Pommes de terre Nouveau-Brunswick c. Canada (Agence canadienne d'inspection des aliments)

Pommes de terre Nouveau-Brunswick c. Canada (Agence d'inspection des aliments)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-04-29
Référence neutre
2022 CF 625
Numéro de dossier
T-1597-21
Notes
Une correction fut apportée le 20 mars 2024.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220429
Dossier : T‑1597‑21
Référence : 2022 CF 625
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 avril 2022
En présence de monsieur le juge Henry S. Brown
ENTRE :
POMMES DE TERRE NOUVEAU‑BRUNSWICK et RICHARD ALLAN
demandeurs
et
AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
I. La nature de l’affaire
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire concernant la décision de l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA] de mener une enquête nationale sur la gale verruqueuse de la pomme de terre [l’Enquête nationale] en vertu de la Loi sur la protection des végétaux, LC (1990), c 22 [la LPV ou la Loi] et du Règlement sur la protection des végétaux, DORS/95‑212 [le RPV]. L’Enquête nationale s’inscrit dans le cadre d’une réforme du programme de surveillance de l’ACIA à la suite de la découverte de cas de gale verruqueuse à l’Île‑du‑Prince‑Édouard en 2020, et bien auparavant à Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
[2] La demanderesse, Pommes de terre Nouveau‑Brunswick [PTNB], est un organisme à but non lucratif créé par voie législative au Canada et au Nouveau‑Brunswick : la Loi sur la commercialisation des produits de ferme, LRN‑B 1973, c F‑6.1, la Loi sur la commercialisation des produits agricoles, SRC (1970), c A‑7 et le Décret sur les pommes de terre du Nouveau‑Brunswick, DORS/80‑726. PTNB collabore avec des partenaires de l’industrie en vue de promouvoir les besoins des producteurs de pommes de terre du Nouveau‑Brunswick.
[3] Le demandeur, Richard Allan, est membre de PTNB. Il cultive des pommes de terre de semence avec Gailen Allan dans une exploitation agricole appelée Green Brook Farms, qui est située à Glassville (Nouveau‑Brunswick). Richard Allen pratique cette culture depuis 45 ans.
[4] La défenderesse, l’ACIA, est un organisme fédéral qui, dans le contexte de la présente instance, agit sous l’autorité de la LPV et du RPV. L’ACIA gère le parasite de la gale verruqueuse de la pomme de terre à Terre‑Neuve depuis la première fois où il a été découvert, ainsi qu’à l’Île‑du‑Prince‑Édouard depuis 2020.
II. Les faits
A. Le contexte
[5] La gale verruqueuse (Synchytrium endobioticum) [la GV] est un champignon qui attaque les pommes de terre, provoquant la formation de tissus verruqueux qui sont visibles à la surface des tubercules. Le champignon produit des spores qui peuvent germer et causer de nouvelles infections. Les spores présentes sur les tubercules et dans le sol peuvent être propagées par le déplacement des récoltes, de la terre ou de l’équipement. Elles peuvent survivre 30 ans dans le sol.
[6] Les parties conviennent que la gale verruqueuse de la pomme de terre est un « parasite » aux fins de l’application de la LPV et du RPV.
[7] La gale verruqueuse de la pomme de terre est également un « organisme nuisible de quarantaine », car elle peut s’établir et entraîner des effets économiques négatifs importants. La gale verruqueuse de la pomme de terre cause de fortes baisses de rendement et rend les terres impropres à la culture de la pomme de terre pendant une longue période. Elle a également des impacts négatifs sur le commerce d’autres produits de base — autres cultures de racines, plantes — qui sont associés au sol infecté.
[8] Une fois que la gale verruqueuse de la pomme de terre a été introduite dans un champ, il faut de nombreuses années pour que la population des pommes de terre touchées atteigne une taille qui permet à la maladie d’être observable sur la culture attaquée.
[9] L’échantillonnage de sol est donc devenu la nouvelle norme pour tester la gale verruqueuse de la pomme de terre, et des partenaires commerciaux du Canada, dont les États‑Unis, ont adopté ce changement.
[10] La gale verruqueuse de la pomme de terre n’a pas été détectée au Nouveau‑Brunswick. Toutefois, elle a été détectée à Terre‑Neuve‑et‑Labrador [T.‑N.‑L.] et à l’Île‑du‑Prince‑Édouard [Î.‑P.‑É.], et la découverte la plus récente a été faite en 2020 à l’Î.‑P.‑É. Les régions productrices de pommes de terre dans ces deux provinces font désormais l’objet de contrôles réglementaires (Plan canadien de lutte à long terme contre la gale verruqueuse) pour s’assurer que la maladie ne se propage pas. Les contrôles sont mis en œuvre en vertu de la LPV et de son règlement d’application.
[11] En octobre 2020, l’ACIA a détecté la gale verruqueuse de la pomme de terre à l’Î.‑P.‑É. Cela a incité l’ACIA à procéder à un examen de son programme de surveillance de la gale verruqueuse, lequel est utilisé pour vérifier que les régions sont exemptes de la gale verruqueuse. La découverte faite à l’Î.‑P.‑É. en 2020 constitue une « nouvelle trouvaille » du parasite dans des exploitations de pommes de terre de semence qui en étaient auparavant exemptes. Les exploitations de pommes de terre de semence présentent un risque élevé en raison de leur capacité à propager la gale verruqueuse de la pomme de terre. L’ACIA a conclu qu’il était nécessaire d’adopter une approche de surveillance plus robuste et d’accroître les échantillonnages de sol effectués en dehors des régions qui sont déjà réglementées à l’égard de la gale verruqueuse de la pomme de terre.
[12] La majorité du commerce interprovincial des pommes de terre de semence de l’Î.‑P.‑É. se fait avec les provinces de l’Est. Le Nouveau‑Brunswick est la plus grande province importatrice, recevant 59,6 % des pommes de terre de semence issues de l’Î.‑P.‑É. qui sont destinées au commerce interprovincial, suivi de l’Ontario (29,2 %), de la Nouvelle‑Écosse (5,2 %) et du Québec (4,1 %).
[13] Les États‑Unis sont le principal débouché des exportations canadiennes de pommes de terre de semence.
[14] En 2021, après avoir terminé l’examen motivé par la découverte de la gale verruqueuse de la pomme de terre à l’Î.‑P.‑É. dans des exploitations de pommes de terre de semence qui étaient auparavant exemptes de ce parasite, l’ACIA a décidé de mettre en œuvre une enquête nationale portant sur la gale verruqueuse de la pomme de terre. Cela a abouti à la création de l’Enquête nationale sur la gale verruqueuse de la pomme de terre (GV) de 2021. L’Enquête nationale sur la GV de 2021 a été créée pour confirmer l’absence de gale verruqueuse de la pomme de terre dans les régions non réglementées du Canada. La dernière enquête nationale sur la gale verruqueuse de la pomme de terre qui avait été menée au Canada remontait aux années 1990. Depuis la conduite de cette dernière, la surveillance exercée était restreinte à T.‑N.‑L. et à l’Î.‑P.‑É.
[15] Dans le cadre de l’Enquête nationale sur la GV, les inspecteurs de l’ACIA prélèvent et analysent des échantillons de sol dans des champs sélectionnés qui sont utilisés pour la production de pommes de terre de semence partout au Canada, y compris au Nouveau‑Brunswick.
[16] La présente Enquête est réalisée sans frais pour les producteurs de pommes de terre de semence.
[17] Avant sa mise en œuvre, l’ACIA a discuté de la nécessité de mener une enquête nationale sur la gale verruqueuse avec les représentants de l’industrie, et a publié un avis à l’industrie le 9 juillet 2021.
[18] Un certain nombre de représentants de l’industrie ont appuyé la tenue d’une enquête nationale afin de protéger les pommes de terre de semence et les exportations de pommes de terre aux États‑Unis.
[19] Cependant, le demandeur, PTND, était globalement contre la réalisation d’une enquête nationale, tout comme le demandeur Richard Allan.
[20] L’ACIA a préparé un document d’orientation provisoire pour la mise en œuvre de l’enquête en 2021 en réponse à la résistance anticipée des producteurs.
B. Événements ayant conduit à la demande
[21] Le 28 septembre 2021, l’ACIA a publié un « Avis aux producteurs de pommes de terre de semence ». Elle a informé les producteurs de pommes de terre et de pommes de terre de semence, ainsi que d’autres personnes, que l’Enquête nationale sur la GV de 2021 aurait lieu à l’automne 2021.
[22] Le 1er octobre 2021, l’ACIA a envoyé une lettre aux producteurs, notamment au demandeur M. Allan, dont les champs de pommes de terre de semence avaient été sélectionnés pour l’échantillonnage.
[23] Dans son affidavit, M. Allan déclare qu’il n’a jamais donné son consentement à la conduite de l’Enquête nationale sur la GV de 2021. L’ACIA ne lui a jamais demandé si la gale verruqueuse avait été découverte sur des pommes de terre de semence de son exploitation agricole, ou s’il était au courant que des pommes de terre de semence de son exploitation, y compris sa récolte la plus récente, ou du sol de son exploitation agricole, avaient été en contact avec le parasite.
[24] Dans son mémoire, le demandeur indique que l’ACIA [TRADUCTION] « a procédé unilatéralement à la réalisation de l’Enquête sur les exploitations agricoles associées aux demandeurs, et a notamment pénétré dans ces exploitations et prélevé des échantillons de sol sans qu’elle y soit autorisée ». Je note qu’il n’y a pas d’autres preuves que l’Enquête nationale sur la GV de 2021 a eu lieu au Nouveau‑Brunswick, ou de la portée de sa réalisation.
[25] Les demandeurs ont déposé la présente demande de contrôle judiciaire le 20 octobre 2021.
III. La décision faisant l’objet du présent contrôle
A. L’Avis aux producteurs de pommes de terre de semence
[26] L’Avis aux producteurs de pommes de terre de semence du 28 septembre 2021 informe les demandeurs que l’Enquête nationale sur la GV de 2021 sera menée à l’automne 2021. Il indique que l’objectif de l’enquête est de [traduction] « confirmer si les régions du Canada où la GV n’a pas été détectée restent exemptes de cet organisme nuisible de quarantaine ».
[27] L’avis explique en outre la nature de la gale verruqueuse de la pomme de terre et l’historique de sa présence au Canada. Comme le parasite a été trouvé à l’Î.‑P.‑É. et T.‑N.‑L., les exploitations agricoles situées dans ces deux provinces font désormais l’objet de contrôles exercés par l’ACIA pour contenir la propagation de la gale verruqueuse de la pomme de terre. Ces contrôles comprennent la délivrance de certificats de circulation, la réalisation de contrôles de quarantaine et le prélèvement obligatoire d’échantillons de sol. L’Avis informe également que la gale verruqueuse de la pomme de terre a été découverte dans certains champs de l’Î.‑P.‑É. au cours des 20 dernières années, la découverte la plus récente ayant été faite en 2020. Compte tenu de ce qui précède, l’Avis aux producteurs de pommes de terre de semence informe que : [traduction] « L’Enquête nationale sur la GV est nécessaire pour renforcer le programme de surveillance nationale et pour vérifier davantage que les autres régions du Canada sont exemptes de cet organisme nuisible de quarantaine. En démontrant que le Canada s’engage à prévenir et à gérer la propagation de la GV, l’Enquête nationale renforcera la confiance nationale et internationale dans le système canadien de production de pommes de terre de semence et réduira le risque de perturbations commerciales. »
[28] L’Avis de l’ACIA aux producteurs de pommes de terre de semence décrit plus en détail ce qu’implique l’Enquête :
[traduction]
[…] L’Enquête nationale comprendra le prélèvement d’échantillons de sol dans les champs utilisés pour la production de pommes de terre de semence, y compris les pommes de terre à usage domestique. Un certain nombre de champs seront sélectionnés dans chacune des régions productrices de pommes de terre de semence au Canada, à l’exception de Terre‑Neuve‑et‑Labrador qui fait déjà l’objet de contrôles réglementaires à l’égard de la GV. Pour la partie de l’enquête qui est menée dans des lieux où la présence de la GV est connue, l’enquête sera menée indépendamment des programmes d’échantillonnage qui sont réalisés à des fins d’exportation et d’enquête.
Un maximum de 1000 échantillons de sol sera prélevé dans le cadre de l’Enquête nationale sur la GV de 2021. Le nombre d’échantillons à prélever par province est basé sur la proportion d’hectares de pommes de terre de semence plantées et sur la proportion de pommes de terre de semence importées des provinces où la GV était présente au cours des dix années précédentes.
[29] L’Avis de l’ACIA cite la loi et le règlement applicables, notamment l’article 25 de la LPV et l’article 16 du RPV. L’ACIA informe les producteurs que la loi autorise ses inspecteurs à mener l’Enquête nationale et qu’il incombe aux propriétaires des exploitations agricoles ou aux personnes qui en sont chargées d’aider ces inspecteurs à s’acquitter des fonctions que leur confère la Loi. Elle rappelle aux producteurs que le fait d’empêcher un inspecteur de s’acquitter de ses fonctions légales peut donner lieu à des mesures d’exécution prévues par règlement.
B. La lettre à Richard Allan
[30] Dans la lettre de l’ACIA du 1er octobre 2021 adressée à Richard Allan, son inspecteur décrit l’objectif et la justification de l’Enquête nationale sur la GV de 2021 : « Cette enquête confirmera si les régions du Canada où la GV n’a pas été détectée restent exemptes du parasite. Cette activité est menée dans le cadre du mandat général de l’ACIA de protéger la base de ressources végétales du Canada. Elle renforcera la confiance nationale et internationale dans le système canadien de production de pommes de terre de semence, réduira le risque de perturbations commerciales ainsi que le risque que les analyses de sol pour le dépistage de la GV deviennent obligatoires pour les pommes de terre de semence destinées à l’exportation. »
[31] La lettre explique ensuite « qu’[un] ou plusieurs champs de l’unité d’exploitation agricole [de Richard Allan] dédiée à la production de pommes de terre de semence ont été sélectionnés aux fins de cette enquête ».
[32] La lettre avait en pièces jointes un document de Questions et Réponses (Q‑R) et l’Avis aux producteurs de pommes de terre de semence. Les Q‑R fournissent des informations additionnelles sur la gale verruqueuse de la pomme de terre, sa détection, son identification et sa gestion, ainsi que sur les règlements appliqués par l’ACIA. Parmi les Q et R spécifiques, citons :
7. Pourquoi l’ACIA réglemente‑t‑elle la GV?
Au Canada, la galle verruqueuse de la pomme de terre est un organisme de quarantaine, ce qui signifie qu’elle peut s’établir et avoir des effets économiques négatifs importants. La galle verruqueuse de la pomme de terre peut causer de graves réductions de rendement, ce qui peut rendre les terres impropres à la production de pommes de terre pendant une longue période, car les spores peuvent vivre jusqu’à 30 ans. De plus, si la GV est présente, elle peut avoir un impact sur le commerce d’autres produits associés au sol, tels que d’autres cultures racines ou d’autres plantes qui seront replantées.
8. Pourquoi l’ACIA fait‑elle autant d’échantillonnages de sols pour le dépistage de la GV, en particulier dans certaines provinces?
Au Canada et dans de nombreux autres pays, la GV est un organisme nuisible de quarantaine. L’ACIA est donc tenue de mettre en place des contrôles qui réduisent les risques de propagation de la GV à l’échelle nationale et internationale. L’ACIA effectue de nombreuses inspections et analyses de sol pour garantir que les régions sont considérées comme étant exemptes de GV.
[33] L’inspecteur de l’ACIA a dirigé Richard Allan vers le bureau local de l’ACIA pour toute question concernant la procédure d’échantillonnage.
IV. Les questions en litige
[34] Les questions qui sont en litige dans la présente demande consistent à savoir si la décision de l’ACIA de lancer l’Enquête nationale sur la GV de 2021 était raisonnable et si la LPV ou le RPV porte atteinte à l’article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R‑U), 1982, c 11 [la Charte].
V. La norme de contrôle applicable
A. Le caractère raisonnable
[35] Pour ce qui est du caractère raisonnable, dans l’arrêt Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, lequel a été rendu en même temps que l’arrêt Vavilov de la Cour suprême du Canada, le juge Rowe, s’exprimant au nom de la majorité, explique ce que l’on exige d’une décision raisonnable, et ce que l’on exige d’un tribunal qui procède à un contrôle fondé sur la norme de la décision raisonnable :
[31] La décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, par. 85). Par conséquent, lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, « une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec “une attention respectueuse”, et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à [l]a conclusion » (Vavilov, par. 84, citant Dunsmuir, par. 48). Les motifs devraient être interprétés de façon globale et contextuelle afin de comprendre « le fondement sur lequel repose la décision » (Vavilov, par. 97, citant Newfoundland Nurses).
[32] La cour de révision devrait se demander si la décision dans son ensemble est raisonnable : « . . . ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen » (Vavilov, par. 90). Elle doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov, par. 99, citant Dunsmuir, par. 47 et 74, et Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 13).
[33] Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, « [i]l incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable » (Vavilov, par. 100). La partie qui conteste la décision doit convaincre la cour de justice que « la lacune ou la déficience [invoquée] [. . .] est suffisamment capitale ou importante pour rendre [la décision] déraisonnable » (Vavilov, par. 100).
[Non souligné dans l’original.]
[36] Comme l’a écrit la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Vavilov, la cour de révision doit être convaincue que le raisonnement du décideur « se tient » :
[104] De même, la logique interne d’une décision peut également être remise en question lorsque les motifs sont entachés d’erreurs manifestes sur le plan rationnel — comme lorsque le décideur a suivi un raisonnement tautologique ou a recouru à de faux dilemmes, à des généralisations non fondées ou à une prémisse absurde. Il ne s’agit pas d’inviter la cour de révision à assujettir les décideurs administratifs à des contraintes formalistes ou aux normes auxquelles sont astreints des logiciens érudits. Toutefois, la cour de révision doit être convaincue que le raisonnement du décideur « se tient ».
[105] En plus de la nécessité qu’elle soit fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent, une décision raisonnable doit être justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents : Dunsmuir, par. 47; Catalyst, par. 13; Nor‑Man Regional Health Authority, par. 6. Les éléments du contexte juridique et factuel d’une décision constituent des contraintes qui ont une influence sur le décideur dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont délégués.
[Non souligné dans l’original.]
[37] De plus, il ressort on ne peut plus clairement de l’arrêt Vavilov que le rôle de notre Cour n’est pas d’apprécier à nouveau la preuve, « à moins de circonstances exceptionnelles ». Comme le prescrit la Cour suprême du Canada :
[125] Il est acquis que le décideur administratif peut apprécier et évaluer la preuve qui lui est soumise et qu’à moins de circonstances exceptionnelles, les cours de révision ne modifient pas ses conclusions de fait. Les cours de révision doivent également s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur » : CCDP, par. 55; voir également Khosa, par. 64; Dr Q, par. 41‑42. D’ailleurs, bon nombre des mêmes raisons qui justifient la déférence d’une cour d’appel à l’égard des conclusions de fait tirées par une juridiction inférieure, dont la nécessité d’assurer l’efficacité judiciaire, l’importance de préserver la certitude et la confiance du public et la position avantageuse qu’occupe le décideur de première instance, s’appliquent également dans le contexte du contrôle judiciaire : voir Housen, par. 15‑18; Dr Q, par. 38; Dunsmuir, par. 53.
[Non souligné dans l’original.]
[38] Dans l’arrêt Doyle c Canada (Procureur général), 2021 CAF 237, la Cour d’appel fédérale a récemment décrété que notre Cour n’a pas à soupeser à nouveau la preuve :
[traduction]
[3] La Cour fédérale avait tout à fait raison d’agir ainsi. Selon ce régime législatif, le décideur administratif, en l’espèce le directeur, examine seul les éléments de preuve, tranche les questions d’admissibilité et d’importance à accorder à la preuve, détermine si des inférences doivent en être tirées, et rend une décision. Lorsqu’elle effectue le contrôle judiciaire de la décision du directeur en appliquant la norme de la décision raisonnable, la cour de révision, en l’espèce la Cour fédérale, peut intervenir uniquement si le directeur a commis des erreurs fondamentales dans son examen des faits, qui minent l’acceptabilité de la décision. Soupeser à nouveau les éléments de preuve ou les remettre en question ne fait pas partie de son rôle. S’en tenant à son rôle, la Cour fédérale n’a relevé aucune erreur fondamentale.
[4] En appel, l’appelant nous invite essentiellement dans ses observations écrites et faites de vive voix à soupeser à nouveau les éléments de preuve et à les remettre en question. Nous déclinons cette invitation.
VI. Analyse
A. Le caractère raisonnable de la décision
(1) La LPV et le RPV
[39] La défenderesse se fonde principalement sur les alinéas 25(1)a), c) et e) de la LPV ainsi que sur le paragraphe 16(1) du RPV qui, considère‑t‑elle, sont les dispositions qui ont autorisé la tenue de l’Enquête nationale sur la GV de 2021. Comme il est indiqué au paragraphe 25(1) de la LPV :
Pouvoirs de visite
Inspection
25 (1) Afin de vérifier l’existence de parasites ou à toute fin liée à la vérification du respect ou à la prévention du non‑respect de la présente loi, l’inspecteur peut:
25(1) For the purpose of detecting pests or for a purpose related to verifying compliance or preventing non‑compliance with this Act, an inspector may
a) sous réserve de l’article 26, procéder, à toute heure convenable, à la visite de tout lieu — et à cette fin, à l’immobilisation d’un véhicule — où se trouvent, à son avis, des choses visées par la présente loi ou les règlements;
(a) subject to section 26 [which requires a warrant or consent to enter a dwelling place and is not applicable in this case, ed.], at any reasonable time, enter and inspect any place, or stop any conveyance, in which the inspector believes on reasonable grounds there is any thing in respect of which this Act or the regulations apply;
b) ouvrir tout contenant — bagages, récipient, cage, emballage ou autre — qui, à son avis, contient de telles choses;
(b) open any receptacle, baggage, package, cage or other thing that the inspector believes on reasonable grounds contains any thing in respect of which this Act or the regulations apply
c) examiner celles‑ci et procéder sur elles à des prélèvements;
(c) examine any thing in respect of which this Act or the regulations apply and take samples of it;
d) exiger la communication, pour examen ou reproduction totale ou partielle, de tout document renfermant, à son avis, des renseignements utiles à l’application de la présente loi ou des règlements;
(d) require any person to produce for inspection or copying, in whole or in part, any record or other document that the inspector believes on reasonable grounds contains any information relevant to the administration of this Act or the regulations; and
e) faire des tests et des analyses et prendre des mesures.
(e) conduct any tests or analyses or take any measurements.
L’avis de l’inspecteur doit être fondé sur des motifs raisonnables.
blank
[Non souligné dans l’original.]
[Emphasis added]
[40] Le texte du paragraphe 16(1) du RPV est le suivant :
16 (1) L’inspecteur peut mener une enquête ou une étude dans un lieu ou à l’égard de toute chose qui s’y trouve afin de détecter les parasites ou les obstacles biologiques à la lutte antiparasitaire et de délimiter les périmètres où les parasites ou les obstacles biologiques sont ou peuvent être présents.
16 (1) An inspector may conduct an investigation or survey of a place or any thing in that place in order to detect pests or biological obstacles to the control of pests and to identify areas in which a pest or biological obstacle to the control of a pest is or could be found.
[41] Les demandeurs sont d’avis que l’ACIA ne s’est pas conformée à la LPV et qu’elle mène donc une fouille, une perquisition et une saisie illégales. Ils estiment que les interprétations qui suivent devraient s’appliquer au paragraphe 25(1) de la LPV; chacune d’elles est suivie d’un commentaire de ma part :
[traduction]
Le mot “chosesˮ a une définition étroite. Le législateur aurait pu employer le mot “végétauxˮ (c.‑à‑d., “végétaux ou autre choseˮ) mais il ne l’a pas fait. Cela dénote qu’il existe une catégorie plus restreinte de “chosesˮ qui peuvent être inspectées. Commentaire de la Cour : Comme nous le verrons, je rejette cette analyse et je conclus que la définition du mot “chosesˮ s’étend raisonnablement aux pommes de terre en tant que végétaux, au sol dans lequel elles peuvent pousser, ainsi qu’à la gale verruqueuse sous toutes ses formes tout au long de son cycle de vie – un parasite admis de tous.
Une interprétation trop large du mot “chosesˮ mène à un résultat absurde. L’ACIA jouirait d’un droit d’inspection complet et absolu car n’importe quelle “chosesˮ pourrait en théorie abriter un “parasiteˮ ». Commentaire de la Cour : il n’est pas nécessaire que je me prononce en l’espèce sur les paramètres du mot “chosesˮ. Il suffit de dire que ce mot s’étend raisonnablement aux pommes de terre en tant que végétaux, au sol dans lequel elles peuvent pousser, ainsi qu’à la gale verruqueuse sous toutes ses formes tout au long de son cycle de vie.
Il ressort d’une lecture générale de la LPV et du RPV que ces instruments ne sont pas axés sur les végétaux, mais sur les parasites. Les pouvoirs, les droits, les obligations et les responsabilités que la LPV confère à l’ACIA n’entrent en jeu que s’il y a des motifs raisonnables de croire qu’un parasite est présent sur les lieux, et non un végétal. Commentaire de la Cour : Comme l’indiquent les deux commentaires qui précèdent, je ne souscris pas à cet argument.
[42] La défenderesse n’est pas d’accord, et soutient que le paragraphe 25(1) accorde des pouvoirs plus étendus aux inspecteurs de l’ACIA que ne le permet le demandeur. L’article 3 de la LPV définit le terme « choses » comme « Y sont assimilés les végétaux et les parasites », ce qui signifie que la définition n’est pas exhaustive. Dans le cas présent, les « choses » auxquelles la Loi s’applique sont la pomme de terre et le parasite de la gale verruqueuse de la pomme de terre sous toutes ses formes tout au long de son cycle biologique, y compris les spores. La LPV accorde le pouvoir corollaire d’entrer dans un lieu pour s’assurer qu’aucun parasite n’y est présent. Par conséquent, les inspecteurs peuvent s’appuyer sur le paragraphe 25(1) pour entrer dans des lieux dans le seul but de délimiter une zone exempte du parasite. Il n’y a aucune obligation législative d’obtenir un consentement, une approbation ou un mandat pour entrer dans un lieu qui n’est pas un lieu d’habitation.
[43] À mon humble avis, il était raisonnablement loisible à l’ACIA d’interpréter le paragraphe 25(1) comme elle l’a fait, tant que son interprétation concordait avec le texte, le contexte et l’objet de la disposition : voir l’arrêt Vavilov, au para 120; l’arrêt Safe Food Matters Inc. c Canada (Procureur général), 2022 CAF 19, au para 40, l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Mason, 2021 CAF 156, au para 42 [Mason] [le juge Stratas, avec l’accord des juges Rennie et MacTavish], autorisation de pourvoi à la CSC accordée, no 39855 (2022‑03‑03).
[44] Dans l’arrêt Mason, la Cour d’appel fédérale écrit :
[16] L’arrêt Hillier commence par rappeler aux cours de révision trois éléments fondamentaux dont elles doivent tenir compte dans les examens effectués selon la norme de la décision raisonnable. Premièrement, dans de nombreuses affaires, un éventail d’options d’interprétation peut s’offrir au décideur administratif, selon le texte, le contexte et l’objet de la loi. Deuxièmement, dans certaines affaires en particulier, le décideur administratif peut être plus en mesure que les cours d’apprécier cet éventail d’options, en raison de sa spécialisation et de son expertise. Enfin, troisièmement, la loi, c’est‑à‑dire le texte législatif que les cours de révision sont tenues d’appliquer, confère non pas aux cours de révision, mais aux décideurs administratifs la responsabilité d’interpréter la loi.
[17] Pour ces motifs, l’arrêt Hillier dit aux cours de révision de laisser aux décideurs administratifs la latitude voulue par le législateur, mais les oblige néanmoins à se justifier. Pour y arriver, les cours de révision peuvent procéder à une analyse préliminaire du texte, du contexte et de l’objet de la loi, simplement pour comprendre l’état de la situation, avant d’examiner les motifs du décideur administratif. Elles doivent toutefois se limiter à cette analyse. Elles ne doivent pas elles‑mêmes rendre des décisions ou des conclusions définitives. Si c’était le cas, elles établiraient alors leur propre critère pour jauger l’interprétation du décideur administratif et s’assurer que cette interprétation est la bonne.
[18] L’arrêt Hillier invite plutôt la cour de révision à « examiner l’interprétation du décideur administratif, à la lumière de ce que ce dernier invoque pour l’étayer et de ce que les parties soulèvent pour ou contre », en tentant de comprendre la démarche du décideur et les motifs qui l’ont amené à rendre la décision qu’il a rendue : Hillier, par. 16.
[19] Selon cette approche, la cour de révision n’agit pas de manière [traduction] « externe », c’est‑à‑dire [traduction] « arriver à une conclusion définitive quant à la meilleure façon d’interpréter la disposition législative en cause avant d’examiner si l’interprétation faite par le décideur correspond à [l’]interprétation privilégiée ». Comme l’a noté le professeur Daly, la cour de révision agit plutôt d’une manière [traduction] « interne », c’est‑à‑dire qu’elle procède à [traduction] « un examen relativement sommaire de la disposition en litige, dans le but d’analyser la rigueur de l’interprétation qu’en a faite le décideur ». Voir Paul Daly, « Waiting for Godot: Canadian Administrative Law in 2019 » (en ligne à l’adresse : https://canlii.ca/t/t23p, p. 11).
[45] La perfection n’est pas la norme et l’interprétation que font des organismes administratifs tels que l’ACIA peut ne pas ressembler à celle d’un avocat ou d’un juge : voir l’arrêt Mason au para 39, l’arrêt Safe Food Matters, au para 40. Le décideur doit toutefois s’attaquer à la question du texte législatif qui lui est soumis et expliquer pourquoi sa décision respecte les contraintes imposées par la loi : voir l’arrêt Safe Food Matters, aux para 40‑41. Soit dit en toute déférence, l’ACIA a répondu à ces exigences.
[46] L’idée maîtresse des observations du demandeur est que notre Cour, au stade du contrôle judiciaire, devrait arriver à une interprétation des dispositions réglementaires et législatives applicables qui est différente de celle de l’ACIA. Mais, à ce stade, notre Cour ne peut pas procéder à sa propre interprétation législative ou réglementaire de la LPV ou du RPV : voir l’arrêt Safe Food Matters, au para 39. Il lui faut plutôt déterminer l’interprétation du décideur à partir du dossier et décider si cette interprétation est raisonnable. Si le décideur n’a pas respecté la loi, cela peut entraîner l’annulation de la décision : voir l’arrêt Safe Food Matters, au para 44; l’arrêt Entertainment Software Association c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2020 CAF 100, aux para 33 et 35.
[47] Dans la présente affaire, l’ACIA a déclaré sans ambiguïté qu’elle menait l’Enquête nationale sur la GV de 2021 pour « confirmer si les régions du Canada où la GV n’a pas été détectée restent exemptes de cet organisme nuisible de quarantaine ». L’avis du 28 septembre 2021 indique que l’Enquête comprendra le prélèvement d’échantillons de sol dans les champs utilisés pour la production de pommes de terre de semence. En toute déférence, les « choses » dont il est question aux alinéas 25(1)a) et c) et qui sont raisonnablement appliquées par l’ACIA peuvent être une pomme de terre de semence ou une pomme de terre ou de la terre dans une pomme de terre de semence ou un champ de pommes de terre en plus du parasite de la gale verruqueuse de la pomme de terre sous toutes ses formes tout au long de son cycle biologique, y compris les spores.
[48] À cet égard, et contrairement à la thèse des demandeurs, je signale que le mot « choses » est défini de manière large à l’article 3 de la LPV : « choses Y sont assimilés les végétaux et les parasites ». Le mot « assimilés » est un terme d’extension qui élargit le sens du mot « choses » : voir l’arrêt Banque nationale de Grèce (Canada) c Katsikonouris, [1990] 2 RCS 1029, à la p 1041. En résumé, le mot « choses » s’étend raisonnablement aux pommes de terre de semence en tant que végétaux, au sol dans lequel elles poussent, ainsi qu’à la gale verruqueuse sous toutes ses formes tout au long de son cycle biologique.
[49] Ceci étant dit avec égards, une interprétation large du mot « choses » ne mène pas raisonnablement à un résultat absurde. Si l’on interprète la disposition et le texte intégral de la LPV, un inspecteur ne jouit pas d’un [traduction] « droit d’inspection complet et absolu » juste à cause de l’existence d’un végétal ou d’un parasite. Un inspecteur n’est pas autorisé à procéder à une étude ou à une inspection par simple caprice. Il n’est autorisé à entrer dans un lieu que s’il y a des motifs raisonnables de croire qu’il existe une chose à l’égard de laquelle la LPV ou le RPV s’applique. Pour déclencher le pouvoir en question, il faut à la fois qu’il y ait des motifs raisonnables et que la loi s’applique. De plus, l’article 26 restreint la capacité qu’a un inspecteur d’entrer dans un local d’habitation. Il est question à la section suivante du fait de savoir si l’ACIA avait des motifs raisonnables pour mener l’Enquête.
[50] À mon humble avis, il était raisonnable de la part de l’ACIA de se fonder sur le paragraphe 25(1) pour mener l’Enquête nationale sur la GV de 2021 afin de déterminer si une région demeurait exempte de la gale verruqueuse. Cela cadre raisonnablement avec l’objet de la LPV, qui est énoncé à l’article 2 :
La présente loi vise à assurer la protection de la vie végétale et des secteurs agricole et forestier de l’économie canadienne en empêchant l’importation, l’exportation et la propagation de parasites au Canada et en y assurant la défense contre ceux‑ci ou leur élimination.
[51] Cet objectif législatif ne limite pas l’objet de la Loi aux seuls parasites, comme le soutiennent les demandeurs. En fin de compte, la Loi prévoit la protection de la vie de végétaux, comme les pommes de terre de semence en l’espèce, notamment par la prévention, le contrôle et l’éradication de parasites tels que la gale verruqueuse de la pomme de terre sous toutes ses formes, depuis la spore jusqu’à la pomme de terre.
[52] À mon humble avis, on peut raisonnablement considérer que les objectifs législatifs que sont la protection de la vie végétale, laquelle englobe les pommes de terre de semence, et les mesures de prévention, de lutte et d’élimination qui visent la gale verruqueuse de la pomme de terre ont un lien rationnel avec les mesures d’inspection, d’enquête et de recherche qui étaient inhérentes à l’exécution de l’Enquête nationale sur la GV de 2021, et je signale que l’Enquête est conçue pour confirmer si des régions particulières où l’on cultive la pomme de terre et la pomme de terre de semence sont exemptes ou non de la gale verruqueuse. En fait, l’inspecteur de l’ACIA a fait état d’un énoncé semblable dans la lettre qu’il a envoyée à M. Allan.
[53] J’ajouterais que la surveillance est considérée comme une activité fondamentale et essentielle en matière de protection des végétaux selon les Normes internationales pour les mesures phytosanitaires qu’a produites l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture dans le cadre de la Convention internationale pour la protection des végétaux.
[54] Compte tenu de cette évaluation, j’ai conclu que l’ACIA a agi de manière raisonnable en se fondant sur le paragraphe 25(1) pour justifier son pouvoir légal de mener l’Enquête nationale sur la GV de 2021. L’ACIA a interprété les dispositions, y compris le paragraphe 16(1) du RPV, de manière raisonnable et conforme au texte, au contexte et à l’objet de la LPV et du RPV.
(2) Les motifs raisonnables
[55] Les demandeurs soutiennent qu’il n’y avait aucun motif raisonnable de croire qu’un parasite, en l’occurrence la gale verruqueuse de la pomme de terre, pouvait être présent dans l’exploitation agricole de Richard Allan ou dans d’autres exploitations agricoles au Nouveau‑Brunswick. Ils ajoutent que l’ACIA, en menant l’Enquête nationale, se livre à de vagues conjectures.
[56] La défenderesse estime avoir satisfait au critère relatif aux motifs raisonnables qui est énoncé dans la décision Miel Labonté Inc. c Canada (Procureur général), 2006 CF 195 [Miel], où la Cour souscrit à la décision Friends of Point Pleasant Park c Canada (Procureur général), 188 CFPI 280 [Friends of Point Pleasant Park], et que, comme il en sera question plus loin, elle se conforme à la décision de la Cour suprême du Canada sur les fouilles, les perquisitions et les saisies menées dans le contexte administratif qui est énoncée dans l’arrêt Comité paritaire de l’industrie de la Chemise c Potash, [1994] 2 RCS 406.
[57] Dans la décision Miel, au paragraphe 44, le juge Noël, de notre Cour, souscrit au critère relatif aux « motifs raisonnables » qui a été analysé dans la décision Friends of Point Pleasant Park : l’expression « motifs raisonnables signifie […] qu’une certaine preuve [...] doit exister à l’appui de [la] décision ». Le juge Noël a ensuite appliqué le critère au pouvoir de l’ACIA de rendre des décisions, en vertu toutefois d’une loi différente de la LPV. Ce critère s’applique lui aussi en l’espèce.
[58] Lorsqu’on évalue l’ensemble du dossier, il existe de nombreuses preuves à l’appui de la décision de l’ACIA de mener l’Enquête nationale sur la GV de 2021. Les preuves à l’appui soulignent la difficulté de déterminer la source de propagation de la gale verruqueuse de la pomme de terre à l’Î.‑P.‑É. et la nécessité de confirmer que le parasite est effectivement contenu dans les régions réglementées. En outre, les preuves soulignent le changement général vers l’échantillonnage de sol comme technique normalisée de surveillance de la gale verruqueuse de la pomme de terre, et la nécessité pour le Canada de s’adapter en conséquence.
[59] Plus précisément, dans le Document de gestion du risque de l’Enquête nationale sur la gale verruqueuse de la pomme de terre 2021‑2022, l’ACIA décrit le contexte qui mot