Black c. Conseil consultatif de l'ordre du Canada

Black c. Conseil consultatif de l'ordre du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-10-23
Référence neutre
2012 CF 1234
Numéro de dossier
T-1348-12
Contenu de la décision
Date : 20121023
Dossier : T-1348-12
Référence : 2012 CF 1234
[TRADUCTION FRANÇAISE NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 23 octobre 2012
En présence de monsieur le juge de Montigny
ENTRE :
CONRAD BLACK
demandeur
et
LE CONSEIL CONSULTATIF DE
L’ORDRE DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le demandeur, M. Conrad Black, a présenté une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, ch F-7 (la LCF), afin de contester une décision du Conseil consultatif de l’Ordre du Canada (le Conseil) datée du 7 juin 2012 et confirmée le 6 juillet 2012. Le Conseil avait refusé la demande de M. Black, qui voulait que le Conseil tienne une audience avant de décider s’il existe des motifs soutenables de révoquer la nomination de M. Black à l’Ordre du Canada (l’Ordre).
[2] Après avoir soigneusement étudié les observations écrites et orales du demandeur et du défendeur, la Cour a conclu que la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée. Bien que je sois prêt à admettre que la demande n’est pas prématurée et que la décision du Conseil de refuser une audience au demandeur n’échappe pas au contrôle judiciaire, je conclus que les principes d’équité procédurale et de justice naturelle n’obligent pas le Conseil à tenir une audience en l’espèce.
FAITS
[3] Le demandeur, Conrad Black, a été nommé officier de l’Ordre du Canada en 1990.
[4] Le 20 juillet 2011, Stephen Wallace, le secrétaire du gouverneur général, a écrit une lettre à M. Black pour l’aviser que le Conseil avait conclu qu’il pouvait y avoir des motifs soutenables de révoquer la nomination de M. Black à l’Ordre. Cela découlait du nouveau prononcé de sentence à l’égard de M. Black, peu de temps auparavant, relativement à sa condamnation par la Cour de district des États-Unis, district du nord de l’Illinois, pour un chef d’accusation de fraude et un chef d’accusation d’entrave à la justice.
[5] Les motifs pour lesquels le Conseil se demandait s’il y avait lieu de recommander au gouverneur général de révoquer la nomination de M. Black sont énoncés dans le passage suivant de la lettre de M. Wallace :
[traduction]
La Politique et procédure de révocation d’une nomination à l’Ordre du Canada oblige le Conseil consultatif à envisager la révocation dans certains cas, notamment lorsqu’une personne fait l’objet d’une condamnation au criminel ou que la conduite de la personne constitue un écart de conduite grave et est considérée comme une atteinte à la réputation, à l’intégrité ou à la valeur de l’Ordre ou ternit les motifs de la nomination de la personne à l’Ordre.
(Affidavit de Conrad Black, pièce 1, dossier de la demande, page 17)
[6] Dans la même lettre, M. Wallace a informé le demandeur que ce dernier pouvait soit démissionner de l’Ordre, soit présenter des observations écrites au plus tard le 17 août 2011. L’absence de réponse dans le délai imparti n’allait pas couper court au processus.
[7] Le 17 août 2011, le demandeur a écrit à Stephen Wallace pour l’informer qu’il n’allait pas démissionner volontairement et pour demander une audience devant le Conseil. Le demandeur a expliqué que sa demande était fondée [traduction] « autant sur la nature et la complexité des questions examinées que sur le fait [qu’il avait] reçu l’appui de nombreux officiers et compagnons de l’Ordre du Canada, qui voudraient aussi présenter des observations en [sa] faveur » (affidavit de M. Black, pièce 3, dossier de la demande, page 27).
[8] Dans sa lettre du 17 août, le demandeur a présenté un sommaire des instances judiciaires qui avaient mené à sa condamnation et il a expliqué que, si on lui en donnait l’occasion, il pourrait démontrer qu’il n’avait rien à se reprocher, que ce soit légalement ou moralement. Il a affirmé ce qui suit au sujet des instances judiciaires aux États-Unis :
[traduction]
Avec égards, je soutiens aussi que, loin de clore le débat, l’existence d’une condamnation au criminel dans un État étranger ne fait que le lancer. Dans un tel cas, une personne raisonnable et soucieuse d’équité doit examiner les circonstances sous‑jacentes à l’affaire avant de décider qu’elle importance il faut accorder à la condamnation. Si – et je suis confiant de pouvoir le démontrer si on m’en donne l’occasion – il existe des preuves convaincantes que les poursuivants et l’État étrangers ne se sont pas conduits correctement et équitablement à mon endroit, j’estime que le Conseil consultatif a non seulement le pouvoir, mais l’obligation d’en tenir compte. En l’espèce, j’estime que, à la lumière de l’ensemble de l’affaire, un observateur juste et impartial conclurait que j’ai agi honorablement et que c’est l’État étranger qui a manqué à cette obligation. Par ailleurs, il n’y a pas le moindre doute que, si les mêmes faits avaient été instruits au Canada, je n’aurais absolument jamais été déclaré coupable, que ce soit en première instance, en appel ou même devant la Cour suprême du Canada.
[9] Dans sa lettre de cinq pages, M. Black a expliqué que, en 2005, il avait été accusé d’avoir commis 17 infractions criminelles aux États-Unis. De ce nombre, trois chefs d’accusation n’ont pas été poursuivis, un a été abandonné et neuf ont été rejetés par le jury, mais les condamnations pour les quatre derniers ont été confirmées par la Cour d’appel des États-Unis, septième circuit (United States of America v Conrad M. Black, 530 F 3d 596 (7th Cir Ill 2008)). Toutefois, cet arrêt a été infirmé par une décision unanime de la Cour suprême des États-Unis (Conrad M. Black v United States, 78 USWL 4732 (US 2010)). En fin de compte, la Cour d’appel pour le septième circuit a confirmé deux condamnations : la première, pour fraude, et la deuxième, pour entrave à la justice relativement aux circonstances dans lesquelles le demandeur avait emporté 13 boîtes de documents qui se trouvaient dans son bureau de Hollinger, à Toronto (United States of America v Conrad M. Black, 625 F 3d 386 (7th Cir Ill 2010). Dans la lettre qu’il a envoyée à M. Wallace, le demandeur a dit qu’il envisageait d’interjeter appel de ces condamnations parce que le droit à un avocat que lui garantissait le sixième amendement à la constitution américaine avait été violé.
[10] Le demandeur a aussi souligné que les allégations sur lesquelles reposait le chef d’accusation d’entrave à la justice avaient été soulevées devant la Cour de justice de l’Ontario, en 2005, dans le contexte d’une motion visant à obtenir une ordonnance pour outrage au tribunal. La Cour de justice a ordonné que les boîtes de documents soient rapportées, mais la motion sur l’outrage a été reportée. Plus de sept années se sont maintenant écoulées depuis la suspension de l’instruction de la motion, et aucun document n’a été déposé et aucune autre mesure n’a été prise relativement à cette motion.
[11] Le 7 juin 2012, Stephen Wallace a écrit au demandeur pour répondre à la lettre du 17 août 2011 de ce dernier (affidavit de M. Black, pièce 4, dossier de la demande, page 33). M. Wallace a alors informé le demandeur que le Conseil n’allait pas tenir d’audience. Dans sa lettre, il expliquait que, pour décider s’il y avait lieu de révoquer la nomination de M. Black à l’Ordre, le Conseil allait tenir compte des cinq décisions judiciaires publiées aux États-Unis relativement à la condamnation de M. Black dans ce pays. M. Wallace invitait M. Black à présenter d’autres observations écrites ainsi que tout document à l’appui sur lequel il voulait se fonder, à condition de le faire avant le 7 juillet 2012. Toujours dans sa lettre, M. Wallace a expliqué que, après avoir reçu ces nouvelles observations, le Conseil examinerait le dossier de M. Black et transmettrait au gouverneur général sa recommandation quant à la révocation de la nomination de M. Black.
[12] Le 26 juin 2012, l’avocat de M. Black a écrit à Stephen Wallace pour demander au Conseil de réexaminer sa décision sur la demande d’audience de M. Black (affidavit de M. Black, pièce 5, page 36). Dans sa lettre, il a aussi affirmé que, si le Conseil maintenait son refus, M. Black déposerait une demande de contrôle judiciaire.
[13] Le 6 juillet 2012, M. Wallace a répondu à l’avocat de M. Black. Il a de nouveau rejeté la demande d’audience. M. Wallace a écrit que, comme il avait déjà été expliqué, le Conseil était prêt à examiner des observations écrites supplémentaires. Vu le temps écoulé dans l’intervalle, le délai accordé à M. Black pour ce faire a été prolongé jusqu’au 23 juillet 2012.
[14] Le 9 juillet 2012, M. Black a déposé une demande de contrôle judiciaire, en vertu de l’article 18 de la LCF, à l’égard de la décision du Conseil de ne pas tenir d’audience.
[15] Le 18 juillet 2012, le demandeur a présenté un avis de requête visant une ordonnance provisoire interdisant au Conseil de poursuivre son analyse ou de prendre une décision avant que la demande de contrôle judiciaire soit tranchée. Le 19 juillet 2012, le défendeur a présenté une requête incidente visant la radiation de la demande. Les parties se sont ensuite entendues pour retirer leur requête respective à condition que le Conseil s’engage à ne pas faire de recommandation avant que la demande de contrôle judiciaire soit tranchée. La juge Tremblay-Lamer a ensuite rendu une ordonnance, datée du 19 juillet 2012, qui prévoyait que la demande serait instruite rapidement et qui fixait l’audience au 24 août 2012.
QUESTIONS EN LITIGE
[16] La demande de contrôle judiciaire soulève les trois questions suivantes :
a) La demande est‑elle prématurée?
b) La décision du Conseil de refuser d’accorder une audience à M. Black est‑elle susceptible de contrôle judiciaire?
c) Le Conseil a‑t‑il violé un principe d’équité procédurale?
ANALYSE
L’Ordre du Canada
[17] Avant d’analyser les trois questions énoncées ci‑dessus, il est important de comprendre le cadre légal qui régit l’Ordre, surtout en ce qui a trait à la procédure de nomination et de révocation des nominations. Le défendeur a fourni une description utile des règles applicables, et l’exposé qui suit est donc fondé dans une large mesure sur les observations du défendeur à cet égard.
[18] L’Ordre a été créé au moyen de lettres patentes délivrées par la Reine en 1967. L’Ordre du Canada, comme l’Ordre du Mérite, l’Ordre du mérite militaire et l’Ordre du mérite des corps policiers, fait partie du régime canadien de distinctions honorifiques et relève de la prérogative de la Couronne en matière de distinctions honorifiques (voir Paul Lordon, Crown Law, Toronto, Butterworths, 1991, à la page 103).
[19] La Constitution de l’Ordre du Canada (la Constitution de l’Ordre), qui figure en annexe des lettres patentes, confère au gouverneur général du Canada le pouvoir de nommer des personnes à l’Ordre en reconnaissance de réalisations exceptionnelles et du mérite au plus haut degré, en particulier dans le cadre de services rendus au pays ou à l’humanité, ou de services distingués rendus à l’égard d’une collectivité, d’un groupe ou d’un domaine d’activité en particulier (articles 9, 11, 16 et 18 de la Constitution de l’Ordre).
[20] L’Ordre se compose de Sa Majesté du chef du Canada, du gouverneur général du Canada et de son conjoint, des compagnons, officiers et membres ainsi que des compagnons, officiers et membres honoraires (article 2 de la Constitution de l’Ordre).
[21] Comme il est expliqué ci‑dessus, l’Ordre comporte trois grades : les compagnons, les officiers et les membres. Le gouverneur général peut nommer une personne à n’importe quel grade et élever toute personne nommée à l’Ordre, avec son consentement, à un grade supérieur (articles 1 et 24 de la Constitution de l’Ordre).
[22] Les privilèges conférés aux compagnons, officiers et membres de l’Ordre sont symboliques. Une fois nommés, les compagnons, officiers et membres peuvent porter les insignes que le gouverneur général prescrit par ordonnance, solliciter du héraut d’armes du Canada la concession d’armoiries officielles, faire figurer autour de leur écu d’armoiries l’anneau portant la devise de l’Ordre et y suspendre le ruban et l’insigne de leur grade et faire suivre leur nom des lettres correspondant à leur grade, à savoir « C.C. » pour les compagnons, « O.C. » pour les officiers et « C.M. » pour les membres (paragraphe 21(1) de la Constitution de l’Ordre).
[23] Tout citoyen canadien peut être nommé compagnon, officier ou membre de l’Ordre. Toute personne qui n’est pas un citoyen canadien peut être nommée compagnon, officier ou membre honoraire (article 9 de la Constitution de l’Ordre). Le nombre de compagnons de l’Ordre est limité, tout comme le nombre de nominations aux trois grades qui peuvent être faites chaque année (articles 13 à 15, 17 et 19 de la Constitution de l’Ordre).
[24] Avant de faire une nomination à l’Ordre, le gouverneur général demande au Conseil de lui présenter des recommandations. Le Conseil est établi conformément à l’article 7 de la Constitution de l’Ordre. Il est composé du juge en chef du Canada, du greffier du Conseil privé, du sous‑ministre du ministère du Patrimoine canadien, du président du Conseil des Arts du Canada, du président de la Société royale du Canada, du président du conseil d’administration de l’Association des universités et collèges du Canada et d’au plus cinq autres membres nommés par le gouverneur général.
[25] L’article 8 de la Constitution de l’Ordre précise le rôle du Conseil :
8. Le Conseil :
a) examine les mises en candidature visées à l’alinéa 5c) que lui a remises le secrétaire général;
b) dresse la liste des candidats à titre de compagnons, d’officiers, de membres et de compagnons, d’officiers et de membres honoraires qui sont les plus méritants et la soumet au gouverneur général;
c) présente des recommandations au gouverneur général relativement aux questions que ce dernier lui a soumises.
[26] La Constitution de l’Ordre prévoit qu’une personne cesse d’appartenir à l’Ordre lorsqu’elle décède, lorsque le gouverneur général accepte sa démission de l’Ordre qu’elle a communiquée par écrit ou lorsque le gouverneur général prend une ordonnance de révocation de sa nomination à l’Ordre (article 25 de la Constitution de l’Ordre). L’article 26 de la Constitution de l’Ordre permet de rendre les ordonnances suivantes :
26. Le gouverneur général peut prendre des ordonnances concernant la régie et les insignes de l’Ordre et la révocation d’une nomination.
[27] Suivant la Politique et procédure de révocation d’une nomination à l’Ordre du Canada (la Politique), le gouverneur général ne procède à la révocation, par ordonnance, de la nomination d’une personne à l’Ordre que sur recommandation du Conseil (article 2 de la Politique). Le Conseil doit envisager la révocation de la nomination d’une personne à l’Ordre dans les cas suivants (article 3 de la Politique) :
3. Le Conseil consultatif envisage la révocation dans l’un ou l’autre des cas suivants :
a) la personne fait l’objet d’une condamnation au criminel;
b) la conduite de la personne, selon le cas :
(i) constitue un écart de conduite grave et est considérée comme une atteinte à la réputation, à l’intégrité ou à la valeur de l’Ordre ou ternit les motifs de la nomination de la personne à l’Ordre;
(ii) a fait l’objet d’une sanction officielle, telle une amende ou un blâme par un organe d’arbitrage, une association professionnelle ou toute autre organisation.
[28] La Politique exige aussi que la recommandation du Conseil sur la révocation de la nomination d’une personne à l’Ordre soit fondée sur des éléments de preuve, après vérification des faits en cause et compte tenu du principe de l’équité (article 2 de la Politique).
[29] L’article 5 de la Politique établit un processus à onze étapes, lequel prévoit que le Conseil doit envoyer un avis écrit à la personne intéressée lorsqu’il envisage de recommander la révocation de la nomination de cette dernière à l’Ordre. Ce processus accorde à la personne intéressée l’occasion de présenter des observations (étape 7 de l’article 5 de la Politique) :
Étape 7 – Si l’intéressé choisit de présenter des observations, lui‑même ou son représentant peut, avant l’expiration du délai fixé dans l’avis ou de tout autre délai autorisé par le secrétaire général, les transmettre par écrit ou sous toute autre forme autorisée par le secrétaire général.
[30] À la fin du processus, le Conseil remet au gouverneur général un rapport faisant état de ses conclusions et de sa recommandation (étape 9 de l’article 5 de la Politique) :
Étape 9 – Si l’intéressé a présenté des observations, le secrétaire général remet tous les documents pertinents au Conseil consultatif. Après un examen en bonne et due forme, le Conseil consultatif fournit au gouverneur général un rapport exposant ses conclusions et sa recommandation quant à la révocation de l’intéressé.
[31] Lorsqu’il reçoit le rapport du Conseil, le gouverneur général peut, selon la recommandation du rapport, soit demander au secrétaire général d’informer la personne intéressée qu’elle continue d’appartenir à l’Ordre, soit prendre une ordonnance de révocation de la nomination de la personne intéressée à l’Ordre en vertu de l’alinéa 25c) de la Constitution de l’Ordre (étape 10 de l’article 5 de la Politique). Lorsqu’une nomination à l’Ordre est révoquée, un avis est publié dans la Gazette du Canada et le Bureau du secrétaire du gouverneur général diffuse un communiqué de presse (étape 11 de l’article 5 de la Politique).
a) La demande est‑elle prématurée?
[32] Il est bien établi en droit que, en règle générale, les décisions interlocutoires des organismes administratifs ne sont pas susceptibles de contrôle. Cette règle existe depuis longtemps et elle a récemment été réitérée par la Cour suprême du Canada (voir l’arrêt Halifax (Regional Municipality) c Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 RCS 364 (l’arrêt Halifax)) et par la Cour d’appel fédérale (voir l’arrêt Canada (Agence des services frontaliers) c C.B. Powell Limited, 2010 CAF 61, [2011] 2 RCF 332 (l’arrêt C.B. Powell)). Dans ce dernier arrêt, dont les motifs ont été rédigés par le juge Stratas, la Cour d’appel fédérale a expliqué la raison d’être de cette règle de la manière suivante :
[30] En principe, une personne ne peut s’adresser aux tribunaux qu’après avoir épuisé toutes les voies de recours utiles qui lui sont ouvertes en vertu du processus administratif. L’importance de ce principe en droit administratif canadien est bien illustré par le grand nombre d’arrêts rendus par la Cour suprême du Canada sur ce point : […]
[31] La doctrine et la jurisprudence en droit administratif utilisent diverses appellations pour désigner ce principe : la doctrine de l’épuisement des recours, la doctrine des autres voies de recours adéquates, la doctrine interdisant le fractionnement ou la division des procédures administratives, le principe interdisant le contrôle judiciaire interlocutoire et l’objection contre le contrôle judiciaire prématuré. Toutes ces formules expriment la même idée : à défaut de circonstances exceptionnelles, les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours. Il s’ensuit qu’à défaut de circonstances exceptionnelles, ceux qui sont insatisfaits de quelque aspect du déroulement de la procédure administrative doivent exercer tous les recours efficaces qui leur sont ouverts dans le cadre de cette procédure. Ce n’est que lorsque le processus administratif a atteint son terme ou que le processus administratif n’ouvre aucun recours efficace qu’il est possible de soumettre l’affaire aux tribunaux. En d’autres termes, à défaut de circonstances exceptionnelles, les tribunaux ne peuvent intervenir dans un processus administratif tant que celui‑ci n’a pas été mené à terme ou tant que les recours efficaces qui sont ouverts ne sont pas épuisés.
[32] On évite ainsi le fractionnement du processus administratif et le morcellement du processus judiciaire, on élimine les coûts élevés et les délais importants entraînés par une intervention prématurée des tribunaux et on évite le gaspillage que cause un contrôle judiciaire interlocutoire alors que l’auteur de la demande de contrôle judiciaire est de toute façon susceptible d’obtenir gain de cause au terme du processus administratif […]
[33] La Cour applique invariablement cette règle, comme en témoignent les décisions suivantes, où les contestations de décisions interlocutoires ont été rejetées systématiquement : Esgenoôpetitj (Burnt Church) First Nation c Canada (Human Resources and Skills Development), 2010 CF 1195, [2010] ACF no 1492, aux paragraphes 42 à 47; Lundbeck Canada Inc c Canada (Ministre de la Santé), 2008 CF 1379, [2008] ACF no 1772, aux paragraphes 27 à 32; Boulos c Canada (Procureur général), 2012 CF 292, [2012] ACF no 320, aux paragraphes 15 à 25; Garrick c Amnesty International Canada, 2011 CF 1099, [2011] ACF no 1609, aux paragraphes 44 à 55.
[34] Aucune des parties ne remet en cause l’existence de cette règle. Toutefois, elles ne s’entendent pas sur la question de savoir si les faits soulevés par le demandeur représentent des « circonstances exceptionnelles » qui justifieraient l’intervention de la Cour avant qu’une décision définitive soit prise. Le demandeur affirme que le refus du Conseil de tenir une audience constitue une violation de l’équité procédurale et porterait irrémédiablement préjudice à ses droits. Il soutient aussi que, s’il attendait que le gouverneur général ait révoqué sa nomination, il n’aurait plus le moindre recours, car aucune ordonnance de ce genre n’a déjà fait l’objet d’un contrôle judiciaire et une telle contestation se buterait à l’argument du caractère théorique de la demande. Il va sans dire que le défendeur réplique que les arguments de M. Black ne satisfont pas au critère des « circonstances exceptionnelles ».
[35] Je suis d’accord avec le défendeur pour dire que la portée des exceptions reconnues à la règle voulant que les décisions interlocutoires ne soient pas susceptibles de contrôle judiciaire a été réduite considérablement au cours des dernières années. Dans son arrêt le plus récent sur la question, la Cour suprême du Canada est allée jusqu’à écarter un de ses arrêts antérieurs, Bell c Ontario Human Rights Commission, [1971] RCS 756, où elle avait conclu que, lorsqu’une question préliminaire de compétence était en cause, une demande d’ordonnance de prohibition pouvait être instruite avant l’achèvement du processus administratif. Dans l’arrêt Halifax, la Cour suprême a approuvé expressément la retenue dont les tribunaux de révision font désormais preuve lorsqu’ils refusent de court‑circuiter le rôle décisionnel des tribunaux administratifs, faisant référence avec approbation à l’arrêt C.B. Powell de la Cour d’appel fédérale.
[36] Ces développements récents viennent affaiblir la thèse selon laquelle une violation alléguée de l’équité procédurale constitue l’une des circonstances exceptionnelles qui justifient l’intervention d’un tribunal de révision et l’annulation d’une décision administrative interlocutoire. Dans ses observations écrites, le demandeur a invoqué une décision dans laquelle la Cour avait conclu qu’une telle allégation était suffisante pour justifier d’intervenir à l’étape interlocutoire (voir la décision Fairmont Hotels Inc c Directeur de Corporations Canada, 2007 CF 95, [2007] ACF no 133, au paragraphe 10). Cette approche n’est probablement plus appropriée, comme le montre le passage suivant de l’arrêt C.B. Powell (paragraphe 33) :
[33] Partout au Canada, les cours de justice ont reconnu et appliqué rigoureusement le principe général de non‑ingérence dans les procédures administratives, comme l’illustre la portée étroite de l’exception relative aux « circonstances exceptionnelles ». Il n’est pas nécessaire d’épiloguer longuement sur cette exception, puisque les parties au présent appel ne prétendent pas qu’il existe des circonstances exceptionnelles qui permettraient un recours anticipé aux tribunaux judiciaires. Qu’il suffise de dire qu’il ressort des précédents que très peu de circonstances peuvent être qualifiées d’« exceptionnelles » et que le critère minimal permettant de qualifier des circonstances d’exceptionnelles est élevé […] Les meilleurs exemples de circonstances exceptionnelles se trouvent dans les très rares décisions récentes dans lesquelles les tribunaux ont accordé un bref de prohibition ou une injonction contre des décideurs administratifs avant le début de la procédure ou au cours de celle‑ci. Les préoccupations soulevées au sujet de l’équité procédurale ou de l’existence d’un parti pris, de l’existence d’une question juridique ou constitutionnelle importante ou du fait que les toutes les parties ont accepté un recours anticipé aux tribunaux ne constituent pas des circonstances exceptionnelles permettant aux parties de contourner le processus administratif dès lors que ce processus permet de soulever des questions et prévoit des réparations efficaces […]
[Non souligné dans l’original.]
(Voir aussi les décisions Garrick, précitée, et Boulos, précitée.)
[37] Cependant, l’argument du demandeur au sujet de l’absence d’autre recours est plus convaincant. La position de M. Black repose sur l’idée que le gouverneur général révoquerait inévitablement sa nomination de l’Ordre sans lui donner de préavis si le rapport du Conseil recommandait cette révocation. Il ne fait aucun doute, suivant l’article 2 de la Politique, qu’aucune nomination à l’Ordre ne peut être révoquée sans la recommandation du Conseil, mais je ne suis pas du tout convaincu que le gouverneur général est lié par une telle recommandation. J’admets néanmoins que le libellé de l’étape 10 du processus établi à l’article 5 de la Politique peut soutenir la conclusion contraire : « […] le gouverneur général, selon la recommandation que contient le rapport : soit demande au secrétaire général d’informer l’intéressé qu’il continue d’appartenir à l’Ordre, soit prend une ordonnance de révocation de la nomination de l’intéressé à l’Ordre » [non souligné dans l’original]. Toutefois, il reste que, dans son rapport, le Conseil expose « ses conclusions et sa recommandation » – la décision définitive revient donc au gouverneur général. D’ailleurs, le modèle d’ordonnance de révocation annexé à la Politique est ainsi rédigé :
[…]
Attendu que, par suite de __________, le Conseil consultatif de l’Ordre du Canada a examiné s’il y avait des motifs pour révoquer la nomination de __________ à l’Ordre du Canada;
Attendu que le Conseil consultatif, après avoir examiné les faits, a recommandé au/à la Gouverneur(e) général(e) de révoquer la nomination de __________ à l’Ordre du Canada;
Attendu que le/la Gouverneur(e) général(e) a jugé bon d’accepter la recommandation du Conseil consultatif,
[…]
[Non souligné dans l’original.]
[38] En outre, le demandeur n’a pas expliqué comment une politique pourrait supplanter les prérogatives du gouverneur général ou limiter les pouvoirs discrétionnaires de ce dernier. Cela étant dit, je suis prêt à accepter que, dans la majorité des cas, le gouverneur général suivra la recommandation du Conseil. De plus, j’estime que la recommandation du Conseil n’est pas susceptible de contrôle en vertu de l’article 18.1 de la LCF, car il ne s’agit pas d’une décision ou d’une ordonnance au sens de cette disposition (voir l’arrêt Jada Fishing Co Ltd c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2002 CAF 103, [2002] ACF 436). Ainsi, la question est de savoir si le demandeur se trouverait privé de tout recours si le gouverneur général acceptait la recommandation du Conseil de révoquer la nomination du demandeur à l’Ordre.
[39] C’est là une question auquel il est difficile de répondre avec certitude, car, à ce jour, aucune ordonnance prise en vertu de l’alinéa 25c) de la Constitution de l’Ordre n’a encore fait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. À cet égard, l’avocat du défendeur a soulevé des arguments qui semblent contradictoires : d’une part, il a affirmé que ni la recommandation du Conseil ni la décision du gouverneur général ne sont justiciables, mais, d’autre part, il a soutenu que la demande est prématurée parce que M. Black pourrait déposer une demande de contrôle judiciaire après que le gouverneur général aura pris sa décision. Le défendeur ne peut pas jouer sur les deux tableaux.
[40] Je me prononcerai plus en détail sur la question du caractère justiciable dans la section suivante des présents motifs. À ce stade, il suffit de dire qu’il n’existe pas de réponse simple et incontestable à cette question. Il y a de bonnes raisons de croire que la décision définitive du gouverneur général de révoquer une nomination à l’Ordre n’est pas susceptible de contrôle judiciaire, car il s’agit de l’exercice véritable d’une prérogative. Il en va probablement de même pour la recommandation finale que le Conseil transmet au gouverneur général en application de l’étape 9 de la procédure de révocation établie par la Politique, car on peut soutenir que cette recommandation relève elle aussi de l’exercice de cette prérogative. Même si la recommandation pouvait être contestée en partant du principe qu’elle était viciée par une violation du droit du demandeur à la justice naturelle et à l’équité procédurale – une thèse discutable –, le gouverneur général pourrait très bien appliquer cette recommandation avant qu’une demande de contrôle judiciaire ne puisse être déposée, et encore moins entendue et tranchée.
[41] L’avocat du demandeur a aussi renvoyé la Cour à une décision du protonotaire Aalto, Chauvin c Canada, 2009 CF 1202, [2009] ACF no 1496 (la décision Chauvin), où ce dernier a conclu que la demande visant à contester le processus de nomination du Dr Morgentaler à l’Ordre du Canada était devenue théorique une fois la nomination faite, car tout différend tangible portant sur la remise de l’insigne avait disparu. Dans cette affaire, M. Chauvin, un membre de l’Ordre, a pris ombrage de la nomination du Dr Morgentaler. M. Chauvin n’a pas contesté la nomination du Dr Morgentaler en tant que tel, mais plutôt le processus par lequel le Conseil avait soumis le nom du Dr Morgentaler à la gouverneure générale. La Cour a conclu que, puisque la gouverneure générale avait déjà fait la nomination, il ne servait à rien de déclarer que la recommandation du Conseil devait être annulée ou renvoyée pour nouvel examen. Il semble que cette décision n’ait pas été contestée et qu’elle n’ait donc pas été réexaminée par la Cour fédérale ou la Cour d’appel fédérale. Cependant, il ne fait aucun doute que le même argument – celui du caractère théorique de l’instance – pourrait être soulevé si M. Black contestait la révocation de sa nomination à l’Ordre en alléguant que le processus suivi par le Conseil était vicié. Même si l’on cherchait à établir une distinction formelle entre l’affaire Chauvin et la présente affaire parce que M. Black pourrait contester la décision du gouverneur général de révoquer sa nomination en plus d’attaquer le processus ayant mené à cette décision, il reste que le seul moyen qui pourrait être invoqué pour contester la décision du gouverneur général serait d’alléguer que le Conseil n’a pas respecté la procédure établie par la Politique pour arriver à la recommandation qu’il a faite au gouverneur général.
[42] Compte tenu de l’analyse exposée ci‑dessus, je suis prêt à accepter que la question soulevée par le demandeur appartient aux « circonstances exceptionnelles » qui justifient de faire exception à la règle qui empêche le contrôle judiciaire des décisions interlocutoires. Il y a un risque réel que le demandeur se trouve sans autre recours s’il était empêché de présenter une demande de contrôle judiciaire à l’égard du refus du Conseil de lui accorder une audience. Bien que je garde à l’esprit que l’évolution récente de la jurisprudence a restreint la portée des circonstances exceptionnelles qui justifient l’intervention d’un tribunal avant qu’une décision définitive soit prise, je suis d’avis que la présente affaire répond à cette exception. Dans la mesure où la question soulevée par M. Black est justifiable et susceptible de contrôle judiciaire – une question sur laquelle je me pencherai dans la section suivante –, on ne peut pas l’empêcher de présenter une demande à ce stade‑ci en soutenant qu’elle est prématurée. La décision contraire risquerait de constituer une injustice grave pour M. Black, car il pourrait alors, au final, n’avoir aucun recours pour contester la décision du Conseil.
[43] Avant de passer à une autre question, je tiens à préciser que ma conclusion n’a rien à voir avec l’argument de M. Black selon lequel sa réputation et son intégrité seraient entachées irrémédiablement si le gouverneur général révoquait sa nomination à l’Ordre. En premier lieu, si une telle décision entachait la réputation du demandeur, ce serait d’abord et avant tout à cause de ses condamnations aux États-Unis. Ensuite, fait plus important encore, bon nombre de condamnations au criminel sont infirmées en appel, mais nul ne soutiendrait qu’une personne peut contester chaque décision interlocutoire faite par le juge du procès en alléguant qu’une déclaration de culpabilité entacherait irrémédiablement sa réputation et son intégrité même si la condamnation était finalement infirmée.
b) La décision du Conseil de refuser d’accorder une audience à M. Black est‑elle susceptible de contrôle judiciaire?
[44] L’avocat du défendeur a soulevé une deuxième objection préliminaire à l’encontre de la demande de contrôle judiciaire de M. Black. Il soutient que l’attribution et la révocation de distinctions honorifiques ne sont pas justiciables, car elles reposent sur une prérogative de la Couronne et sont liées à l’un des derniers pouvoirs qui ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire. L’avocat du demandeur attaque ce raisonnement et réplique que les mesures relevant d’une prérogative sont susceptibles de contrôle judiciaire lorsqu’elles portent atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne.
[45] Il est intéressant de noter que le point de départ d’une analyse rigoureuse de cette question est une autre décision concernant M. Black, un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario : Black v Canada (Prime Minister), [2001] OJ no 1853, 54 OR (3d) 215 (l’arrêt Black). Dans cette affaire, M. Black avait introduit une action où il accusait le premier ministre Jean Chrétien d’abus de pouvoir, de faute dans l’exercice d’une charge publique et de négligence. Le premier ministre avait conseillé à la Reine de ne pas nommer M. Black pair et membre de la Chambre de lords, car cela aurait été contraire à la loi canadienne. Les défendeurs ont alors présenté une motion pour faire rejeter l’action de M. Black. Le litige portait sur la question de savoir si le premier ministre avait exercé une prérogative de la Couronne et, le cas échéant, si la conduite du premier ministre était susceptible de contrôle judiciaire.
[46] S’exprimant au nom de la Cour d’appel, le juge Laskin a commencé son raisonnement en énonçant une thèse qui ne prête pas à contestation : l’attribution de distinctions honorifiques est une prérogative de la Couronne, tout comme le sont la conclusion de traités, la défense du pays, la prérogative de clémence, la dissolution du Parlement et la nomination du premier ministre et des ministres. Les prérogatives sont les pouvoirs discrétionnaires de la Couronne qui sont issus de la common law et qui n’ont pas été limités ou abrogés par une loi. Au Canada, comme le pouvoir de conférer des distinctions honorifiques n’a jamais été limité par une loi, il continue de s’agir d’une prérogative de la Couronne.
[47] Traditionnellement, les tribunaux avaient une compétence très limitée à l’égard des prérogatives de la Couronne : ils pouvaient seulement décider si une prérogative existait et, le cas échéant, déterminer sa portée et décider si elle avait été supplantée par une loi. Cependant, les tribunaux en sont venus à reconnaître que l’exercice des prérogatives n’échappe plus au contrôle judiciaire. Au Canada, cette évolution découle notamment de l’enchâssement de la Charte canadienne des droits et libertés et de son alinéa 32(1)a), lequel prévoit que la Charte s’applique au Parlement et au gouvernement du Canada pour tous les domaines relevant du Parlement.
[48] Dans l’arrêt Black, pour déterminer jusqu’où les cours peuvent aller lorsqu’elles contrôlent l’exercice d’une prérogative, le juge Laskin s’est fondé dans une large mesure sur l’arrêt Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service, [1985] 1 AC 374, (l’arrêt Council), où la Chambre des lords avait conclu que la considération déterminante lorsqu’il faut décider si l’exercice d’une prérogative est susceptible de contrôle judiciaire est l’objet de l’exercice de la prérogative, et non sa source. Le juge Laskin a adopté l’approche anglaise, qu’il a résumée de la sorte :
[traduction]
[49] Je souscris à la conclusion de la Chambre des lords selon laquelle c’est le critère de l’objet qui doit être utilisé pour décider si l’exercice d’une prérogative est susceptible de contrôle. C’est ce critère que je m’efforcerai d’appliquer en l’espèce.
[50] Au cœur du critère de l’objet réside la notion de caractère justiciable. Cette notion concerne le point de savoir s’il est à propos que les cours de justice décident un point donné ou plutôt défèrent à d’autres organes décisionnels tels que le Parlement. Voir les arrêts Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, 61 D.L.R. (4th) 604, et Thorne’s Hardware Limited c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106, 143 D.L.R. (3d) 577. Seuls sont susceptibles de contrôle judiciaire les exercices de la prérogative qui sont justiciables. La Cour doit donc décider « si la question qu’on lui a soumise revêt un caractère purement politique et devrait, en conséquence, être tranchée dans une autre tribune ou si elle présente un aspect suffisamment juridique pour justifier l’intervention du pouvoir judiciaire ». (voir le Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525 à la page 545, 58 B.C.L.R. (2d) 1.
[51] D’après le critère énoncé par la Chambre des lords, l’exercice de la prérogative sera justiciable, ou susceptible d’une action en justice, si son objet porte atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne. Lorsqu’il est porté atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne, la Cour est à la fois compétente et qualifiée pour procéder à un contrôle judiciaire de l’exercice de la prérogative.
[49] L’exercice d’une prérogative est donc susceptible de contrôle judiciaire lorsqu’il porte atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne.
[50] À mon avis, on ne saurait affirmer sérieusement que la décision de conférer ou de refuser de conférer une distinction honorifique porte atteinte aux droits ou aux attentes légitimes d’une personne. Par sa nature, l’attribution d’une distinction honorifique est une décision discrétionnaire qui n’est pas régie fondamentalement par des normes objectives, mais plutôt par des considérations morales, éthiques et politiques. De même, nul ne peut prétendre avoir droit ou s’attendre légitimement à recevoir une distinction honorifique. Par conséquent, la décision de conférer ou de refuser de conférer une distinction honorifique n’est pas susceptible de contrôle judiciaire, car les cours ne sont pas bien placées pour décider si une personne devrait recevoir une distinction honorifique. Le juge Laskin l’a bien expliqué dans l’arrêt Black :
[traduction]
[60] Le refus de décerner une distinction est sans rapport avec le refus de délivrer un passeport ou d’accorder un pardon, situations où d’importants intérêts individuels sont en jeu. Contrairement au refus d’attribuer une pairie, un refus de