Administration portuaire de Montréal c. Montréal (Ville)

Administration portuaire de Montréal c. Montréal (Ville)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-09-19
Référence neutre
2008 CAF 278
Numéro de dossier
A-413-07
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20080919
Dossiers : A-413-07
A-427-07
Référence : 2008 CAF 278
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
A-413-07
ADMINISTRATION PORTUAIRE DE MONTRÉAL
Appelante
et
VILLE DE MONTRÉAL
Intimée
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intervenant
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
A-427-07
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
Appelante
et
VILLE DE MONTRÉAL
Intimée
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intervenant
Audience tenue à Montréal (Québec), le 8 septembre 2008.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 19 septembre 2008.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
Date : 20080919
Dossiers : A-413-07
A-427-07
Référence : 2008 CAF 278
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
A-413-07
ADMINISTRATION PORTUAIRE DE MONTRÉAL
Appelante
et
VILLE DE MONTRÉAL
Intimée
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intervenant
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
A-427-07
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
Appelante
et
VILLE DE MONTRÉAL
Intimée
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
[1] J’inclus, à titre de référence, une table des matières des sujets traités :
Table des matières
Paragraphes
Les questions en litige 2
Les faits à l’origine des litiges et la législation pertinente 8
La décision de la Cour fédérale 22
La norme de contrôle applicable aux décisions de l’APM et de la SRC et à celle
de la Cour fédérale 24
L’APM et la SRC pouvaient-elles modifier le taux effectif décrété par la Ville
applicable à leurs immeubles non résidentiels? 25
a) L’existence d’une discrétion 25
b) La légalité de l’exercice de la discrétion par les appelantes 42
c) La raisonnabilité des décisions prises par les appelantes 63
d) Conclusion sur l’exercice de la discrétion et la validité des décisions
prises par les appelantes 81
Le refus d’exclure la valeur effective des silos du montant du paiement en
remplacement de l’impôt foncier 86
a) Le sens commun des mots 88
b) L’intention du législateur 93
c) La règle ejusdem generis 95
La Cour fédérale s’est-elle prononcée ultra petita? 102
La SRC pouvait-elle soit récupérer le trop-perçu par la Ville, soit opérer une
compensation entre les montants déjà versés pour les années d’imposition 2003 et
2004 et ceux, qu’après révision du taux effectif, elle estimait devoir payer pour les
années d’imposition 2003, 2004 et 2005? 105
a) La récupération du trop-perçu 107
b) La compensation 112
Conclusion 126
Les questions en litige
[2] Nous sommes saisis de deux appels (A-413-07 et A-427-07) de décisions d’un juge de la Cour fédérale qui soulèvent à la fois des questions communes et des questions spécifiques aux deux parties appelantes. Il y eût devant nous audition conjointe des deux appels.
[3] Au titre des questions communes qui nous sont soumises, on retrouve :
a) celle de la norme de contrôle applicable à la révision des décisions rendues respectivement par l’Administration portuaire de Montréal (APM) et la Société Radio Canada (SRC), lesquelles faisaient l’objet des contrôles judiciaires en Cour fédérale;
b) celle de savoir si l’APM et la SRC pouvaient, du calcul du taux effectif applicable à leurs immeubles non résidentiels, retrancher le montant de l’ancienne taxe d’affaires qui jadis existait comme telle et qui dorénavant se trouve incluse par la Ville de Montréal (Ville) dans son taux d’impôt foncier.
[4] La modification par la Ville à sa structure fiscale fut faite pour l’exercice financier 2003, au lendemain des fusions de municipalités survenues sur le territoire de l’île de Montréal. Je m’empresse d’ajouter que cette modification de la structure fiscale constitue le nœud des présents litiges.
[5] Outre les questions communes, l’APM soutient qu’à son égard la Cour fédérale s’est méprise en se prononçant ultra petita sur la demande de la Ville en lui octroyant plus qu’elle ne demandait. Je reviendrai plus en détail sur cette question.
[6] L’APM prétend également que la Cour fédérale a erré en droit lorsqu’elle a refusé d’exclure du montant du paiement en remplacement de l’impôt foncier les silos qui, dit-elle, sont exclus de la définition de «propriété fédérale» au terme de l’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, L.R.C., 1985, ch. M-13 (LPRI).
[7] Enfin, comme question qui lui est propre, la SRC affirme qu’elle possédait le pouvoir, soit de récupérer le trop-perçu payé à la Ville, soit d’opérer une compensation entre les montants qu’elle avait déjà versés pour les années d’imposition 2003 et 2004 et les montants qu’elle estimait devoir payer pour les années d’imposition 2003, 2004 et 2005, suite au calcul qu’elle a effectué après avoir révisé le taux d’impôt foncier que la Ville avait décrété dans son règlement. Elle y voit là une erreur du juge de la Cour fédérale qui a conclu que, étant liée par le taux d’impôt décrété par la Ville, la SRC ne pouvait ni rétroactivement réviser les décisions qu’elle avait prises antérieurement sur cette question, ni légalement opérer compensation pour les années d’imposition 2004 et 2005.
Les faits à l’origine des litiges et la législation pertinente
[8] Il n’est pas nécessaire de reprendre dans les moindres détails les faits qui sont à l’origine des deux litiges. Il suffit de dire que ces litiges entre les parties prennent leur source dans la modification suivante apportée par la Ville à la structure et au taux de sa taxe foncière.
[9] Avant l’exercice financier 2003, à la taxe foncière générale applicable aux immeubles s’ajoutait une taxe particulière pour les immeubles non résidentiels. Elle prenait la forme d’une surtaxe.
[10] De plus, le système de taxation de la Ville prévoyait, pour les occupants d’immeubles non résidentiels une taxe d’affaires, d’eau et de services. Cette taxe leur était imposée en raison de l’exercice d’une activité commerciale ou professionnelle dans ces lieux.
[11] Désireuse d’harmoniser son système de taxation après les fusions municipales, la Ville a abandonné sa taxe d’affaires qui, à ce moment, n’était perçue que par seulement 10 des 28 anciennes municipalités.
[12] Toutefois, suite à cet abandon, elle a procédé à un rajustement à la hausse de la taxe foncière applicable à cette catégorie d’immeubles lorsqu’ils étaient situés dans un secteur de l’une ou l’autre des 10 municipalités où la taxe d’affaires était perçue.
[13] Avant ce changement de structure fiscale, la taxe d’affaires était une taxe spécifique ou démembrée, clairement identifiable et qu’on pouvait aisément distinguer de la taxe foncière. Dorénavant, soutient la Ville, ce n’est plus nécessairement le cas, car la taxe d’affaires a disparu pour se retrouver intégrée à la taxe foncière.
[14] Or, et c’est là que réside le fondement des prétentions des appelantes, celles-ci étaient exemptées du paiement de cette taxe d’affaires en vertu de l’alinéa 236(1) de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., c. F-2.1 (LFM).
[15] Cet alinéa se lit :
236. La taxe d’affaires ne peut être imposée en raison :
1. d’une activité exercée par :
a) l’État ou la Couronne du chef du Canada, un mandataire de la Couronne du chef du Canada, la Société immobilière du Québec, la Corporation d’hébergement du Québec, la Régie des installations olympiques, l’Agence métropolitaine de transport, la Société de la Place des Arts de Montréal. ou l’École nationale de police du Québec;
236. No business tax may be imposed by reason of
1) an activity carried on by
(a) the State or the Crown in right of Canada, a mandatary of the Crown in right of Canada, the Société immobilière du Québec, the Corporation d'hébergement du Québec, the Régie des installations olympiques, the Agence métropolitaine de transport, the Société de la Place des Arts de Montréal or the École nationale de police du Québec;
[16] Selon les chiffres fournis par la Cour fédérale, le changement apporté par la Ville à sa structure fiscale s’est concrétisé pour l’APM par une augmentation annuelle variant entre 750 000 $ et 1 000 000 $ en excluant les silos et les jetées. Pour la SRC, cette augmentation se chiffre à 2 319 235,79 $, 2 611 883,54 $ et 2 582 969 ,40 $ pour les années 2003, 2004 et 2005 respectivement.
[17] Pour compléter le tableau, je me dois d’ajouter, comme le fait le juge de la Cour fédérale au paragraphe 8 des motifs de sa décision dans la cause impliquant l’APM, que les immeubles appartenant à l’État ou à une société d’État sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire en vertu des paragraphes 204(1) et (1.1)de la LFM :
CHAPITRE XVIII
DISPOSITIONS FISCALES
SECTION I
IMMEUBLES IMPOSABLES
§ 1. — Règle
Immeuble imposable.
203. Un immeuble porté au rôle d'évaluation foncière est imposable et sa valeur imposable est celle inscrite au rôle en vertu des articles 42 à 48, sauf si la loi prévoit que seule une partie de cette valeur est imposable.
§ 2. — Exceptions
Immeubles exempts de taxes.
204. Sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire:
1) un immeuble compris dans une unité d'évaluation inscrite au nom de l'État ou de la Société immobilière du Québec;
1.1) un immeuble compris dans une unité d'évaluation inscrite au nom de la Couronne du chef du Canada ou d'un mandataire de celle-ci;
CHAPTER XVIII
FISCAL PROVISIONS
DIVISION I
TAXABLE IMMOVABLES
§ 1. — Rule
Taxable immovables.
203. An immovable entered on the property assessment roll is taxable and its taxable value is that entered on the roll under sections 42 to 48, unless the law provides that only a part of that value is taxable.
§ 2. — Exceptions
Immovables exempt from tax.
204. The following are exempt from all municipal or school property taxes:
1) an immovable included in a unit of assessment entered on the roll in the name of the State or of the Société immobilière du Québec;
1.1) an immovable included in a unit of assessment entered on the roll in the name of the Crown in right of Canada or a mandatary thereof;
[18] Cependant, puisqu’il bénéficie des services municipaux, le Gouvernement fédéral s’est engagé par la LPRI à indemniser les municipalités et à leur verser des «en-lieu de taxes». Cette obligation s’étend aux sociétés d’État énumérées dans les annexes III et IV de la LPRI. Le Règlement sur les paiements versés par les sociétés d’État, DORS/97-103 (Règlement) assure la mise en œuvre de la LPRI. Je mentionne d’ores et déjà que les appelantes font partie des sociétés énumérées à l’annexe III parce que, comme nous le verrons plus loin, il existe une différence de statut et de traitement entre les sociétés de l’annexe III et celles de l’annexe IV.
[19] Je reproduis ici le texte de certaines dispositions générales de la LPRI et du Règlement qui sont nécessaires à la compréhension des arguments des parties. Je complèterai le tableau plus loin en ajoutant d’autres dispositions pertinentes à la question en litige discutée.
LPRI
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
«impôt foncier » Impôt général :
a) levé par une autorité taxatrice sur les immeubles ou biens réels ou les immeubles ou biens réels d’une catégorie donnée et auquel sont assujettis les propriétaires et, dans les cas où les propriétaires bénéficient d’une exemption, les locataires ou occupants autres que ceux bénéficiant d’une exemption;
b) calculé par application d’un taux à tout ou partie de la valeur fiscale des propriétés imposables.
2. (1) In this Act,
“real property tax” means a tax of general application to real property or immovables or any class of them that is
(a) levied by a taxing authority on owners of real property or immovables or, if the owner is exempt from the tax, on lessees or occupiers of real property or immovables, other than those lessees or occupiers exempt by law, and
(b) computed by applying a rate to all or part of the assessed value of taxable property;
«taux effectif » Le taux de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie qui, selon le ministre, serait applicable à une propriété fédérale si celle-ci était une propriété imposable.
«valeur effective » Valeur que, selon le ministre, une autorité évaluatrice déterminerait, compte non tenu des droits miniers et des éléments décoratifs ou non fonctionnels, comme base du calcul de l’impôt foncier qui serait applicable à une propriété fédérale si celle-ci était une propriété imposable.
(3) Sont exclus de la définition de « propriété fédérale » au paragraphe (1) :
a) les constructions ou ouvrages, sauf :
(i) les bâtiments dont la destination première est d’abriter des êtres humains, des animaux, des plantes, des installations, des biens meubles ou des biens personnels,
(ii) les piscines extérieures,
(iii) les améliorations apportées aux terrains de golf,
(iv) les entrées des maisons individuelles,
(v) l’asphaltage des stationnements pour employés et les autres améliorations s’y rattachant,
(vi) les amphithéâtres de plein air;
b) les constructions, les ouvrages, les machines ou le matériel mentionnés à l’annexe II;
9. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre toutes mesures utiles à l’application de la présente loi et, notamment :
[…]
f) régir les paiements à verser par les personnes morales mentionnées aux annexes III ou IV en remplacement de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie et prévoir, entre autres, que leur base de calcul sera au moins équivalente à celle prévue par la présente loi;
g) régir les paiements à verser par les personnes morales mentionnées à l’annexe IV en remplacement de la taxe d’occupation commerciale;
10. Le ministre peut, par règlement :
a) établir la formule de demande à employer pour les paiements visés par la présente loi;
b) régir tout versement provisoire relatif à un paiement visé par la présente loi;
c) régir le recouvrement des trop-payés à une autorité taxatrice, y compris par déduction sur les paiements à verser à celle-ci en vertu de la présente loi.
SOCIÉTÉS D’ÉTAT
11. (1) Par dérogation à toute autre loi fédérale ou à ses règlements :
a) les personnes morales mentionnées aux annexes III ou IV qui sont exemptées de l’impôt foncier sont tenues, pour tout paiement qu’elles versent en remplacement de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie, de se conformer aux règlements pris en vertu de l’alinéa 9(1)f);
b) les personnes morales mentionnées à l’annexe IV qui sont exemptées de la taxe d’occupation commerciale sont tenues, pour tout paiement qu’elles versent en remplacement de celle-ci, de se conformer aux règlements pris en vertu de l’alinéa 9(1)g).
“effective rate” means the rate of real property tax or of frontage or area tax that, in the opinion of the Minister, would be applicable to any federal property if that property were taxable property;
“property value” means the value that, in the opinion of the Minister, would be attributable by an assessment authority to federal property, without regard to any mineral rights or any ornamental, decorative or non-functional features thereof, as the basis for computing the amount of any real property tax that would be applicable to that property if it were taxable property;
(3) For the purposes of the definition “federal property” in subsection (1), federal property does not include
(a) any structure or work, unless it is
(i) a building designed primarily for the shelter of people, living things, fixtures, personal property or movable property,
(ii) an outdoor swimming pool,
(iii) a golf course improvement,
(iv) a driveway for a single-family dwelling,
(v) paving or other improvements associated with employee parking, or
(vi) an outdoor theatre;
(b) any structure, work, machinery or equipment that is included in Schedule II;
9. (1) The Governor in Council may make regulations for carrying out the purposes and provisions of this Act and, without restricting the generality of the foregoing, may make regulations
…
(f) respecting any payment that may be made in lieu of a real property tax or a frontage or area tax by any corporation included in Schedule III or IV and, without limiting the generality of the foregoing, providing that any payment that may be made shall be determined on a basis at least equivalent to that provided in this Act;
(g) respecting any payment that may be made in lieu of a business occupancy tax by every corporation included in Schedule IV;
10. The Minister may make regulations
(a) establishing a form of application for a payment under this Act;
(b) respecting the making of an interim payment in respect of a payment under this Act; and
(c) respecting the recovery of any overpayments made to a taxing authority, including recovery by way of set-off against other payments under this Act to the taxing authority.
PAYMENTS BY CROWN CORPORATIONS
11. (1) Notwithstanding any other Act of Parliament or any regulations made thereunder,
(a) every corporation included in Schedule III or IV shall, if it is exempt from real property tax, comply with any regulations made under paragraph 9(1)(f) respecting any payment that it may make in lieu of a real property tax or a frontage or area tax; and
(b) every corporation included in Schedule IV shall, if it is exempt from business occupancy tax, comply with any regulations made under paragraph 9(1)(g) respecting any payment that it may make in lieu of a business occupancy tax.
ANNEXE II
(article 2)
10. Réservoirs, réservoirs d’emmagasinage, viviers, passes à poissons
12. Abris contre la neige, tunnels, ponts, barrages
SCHEDULE II
(Section 2)
10. Reservoirs, storage tanks, fish-rearing ponds, fishways
12. Snow sheds, tunnels, bridges, dams
Règlement
DÉFINITIONS
2. Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
«propriété d’une société»
a) Sauf à la partie II, l’immeuble ou le bien réel qui appartient à Sa Majesté du chef du Canada et dont une société mentionnée aux annexes III ou IV de la Loi a la gestion, la charge et la direction, ou l’immeuble ou le bien réel confié à une telle société;
a.1) sauf à la partie II,
(i) l’immeuble ou le bien réel qui appartient à Sa Majesté du chef du Canada et dont une administration portuaire mentionnée à l’annexe III de la Loi a la gestion,
(ii) l’immeuble ou le bien réel, autre qu’un immeuble ou un bien réel qui appartient à Sa Majesté du chef du Canada, qu’une administration portuaire mentionnée à l’annexe III de la Loi détient, sur lequel elle exerce des activités portuaires visées à l’alinéa 28(2)a) de la Loi maritime du Canada et à l’égard duquel elle est exemptée de l’impôt foncier;
b) dans la partie II, l’immeuble ou le bien réel occupé ou utilisé par une société mentionnée à l’annexe IV de la Loi bénéficiant, à l’égard de celui-ci, d’une exemption de la taxe d’occupation commerciale. (corporation property)
«taux effectif applicable à une société» Le taux de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie qui, de l’avis de la société, serait applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable. (corporation effective rate)
«valeur effective de la propriété d’une société» La valeur qui, de l’avis de la société, serait déterminée par une autorité évaluatrice, abstraction faite de tous droits miniers et de tous éléments décoratifs ou non-fonctionnels, comme base du calcul de l’impôt foncier applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable. (corporation property value)
PARTIE I
PAIEMENTS VERSÉS EN REMPLACEMENT DE L’IMPÔT FONCIER OU DE L’IMPÔT SUR LA FAÇADE OU SUR LA SUPERFICIE
Dispositions générales
5. Dans la présente partie, « société » s’entend, à l’égard de tout paiement qu’elle peut verser, de toute société mentionnée aux annexes III ou IV de la Loi.
Calcul des paiements
7. (1) Sous réserve du paragraphe (2), un paiement versé par une société en remplacement de l’impôt foncier pour une année d’imposition ne doit pas être inférieur au produit des deux facteurs suivants :
a) le taux effectif applicable à la société dans l’année d’imposition en cause à l’égard de la propriété de celle-ci pour laquelle le paiement peut être versé;
b) la valeur effective de la propriété de la société pour cette année d’imposition.
INTERPRETATION
2. In these Regulations,
“corporation property” means
(a) except in Part II, any real property or immovable owned by Her Majesty in right of Canada that is under the management, charge and direction of a corporation included in Schedule III or IV to the Act, or that has been entrusted to such corporation;
(a.1) except in Part II,
(i) any real property or immovable that is owned by Her Majesty in right of Canada and that is managed by a port authority included in Schedule III to the Act, and
(ii) any real property or immovable, other than any real property or immovable owned by Her Majesty in right of Canada, that is held by a port authority included in Schedule III to the Act, on which the port authority engages in port activities referred to in paragraph 28(2)(a) of the Canada Marine Act and in respect of which the port authority is exempt from real property tax; and
(b) in Part II, any real property or immovable occupied or used by a corporation included in Schedule IV to the Act in respect of which occupancy or use the corporation is exempt from business occupancy tax; (propriété d’une société)
“corporation effective rate” means the rate of real property tax or of frontage or area tax that a corporation would consider applicable to its corporation property if that property were taxable property; (taux effectif applicable à une société)
“corporation property value” means the value that a corporation would consider to be attributable by an assessment authority to its corporation property, without regard to any mineral rights or any ornamental, decorative or non-functional features thereof, as the basis for computing the amount of any real property tax that would be applicable to that property if it were taxable property. (valeur effective de la propriété d’une société)
PART I
PAYMENTS IN LIEU OF A REAL PROPERTY TAX OR A FRONTAGE OR AREA TAX
General
5. In this Part, “corporation” means, in respect of any payment that may be made by it, every corporation included in Schedule III or IV to the Act.
Calculation of Payments
7. (1) Subject to subsection (2), a payment made by a corporation in lieu of a real property tax for a taxation year shall be not less than the product of
(a) the corporation effective rate in the taxation year applicable to the corporation property in respect of which the payment may be made; and
(b) the corporation property value in the taxation year of that corporation property.
Déductions
9. Dans le calcul du paiement visé à l’article 7 pour une année d’imposition donnée, peut être déduit :
a) au titre d’un service d’enseignement que la société fournit ou finance, aux termes d’une entente spéciale en vigueur, la somme calculée conformément à celle-ci;
b) au titre d’un autre service pour lequel l’autorité taxatrice ou l’organisme pour le compte duquel elle perçoit un impôt foncier sont dédommagés en vertu d’une entente spéciale en vigueur, la somme calculée conformément à celle-ci;
c) au titre d’un service — non visé par une entente spéciale — que, selon la société, l’autorité taxatrice ou l’organisme pour le compte duquel elle perçoit un impôt foncier ne veulent ou ne peuvent pas fournir à une propriété de la société, une somme qui, selon la société, ne dépasse pas les frais raisonnables qu’elle a engagés ou estime devoir engager pour fournir le service;
d) une somme égale, selon la société, à tout remboursement, suppression ou réduction de l’impôt foncier qui, pour l’année d’imposition, s’appliquerait, selon elle, à ses propriétés si celles-ci étaient des propriétés imposables.
10. Par dérogation à l’article 8, dans le calcul du paiement visé à cet article, une société peut déduire une somme qui ne dépasse pas les frais raisonnables que Sa Majesté du chef du Canada ou la société ou toute autre société a engagés ou estime devoir engager pour fournir à la propriété le service ou les installations correspondant à l’impôt sur la façade ou sur la superficie.
Deductions
9. In determining the amount of a payment for a taxation year under section 7, there may be deducted
(a) if there is in effect a special arrangement for the provision or financing of an education service by the corporation, the amount established by that arrangement;
(b) if there is in effect a special arrangement for an alternative means of compensating a taxing authority, or a body on behalf of which the authority collects a real property tax, for providing a service, the amount established by that arrangement;
(c) if a taxing authority, or a body on behalf of which the authority collects a real property tax, is, in the opinion of the corporation, unable or unwilling to provide the corporation property with a service, and no special arrangement exists, an amount that, in the opinion of the corporation, does not exceed reasonable expenditures incurred or expected to be incurred by the corporation to provide the service; and
(d) an amount that, in the opinion of the corporation, is equal to any cancellation, reduction or refund in respect of a real property tax that the corporation considers would be applicable to the taxation year in respect of its corporation property if it were taxable property.
10. Despite section 8, in determining the amount of a payment referred to in that section, a corporation may deduct an amount that does not exceed reasonable expenditures incurred or expected to be incurred by Her Majesty in right of Canada or that corporation or any other corporation to provide corporation property with the service or work to which the frontage or area tax is related.
PARTIE II
PAIEMENTS EN REMPLACEMENT DE LA TAXE D’OCCUPATION COMMERCIALE
Dispositions générales
14. Dans la présente partie, « société » s’entend, à l’égard de tout paiement qu’elle peut verser, de toute société mentionnée à l’annexe IV de la Loi.
15. Le paiement effectué par une société en remplacement de la taxe d’occupation commerciale à l’égard d’une propriété occupée par elle qui serait une propriété fédérale si un ministre fédéral en avait la gestion, la charge et la direction n’est assorti d’aucune condition et ne doit pas être inférieur à la somme qu’elle serait tenue de payer si elle n’était pas exemptée de cette taxe.
15.1 Les paragraphes 3(1.1) et (1.2) et l’alinéa 3.1b) de la Loi s’appliquent à la société pour toute année d’imposition débutant le 1er janvier 2000 ou après cette date en ce qui touche la taxe d’occupation commerciale, les mentions de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou la superficie, du ministre et des propriétés fédérales valant respectivement mention de la taxe d’occupation commerciale, de la société et des propriétés de la société.
16. Par dérogation à l’article 15, dans le calcul d’un paiement visé à cet article pour une année d’imposition, une société peut déduire une somme égale à tout remboursement, suppression ou réduction de la taxe d’occupation commerciale qui s’appliquerait pour cette année d’imposition à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable.
PART II
PAYMENTS IN LIEU OF A BUSINESS OCCUPANCY TAX
General
14. In this Part, “corporation” means, in respect of any payment that may be made by it, every corporation included in Schedule IV to the Act.
15. The payment made by a corporation in lieu of a business occupancy tax in respect of any corporation property occupied by it that would be federal property if it were under the management, charge and direction of a minister of the Crown is made without any condition, in an amount that is not less than the amount it would be required to pay if it were not exempt from the tax.
15.1 In respect of a taxation year starting on or after January 1, 2000, subsections 3(1.1) and (1.2) and paragraph 3.1(b) of the Act apply to a corporation with respect to business occupancy taxes as if any reference in those provisions to “the Minister” were a reference to “a corporation”, any reference to “federal property” were a reference to “corporation property” and the reference to “the real property tax or the frontage or area tax on the property” were a reference to “the business occupancy taxes payable with respect to the property”.
16. Despite section 15, in determining the amount of a payment referred to in that section for a taxation year, a corporation may deduct an amount that is equal to any cancellation, reduction or refund in respect of a business occupancy tax that would be applicable to the taxation year in respect of corporation property if it were taxable property.
Règlement sur les versements provisoires et les recouvrements
1. [Abrogé]
DÉFINITION
2. Dans le présent règlement, « Loi » s’entend de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts.
VERSEMENTS PROVISOIRES
3. S’il est impossible de déterminer de façon définitive le montant du paiement dans les cinquante jours suivant la réception de la demande présentée en vertu de l’article 3 de la Loi par l’autorité taxatrice ou, dans le cas de la demande présentée pour la première fois, dans les quatre-vingt-dix jours suivant sa réception, le ministre peut :
a) estimer, en se fondant sur les renseignements dont il dispose, la somme pouvant être versée à l’autorité taxatrice en vertu de cet article;
b) faire, à l’égard du paiement, un versement provisoire ne dépassant pas la somme visée à l’alinéa a).
RECOUVREMENT DE TROP-PERÇU
4. Si le montant d’un paiement versé à une autorité taxatrice au titre de la Loi ou du présent règlement est plus élevé que ce qui aurait dû être versé en vertu l’article 3 de la Loi, le trop-perçu et les intérêts fixés en vertu de l’article 155.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques peuvent être, selon le cas :
a) portés en diminution de tout autre paiement pouvant être versé à l’autorité taxatrice en vertu de cet article ou du présent règlement;
b) recouvrés à titre de créance de Sa Majesté du chef du Canada.
Interim Payments and Recovery of Overpayments Regulations
1. [Repealed]
INTERPRETATION
2. In these Regulations, “Act” means the Payments in Lieu of Taxes Act.
INTERIM PAYMENTS
3. When, in respect of an application made by a taxing authority under section 3 of the Act, a final determination of the amount of the payment cannot be made within 50 days after receipt of the application, or within 90 days in the case of an application made for the first time, the Minister may
(a) estimate, on the basis of the information available to the Minister, the amount that may be paid to the taxing authority under section 3 of the Act; and
(b) make an interim payment to the taxing authority in an amount that does not exceed the amount referred to in paragraph (a).
RECOVERY OF OVERPAYMENTS
4. If any payment made to a taxing authority under the Act or these Regulations is greater than the amount that may be paid to the taxing authority under section 3 of the Act, the amount of the overpayment and interest on that amount prescribed for the purpose of section 155.1 of the Financial Administration Act may be
(a) set off against other payments that may otherwise be paid to the taxing authority under section 3 of the Act or these Regulations; or
(b) recovered as a debt due to Her Majesty in right of Canada by the taxing authority.
[Je souligne]
[20] Tant en Cour fédérale que devant nous, le Procureur général du Canada est intervenu. Il s’est dit d’avis dans chacun des dossiers en litige que les décisions prises par l’APM et la SRC de diminuer le taux effectif de taxation réclamé par la Ville ne sont pas celles que le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (ministre) aurait prises dans les mêmes circonstances car elles lui apparaissent contraires à la LPRI et au Règlement. Cette prise de position est surprenante au niveau de la pertinence car ce sont les appelantes, et non le ministre, qui ont charge de gérer les propriétés en cause. Ce sont l’APM et la SRC, qui sont des sociétés d’État énumérées à l’annexe III de la LPRI, qui ont le pouvoir de traiter et traitent elles-mêmes des demandes de paiements en-lieu de taxes qui leur sont transmises par les municipalités. Comme nous le verrons plus loin, elle est aussi surprenante au niveau du mérite, compte tenu de la LPRI et du Règlement.
[21] En somme, le Procureur général du Canada appuie la décision ultime de la Cour fédérale. Il ne voit dans celle-ci aucune erreur de droit qui justifie notre intervention.
La décision de la Cour fédérale
[22] La Cour fédérale a accueilli dans les deux dossiers la demande de contrôle judiciaire intentée par la Ville. Elle a annulé les décisions de l’APM et de la SRC révisant le taux effectif de taxation retenu par la ville pour déterminer le montant des « en lieu de taxes ». Par la même occasion, elle a statué que l’APM et la SRC ne pouvaient effectuer des rajustements pour les années d’imposition après 2002. En outre, elle a refusé à la SRC le droit de réclamer une somme de 640 175,63 $ à titre de trop-perçu par la Ville ou d’opérer compensation avec les sommes encore dues à cette dernière.
[23] Enfin, la Cour fédérale a retourné les dossiers à l’APM et la SRC respectivement avec ordonnance de rendre une nouvelle décision conforme à la LPRI et au Règlement et de payer les sommes dues qui en découlent. Elle a précisé les taux effectifs applicables sur la valeur des immeubles de l’APM et de la SRC inscrits au rôle d’évaluation foncière. Elle a cependant refusé d’exclure les silos de l’APM du calcul du montant du paiement en remplacement de l’impôt foncier. Elle n’a pas adjugé de dépens.
La norme de contrôle applicable aux décisions de l’APM et de la SRC et à celle de la Cour fédérale
[24] Plutôt que de traiter de cette question dans l’abstrait, j’en ferai une analyse appliquée à chacun des points en litige dans les présents appels. Cet approche aura le double avantage, d’une part, d’une plus grande clarté et, d’autre part, d’éviter les répétitions.
L’APM et la SRC pouvaient-elles modifier le taux effectif décrété par la Ville applicable à leurs immeubles non résidentiels?
a) L’existence d’une discrétion
[25] Comme c’est généralement le cas, l’autorité taxatrice, en l’occurrence la Ville, détermine la valeur effective des propriétés fédérales et fixe le taux effectif de taxation applicable à ces propriétés. Par la suite, elle achemine une demande de paiement au ministre ou à la société d’État, selon le cas. En l’espèce, cette demande fut adressée aux appelantes.
[26] Pour en faciliter la consultation, je reproduis à nouveau les définitions de «taux effectif applicable à une société» et de «valeur effective de la propriété d’une société» en y soulignant les mots «qui de l’avis de la société» que l’on retrouve dans ces définitions d’application générale à l’article 2 du Règlement :
«taux effectif applicable à une société» Le taux de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie qui, de l’avis de la société, serait applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable. (corporation effective rate)
«valeur effective de la propriété d’une société» La valeur qui, de l’avis de la société, serait déterminée par une autorité évaluatrice, abstraction faite de tous droits miniers et de tous éléments décoratifs ou non-fonctionnels, comme base du calcul de l’impôt foncier applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable. (corporation property value)
“corporation effective rate” means the rate of real property tax or of frontage or area tax that a corporation would consider applicable to its corporation property if that property were taxable property; (taux effectif applicable à une société)
“corporation property value” means the value that a corporation would consider to be attributable by an assessment authority to its corporation property, without regard to any mineral rights or any ornamental, decorative or non-functional features thereof, as the basis for computing the amount of any real property tax that would be applicable to that property if it were taxable property. (valeur effective de la propriété d’une société )
[Je souligne]
[27] De même, pour les mêmes raisons, je reproduis à nouveau l’article 7 du Règlement. Cet article fait usage des deux définitions précédemment mentionnées. Il détermine également le montant minimal du paiement en lieu de taxes par référence au taux effectif applicable et à la valeur effective de la propriété des sociétés :
7. (1) Sous réserve du paragraphe (2), un paiement versé par une société en remplacement de l’impôt foncier pour une année d’imposition ne doit pas être inférieur au produit des deux facteurs suivants :
a) le taux effectif applicable à la société dans l’année d’imposition en cause à l’égard de la propriété de celle-ci pour laquelle le paiement peut être versé;
b) la valeur effective de la propriété de la société pour cette année d’imposition.
7. (1) Subject to subsection (2), a payment made by a corporation in lieu of a real property tax for a taxation year shall be not less than the product of
(a) the corporation effective rate in the taxation year applicable to the corporation property in respect of which the payment may be made; and
(b) the corporation property value in the taxation year of that corporation property.
[Je souligne]
[28] Que veulent dire les mots «de l’avis de la société» rendus en anglais tantôt par les termes «that a corporation would consider», tantôt par « in the opinion of the corporation » : voir l’article 9 du Règlement. La LPRI, au chapitre des définitions, contient des dispositions semblables où la terminologie réfère à un taux effectif ou à une valeur effective qui «selon le ministre» (en anglais «in the opinion of the Minister») serait applicable à une propriété fédérale.
[29] Ces expressions de la LPRI et du Règlement sont-elles attributives d’une discrétion à la société d’État ou au ministre, selon le cas? Si oui, quelle est la portée de cette discrétion? Sinon, quel sens et quelle utilité faut-il leur donner?
[30] Pour le procureur de la Ville, ces termes ne confèrent aucune compétence ou discrétion aux sociétés d’État pour interférer avec le montant du taux effectif et la valeur effective de la propriété fédérale déterminés par l’autorité évaluatrice. Ils apparaissent à la LPRI et au Règlement pour permettre au ministre ou à une société d’État de vérifier si on leur a appliqué le bon taux (par exemple celui des immeubles non résidentiels, celui des immeubles résidentiels ou celui de la catégorie résiduelle) et de corriger une erreur d’écriture ou de calcul.
[31] La Cour fédérale a retenu cette prétention du procureur de la Ville. Bien qu’il s’agisse du fondement même des litiges, elle dispose de la question en seulement deux paragraphes que je reproduis :
[112] Je ne crois pas que l’utilisation du terme « de l’avis de la société » que l’on retrouve dans la définition de « taux effectif applicable à une société » à l’article 2 du RPSE confère le pouvoir d’écarter le taux d’impôt foncier s’appliquant habituellement aux immeubles non résidentiels. À mon avis, l’emploi de l’expression « de l’avis de la société » reflète simplement le fait que c’est cette dernière qui détermine le taux effectif d’impôt foncier en se référant au taux d’impôt foncier prescrit par l’autorité taxatrice. Si le gouverneur en conseil avait voulu accorder la discrétion absolue que revendique la défenderesse quant à la détermination du taux effectif, il aurait pu le faire en utilisant des termes beaucoup plus larges comme « le taux qu’elle juge raisonnable ».
[113] Il va sans dire que l’office fédéral doit exercer sa compétence à l’intérieur des limites