
[48] L’arrêt Withler, précité, de la Cour suprême, est particulièrement utile pour définir la discrimination. Dans cet arrêt, la Cour suprême a décrit deux différents types de discrimination. En voici les caractéristiques et ce qui a été communiqué à leur égard :
(1) La perpétuation d’un préjugé ou d’un désavantage dont les membres d’un groupe sont victimes en raison des caractéristiques personnelles décrites dans les motifs énumérés ou analogues. Cela peut se produire lorsque la législation traite un groupe historiquement désavantagé d’une façon qui fait ressortir les mêmes caractéristiques qui ont causé son désavantage. Les éléments essentiels pour prouver cette sorte de discrimination sont « les éléments tendant à prouver qu’un demandeur a été historiquement désavantagé ou fait l’objet de préjugés, ainsi que la nature de l’intérêt touché » : Withler, au paragraphe 38.
(2) La création ou la perpétuation d’un désavantage fondé sur un stéréotype qui ne reflète pas la situation ou les caractéristiques véritables du demandeur ou du groupe. Ici, les désavantages historiques n’entrent pas en ligne de compte. Comme il est expliqué dans l’arrêt Withler, « un groupe n’ayant jamais souffert d’un désavantage se trouve un jour touché par une conduite qui, si on n’y met pas fin, aura un effet discriminatoire sur ses membres […] en leur appliquant un stéréotype » (au paragraphe 36). Les tribunaux sont alors notamment appelés à examiner « la question [qui] consiste à déterminer si cette vision correspond à la situation ou aux caractéristiques véritables des demandeurs » et son « effet d’amélioration sur la situation des autres participants et la multiplicité des intérêts [que la loi] tente de concilier » : Withler, au paragraphe 38.
[49] Pour établir s’il y a discrimination, les tribunaux doivent se garder d’interpréter « de manière trop technique » et formaliste les questions dont ils sont saisis : Auton (Tutrice à l’instance de) c. Colombie-Britannique (P.G.), 2004 CSC 78, au paragraphe 25, [2004] 3 R.C.S. 657.
[50] Les tribunaux doivent plutôt s’engager dans une analyse « contextuelle » plus large, dans « l’examen de la situation des membres du groupe et de l’incidence négative de la mesure sur eux ». L’accent est mis « sur la situation véritable du groupe et sur le risque que la mesure contestée aggrave sa situation ». Voir l’arrêt Withler, précité, au paragraphe 37.
[51] L’approche contextuelle signifie qu’une mesure peut être discriminatoire dans certains cas, mais pas dans d’autres. Une partie importante du contexte, comme nous le verrons, est la nature de la législation qui crée la distinction reprochée. En l’espèce, la Cour doit interpréter des dispositions prévoyant le versement de prestations dans le cadre d’une législation complexe en matière de prestations sociales, un contexte que les tribunaux, y compris la Cour suprême, considèrent comme étant particulier.
[52] En adoptant une approche quant au fond plutôt qu’une approche formaliste et en examinant le fond de l’affaire dans son propre contexte, les tribunaux sont en mesure de déterminer, eu égard aux circonstances de l’affaire, s’il y a égalité réelle. La défense et la réalisation du principe d’égalité sont essentielles au regard de l’article 15 de la Charte.
[53] Dans l’arrêt Withler, précité, la Cour suprême décrit ainsi l’égalité réelle (au paragraphe 39) :
L’égalité réelle, contrairement à l’égalité formelle, n’admet pas la simple différence ou absence de différence comme justification d’un traitement différent. Elle transcende les similitudes et distinctions apparentes. Elle demande qu’on détermine non seulement sur quelles caractéristiques est fondé le traitement différent, mais également si ces caractéristiques sont pertinentes dans les circonstances. L’analyse est centrée sur l’effet réel de la mesure législative contestée, compte tenu de l’ensemble des facteurs sociaux, politiques, économiques et historiques inhérents au groupe. Cette analyse peut démontrer qu’un traitement différent est discriminatoire en raison de son effet préjudiciable ou de l’application d’un stéréotype négatif ou, au contraire, qu’il est nécessaire pour améliorer la situation véritable du groupe de demandeurs.
[54] Pour établir si une disposition contestée favorise ou perpétue un désavantage et un stéréotype, la Cour suprême a suggéré quatre facteurs contextuels qu’elle estime utiles :
(1) la préexistence d’un désavantage, d’un stéréotype, d’un préjugé ou d’une vulnérabilité subis par la personne ou le groupe en cause;
(2) le rapport ou la correspondance entre le ou les motifs sur lesquels l’allégation est fondée et les besoins, les capacités ou la situation propres au demandeur ou à d’autres personnes;
(3) l’effet d’amélioration de la loi contestée eu égard à une personne ou un groupe défavorisé dans la société;
(4) la nature et l’étendue du droit touché par la loi contestée.
(voir, de façon générale, l’arrêt Law, précité, aux paragraphes 62 à 75, et l’arrêt Kapp, précité, au paragraphe 19)
[55] Les quatre facteurs contextuels ne doivent pas être utilisés comme un modèle rigide pour chaque cas. « Un modèle rigide pourrait mener à un examen qui inclut des questions non pertinentes ou, à l’opposé, qui exclut des facteurs pertinents » : arrêt Withler, précité, au paragraphe 66; voir aussi l’arrêt Kapp, précité. Il convient plutôt de recourir aux quatre facteurs contextuels comme un guide utile dans l’analyse.
(2) Le contexte particulier de la législation en matière de prestations sociales
[56] Les lois en matière de prestations sociales, comme le Régime de pensions du Canada, visent à améliorer les conditions de groupes particuliers. Cependant, la réalité sociale est complexe : les groupes se recoupent et, à l’intérieur de ceux-ci, existent des personnes aux situations et aux besoins différents, certains urgents, d’autres pas, suivant des situations d’une variété presque infinie. En conséquence, les tribunaux ne devraient pas exiger « qu’une loi doi[ve] toujours correspondre parfaitement à la réalité sociale pour être conforme au par. 15(1) de la Charte » : arrêt Law, précité, au paragraphe 105.
[57] Dans ce contexte, il s’ensuit que les distinctions découlant de la législation en matière de prestations sociales ne seront pas considérées à la légère comme discriminatoires. La Cour suprême a confirmé ce constat à maintes reprises.
[58] Les tribunaux ne peuvent insister sur une « correspondance parfaite entre un régime de prestations et les besoins ou la situation du groupe demandeur ». On peut « éprouver de la sympathie pour les personnes qui, pour une raison ou une autre, n’ont peut-être pas pu participer aux programmes. Cependant, le fait qu’un programme social donné ne réponde pas aux besoins de tous, sans exception, ne nous permet pas de conclure que ce programme ne correspond pas aux besoins et à la situation véritables du groupe concerné ». Voir Gosselin c. Québec (Procureur général), 2002 CSC 84, au paragraphe 55, [2002] 4 R.C.S. 429.
[59] On ne peut donc pas conclure simplement à une violation de l’article 15 de la Charte du fait que la législation en matière de prestations sociales laisse un groupe, même un groupe vulnérable, à l’extérieur du régime des prestations :
Le fait que certaines personnes soient victimes des lacunes d’un programme ne prouve pas que la mesure législative en cause ne tient pas compte de l’ensemble des besoins et de la situation du groupe de personnes touché, ni que la distinction établie par cette mesure crée une discrimination réelle au sens du paragraphe 15(1).
(arrêt Gosselin , précité, au paragraphe 55)
[60] Dans l’arrêt Withler, précité, la Cour suprême a recommandé d’effectuer avec sensibilité l’analyse établissant si le régime législatif en matière de prestations sociales contrevient à l’article 15 de la Charte et de garder à l’esprit les problèmes sociaux que le législateur a tenté de résoudre (au paragraphe 67) :
Lorsqu’il est question d’un régime de prestations de retraite, comme dans le cas qui nous occupe, l’examen des facteurs contextuels à la deuxième étape de l’analyse requise par le paragraphe 15(1) porte en général sur l’objet de la disposition présentée comme discriminatoire, et se fait à la lumière du régime législatif complet. À qui le législateur voulait-il accorder un avantage et pourquoi? Pour trancher la question de savoir si la distinction perpétue un préjugé ou applique un stéréotype à un certain groupe, le tribunal tient compte du fait que de tels programmes sont conçus dans l’intérêt de divers groupes et doivent forcément établir des limites en fonction de certains facteurs comme l’âge. Le tribunal s’interrogera sur l’opportunité générale de telles limites, compte tenu de la situation des personnes touchées et des objets du régime. Point n’est besoin que le programme de prestations corresponde parfaitement à la situation et aux besoins véritables du groupe de demandeurs. Le tribunal pourra également prendre en considération l’affectation des ressources et les objectifs particuliers d’intérêt public visés par le législateur.
On trouvera aux paragraphes 38 et 66 de l’arrêt Withler d’autres recommandations de la Cour suprême, notamment que les tribunaux devraient bénéficier d’une certaine marge d’appréciation pour établir si le régime législatif en matière de prestations sociales est discriminatoire.
[61] Au vu de ces considérations, la Cour suprême a, à quelques occasions, exigé qu’un élément discernable ou concret, comme une « distinction » illégitime d’un groupe particulier, soit présent avant que le régime législatif ne soit déclaré discriminatoire :
Il n’est pas loisible au Parlement ou à une législature d’adopter une loi dont les objectifs de politique générale et les dispositions imposent à un groupe défavorisé un traitement moins favorable : Corbière c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203. Par contre, la décision du législateur de ne pas accorder un avantage en particulier, lorsque l’existence d’un objectif, d’une politique ou d’un effet discriminatoire n’est pas établie, ne contrevient pas à ce principe ni ne justifie un examen fondé sur le par. 15(1). Notre Cour a conclu à maintes reprises que le législateur n’a pas l’obligation de créer un avantage en particulier, qu’il peut financer les programmes sociaux de son choix pour des raisons de politique générale, à condition que l’avantage offert ne soit pas lui-même conféré d’une manière discriminatoire […].
(arrêt Auton, précité, au paragraphe 41)
[62] Un autre indice de discrimination est l’incohérence entre les fins du régime législatif et la disposition que l’on dit discriminatoire :
Lorsqu’il s’agit de savoir si les membres d’un groupe font l’objet d’un stéréotype, déterminer si une définition légale excluant un groupe est discriminatoire et ne constitue pas un exercice légitime du pouvoir législatif de définir un avantage suppose l’examen de l’objectif du régime législatif qui confère l’avantage ainsi que des besoins généraux auxquels il est censé répondre. Le régime d’avantages excluant un groupe en particulier d’une manière qui compromet son objectif global sera vraisemblablement discriminatoire, car il exclut arbitrairement un groupe donné. Par contre, l’exclusion qui est compatible avec l’objectif général et l’économie du régime législatif ne sera vraisemblablement pas discriminatoire. La question est donc de savoir si l’avantage exclu fait partie du régime général d’avantages établi par la loi et s’il correspond aux besoins auxquels celle-ci est censée répondre.
(arrêt Auton, précité, au paragraphe 42)
[63] Toutefois, le fait de constater une incohérence ne saurait suffire. Les tribunaux doivent garder à l’esprit que « [l]’élaboration d’un régime d’aide sociale destiné à répondre aux besoins des jeunes adultes est un problème complexe, auquel il n’existe pas de solution parfaite », et que « [q]uelles que soient les mesures adoptées par le gouvernement, il existera toujours un certain nombre de personnes auxquelles un autre ensemble de mesures aurait mieux convenu » : arrêt Gosselin, précité, au paragraphe 55.
[64] Autrement dit, sur un plan global, les programmes de prestations sociales sont souvent élaborés dans un réseau complexe de dispositions interreliées. Modifier un lien du réseau peut interrompre d’autres liens de façon inattendue et porter grandement atteinte à des intérêts gouvernementaux légitimes, comme notre Cour l’a indiqué dans l’arrêt Krock c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 188, au paragraphe 11 :
Lorsque la Cour examine un argument qui veut qu’un régime complexe de prestations prévu par la loi, comme celui de l’assurance-chômage, a un effet négatif différentiel sur certains demandeurs contrairement à l’article 15, elle ne peut se préoccuper de la question de savoir s’il serait désirable d’accorder des prestations étendues comme on le recherche. Dans la création des programmes sociaux, il faut établir des priorités. Le législateur est mieux équipé pour cette tâche que les tribunaux et la Constitution n’exige pas que les tribunaux procèdent à un réglage minutieux des régimes législatifs.
[65] « [F]aire du rafistolage pour des raisons constitutionnelles à un ensemble de dispositions complexes et liées entre elles, dans une tentative de mettre fin à l’arbitraire apparent d’un processus valable d’imposition d’une limite dans le cadre d’un régime de prestations, a toutes les chances de générer ses propres anomalies […] » : Nishri c. Canada, 2001 CAF 115, au paragraphe 43.
[66] Pour cette raison, la Cour suprême a insisté sur le fait qu’il ne lui appartenait pas de redéfinir les modalités du programme législatif de prestations ou d’en modifier les dispositions d’admissibilité à moins que l’existence d’une discrimination n’ait été établie : Hodge c . Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2004 CSC 65, [2004] 3 R.C.S. 357.
(3) La nature du Régime
[67] La nature du Régime constitue une partie importante du contexte dans lequel la contestation de la demanderesse doit être appréciée. Il convient de se garder de transformer le Régime en une chose qu’il n’est pas ou qu’il n’a jamais été censé être.
[68] Au paragraphe 91 de son mémoire des faits et du droit, la demanderesse décrit le Régime comme faisant partie du [traduction] « système social » canadien. Dans la mesure où la demanderesse laisse entendre que le Régime est un régime de bien-être social général censé donner sans restriction des prestations à qui en demande, je ne suis pas d’accord.
[69] Certains des énoncés généraux sur le Régime sont pertinents. Le Régime n’est pas censé satisfaire les besoins de tout le monde. C’est plutôt un régime contributif qui remplace en partie des revenus dans certaines circonstances définies de façon technique. Il est conçu pour être complété par les régimes de pension privés, l’épargne privée, ou les deux. Voir l’arrêt Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 2000 CSC 28, [2000] 1 R.C.S. 703, au paragraphe 9.
[70] En fait, on ne peut même pas dire du Régim