Procureur général du Canada c. Canard

Procureur général du Canada c. Canard
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1975-01-28
Recueil
[1976] 1 RCS 170
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Beetz, Jean
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit constitutionnel
Tribunaux
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Procureur général du Canada c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170
Date: 1975-01-28
Le procureur général du Canada et William Barber Rees (Défendeurs) Appelants;
et
Flora Canard (Demanderesse) Intimée;
et
La fraternité nationale des indiens et la fraternité des indiens du Manitoba Intervenants.
1974: les 7 et 8 mars; 1975: le 28 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Droit constitutionnell—Indiens—Fonctionnaire nommé administrateur d’une succession par le Ministre—Lois et règlements concernant les successions d’Indiens décédés—Validité—Aucun conflit avec la Déclaration des droits de l’homme—Sens des mots «réside ordinairement dans une réserve»—Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, c. I-6, art. 4(3), 42 et 43—Déclaration canadienne des droits de l’homme, S.R.C. 1970, App. III, art. 1 b)—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(24) .
Tribunaux—Compétence de la Cour suprême du Canada—Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, art. 47—Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10.
L’intimée est la veuve de C, un Indien de la réserve indienne du Fort Alexander (Manitoba), qui a été tué dans un accident de la circulation le 6 juillet 1969. Il est mort intestat. C et son épouse ont commencé à résider dans la réserve en 1964. Pendant les étés 1967 et 1968, C a travaillé plusieurs semaines comme garçon de ferme à St-Andrews (Manitoba). La famille C allait alors s’installer à la ferme, effectuait le travail et retournait ensuite à la réserve. En 1969, C fut de nouveau embauché aux mêmes fins, mais il est décédé à peine deux jours après que sa famille se fut installée à la ferme et qu’il eut commencé à travailler. Son épouse est alors retournée vivre dans leur maison de la réserve.
Le 1er décembre 1969, le second appelant, R, un fonctionnaire ministériel, a été nommé administrateur de la succession de C par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien conformément aux art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, c. 149 (maintenant S.R.C. 1970, c. I-6). A ce titre, il a, le 1er mars 1970, intenté en Cour du Banc de la Reine du Manitoba une action en dommages-intérêts contre trois défendeurs relativement à l’accident qui a causé la mort de C.
Le 18 mars 1970, l’intimée a demandé et obtenu l’émission de lettres d’administration de la cour de vérification du district judiciaire de l’est du Manitoba. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien n’avait pas consenti, suivant l’art. 44 de la Loi sur les Indiens, à ce que la cour de vérification exerce, relativement à la succession de C, sa juridiction en matière testamentaire. A titre d’administratrice de la succession de feu son mari, l’intimée a aussi intenté une action en Cour du Banc de la Reine, le 6 juillet 1970, contre les trois mêmes défendeurs et contre un quatrième.
L’intimée a alors intenté une action contre les appelants dans laquelle elle a demandé qu’il soit déclaré que la Loi sur les Indiens ne s’applique pas à C à cause des dispositions d’exception prévues au par. (3) de l’art. 4 de la Loi ou, subsidiairement, que si la Loi s’applique, ses dispositions traitant de l’administration de la succession des Indiens (art. 42, 43 et 44) sont ultra vires et contraires aux principes de la Déclaration canadienne des droits et que la nomination de R comme administrateur est contraire aux principes de la justice naturelle. Par demande reconventionnelle, les appelants ont demandé a) un jugement déclarant R l’administrateur légal de la succession de C; b) un jugement déclarant sans effet la nomination de l’intimée comme administrateur; c) une injonction empêchant la demanderesse d’agir à titre d’administratrice; d) une ordonnance enjoignant la confiscation des lettres d’administration de l’intimée.
Le juge de première instance a décidé qu’à l’époque de son décès, C ne résidait pas ordinairement dans une réserve et que, par conséquent, l’intimée avait droit à ce qu’en conformité du par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens, les art. 42 à 44 de cette loi soient déclarés inapplicables à l’administration de la succession de C et que la nomination de R comme administrateur soit déclarée invalide. Le juge a donc émis une déclaration en ce sens et rejeté la demande reconventionnelle.
La Cour d’appel a jugé, en se fondant sur la preuve présentée, que C résidait ordinairement dans une réserve, si bien que l’art. 43 ne devient pas inapplicable par l’effet du par. (3) de l’art. 4. La Cour a ensuite décidé que l’art. 43 est inopérant dans la mesure où, en violation de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration des droits garantissant le droit à l’égalité devant la loi sans discrimination en raison de la race, il ne permet pas à l’intimée d’administrer la succession de son mari décédé. Les appelants ont interjeté appel de cet arrêt devant cette Cour. Arrêt (Le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli, les jugements des cours d’instance inférieure infirmés, l’action de l’intimée rejetée et la demande reconventionnelle des appelants maintenue, sauf l’al. a) de celle-ci, sur lequel aucun point de vue n’est exprimé.
La Cour: Comme l’avait décidé la Cour d’appel, C résidait ordinairement dans une réserve à l’époque de son décès de sorte que le par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens ne s’applique pas.
Les juges Martland et Judson: L’article 43 de la Loi sur les Indiens est une disposition relative à l’administration des successions des Indiens et (à moins que le Ministre n’en ordonne autrement, ce qu’il n’a pas fait en l’espèce) s’applique seulement aux Indiens résidant ordinairement dans des réserves. Il permet au Ministre de nommer des administrateurs de successions d’Indiens décédés et de les révoquer. Les règlements édictés en vertu de l’art. 42 donnent au Ministre le pouvoir de nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes pour administrer les successions et pour surveiller leur administration. Il n’y a pas dans ces dispositions de matières discriminatoires à l’encontre de l’intimée en raison de sa race. Elles concernent exclusivement l’administration des successions des Indiens décédés, en certaines circonstances, et s’appliquent généralement à ces successions. Il n’y a pas de loi fédérale ayant trait à l’administration des successions des non-Indiens dans les provinces, et, du point de vue constitutionnel, une telle loi ne pourrait être adoptée. Il ne s’agit pas d’un cas où une loi fédérale qui traite d’un sujet inclus dans l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique permet à des non-Indiens d’agir d’une façon qu’elle interdit aux Indiens. Les dispositions de la Loi sur les Indiens, y compris l’art. 43, traitent seulement des droits légaux des Indiens.
Les juges Martland, Judson et Ritchie: Le droit civil dont l’intimée serait privée, c.-à-d. le droit d’administrer la succession de son époux, droit «dont jouissent les autres Canadiens qui ne sont pas de sa race», est un droit provincial qui n’est pas de la compétence législative du Parlement du Canada et qui ne peut donc pas être invoqué par opposition à une disposition d’une loi fédérale autrement valide de façon à nier à l’intimée «l’égalité devant la loi» au sens de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Dans le présent contexte, il ne peut exister de conflit entre la Déclaration des droits et la Loi sur les Indiens que si celle-ci, considérée seule ou interprétée conjointement avec d’autres lois fédérales, peut être réputée avoir pour effet de dénier aux Indiens l’égalité devant la loi garantie par l’ai, b) de l’art. 1 de la Déclaration. Les juges Martland, Judson, Ritchie et Pigeon: Ce que vise l’art. 91(24) de l’A.A.N.B. de 1867 quant aux Indiens, c’est à habiliter le Parlement du Canada à faire des lois qui ne s’appliquent qu’aux Indiens comme tels, et il n’y a aucune raison d’exclure du champ de cette compétence des dispositions relatives à l’administration des successions des Indiens décédés.
La prétention que ces dispositions ont été rendues inopérantes par la Déclaration canadienne des droits ne peut être acceptée. Si l’un des effets de la Déclaration est de rendre inopérantes toutes les dispositions en vertu desquelles les Indiens en tant que tels ne sont pas traités de la même façon que le grand public, on doit inévitablement conclure que le Parlement, en édictant la Déclaration, n’a pas seulement modifié fondamentalement le statut des Indiens par ce procédé indirect, mais aussi qu’il a assujetti l’exercice futur de l’autorité législative fédérale sur les Indiens à l’exigence d’une déclaration expresse «que la loi s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits». On peut difficilement croire que telle était l’intention du Parlement lorsqu’il a édicté la Déclaration. De plus, les dispositions de la Loi sur les Indiens qui attribuent au Ministre le pouvoir de nommer les administrateurs ne peuvent être considérées comme une atteinte au principe de l’égalité devant la loi, et ce, pour les mêmes raisons que les dispositions qui établissent une juridiction spéciale pour les jeunes délinquants et autorisent un renvoi discrétionnaire aux tribunaux ordinaires ne peuvent être considérées comme des violations de cette même règle.
Enfin, en ce qui concerne l’attaque contre l’ordonnance du Ministre fondée sur le défaut d’avis et de raisons valables de ne pas nommer la veuve administratrice, les tribunaux du Manitoba n’avaient pas juridiction à cet égard, et ce, pour les motifs formulés par le juge Beetz.
Le juge Beetz: Les articles 42 à 44 de la Loi sur les Indiens ne sont pas ultra vires du Parlement du Canada. Les affaires testamentaires et les matières relatives aux Indiens décédés relèvent de la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens» sur laquelle le Parlement jouit d’une compétence législative exclusive aux termes du par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867. Dans une matière de compétence exclusivement fédérale telle «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens», il n’y a rien d’inconstitutionnel dans le fait que le Parlement retire aux tribunaux provinciaux leur juridiction sur ce sujet et la confère à un ministre, particulièrement s’il la subordonne à une forme de surveillance judiciaire comme l’art. 47 de la Loi sur les Indiens le prévoit. Les articles 42 à 44 ne vont pas non plus à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits. Il n’y a rien dans les art. 42 et 43 qui empêche le Ministre d’autoriser l’intimée, en raison de sa race, à administrer la succession de feu son mari, et il n’y a rien qui restreint la capacité de l’intimée d’être ainsi autorisée. La Loi donne au Ministre le pouvoir de nommer n’importe qui, y compris l’intimée. En d’autres mots, si l’intimée a été victime de discrimination raciale, cette discrimination est de nature administrative, elle n’est pas inhérente à la Loi sur les Indiens. Cette loi peut à cet égard s’interpréter et s’appliquer de manière que les Indiens soient traités de la même façon que leurs concitoyens canadiens. Par conséquent, elle ne va pas à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits et aucune partie de la Loi ne doit être déclarée inopérante aux fins de cette affaire.
Quant à savoir si, en l’espèce, la Loi a été appliquée en conformité du principe de l’égalité devant la loi, on aurait pu être porté à croire qu’il incombait aux appelants de prouver pourquoi l’intimée ne devait pas être nommée administratrice: étant donné qu’ils ne l’ont pas fait, la nomination de R aurait pu alors être tenue pour contraire aux principes de justice fondamentale et à la Déclaration canadienne des droits et la question aurait pu être renvoyée au Ministre pour décision. Cependant, une fois admis que le Ministre est compétent pour nommer un administrateur, l’exercice de cette compétence ne peut être examiné que conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur la Cour fédérale et non par les tribunaux du Manitoba, qui ne pouvaient pas entendre un appel à l’encontre d’une décision du Ministre ni la reviser de quelque façon. La juridiction de cette Cour, qui entend un pourvoi à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba, se limite à prononcer l’arrêt que cette dernière aurait pu ou aurait dû prononcer, mais non pas l’arrêt qui aurait pu ou aurait dû être rendu si la question avait été soumise à la Cour fédérale.
Quant aux lettres d’administration accordées à l’intimée, il n’y a pas de doute qu’elles sont invalides. Le tribunal qui les a émises n’avait pas juridiction pour le faire puisque la juridiction en cette matière est dévolue exclusivement au Ministre par les art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens et ne pouvait, en vertu de l’art. 44, être exercée par ce tribunal sans le consentement du Ministre. Ce consentement n’a pas été donné.
Le juge en chef Laskin et le juge Spence, dissidents: A sa lecture, la Loi sur les Indiens, amplifiée par ses règlements et certainement renforcée par la pratique invariable du ministère des Affaires indiennes, rend les Indiens incapables d’obtenir des lettres d’administration de la succession d’un Indien décédé intestat, même dans le cas où le de cujus intestat est un conjoint, et a fortiori lorsque le de cujus intestat peut avoir un lien de parenté plus éloigné avec l’Indien qui en ferait la demande. Cela crée une inégalité devant la loi en raison de la race et contrevient donc à l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits.
Il est naturellement plus facile pour les tribunaux d’appliquer la Déclaration des droits à une mesure législative fédérale si le Parlement lui-même fournit le critère de comparaison dans d’autres lois fédérales, mais le Parlement peut également fournir ce critère par ce qu’il a fait ou a omis de faire dans la mesure même qui est contestée. La différence du rôle de la cour en pareil cas en est une de degré et non pas de nature.
La simple attribution d’un pouvoir législatif ne constitue pas en elle-même une autorisation pour le Parlement d’aller à l’encontre des mesures de sauvegarde qu’il a énoncées de façon générale dans la Déclaration des droits. Si le Parlement juge nécessaire de traiter son pouvoir de légiférer en vertu de l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’une façon qui irait à l’encontre de la Déclaration des droits, il est libre de le faire mais l’art. 91(24) ne constitue pas une invitation aux tribunaux de faire ce que le Parlement n’a pas voulu faire lui-même.
Il y a lieu de rejeter l’appel et de modifier le jugement de la Cour d’appel en omettant toute déclaration que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est inopérant et en statuant plutôt que l’art. 43 doit s’appliquer en conformité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits et que l’art. 11 des Règlements sur les successions des Indiens est inopérant dans la mesure où il prononce l’incapacité des Indiens à être nommés administrateurs des successions d’Indiens décédés.
[Arrêts discutés: R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282; Procureur général du Canada c. Lavell, [1974] R.C.S. 1349; arrêts mentionnés: R. c. Burnshine, [1975] R.C.S. 693; Re Regina and M (1973), 2 O.R. (2d) 86; R. c. Smythe, [1971] R.C.S. 680.]
POURVOI interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], qui a rejeté un appel d’un jugement du juge Matas. Pourvoi accueilli, le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents.
I.G. Whitehall et D.F. Friesen, pour les défendeurs, appelants.
W. Rachman, pour la demanderesse, intimée.
D.E. Sanders, pour les intervenants. Le jugement du juge en chef Laskin et du juge Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—J’ai eu l’avantage de lire les motifs rédigés par mon collègue M. le juge Beetz et les motifs concordants de mon collègue M. le juge Pigeon qui ont décidé que les tribunaux du Manitoba avaient erronément conclu que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, c. 149, maintenant S.R.C. 1970, c. I-6 était inopérant en l’espèce en raison de son incompatibilité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Je suis d’accord avec le récit des événements fait par M. le juge Beetz dans ses motifs mais je ne puis accepter sa conclusion que l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits est sans effet.
A mon avis, on peut facilement éliminer plusieurs points préliminaires. Je ne vois aucune difficulté à accepter la conclusion de la Cour d’appel du Manitoba que le défunt Canard était un Indien résidant ordinairement dans une réserve lorsqu’il est mort dans un accident de la route. Ainsi, en vertu du par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens, il était assujetti aux dispositions de cette Loi à l’égard des matières testamentaires. Je suis aussi complètement d’accord avec la Cour d’appel du Manitoba que le Parlement, en légiférant dans l’exercice de son pouvoir exclusif en vertu de l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, peut incorporer dans ses textes législatifs des dispositions testamentaires qui selon leur portée régiraient la question des lettres d’administration de la succession de l’Indien mort intestat. De plus, je ne vois pas d’anomalie constitutionnelle dans le fait de conférer la juridiction en semblables matières à un fonctionnaire fédéral. La seule restriction constitutionnelle dont pourrait faire l’objet l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’il s’agissait d’une loi provinciale, ne s’applique pas à une loi du Parlement par ailleurs valide.
La seule question à examiner sérieusement en l’espèce est de savoir si certaines des prescriptions de la Déclaration canadienne des droits sont violées par certaines dispositions de la Loi sur les Indiens ou par l’administration de ces dispositions conformément aux règlements établis en vertu de la Loi sur les Indiens. La Cour d’appel du Manitoba a été d’avis que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens empêchait un Indien, qu’il soit de sexe masculin ou féminin, d’administrer la succession de son conjoint décédé et que cela créait une inégalité devant la loi en raison de la race et violait l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Le juge Dickson, alors juge d’appel, parlant au nom de la Cour d’appel du Manitoba, a conclu en s’exprimant comme suit:
[TRADUCTION] En l’espèce, nous sommes dans une situation où le Parlement du Canada a de fait déclaré «parce que vous êtes une Indienne vous ne pouvez pas administrer la succession de votre mari décédé». Le Parlement a ainsi érigé dans une loi du Canada un barrage légal entravant un groupe racial particulier et le plaçant dans une position d’inégalité devant la loi. L’inégalité ne résulte pas d’un conflit entre une loi fédérale et une loi provinciale. Elle résulte d’un conflit entre la Déclaration des droits et une loi fédérale. La Déclaration des droits peut rendre inopérante une loi discriminatoire en raison de la race, qu’il y ait ou non des lois provinciales sur le sujet.
…
Le droit de Mme Canard à l’égalité devant la loi du Canada ne dépend pas de la province où elle demeure. Elle jouit de ce droit à titre de citoyenne du Canada. Si une loi du Canada enfreint ce droit pour des motifs raciaux, la Déclaration des droits peut servir à corriger l’injustice.
Il n’y a pas de doute que cet énoncé de principe entraîne l’application de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits au-delà de la loi telle que considérée dans Regina c. Drybones[2], et au-delà de la loi telle qu’énoncée même dans le jugement minoritaire dans Procureur général du Canada c. Lavell[3]. Dans chacun de ces deux arrêts, cette Cour a adopté la position que la Déclaration canadienne des droits s’appliquerait si le conflit avec quelques-unes de ses dispositions avait son origine dans les lois fédérales dans le sens d’une discordance soit entre deux lois fédérales, soit entre des dispositions d’une même loi fédérale de façon que l’une des lois ou l’une des dispositions soit vis-à-vis l’autre en conflit avec une prescrip- tion de la Déclaration canadienne des droits. La conséquence du jugement du juge d’appel Dickson est d’apprécier l’application d’une loi fédérale, ou de toute disposition de cette loi, en se fondant sur les garanties (si je peux les appeler ainsi) de la Déclaration canadienne des droits seule, et d’ainsi traiter ces garanties comme exigeant non seulement une relative conformité à leurs termes entre les différentes lois mais aussi la conformité de la part d’une loi contestée prise isolément.
A mon avis, cela n’est rien d’autre qu’une juste appréciation de ce qui est énoncé dans la Déclaration canadienne des droits. Dans l’arrêt Curr c. La Reine[4], cette Cour a examiné les questions en litige en cette affaire-là sous le même angle. Le fait que la Cour n’a pas jusqu’ici trouvé nécessaire d’appliquer la Déclaration canadienne des droits à l’égard d’une loi particulière dont les dispositions sont appréciées au regard des prescriptions de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits n’est pas un motif pour refuser de l’appliquer dans une affaire qui demande l’examen d’une telle question. C’est ce que la Cour suprême des États-Unis a fait au cours des années en jugeant la validité des lois des États et du gouvernement fédéral par rapport à la Déclaration américaine des droits. C’est exactement ce que cette Cour a fait à l’égard d’autres dispositions de la Déclaration canadienne des droits, comme, par exemple, dans Brownridge c. La Reine[5], à l’égard du sous-al. (ii) de l’al. c) de l’art. (2) (le droit d’une personne arrêtée ou détenue de retenir et de constituer un avocat sans délai) et dans Lowry and Lepper c. La Reine[6], à l’égard de l’al. e) de l’art. (2) (le droit d’une personne à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations), une disposition qui, comme le dit, à juste titre (à la p. 201) le juge Martland parlant au nom de la Cour, se rattache aux droits garantis par l’art. 1. La proposition énoncée par le juge d’appel Dickson tient parfaitement compte du fait que le Parlement du Canada peut soustraire n’importe laquelle de ses lois du champ de la Déclaration canadienne des droits en légiférant de façon appropriée. Ce qui ressort de ce point de vue, de façon évidente à la lecture même de la Déclaration canadienne des droits, est le fondement de notre système juridique selon lequel aucune autorisation légale n’est requise pour faire quelque chose non interdit ou agir d’une façon non interdite par la loi, qu’elle soit statutaire ou coutumière. Par conséquent, si une loi fédérale devait créer une interdiction à une catégorie particulière de personnes en raison, par exemple, de leur couleur ou religion, pour ne pas parler des autres catégories, la question de son applicabilité en vertu de la Déclaration canadienne des droits serait soulevée même s’il n’existe pas de loi fédérale permettant explicitement aux autres catégories ce qui est interdit à une catégorie particulière. En résumé, la question serait de savoir, considérant le but visé par la loi, si elle a accordé l’égalité devant la loi (en prenant comme exemple l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits) à la catégorie visée. Les exemples sont nombreux; ainsi, une disposition d’une loi fédérale sur les chemins de fer qui interdirait aux Indiens seulement de voyager en première classe; ou une disposition dans une loi fédérale sur les communications qui interdirait aux témoins de Jéhovah de participer à des émissions religieuses à la radio ou la télévision; ou une disposition dans une loi fédérale sur les banques qui interdirait aux personnes d’origine asiatique d’être administrateurs de banque. Aucun de ces exemples ne se veut péjoratif, mais ils soulèvent la question qui se pose en l’espèce, à savoir qu’il semble défendu aux Indiens de devenir administrateurs des successions d’Indiens morts intestat, alors que l’incapacité ne vise aucune autre catégorie désignée.
On dit toutefois que vu que les questions d’administration des successions sont, règle générale, de compétence provinciale, un examen de l’incapacité des Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens équivaudrait à juger l’application de la Déclaration canadienne des droits par rapport à une loi provincial et que cela est hors de la portée de la Déclaration canadienne des droits qui s’applique seulement aux lois fédérales. A mon avis, c’est là introduire dans la question en litige un facteur non pertinent. Si une loi provinciale ayant pour objet l’administration des successions présentait quelque conflit avec les prescriptions de la Déclaration canadienne des droits, cela ne constituerait évidemment pas un motif pour contester son application en tant que loi provinciale. Corrélativement, je ne vois pas pourquoi on se référerait à la loi provincial pour apprécier l’applicabilité de la loi fédérale sous le régime de la Déclaration canadienne des droits. La question de savoir si la loi fédérale viole certaines prescriptions de la Déclaration canadienne des droits dépend du contenu de la loi et du champ d’application de la Déclaration canadienne des droits elle-même.
Ainsi, j’accorde peu d’importance à la nomination de l’intimée Mme Canard comme administratrice de la succession de son mari décédé par des lettres d’administration émises par un tribunal des testaments et successions au Manitoba. Sa pertinence est reliée à la question de savoir si Mme Canard, en tant qu’Indienne, n’était pas habilitée en vertu de la Loi sur les Indiens et des règlements applicables à être nommée administratrice par les fonctionnaires fédéraux chargés de l’application de la Loi sur les Indiens et de ses règlements. Les articles 42 à 44 doivent être maintenant examinés et ils se lisent comme suit:
42. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les juridiction et autorité sur les matières et causes testamentaires relatives à des Indiens décédés sont dévolues au Ministre exclusivement et doivent être exercées sous réserve et en conformité de règlements établis par le gouverneur en conseil.
(2) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements stipulant qu’un Indien décédé qui, au moment de son décès, était en possession de terres dans une réserve, sera réputé, en telles circonstances et à telles fins que prescrivent les règlements, avoir été légalement en possession desdites terres au moment de son décès.
(3) Les règlements prévus par le présent article peuvent être rendus applicables aux successions des Indiens morts avant ou après le 4 septembre 1951 ou à cette date.
43. Sans restreindre la généralité de l’article 42, le Ministre peut
a) nommer des exécuteurs de testaments et des administrateurs de successions d’Indiens décédés, révoquer ces exécuteurs et administrateurs et les remplacer; b) autoriser des exécuteurs à donner suite aux termes des testaments d’Indiens décédés;
c) autoriser des administrateurs à gérer les biens d’Indiens morts intestat;
d) réaliser les stipulations des testaments d’Indiens décédés et administrer les biens d’Indiens morts intestat; et
e) donner tout ordre ou instruction ou établir toute conclusion qu’il juge nécessaire ou désirable à l’égard de quelque matière mentionnée à l’article 42.
44. (1) Du consentement du Ministre, la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien peut exercer, en conformité de la présente loi, la juridiction et l’autorité que la présente loi confère au Ministre à l’égard des matières et des causes testamentaires, ainsi que tous autres pouvoirs, juridiction et autorité ordinairement dévolus à cette cour.
(2) Dans tout cas particulier, le Ministre peut ordonner qu’une demande en vue d’obtenir l’homologation d’un testament ou l’émission de lettres d’administration soit présentée à la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien. Il a la faculté de soumettre à cette cour toute question que peut faire surgir un testament ou l’administration d’une succession.
(3) Une cour qui exerce quelque juridiction ou autorité sous le régime du présent article ne doit pas, sans le consentement écrit du Ministre, mettre à exécution une ordonnance visant des biens réels sur une réserve.
Puisque le Ministre n’a pas donné son consentement conformément au par. (1) de l’art. 44, ni émis d’ordonnance conformément au par. (2) de l’art. 44, il n’est pas nécessaire pour les besoins de la présente affaire de considérer cet article qui ne s’applique tout simplement pas. Il nous reste les art. 42 et 43 et les Règlements relatifs aux successions des Indiens, établis en vertu de l’art. 42. Les dispositions pertinentes des règlements sont les art. 4 et 11 dont je cite les parties applicables:
4. (1) Dès notification du décès ou le plus tôt possible après le reçu de cet avis, le surintendant doit faire parvenir au Ministre un état détaillé de l’inventaire en la forme prescrite, qui doit indiquer les biens meubles et immeubles du défunt, la valeur de chaque article appréciée aussi exactement que possible, et toutes les dettes de la succession et les réclamations des créanciers connues à ce moment-là. Le surintendant doit aussi déclarer dans cet état si le défunt a fait un testament et donner les noms de toutes les personnes ayant droit à une part de la succession et toute autre information pertinente que peut exiger le Ministre.
(2) Aux fins du présent article, le surintendant doit agir en qualité d’administrateur et prendre toutes les mesures qui s’imposent pour assurer la bonne garde ou protection des biens du défunt et le recouvrement des sommes dues ou exigibles et disposer des deniers recouvrés ou détenus, de la manière que détermine le Ministre…
11. (1) Le Ministre peut nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes comme administrateur des successions et pour surveiller l’administration des successions et de tous les biens des Indiens décédés; afin de régler une succession, il peut autoriser que l’administration en soit transférée au surintendant de la réserve à laquelle appartenait la personne décédée.
(2) L’administrateur nommé conformément au présent article ou la personne qui agit en qualité d’administrateur en vertu de l’article 4 doit rendre compte au Ministre de la préparation adéquate de l’inventaire, de la signification de tous les avis et de l’exécution de toutes les enquêtes et fonctions qui peuvent s’imposer ou être ordonnées à l’égard de toute question mentionnée dans les présents règlements.
(14) En général, un administrateur doit avoir tous les pouvoirs nécessaires pour s’acquitter des fonctions spécifiées ci-dessus et doit exécuter les ordres ou instructions et maintenir toute conclusion établie ou donnée par le Ministre à l’égard de toute matière et cause testamentaires.
(15) Un administrateur doit répondre au Ministre de son administration.
Les motifs de la Cour d’appel du Manitoba indiquent clairement que celle-ci a procédé sur la base que les art. 42 et 43 n’envisagent pas qu’un Indien puisse être nommé administrateur de la succession de son conjoint décédé. Devant cette Cour, l’avocat du Procureur général du Canada a soumis qu’il n’y avait rien dans l’art. 43 qui empêchait Mme Canard de faire une demande en vue d’obtenir l’émission de lettres d’administration et le Ministre de les lui accorder. Cette possibilité tout à fait illusoire est contredite non seulement par les règlements et les dispositions que j’ai cités (dispositions qui nomment le surintendant des affaires indiennes et les fonctionnaires de la Division des affaires indiennes comme administrateurs qualifiés) mais par le fait que Mme Canard n’a pas été avisée par le ministère des Affaires indiennes que l’appelant Rees, un fonctionnaire de la Division, avait été nommé administrateur de la succession de son mari décédé, ni que Rees avait intenté une action en qualité d’administrateur en vue de recouvrer des dommages-intérêts résultant de l’accident de la route où le mari de Mme Canard avait perdu la vie. Je ne crois pas que la Déclaration canadienne des droits puisse être écartée aussi facilement.
A sa lecture, la Loi sur les Indiens, amplifiée par ses règlements et certainement renforcée par la pratique invariable du ministère des Affaires indiennes, rend les Indiens incapables d’obtenir des lettres d’administration de la succession d’un Indien décédé intestat, même dans le cas où le de cujus intestat est un conjoint, et a fortiori lorsque le de cujus intestat peut avoir un lien de parenté plus éloigné avec l’Indien qui en ferait la demande. Toutefois, on prétend que, et ici l’on invoque le jugement du juge Ritchie dans Lavell, que l’autorité législative fédérale à l’égard des Indiens crée elle-même une catégorie qui a pour effet de placer la Loi sur les Indiens et ses lois connexes à l’abri de la Déclaration canadienne des droits. On nous a dit que l’arrêt Drybones est unique à cause de l’existence d’autres lois fédérales qui ont créé une situation d’inégalité en raison de la race qui joue uniquement contre les Indiens, et que ce n’est pas le cas en l’espèce ni dans Lavell.
En fait, l’arrêt Drybones est tout à fait conciliable avec le point de vue que j’adopte ici. Le fait qu’une ordonnance des Territoires relative à l’alcool interdisait à toute personne de se trouver en état d’ébriété dans un endroit public et que l’al. b) de l’art. 94 de la Loi sur les Indiens interdisait à un Indien d’être ivre en dehors d’une réserve, signifie seulement que tandis que toutes les autres personnes dans les Territoires n’étaient pas passibles de sanction si elles étaient ivres ailleurs que dans un endroit public, un Indien l’était. Je ne peux pas croire que l’arrêt Drybones eût été décidé autrement si l’on avait considéré uniquement l’al. b) de l’art. 94 de la Loi sur les Indiens, de sorte que seuls les Indiens auraient été passibles de condamnation et de sanction pour être ivres hors d’une réserve sans qu’il y ait interdiction contre personne d’autre. L’ordonnance des Territoires relative à l’alcool ne fait que circonscrire l’infraction et la question d’inégalité réside en l’absence de toute interdiction visant les non-Indiens, en dehors de ces limites.
Il est naturellement plus facile pour les tribunaux d’appliquer la Déclaration canadienne des droits à une mesure législative fédérale si le Parlement lui-même fournit le critère de comparaison dans d’autres lois fédérales. Malgré cela, il peut également fournir ce critère par ce qu’il a fait ou a omis de faire dans la mesure même qui est contestée. La différence du rôle de la cour en pareil cas en est une de degré et non pas de nature.
A mon avis, dans la mesure où il y avait une opinion majoritaire dans Lavell (tenant compte des motifs distincts concordants du juge Pigeon puisque la Cour était autrement divisée de façon égale), elle se fonde sur le point de vue que la Loi sur les Indiens est un code complet en lui-même qui, s’il présente quelque désaccord avec la Déclaration canadienne des droits, se justifie par le fait même que les Indiens ont été considérés comme formant une catégorie particulière à l’égard de laquelle le Parlement pouvait légiférer. Je n’ai pas accepté ce point de vue dans Lavell et je ne l’accepte pas maintenant, parce que je ne considère pas que la simple attribution d’un pouvoir législatif constitue en lui-même une autorisation pour le Parlement d’aller à l’encontre des mesures de sauvegarde qu’il a énoncées de façon générale dans la Déclaration canadienne des droits. Si le Parlement juge nécessaire de traiter son pouvoir de légiférer en vertu de l’art. 91 (24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’une façon qui irait à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits, il est libre de le faire mais l’art. 91(24) ne constitue pas, à mon avis, une invitation aux tribunaux de faire ce que le Parlement n’a pas voulu faire lui-même. Il me semble évident que nul pouvoir législatif fédéral, qui n’est qu’un simple instrument pour adopter les lois, ne devrait être considéré comme comportant nécessairement en soi une exclusion des mandements de la Déclaration canadienne des droits. En plus de ce qui est mentionné ci-dessus, il est encore plus évident dans Lavell que dans Drybones que la Déclaration canadienne des droits s’appliquait, parce qu’en cette affaire-là, l’inégalité en raison du sexe était incorporée dans la Loi sur les Indiens elle-même. D’après les faits, la présente affaire est au moins aussi susceptible que l’affaire Drybones de subir l’effet purifiant de la Déclaration canadienne des droits, et je ne peux ajouter rien de plus à cet égard à ce qui a été dit de façon plus concise mais tout aussi efficace par le juge d’appel Dickson.
Je rejetterais l’appel avec dépens mais je modifierais le jugement de la Cour d’appel du Manitoba en omettant toute déclaration que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est inopérant et en statuant plutôt que l’art. 43 doit s’appliquer en conformité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits et que l’art. 11 des Règlements sur les successions des Indiens est inopérant dans la mesure où il prononce l’incapacité des Indiens à être nommés administrateurs des successions d’Indiens décédés.
Le Procureur général du Canada s’était engagé, s’il avait gain de cause ici, à payer les dépens de l’intimée devant cette Cour, applicables entre les parties, et de renoncer aux dépens devant les tribunaux d’instance inférieure. En raison de ma conclusion, cette bienveillance en faveur de l’intimée est superflue.
Le jugement des juges Martland et Judson a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Les faits qui ont donné naissance au présent appel sont énoncés dans les motifs de mon collègue M. le juge Beetz.
Les dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, c. I-6, sont le par. (3) de l’art. 4 et les art. 42 et 43, qui prévoient ce qui suit:
4. (3) Les articles 114 à 123 et, sauf si le Ministre en ordonne autrement, les articles 42 à 52 ne s’appliquent à aucun Indien, ni à l’égard d’aucun Indien, ne résidant pas ordinairement dans une réserve ou sur des terres qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province.
42. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les juridiction et autorité sur les matières et causes testamentaires relatives à des Indiens décédés sont dévolues au Ministre exclusivement et doivent être exercées sous réserve et en conformité de règlements établis par le gouverneur en conseil.
(2) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements stipulant qu’un Indien décédé qui, au moment de son décès, était en possession de terres dans une réserve, sera réputé, en telles circonstances et à telles fins que prescrivent les règlements, avoir été légalement en possession desdites terres au moment de son décès.
(3) Les règlements prévus par le présent article peuvent être rendus applicables aux successions des Indiens morts avant ou après le 4 septembre 1951 ou à cette date.
43. Sans restreindre la généralité de l’article 42, le Ministre peut
a) nommer des exécuteurs de testaments et des administrateurs de successions d’Indiens décédés, révoquer ces exécuteurs et administrateurs et les remplacer;
b) autoriser des exécuteurs à donner suite aux termes des testaments d’Indiens décédés;
c) autoriser des administrateurs à gérer les biens d’Indiens morts intestat;
d) réaliser les stipulations des testaments d’Indiens décédés et administrer les biens d’Indiens morts intestat; et
e) donner tou