Ami(e)s de la Terre c. Canada (Gouverneur en Conseil)

Ami(e)s de la Terre c. Canada (Gouverneur en Conseil)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-10-20
Référence neutre
2008 CF 1183
Numéro de dossier
T-2013-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20081020
Dossiers : T‑2013‑07
T‑78‑08
T‑1683‑07
Référence : 2008 CF 1183
Vancouver (Colombie‑Britannique), le 20 octobre 2008
En présence de monsieur le juge Barnes
ENTRE :
LES AMI(E)S DE LA TERRE –
FRIENDS OF THE EARTH
demanderesse
et
LE GOUVERNEUR EN CONSEIL et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT
défendeurs
ENTRE :
LES AMI(E)S DE LA TERRE –
FRIENDS OF THE EARTH
demanderesse
et
LE GOUVERNEUR EN CONSEIL
défendeur
ENTRE :
LES AMI(E)S DE LA TERRE –
FRIENDS OF THE EARTH
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La demanderesse, Les Ami(e)s de la Terre – Friends of the Earth (FOTE), est une organisation canadienne à but non lucratif dont la mission est de protéger l’environnement au niveau national et au niveau mondial. Elle compte 3 500 membres canadiens et fait partie d’une fédération internationale représentant 70 pays.
[2] FOTE dépose devant la Cour trois demandes de contrôle judiciaire, sollicitant dans chaque cas un jugement déclaratoire et une injonction pour une série de présumés manquements à des obligations qui découleraient de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, L.C. 2007, ch. 30 (la LMOPK). Les trois demandes sont étroitement reliées et, le 17 avril 2008, la juge Anne Mactavish a ordonné qu’elles soient instruites consécutivement. Puisque ces demandes sont toutes fondées sur les mêmes faits essentiels et font intervenir des questions intimement liées portant sur l’interprétation des lois, il convient d’exposer un seul ensemble de motifs.
[3] Dans sa première demande de contrôle judiciaire (T‑1683‑07), FOTE allègue que le ministre de l’Environnement (le ministre) a manqué à l’obligation qui lui est faite par l’article 5 de la LMOPK, à savoir l’obligation d’établir un Plan initial sur les changements climatiques qui remplisse les obligations du Canada aux termes de l’article 3.1 du Protocole de Kyoto[1].
[4] Dans sa deuxième demande de contrôle judiciaire (T‑2013‑07), FOTE allègue que le gouverneur en conseil ne s’est pas conformé aux articles 8 et 9 de la LMOPK parce qu’il n’a pas publié, dans la Gazette du Canada, un projet de règlement, accompagné de déclarations, et parce qu’il n’a pas préparé, dans les 120 jours suivant l’entrée en vigueur de la LMOPK, une déclaration faisant état des réductions d’émissions de gaz à effet de serre auxquelles il est raisonnable de s’attendre à la suite de chaque modification réglementaire projetée et des autres mesures d’atténuation projetées.
[5] La troisième demande de FOTE (T‑78‑08) concerne l’article 7 de la LMOPK. Dans cette demande, FOTE allègue que le gouverneur en conseil a manqué à son obligation de prendre, de modifier ou d’abroger, dans les 180 jours suivant l’entrée en vigueur de la LMOPK, les règlements nécessaires pour que le Canada respecte ses engagements aux termes de l’article 3.1 du Protocole de Kyoto.
[6] FOTE fait valoir que le texte des articles 5, 7, 8 et 9 de la LMOPK est clair et impératif. Elle dit que les défendeurs ont refusé d’accomplir les obligations légales qui leur sont imposées par le législateur et que chacun d’eux a par conséquent agi au mépris du principe de la primauté du droit.
[7] Les défendeurs font valoir que les obligations légales dont il est question dans ces demandes ne relèvent pas des cours de justice parce qu’elles ne se prêtent pas à un contrôle judiciaire ni ne ressortissent à une telle procédure. Plus précisément, les défendeurs disent que la LMOPK établit un système de responsabilité envers le Parlement, un système qui fait intervenir des choix scientifiques, des choix de politique générale et des choix législatifs que la Cour n’est pas à même d’apprécier et doit s’abstenir d’apprécier. En bref, ils disent que leur responsabilité dans l’inaccomplissement des obligations du Canada selon le Protocole de Kyoto sera déterminée par les urnes et ne saurait l’être dans un prétoire.
a. L’historique législatif et le contexte
[8] À la suite de son dépôt au Parlement en tant que projet de loi d’initiative parlementaire (le projet de loi C‑288), la LMOPK est entrée en vigueur le 22 juin 2007. La LMOPK n’était pas appuyée par le gouvernement, qui avait déclaré auparavant que le Canada ne se conformerait pas aux cibles du Protocole de Kyoto. La LMOPK énonce donc une politique législative qui ne correspond pas à la politique gouvernementale officielle. Cela explique également pourquoi la LMOPK n’autorise pas l’affectation de fonds publics à la réalisation de ses objectifs. Une mesure financière ne peut pas être déposée au Parlement à moins d’être présentée par le gouvernement.
[9] La LMOPK impose plusieurs obligations au ministre et au gouverneur en conseil. Un élément essentiel du texte oblige le ministre à préparer chaque année un Plan sur les changements climatiques décrivant les « mesures à prendre [par le gouvernement fédéral] afin d’assurer le respect des engagements du Canada aux termes […] du Protocole de Kyoto ». Chaque Plan doit être déposé devant le Parlement et renvoyé à un comité permanent compétent. La LMOPK oblige aussi le gouverneur en conseil à prendre, modifier ou abroger les règlements environnementaux propres à garantir, là encore, que le Canada respecte ses engagements aux termes du Protocole; cette disposition est rattachée à d’autres, qui établissent des fonctions additionnelles d’établissement de rapports, toutes assorties d’une diversité d’échéances quant aux mesures à prendre.
[10] Le Plan initial du ministre sur les changements climatiques a été rendu public le 21 août 2007. À première vue, ce Plan reconnaît les responsabilités imposées par la LMOPK au ministre et au gouverneur en conseil, encore que, du moins implicitement, il qualifie de discrétionnaires certaines de ces responsabilités. Par exemple, à propos des dispositions de la LMOPK qui traitent des changements réglementaires, le Plan renferme ce qui suit :
Pour leur part, les articles 6 à 8 de la loi exigent du gouvernement qu’il prenne des règlements régissant la conformité au Protocole de Kyoto, mais ces articles demeurent muets quant au genre de règlements à mettre en place et quant aux secteurs de la société qui auront à en supporter le fardeau. Le gouverneur en conseil a la discrétion de réglementer et de trouver les meilleurs moyens de le faire en vue d’atteindre les objectifs visés sur le plan législatif, de façon à ce que le gouvernement ait une démarche équilibrée permettant de protéger tout à la fois notre environnement et notre économie. Le gouvernement prend des mesures énergiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, et il continuera ainsi à assumer le rôle qui lui incombe, au sein du régime parlementaire canadien, de prendre de façon équilibrée et responsable des règlements là où le besoin se fait sentir. Dans un tel contexte, le présent document continue sur la lancée de Prendre le virage, le plan d’action que le gouvernement a déjà mis en place en vue de réglementer les émissions de gaz à effet de serre et la pollution atmosphérique.
[11] Le Plan sur les changements climatiques dit très clairement aussi que le gouvernement du Canada n’a pas l’intention à l’heure actuelle de remplir ses engagements aux termes du Protocole de Kyoto. Le Plan confirme la ratification par le Canada du Protocole de Kyoto, lequel exige une réduction des émissions de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012, à des niveaux inférieurs aux niveaux de 1990 (l’année de référence). Le Plan sur les changements climatiques précise que l’objectif du Canada en matière de réduction des émissions, dans le cadre du Protocole de Kyoto, est un niveau d’émissions inférieur de 6 p. 100 aux niveaux de 1990. En mars 2007, le Canada a déclaré que ses émissions de l’année de référence se chiffraient à 599 mégatonnes d’équivalent‑dioxyde de carbone. Pour que le Canada atteigne ses cibles de réduction au regard du Protocole de Kyoto, ses émissions annuelles moyennes de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012, sont donc limitées à 563 mégatonnes d’équivalent‑dioxyde de carbone.
[12] Les émissions de gaz à effet de serre du Canada n’ont pas baissé. En fait, elles ont constamment augmenté depuis 1990, y compris durant la période qui a suivi la ratification du Protocole de Kyoto par le Canada. Selon le Plan sur les changements climatiques, cette croissance, si elle n’est pas freinée, devrait conduire, entre 2008 et 2012, à des niveaux annuels moyens d’émissions se chiffrant à 825 mégatonnes d’équivalent‑dioxyde de carbone. Parce que, depuis le Protocole de Kyoto, le Canada dépend de plus en plus des combustibles fossiles, le Plan sur les changements climatiques précise qu’il faudrait que le Canada atteigne une réduction moyenne de 33 p. 100 de ses émissions chaque année durant cinq ans pour remplir la promesse d’un niveau d’émissions inférieur de 6 p. 100 aux niveaux de l’année de référence. Le Plan sur les changements climatiques décrit aussi la position du gouvernement sur les défis que le Canada doit relever pour se conformer au Protocole de Kyoto :
Malheureusement, en présence d’un échéancier exigeant que le Canada entreprenne la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre d’un tiers d’ici janvier 2008, il est évident que les mesures nationales devront être renforcées par certains achats de crédits d’émission internationaux. Même en considérant de tels achats, il serait nécessaire pour le gouvernement de prendre des mesures draconiennes dont les effets négatifs outrepasseraient les avantages pour l’environnement ainsi que les autres avantages des mesures touchant les changements climatiques que recherchent les Canadiens. Ces mesures nécessiteraient d’appliquer l’équivalent d’une taxe sur l’énergie, laquelle affecterait les grands émetteurs industriels de gaz à effet de serre et les consommateurs. Le gouvernement a examiné ce scénario et l’a rejeté comme n’étant pas une politique raisonnable. Les principales conclusions dans le cadre de ce scénario sont présentées ci‑après et un compte rendu plus détaillé se trouve dans le rapport officiel intitulé Le coût du projet de loi C‑288 pour les familles et entreprises canadiennes à http://www.ec.gc.ca/doc/media/m_123/c1_fra.html.
L’analyse du gouvernement, recevant un fort appui de certains des économistes les plus éminents du Canada, indique que le produit intérieur brut (PIB) du Canada déclinerait de plus de 6,5 % par rapport aux prévisions actuelles en 2008 en raison d’une adhésion stricte à l’objectif de réduction des émissions pour le Canada stipulé par le Protocole de Kyoto. Cela supposerait une profonde récession en 2008, avec une perte nette d’activité économique nationale de l’ordre de 51 milliards de dollars annuellement par rapport aux niveaux de 2007. En comparaison, la plus grave récession à survenir au Canada dans la période suivant la Deuxième Guerre mondiale, telle que mesurée par la chute du PIB, est celle qui s’est produite entre 1981 et 1982. Le PIB réel a chuté de 4,9 % entre le deuxième trimestre de 1981 et le quatrième trimestre de 1982.
Toutes les provinces et tous les secteurs connaîtraient une diminution considérable de leurs activités économiques selon ce scénario, alors que les niveaux d’emploi diminueraient d’environ 1,7 % (ou 276 000 emplois) entre 2007 et 2009. De plus, on observerait une réduction des niveaux de revenu personnel disponible réel par capita par rapport aux niveaux prévus d’environ 2,5 % en 2009 (ou environ 1 000 $ par Canadien en dollar actuel).
Atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto du Canada selon l’échéancier de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto aurait également des répercussions sur les prix de l’énergie auxquels seraient confrontés les consommateurs canadiens. Le prix du gaz naturel serait au moins deux fois plus élevé au cours des premières années de la période 2008‑2012, alors que le prix de l’électricité pourrait augmenter d’environ 50 % en moyenne après 2010. Le prix des carburants pour le transport augmenterait également de façon importante, soit d’environ 60 %.
Ces statistiques soulignent l’immense défi auquel nous sommes confrontés en tentant d’atteindre notre objectif du Protocole de Kyoto après une décennie, période pendant laquelle nos émissions n’ont cessé de croître.
[13] Le Plan sur les changements climatiques fixe de nouvelles cibles de réduction des émissions bien supérieures aux engagements du Canada aux termes du Protocole de Kyoto, cibles fondées sur une série de nouvelles réglementations, de nouveaux programmes de conservation, des activités de recherche et développement, des stimulants et des initiatives de collaboration. Toutes ces mesures devraient avoir pour effet de réduire, entre 2008 et 2012, les émissions annuelles moyennes de gaz à effet de serre du Canada à 755 mégatonnes d’équivalent‑dioxyde de carbone – un chiffre qui est supérieur de 34 p. 100 à la cible du Canada selon le Protocole pour ces années.
[14] Conformément à l’article 10.1 de la LMOPK, le Plan sur les changements climatiques a été soumis à la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (la Table ronde), pour qu’elle l’analyse et donne son avis. Ainsi que l’exige cette disposition, la Table ronde a mené des recherches et recueilli des informations concernant le Plan du ministre sur les changements climatiques, puis elle a rendu un rapport. Le rapport de la Table ronde examinait s’il était raisonnable de s’attendre à ce que le Plan sur les changements climatiques et la déclaration l’accompagnant atteignent leurs objectifs déclarés. Le rapport décrit ainsi le mandat en cours de la Table ronde au regard de la LMOPK :
Étant donné que la TRNEE est tenue d’exercer cette fonction analytique de 2007 à 2012, elle tient à ajouter qu’il est nécessaire de considérer la présente évaluation comme itérative. Elle s’attend à ce que les données et les connaissances sur les résultats actuels et les résultats attendus, tels qu’ils sont définis dans le Plan et la déclaration du gouvernement, s’enrichissent et évoluent. Nous ne saurons qu’à la fin du Protocole de Kyoto si les pays signataires ont respecté leurs engagements. Le jugement final et la conclusion de la TRNEE doivent également être cumulatifs. Bref, voici la première prise de position de la TRNEE sur le sujet, mais certainement pas sa dernière. Même si la TRNEE croit que l’approche analytique qu’elle a adoptée est pragmatique et appropriée, on ne devrait pas, sous aucun angle, la percevoir comme une approche exhaustive ou définitive.
[15] Ce qui ressort clairement du rapport de la Table ronde, c’est que la Table ronde a jugé que le Plan sur les changements climatiques surestimait, dans plusieurs cas, les réductions projetées d’émissions entre 2008 et 2012, ou faisait état de projections fondées sur des renseignements insuffisants. Le rapport de la Table ronde relevait aussi que le travail consistant à établir d’une manière fiable la probabilité de réductions des émissions, à partir des mesures proposées et des hypothèses utilisées dans le Plan sur les changements climatiques, était « extrêmement ambitieux », notamment en raison du court délai alloué par la LMOPK. Le rapport de la Table ronde conclut par l’observation suivante à propos de l’écart, en matière de réduction des émissions, entre les engagements du Canada aux termes du Protocole de Kyoto et les projections contenues dans le Plan sur les changements climatiques :
L’information et les énoncés du Plan du gouvernement indiquent que ce dernier ne poursuit pas un but stratégique afin d’atteindre les objectifs visant les réductions des émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto. Le Plan énonce clairement que le gouvernement ne participera pas directement à l’achat de réductions certifiées des émissions (RCE), aussi connues sous le terme « crédits internationaux ». Par conséquent, les réductions des émissions énumérées dans le Plan ne seraient pas suffisantes pour respecter le Protocole de Kyoto puisque les réductions des émissions domestiques seulement ne sont pas suffisantes pour atteindre les objectifs fixés dans le cadre du Protocole. Alors que les énoncés du Plan sont exacts — le non‑respect du Protocole de Kyoto peut seulement être évalué après la fin de la période d’engagement en 2012 — il est peu probable que les mesures et règlements contenus dans le Plan seront suffisants pour respecter les engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto.
Comme l’indique le tableau 6, le profil des émissions prévues décrit dans le Plan ne permettrait pas au Canada de respecter ses engagements dans le cadre du Protocole. Les émissions du Canada dépasseraient les unités admissibles de 34 %, avec une moyenne de 192,2 Mt/année d’émissions.
[16] Comme on peut le voir, le rapport de la Table ronde est une critique scientifique assez solide du Plan sur les changements climatiques, du moins dans la mesure où il récuse bon nombre des prévisions du gouvernement en matière de réduction des émissions, et dans la mesure où il confirme que le Plan ne permettra pas d’atteindre les engagements initiaux du Canada selon le Protocole.
[17] Il n’est pas contesté que, lorsque FOTE a déposé ses deuxième et troisième demandes de contrôle judiciaire, le gouverneur en conseil n’avait pas pris les mesures réglementaires envisagées par les articles 7, 8 et 9 de la LMOPK.
II. Les questions en litige
[18] a) Quelle est la norme de contrôle à appliquer pour les questions soulevées par ces demandes?
1. FOTE a‑t‑elle qualité pour agir en déposant ces demandes?
2. L’article 5 de la LMOPK impose‑t‑il au ministre une obligation, dont on peut saisir les tribunaux, de préparer et déposer un Plan sur les changements climatiques qui soit conforme au Protocole de Kyoto?
3. Les articles 7, 8 et 9 de la LMOPK imposent‑ils au gouverneur en conseil une obligation, dont on peut saisir les tribunaux, de prendre, modifier ou abroger des règlements environnementaux à l’intérieur des délais qui y sont mentionnés?
III. Analyse
La norme de contrôle
[19] Je me range à l’avis des avocats des défendeurs pour qui la question de la justiciabilité est une question de droit préliminaire qui ne se prête pas à une analyse relative à la norme de contrôle. La LMOPK impose les obligations dont parle FOTE, ou bien elle ne les impose pas, et c’est là un point qui ne fait pas intervenir la question de la retenue judiciaire.
La qualité pour agir
[20] Les défendeurs ont contesté le droit de FOTE de déposer ces demandes, ou sa qualité pour agir dans le dépôt de telles demandes, mais uniquement sur le fondement de la justiciabilité des questions soulevées par FOTE. Je suis d’avis que FOTE a rempli les autres conditions de la qualité pour agir dans l’intérêt public, en ce sens qu’elle a un intérêt véritable dans l’affaire soulevée, qu’une question sérieuse a été présentée et qu’il n’y a pas d’autre moyen raisonnable et efficace de porter cette affaire devant la Cour : voir l’arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, paragraphe 37, 88 D.L.R. (4th) 193, et la décision Fraser c. Canada (Procureur général) (2005), 51 Imm. L.R. (3d) 101, [2005] O.J. no 5580 (C.S.J. Ont.), paragraphes 51, 102 et 109. La question de la qualité pour agir de FOTE sera donc résolue uniquement sur le fondement de la justiciabilité des questions de fond soulevées par FOTE.
Les principes d’interprétation des lois et de justiciabilité
[21] Les questions soulevées par ces demandes concernent l’interprétation de plusieurs des dispositions de la LMOPK, puisqu’il s’agit de savoir si les obligations imposées respectivement au ministre et au gouverneur en conseil relèvent des cours de justice. Avant d’examiner le texte même de la LMOPK sur lequel se fonde FOTE, il est utile de rappeler certains des principes généraux qui régissent l’interprétation des lois et la justiciabilité.
L’interprétation des lois
[22] L’un des principes directeurs de l’interprétation des lois est celui selon lequel la quête du sens d’un mot ou d’une expression doit se fonder sur le texte législatif tout entier. Les mots ne doivent pas être interprétés d’une manière qui fait abstraction du contexte. Toutes les fois que cela est possible, il faut rechercher une cohérence interne et une harmonie dans les mots employés, l’objectif ultime étant de donner effet à l’intention du législateur. On peut trouver un énoncé général utile de ces considérations dans l’extrait suivant de l’arrêt Ontario (Ministre des Transports) c. Ryder Truck Rental Canada Ltd. (2000), 47 O.R. (3d) 171, [2000] O.J. no 297 (C.A. Ont.) :
[traduction]
[11] L’approche contemporaine en matière d’interprétation des lois oblige le tribunal à interpréter une disposition légale d’après son contexte tout entier. Le tribunal doit examiner et prendre en compte tous les indicateurs pertinents et admissibles de l’intention du législateur. L’interprétation retenue par le tribunal doit s’accorder avec le texte législatif, donner effet à l’objet recherché, refléter l’intention du législateur et donner un sens raisonnable et juste. La Cour suprême a maintes fois confirmé cette approche en matière d’interprétation des lois, tout récemment dans l’arrêt R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688, à la page 704, 171 D.L.R. (4th) 385, où les juges Cory et Iacobucci écrivaient ce qui suit :
Comme notre Cour l’a dit maintes fois, il faut, pour interpréter correctement une disposition de loi, lire les termes de la disposition en suivant leur sens grammatical et ordinaire et dans leur contexte global, en harmonie avec l’économie générale de la loi, son objet ainsi que l’intention du législateur. L’objet de la loi et l’intention du législateur, en particulier, doivent être définis sur le fondement de sources intrinsèques et de sources extrinsèques admissibles touchant l’historique législatif de la loi et le contexte de son adoption […]
[23] Dans l’arrêt Greenshields c. La Reine, [1958] R.C.S. 216, 17 D.L.R. (2d) 33, le juge Locke faisait observer, à la page 225, que [traduction] « une disposition légale doit être interprétée dans sa globalité, chacun de ses éléments jetant la lumière, au besoin, sur les autres ». On présume naturellement que le législateur est soigneux et cohérent dans sa manière de s’exprimer et que les dispositions d’une loi se combinent pour former un ensemble cohérent et plausible : voir Ruth Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e édition (Markham : Butterworths, 2002), page 283. Cette quête d’une cohérence dans les dispositions légales signifie que les contradictions internes doivent être minimisées ou évitées chaque fois que cela est possible : voir l’arrêt Willick c. Willick, [1994] 3 R.C.S. 670, page 689, 119 D.L.R. (4th) 405, et l’arrêt Rizzo and Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, paragraphe 27, 154 D.L.R. (4th) 193.
La justiciabilité [24] Les parties ne sont pas en désaccord sur les principes de justiciabilité, mais uniquement sur la manière de les appliquer à la présente instance. Elles admettent par exemple qu’une question essentiellement politique pourrait même être soumise à l’examen des tribunaux si cette question « présente un aspect suffisamment juridique pour justifier qu’une cour y réponde » : voir le Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525, paragraphe 27, 83 D.L.R. (4th) 297. Le désaccord ici porte sur ce qui suit : les questions soulevées par ces demandes contiennent‑elles un aspect suffisamment juridique pour autoriser un contrôle judiciaire? Le problème naturellement est que [traduction] « il est difficile d’établir un consensus sur la ligne de démarcation entre les questions politiques et les questions juridiques » : voir Lorne M. Sossin, Boundaries of Judicial Review: The Law of Justiciability in Canada (Scarborough : Carswell, 1999), page 133.
[25] L’un des principes directeurs de la justiciabilité est celui selon lequel chacune des branches du gouvernement doit être attentive à la séparation des fonctions au sein de la matrice constitutionnelle du Canada, afin d’éviter toute intrusion mal à propos dans les pouvoirs réservés aux autres branches : voir l’arrêt Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3, paragraphes 33 à 36, et la décision S.C.F.P. c. Canada (Ministre de la Santé), 2004 CF 1334, paragraphe 39, 244 D.L.R. (4th) 175. En général, une cour de justice s’abstiendra de revoir les actes ou décisions du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif lorsque l’objet du différend ne se prête pas à l’intervention des tribunaux ou lorsque le tribunal n’a pas les ressources nécessaires pour trancher la question. Ces préoccupations sont bien exprimées dans l’ouvrage cité plus haut, Boundaries of Judicial Review: The Law of Justiciability in Canada, pages 4 et 5 :
[traduction]
L’à‑propos d’une intervention judiciaire non seulement englobe des éléments normatifs et positifs, mais également reflète une compréhension à la fois des attributs et de la légitimité des décisions judiciaires. Tom Cromwell (aujourd’hui juge à la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse) a résumé dans les termes suivants cette manière de voir la justiciabilité :
La justiciabilité d’une affaire s’entend de son aptitude à être soumise à une cour de justice. La justiciabilité concerne l’objet de la question posée, son mode de présentation et l’à‑propos d’une décision judiciaire compte tenu de tels facteurs. Cet à‑propos peut être déterminé selon des normes à la fois institutionnelles et constitutionnelles. Il fait intervenir à la fois la question de l’aptitude de l’appareil judiciaire à accomplir la tâche, et la question de la légitimité du recours à l’appareil judiciaire.
Il est utile d’élaborer les critères permettant de conclure ou non à la justiciabilité d’une affaire, notamment des facteurs tels que la capacité institutionnelle et la légitimité institutionnelle, mais il convient de ne pas définir d’une manière catégorique le contenu de la justiciabilité. Il est impossible d’exposer toutes les raisons pour lesquelles une affaire pourrait ne pas relever des tribunaux. La justiciabilité renfermera une série de questions diverses et changeantes, mais, en définitive, tout ce que l’on puisse dire avec certitude, c’est qu’il y aura toujours, et qu’il devrait toujours y avoir, une ligne de démarcation entre ce qui relève des tribunaux et ce qui n’en relève pas, et aussi que cette ligne de démarcation devrait correspondre à des principes prévisibles et cohérents. Comme le dit Galligan, « la non‑justiciabilité signifie ni plus ni moins qu’une affaire ne se prête pas à une décision judiciaire ».
[Renvois omis.] [Souligné dans l’original.]
[26] Les cours de justice exercent un rôle évident dans l’interprétation et l’exécution des obligations prévues par les lois, mais le législateur peut, dans les limites de la Constitution, garder pour lui‑même le rôle d’exécution : voir l’arrêt Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, [1989] A.C.S. n° 80, paragraphes 68 à 70. Une telle intention du législateur doit résulter d’une interprétation des dispositions légales en cause – une tâche qui peut être facilitée notamment par un examen de l’à‑propos d’une décision judiciaire dans le contexte de choix stratégiques ou de prédictions scientifiques antagonistes.
Les questions soulevées par ces demandes ressortissent‑elles aux tribunaux?
[27] La question soulevée par la première demande de FOTE est de savoir si, selon l’article 5 de la LMOPK, le ministre est autorisé en droit à présenter un Plan sur les changements climatiques qui, à première vue, ne s’accorde pas avec les engagements du Canada aux termes du Protocole de Kyoto. Autrement dit, la LMOPK envisage‑t‑elle un contrôle judiciaire dans un cas comme celui‑ci, où le gouvernement déclare au Parlement et à la population canadienne que, pour des raisons de politique générale, il n’atteindra pas, ou ne tentera pas d’atteindre, les cibles de réduction établies dans le Protocole de Kyoto.
[28] La question posée par les deuxième et troisième demandes de FOTE concerne le droit de la Cour de s’interposer dans les activités de réglementation exercées par la branche exécutive du gouvernement.
[29] L’article 5 de la LMOPK traite de l’obligation du ministre de préparer un Plan annuel sur les changements climatiques. FOTE s’appuie abondamment sur les mots introductifs de l’article 5, où il est question d’un Plan sur les changements climatiques qui assure que le Canada remplit ses engagements aux termes du Protocole de Kyoto. FOTE dit très simplement que le Plan du ministre sur les changements climatiques ne garantit pas la conformité au Protocole de Kyoto parce que ce plan reconnaît explicitement l’absence de conformité.
[30] FOTE avance essentiellement le même argument pour les articles 7 et 9 de la LMOPK. Ces dispositions imposent elles aussi l’obligation au gouverneur en conseil et au ministre de s’assurer, par divers moyens, que le Canada remplit ses engagements aux termes du Protocole de Kyoto. L’article 8 de la LMOPK oblige le gouverneur en conseil à publier préalablement, pour consultations, tout projet de règlement de nature environnementale qui est pris conformément à l’article 7, avec les déclarations d’efficacité qui s’y rapportent. L’article 9 est lui aussi rattaché à l’article 7, parce qu’il oblige le ministre à préparer une déclaration concernant les réductions d’émissions auxquelles il est raisonnable de s’attendre à la suite d’un règlement pris en vertu de l’article 7. La justiciabilité des obligations prévues par les articles 8 et 9 dépend donc du pouvoir de la Cour d’enjoindre au gouverneur en conseil de prendre, modifier ou abroger les règlements environnementaux dont fait état l’article 7.
[31] La justiciabilité de toutes ces questions relève de l’exercice d’interprétation des lois, un exercice dont l’objet est de définir l’intention du législateur : plus précisément, le législateur voulait‑il que les obligations imposées au ministre et au gouverneur en conseil par la LMOPK soient soumises à l’examen des tribunaux et à des recours judiciaires?
[32] Toutes les dispositions légales qui sont à la base des demandes déposées par FOTE sont interdépendantes et, pour interpréter l’une quelconque d’entre elles, il est nécessaire de les considérer toutes. J’ai mis l’accent sur les dispositions qui présentent une importance particulière pour les demandes dont il s’agit ici. Les articles 5, 6, 7, 8, 9, 10 et 10.1 de la LMOPK sont ainsi formulés :
5. (1) Dans les soixante jours suivant l’entrée en vigueur de la présente loi et au plus tard le 31 mai de chaque année subséquente jusqu’en 2013, le ministre établit un Plan sur les changements climatiques qui contient notamment les éléments suivants :
5. (1) Within 60 days after this Act comes into force and not later than May 31 of every year thereafter until 2013, the Minister shall prepare a Climate Change Plan that includes
a) une description des mesures à prendre afin d’assurer le respect des engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto, y compris :
(a) a description of the measures to be taken to ensure that Canada meets its obligations under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto Protocol, including measures respecting
(i) les réductions des émissions et les normes de rendement réglementées,
(i) regulated emission limits and performance standards,
(ii) les mécanismes axés sur les conditions du marché, tels que les échanges ou les compensations d’émissions,
(ii) market‑based mechanisms such as emissions trading or offsets,
(iii) l’affectation de fonds ou les mesures ou incitatifs fiscaux,
(iii) spending or fiscal measures or incentives,
(iii.1) les mesures pour prévoir une transition équitable à l’égard des travailleurs touchés par les réductions d’émissions de gaz à effet de serre,
(iii.1) a just transition for workers affected by greenhouse gas emission reductions, and
(iv) la collaboration ou les accords avec les provinces, les territoires ou d’autres gouvernements;
(iv) cooperative measures or agreements with provinces, territories or other governments;
b) pour chaque mesure visée à l’alinéa a) :
(b) for each measure referred to in paragraph (a),
(i) la date de sa prise d’effet,
(i) the date on which it will come into effect, and
(ii) la quantité de réductions d’émissions de gaz à effet de serre qui ont été réalisées ou qui sont anticipées, pour chaque année jusqu’en 2012, à partir des niveaux d’émissions les plus récents établis pour le Canada;
(ii) the amount of greenhouse gas emission reductions that have resulted or are expected to result for each year up to and including 2012, compared to the levels in the most recently available emission inventory for Canada;
c) le niveau projeté d’émissions de gaz à effet de serre au Canada pour chaque année de la période de 2008 à 2012, compte tenu des mesures visées à l’alinéa a), et une comparaison de ces niveaux avec les engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto;
(c) the projected greenhouse gas emission level in Canada for each year from 2008 to 2012, taking into account the measures referred to in paragraph (a), and a comparison of those levels with Canada’s obligations under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto Protocol;
d) une répartition équitable des niveaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les secteurs de l’économie qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre;
(d) an equitable distribution of greenhouse gas emission reduction levels among the sectors of the economy that contribute to greenhouse gas emissions;
e) un rapport faisant état de la mise en œuvre du Plan sur les changements climatiques pour l’année civile précédente;
(e) a report describing the implementation of the Climate Change Plan for the previous calendar year; and
f) un exposé indiquant si chaque mesure proposée dans le Plan sur les changements climatiques pour l’année civile précédente a été mise en œuvre au plus tard à la date qui y était prévue et, sinon, une explication des raisons pour lesquelles elle n’a pas été mise en œuvre et les mesures correctives qui ont été ou seront prises.
(f) a statement indicating whether each measure proposed in the Climate Change Plan for the previous calendar year has been implemented by the date projected in the Plan and, if not, an explanation of the reason why the measure was not implemented and how that failure has been or will be redressed.
Provinces
(2) Chaque Plan sur les changements climatiques doit respecter les compétences provinciales et tenir compte des niveaux respectifs des émissions de gaz à effet de serre des provinces.
Provinces
(2) A Climate Change Plan shall respect provincial jurisdiction and take into account the relative greenhouse gas emission levels of provinces.
Publication
(3) Le ministre publie :
a) dans les deux jours suivant l’expiration du délai prévu au paragraphe (1), un Plan sur les changements climatiques de toute façon qu’il estime indiquée, en y précisant que les intéressés peuvent présenter leurs observations sur ce plan au ministre dans les trente jours suivant la date de publication;
Publication
(3) The Minister shall publish
(a) within 2 days after the expiry of each period referred to in subsection (1), a Climate Change Plan in any manner the Minister considers appropriate, with an indication that persons may submit comments about the Plan to the Minister within 30 days of the Plan’s publication; and
b) dans les dix jours suivant l’expiration de chaque délai prévu au paragraphe (1), un avis de la publication du Plan dans la Gazette du Canada.
(b) within 10 days after the expiry of each period referred to in subsection (1), a notice of the publication of the Plan in the Canada Gazette.
Dépôt
(4) Le ministre dépose chaque Plan sur les changements climatiques devant chacune des deux chambres du Parlement dans le délai prévu au paragraphe (1) ou dans les trois premiers jours de séance de celle‑ci suivant le délai.
Tabling
(4) The Minister shall table each Climate Change Plan in each House of Parliament by the day set out in subsection (1) or on any of the first three days on which that House is sitting after that day.
Comité
(5) Le Plan sur les changements climatiques qui est déposé devant la Chambre des communes est réputé renvoyé au comité permanent de la Chambre qui étudie habituellement les questions portant sur l’environnement ou à tout autre comité que la Chambre peut désigner pour l’application du présent article.
Committee
(5) A Climate Change Plan that is laid before the House of Commons is deemed to be referred to the standing committee of the House that normally considers matters relating to the environment or to any other committee that that House may designate for the purposes of this section.
Règlements
6. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
Regulations
6. (1) The Governor in Council may make regulations
a) limiter la quantité de gaz à effet de serre qui peut être libérée dans l’environnement;
(a) limiting the amount of greenhouse gases that may be released into the environment;
a.1) dans les limites des compétences constitutionnelles fédérales, de limiter la quantité de gaz à effet de serre qui peut être libérée dans chaque province en appliquant à chacune l’article 3, paragraphes 1, 3, 4, 7, 8 et 10 à 12 du Protocole de Kyoto, avec les adaptations nécessaires;
(a.1) within the limits of federal constitutional authority, limiting the amount of greenhouse gases that may be released in each province by applying to each province Article 3, paragraphs 1, 3, 4, 7, 8, and 10 to 12, of the Kyoto Protocol, with any modifications that the circumstances require;
b) établir des normes de performance conçues pour limiter les émissions de gaz à effet de serre;
(b) establishing performance standards designed to limit greenhouse gas emissions;
c) régir l’utilisation ou la production d’équipements, de technologies, de combustibles, de véhicules ou de procédés afin de limiter les émissions de gaz à effet de serre;
(c) respecting the use or production of any equipment, technology, fuel, vehicle or process in order to limit greenhouse gas emissions;
d) régir les permis ou autorisations nécessaires à la libération de gaz à effet de serre;
(d) respecting permits or approvals for the release of any greenhouse gas;
e) régir les échanges en matière de réductions des émissions de gaz à effet de serre, d’absorptions, de permis, de crédits ou d’autres unités;
(e) respecting trading in greenhouse gas emission reductions, removals, permits, credits, or other units;
f) régir la surveillance, les inspections, les enquêtes, les rapports, les mesures d’application, les peines et les autres questions visant à favoriser la conformité aux règlements pris en vertu de la présente loi;
(f) respecting monitoring, inspections, investigations, reporting, enforcement, penalties or other matters to promote compliance with regulations made under this Act;
g) désigner la contravention à une disposition ou une catégorie de dispositions des règlements commise par une personne ou une catégorie de personnes comme une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par acte d’accusation ou par procédure sommaire et imposer, à l’égard de cette personne ou catégorie de personnes, le montant de l’amende et la durée de l’emprisonnement;
(g) designating the contravention of a provision or class of provisions of the regulations by a person or class of persons as an offence punishable by indictment or on summary conviction and prescribing, for a person or class of persons, the amount of the fine and imprisonment for the offence; and
h) régir tout