Visions Electronics Limited Partnership (Visions Electronics) c. Canada (Procureur général)

Visions Electronics Limited Partnership (Visions Electronics) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-05-20
Référence neutre
2021 CF 478
Numéro de dossier
T-2066-19
Contenu de la décision
Date : 20210520
Dossier : T‑2066‑19
Référence : 2021 CF 478
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 20 mai 2021
En présence de Madame la juge Strickland
ENTRE :
VISIONS ELECTRONICS LIMITED PARTNERSHIP
faisant affaire sous le nom VISIONS ELECTRONICS,
agissant par l’entremise de sa commanditée,
1706811 ALBERTA LTD.
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle des fonctionnaires d’Environnement et Changement climatique Canada [ECCC ou le Ministère] ont refusé de conclure une entente de financement dans le cadre du Programme de remises écoénergétiques [Programme de remises]. La demande est présentée par Visions Electronics Limited Partnership faisant affaire sous le nom Visions Electronics et agissant par l’entremise de sa commanditée, 1706811 Alberta Limited [Visions ou la demanderesse].
Contexte
[2] En 2018, le gouvernement du Canada a lancé le Programme de remises dans le but de fournir un financement aux détaillants qui vendent des produits écoénergétiques dans la province de l’Ontario. En 2019, ECCC a publié un document intitulé « Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, Programme de remises écoénergétiques, Guide du demandeur, printemps 2019 » [Guide du demandeur].
[3] Le Guide du demandeur a pour but de fournir des directives détaillées sur la façon de remplir et de présenter une demande dans le cadre du Programme de remises. Il présente en outre les aspects clés du programme et énonce les critères d’admissibilité. Le Guide du demandeur indique que les détaillants admissibles doivent conclure une entente de financement avec le gouvernement du Canada pour participer au Programme de remises. Pour être admissibles au financement, les demandeurs doivent démontrer qu’ils satisfont aux trois critères énumérés, dont le suivant : « Votre entité est constituée en société au Canada ». Le Guide du demandeur explique également comment présenter une demande, et indique les dates limites pour la présentation d’une demande ainsi que les trois étapes clés du processus de sélection des demandes aux fins du financement. Il indique en outre qu’un avis d’approbation de principe sera envoyé aux candidats retenus et énonce les étapes suivantes du processus, dont la première consiste à signer une entente de financement.
[4] Le 23 juillet 2019, monsieur Sun Joo Cho, gestionnaire de produits chez Visions Electronics, a présenté une demande au moyen du formulaire de demande officiel du Programme de remises, qui est intitulé « Programme de remises écoénergétiques (PRE) – Formulaire de demande pour l’Ontario ». Dans la demande, M. Cho a indiqué que le nom légal complet du demandeur était « Visions Electronics Limited Partnership » et que son nom commercial était « Visions Electronics » [ensemble, Visions Electronics]. ECCC a accusé réception de la demande par courriel le 24 juillet 2019, mais a indiqué que l’annexe A, c’est‑à‑dire la liste des emplacements en Ontario, était incomplète. Le même jour, M. Cho a révisé la demande et l’a présentée de nouveau.
[5] Le 20 août 2019, la ministre d’ECCC de l’époque, l’honorable Catherine McKenna [le ministre], a signé une note de service préparée par ECCC intitulée [traduction] « Approbation des propositions présentées dans le cadre du Programme de remises écoénergétiques », qui recommandait au ministre d’approuver l’octroi d’un financement aux demandeurs admissibles indiqués, dont faisait partie Visions Electronics. Le même jour, les fonctionnaires d’ECCC ont envoyé un courriel aux candidats retenus pour les informer que l’octroi d’un financement à leur organisation dans le cadre du Programme de remises avait été approuvé. Le courriel informait les demandeurs retenus qu’ils recevraient une lettre d’approbation de principe accompagnée d’un modèle d’entente de financement au plus tard le 22 août 2019.
[6] Dans une lettre datée du 21 août 2019, le directeur général, Direction des programmes, Bureau de mise en œuvre du Cadre pancanadien d’ECCC a informé M. Cho que le financement pour les remises effectuées aux points de vente de Visions Electronics en Ontario dans le cadre du Programme de remises avait été approuvé en principe. La lettre indiquait que la dernière étape du processus fédéral d’approbation des remises aux points de vente consisterait à signer une entente de financement énonçant les conditions selon lesquelles le financement fédéral serait fourni. Elle indiquait en outre que l’entente de financement n’était pas négociable et devait être signée par l’ensemble des parties dans les trente (30) jours ouvrables suivant la réception de l’entente. Cette lettre était jointe à un courriel qui faisait référence à la lettre d’approbation de principe et qui indiquait que la contribution du Canada était subordonnée à la signature de l’entente de financement par les deux parties et que l’entente de financement ne pouvait faire l’objet de négociations. Le courriel était également accompagné d’un modèle d’entente de financement et mentionnait les sections en surbrillance nécessitant l’intervention de Visions Electronics.
[7] Le 10 septembre 2019, M. Cho a commencé à correspondre avec Mme Jessica Pinkham d’ECCC relativement à diverses questions qu’il avait au sujet de l’entente de financement. Le 11 septembre 2019, Mme Pinkham a informé M. Cho qu’il devait préciser, dans l’entente, la loi en vertu de laquelle Visions Electronics avait été constituée en société. Dans un courriel en réponse daté du même jour, M. Cho a indiqué ce qui suit : [traduction] « Visions Electronics est une société en commandite; elle n’est pas constituée en société ». Dans un courriel daté du 12 septembre 2019, Mme Pinkham a accusé réception de la réponse de M. Cho. Elle a indiqué que, puisque l’un des critères d’admissibilité au financement dans le cadre du Programme de remises exigeait que l’entreprise du demandeur soit constituée en société au Canada et que Visions Electronics ne satisfaisait pas à ce critère, ECCC ne pouvait pas poursuivre les démarches relatives à la conclusion d’une entente de financement avec Visions Electronics.
[8] Divers représentants de Visions Electronics ont ensuite communiqué avec Mme Pinkham dans le but de fournir des explications et de rectifier la situation.
[9] Le 13 septembre 2019, M. Elvin Kruger, vice‑président, Finances, a envoyé un courriel à Mme Pinkham dans lequel il expliquait que la commanditée de Visions Electronics était constituée en société et que, lorsque Visions avait été confrontée à des circonstances semblables par le passé, la solution avait consisté à permettre que le contrat soit conclu avec la commanditée de Visions. La commanditée est pleinement autorisée à agir au nom de la société et assume l’entière responsabilité de la société en commandite. À un courriel daté du 19 septembre 2019, M. Kruger a joint ce qu’il a décrit comme une [traduction] « demande remplie au moyen d’une entité constituée en société ». La pièce jointe n’est pas un formulaire de demande, mais le modèle d’entente de financement que M. Kruger a modifié en ajoutant [traduction] « Visions Electronics Limited Partnership agissant par l’entremise de sa commanditée 1706811 Alberta Limited constituée en société sous le régime de la loi de l’Alberta intitulée Business Corporations Act et ayant son siège social au 6009‑1A Street SW, T2H 0G5, dans la province de l’Alberta (“Visions Electronics”) », à titre de partie bénéficiaire. M. Kruger a également apporté des changements connexes aux modalités de l’entente de financement. Dans un courriel en réponse daté du 23 septembre 2019, Mme Pinkham a confirmé la position d’ECCC et a souligné que le Programme de remises avait maintenant atteint sa capacité maximale et que la période d’acceptation des demandes était terminée.
[10] Le 1er octobre 2019, le président de Visions Electronics, M. Maurice Rouleau, a envoyé un courriel à Mme Pinkham dans lequel il faisait référence aux communications antérieures du vice‑président, Finances, et demandait que la décision soit revue. Mme Pinkham a répondu par courriel le 3 octobre 2019 et a indiqué que les critères d’admissibilité au Programme de remises exigeaient que l’entreprise du demandeur soit constituée en société au Canada au moment de la présentation de la demande. Elle a précisé que, ainsi que l’indique le Guide du demandeur, les décisions sont définitives et non susceptibles d’appel.
[11] Le 18 octobre 2019, M. Rouleau a envoyé à Mme Pinkham une lettre de l’avocat‑conseil de Visions Electronics, lettre que M. Rouleau décrit comme clarifiant l’admissibilité de Visions Electronics à titre d’entreprise constituée en société au Canada au moment de la présentation de la demande. La lettre de M. Frank Sur, de Gowlings WLG, indique que 1706811 Alberta Limited, en tant que commanditée de Visions Electronics Limited Partnership, [traduction] « est le véritable demandeur » au titre du Programme de remises. Aux termes de la convention de société en commandite et de la loi intitulée « Partnership Act » (Alberta), 1706811 Alberta Ltd est autorisée à exercer les activités de Visions Electronics Limited Partnership et a le pouvoir de conclure des contrats au nom de cette entité. M. Sur affirmait que les critères d’admissibilité étaient, par conséquent, respectés et demandait que la décision rejetant la demande de Visions Electronics soit réexaminée.
[12] Mme Pinkham a répondu le 22 novembre 2019 et indiqué qu’ECC maintenait sa position. Visions sollicite le contrôle judiciaire de cette décision.
Décision faisant l’objet du contrôle
[13] Dans ses observations écrites, le défendeur a soulevé la question de savoir si le contrôle judiciaire demandé par la demanderesse visait la lettre de Mme Pinkham du 12 septembre 2019 ou la lettre de Mme Pinkham du 22 novembre 2019, mais lorsqu’elle a comparu devant moi, la demanderesse a confirmé que la lettre visée par la présente demande de contrôle judiciaire était celle du 22 novembre 2019.
[14] Voici le texte de la lettre de Mme Pinkham datée du 22 novembre 2019 :
[traduction] Monsieur Sur,
J’ai bien reçu votre lettre, que M. Maurice Rouleau m’a transmise par courriel le 18 octobre 2019, concernant l’admissibilité de Visions Electronics Limited Partnership dans le cadre du Programme de remises écoénergétiques (PRE).
Le PRE a été mis sur pied dans le but de fournir une aide aux entreprises de vente au détail qui satisfont à chacun des trois critères d’admissibilité énoncés à la section 3.1 du Guide du demandeur relatif au programme. Une copie du Guide du demandeur est jointe à la présente lettre à titre de référence. Le défaut de satisfaire à un ou plusieurs de ces critères rend tout demandeur non admissible au financement octroyé dans le cadre du PRE.
L’un des critères d’admissibilité au financement exige que l’entreprise du demandeur soit constituée en société au Canada à la date de présentation de la demande. Dans le formulaire de demande reçu par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), la personne‑ressource responsable de la demande de Visions Electronics Limited Partnership, Sung Joo Cho, a coché la case, à la section C de la demande, indiquant que le demandeur était une entreprise de détail constituée en société au Canada. De plus, cette personne a attesté de l’exactitude des renseignements fournis dans la demande. Se fondant sur ces renseignements et accordant le bénéfice du doute au demandeur lors de la phase initiale d’examen, ECCC a approuvé en principe le projet aux fins du financement octroyé dans le cadre du programme. Cette approbation de principe est subordonnée à la conclusion d’une entente de financement conforme aux modalités et conditions du PRE.
Or, les renseignements fournis se sont révélés inexacts, comme l’a confirmé M. Cho le 11 septembre 2019 lors de la préparation de l’entente de financement. En dépit des explications que vous fournissez dans votre lettre du 18 octobre 2019, le fait est que Visions Electronics Limited Partnership était bien le demandeur et qu’elle ne satisfait pas au critère selon lequel elle doit être une entreprise de détail constituée en société au Canada.
En conclusion, ECCC maintient sa décision selon laquelle Visions Electronics Limited Partnership n’était pas une entreprise de détail constituée en société au Canada au moment où la demande a été présentée et que, par conséquent, elle n’est pas admissible au financement octroyé dans le cadre du PRE.
ECCC s’est engagé à assurer un processus d’examen et de mise en œuvre du PRE qui soit à la fois cohérent, transparent et équitable pour l’ensemble des demandeurs.
Nous remercions Visions Electronics Limited Partnership de son intérêt pour le PRE. Nous ajouterons volontiers Visions Electronics Limited Partnership à la liste de nos intervenants si d’autres possibilités de financement se présentent dans le cadre de programmes futurs.
Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de mes sentiments distingués.
Jessica Pinkham
Programme de remises écoénergétiques, Guide du demandeur, printemps 2019
[15] Étant donné que les parties s’appuient toutes deux sur les modalités du Guide du demandeur, les sections les plus pertinentes de ce guide [dans sa version française] sont reproduites ci‑dessous.
1. Objet du présent guide
Le présent guide du demandeur présente des directives détaillées pour remplir et soumettre une demande dans le cadre du Programme de remises écoénergétiques du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone. Ce guide fournit des précisions importantes sur le programme ainsi que les critères d’admissibilité.
[...]
3. Déterminer votre admissibilité
3.1. Récipiendaires [sic] admissibles
Vous devez démontrer à la section C du Formulaire de demande que vous répondez aux trois critères énoncés ci‑après afin d’être admissible au financement :
1. Votre entité est constituée en société au Canada.
Vous devez fournir votre numéro d’enregistrement pour les entreprises émises [sic] par l’Agence du revenu du Canada. Dans les cas de sociétés affiliées, de succursales et de franchises, Environnement et Changement climatique Canada acceptera une seule demande de la société mère.
2. Votre entreprise est physiquement présente dans au moins une (1) municipalité de l’Ontario.
Aux fins du programme, une municipalité est une municipalité à palier unique ou de palier supérieur, au sens de la Loi de 2001 sur les municipalités de l’Ontario, L.O. 2001, ch. 25, et comme il est indiqué sur le site Web du ministère des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario à l’adresse suivante http://www.mah.gov.on.ca/Page1591.aspx. La présence physique (et dans le cas de plusieurs présences physiques) qu’occupe le demandeur, soit dans une municipalité à palier unique ou de palier supérieur en Ontario à la date de la présentation de la proposition sera considérée aux fins de répondre à cette exigence du programme. Si vous votre entreprise a une présence physique, vous pouvez aussi proposer d’offrir des remises pour les ventes de produits en ligne livrés en Ontario. Vous devez inclure dans votre demande des renseignements à propos du plan de remises proposé.
3. Vous offrez à la vente et avez l’intention d’accorder des remises pour au moins quatre (4) des catégories de produits admissibles suivantes :
[…]
4. Processus du programme
4.1. Présentation d’une demande
Vous pouvez présenter une demande en remplissant et soumettant un Formulaire de demande en format PDF au [sic] ECCC entre les dates suivantes :
le 20 juin 2019 et au plus tard le 24 juillet 2019, à 15 h (HE) pour les demandeurs qui ont des emplacements dans cinq (5) municipalités ou plus, et
le 20 juin 2019 et au plus tard le 31 mars 2020, à 15 h (HE) pour les demandeurs qui ont des emplacements dans au moins une (1) municipalité et un maximum de quatre (4) municipalités.
Les demandes doivent comprendre les éléments suivants pour être réputées être complètes :
Section A – Renseignements sur le demandeur;
Section B – Coordonnées de la personne‑ressource principale;
Section C – Admissibilité;
Section D – Description des remises;
Section E – Plan des remises et budget;
Section F – Montant du financement;
Section G – Soumission de la demande; et
Annexe a – Liste des emplacements en Ontario
[…]
4.2 Date limite de présentation des demandes
Vous devez soumettre une demande dûment remplie en format PDF, disponible en ligne à https://www.canada.ca/fr/environnement‑changement‑climatique/services/changements‑climatiques/fonds‑economie‑faibles‑emissions‑carbone/programme‑remises‑ecoenergetiques.html à Environnement et Changement climatique Canada par courriel à l’adresse suivante : ec.esr‑[email protected] au plus tard :
• le 24 juillet 2019 à 15 h (HE) pour les demandeurs avec des emplacements situés dans cinq (5) municipalités ou plus; et
• le 31 mars 2020 à 15 h (HE) pour les demandeurs avec des emplacements dans au moins une (1) municipalité et un maximum de quatre (4) municipalités.
4.3. Sélection des demandes
La sélection des demandes se fait en trois principales étapes.
a) Présélection
Les demandes seront examinées pour confirmer qu’elles sont complètes. À ce stade, tout problème non réglé pourrait entraîner le rejet de la proposition.
b) Évaluation
ECCC évaluera l’admissibilité de chaque demande retenue. ECCC se réserve le droit de décider qui est admissible.
Vous devez fournir des renseignements exhaustifs, clairs et complets lorsque vous présentez une demande. ECCC peut, à sa discrétion, et s’il le juge nécessaire, communiquer avec les demandeurs après la présentation pour clarifier les détails de la demande, ce qui pourrait avoir une incidence sur la sélection.
c) Recommandations et décisions définitives
Après l’évaluation des propositions, des recommandations officielles seront formulées à l’intention de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique afin de les faire approuver et de déterminer le financement. Les déterminations faites, par rapport à la sélection des demandes finales [sic], du financement et des approbations relèvent uniquement de la ministre.
4.4. Communication de la décision aux demandeurs
ECCC informera les demandeurs retenus et non retenus des résultats du processus d’évaluation lorsqu’une décision aura été prise. Si le financement d’une demande est approuvé, ECCC émettra un avis d’approbation de principe et indiquera les prochaines étapes. Le financement peut être assujetti à certaines conditions. Les demandeurs dont la demande n’a pas été retenue reçoivent un avis par courriel. Les décisions sont définitives et sans appel, sauf indication contraire du gouvernement du Canada.
4.5. Ententes de financement
La signature d’une entente de financement est la prochaine étape du processus pour les demandeurs retenus. L’entente énoncera les modalités selon lesquelles le gouvernement du Canada financera le projet. Les contributions du gouvernement fédéral sont assujetties à la conclusion, entre le gouvernement du Canada et le demandeur retenu, d’une entente de financement juridiquement contraignante qui devra être signée dans les 30 jours ouvrables suivant la date d’approbation de principe. Faute d’une telle entente, le financement pourra être annulé. La sélection et la notification ne sont pas une garantie de financement fédéral. Les demandeurs assument la responsabilité des coûts engagés avant de conclure une entente de financement officielle avec le gouvernement du Canada.
Comme l’approbation sera fondée sur les détails fournis dans la demande, l’entente de financement sera rédigée en fonction de la portée des travaux précisés dans la demande. Par conséquent, ECCC collaborera avec les demandeurs retenus pour faire en sorte que la demande soit dûment prise en compte dans l’entente de financement. Aussi, l’entente de financement comprendra un protocole de communications qui décrira les renseignements par rapport à l’image de marque et autres éléments en matière de communications.
Questions en litige et norme de contrôle
[16] Je suis d’avis que les questions à trancher dans le cadre de la présente affaire peuvent être ainsi formulées :
ECCC avait‑il le pouvoir de décider de ne pas conclure d’entente de financement?
La décision relative à l’entente de financement était‑elle raisonnable?
La décision relative à l’entente de financement était‑elle équitable sur le plan procédural?
Dans la mesure où la décision relative à l’entente de financement était déraisonnable ou inéquitable sur le plan procédural, quelle serait la réparation appropriée?
[17] Les parties soutiennent, et je suis du même avis qu’elles, que la norme de la décision raisonnable s’applique aux deux premières questions et que la norme de la décision correcte s’applique à la troisième question.
[18] Aux fins de l’examen du caractère raisonnable, la Cour doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 aux para 15 et 99) [Vavilov]). Lorsqu’une décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti, elle est raisonnable et commande la déférence de la part de la cour de révision (Vavilov au para 85).
[19] Les questions d’équité procédurale sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). Dans le cadre d’un contrôle selon la norme de la décision correcte, aucune déférence n’est due au décideur, et la cour de révision établit s’il y a eu un manquement à l’obligation d’équité procédurale envers la partie demanderesse (Elson c Canada (Procureur général), 2019 CAF 27 au para 31; Connolly c Canada (Revenu national), 2019 CAF 161 au para 57).
Question en litige no 1 : ECCC avait‑il le pouvoir de décider de ne pas conclure d’entente de financement?
Position de la demanderesse
[20] La demanderesse soutient que toutes les décisions administratives doivent être prises à l’intérieur des limites établies par la loi (citant Vavilov au para 10). En l’espèce, seul le ministre avait le pouvoir d’approuver ou de ne pas approuver les demandes présentées dans le cadre du Programme de remises. La demanderesse soutient que le Guide du demandeur prévoit trois étapes pour la sélection des demandes présentées dans le cadre du Programme de remises, et que les décisions du ministre relatives à la sélection et au financement sont définitives et non susceptibles d’appel (faisant référence aux sections 4.3 et 4.4 du Guide du demandeur).
[21] Selon la demanderesse, ces dispositions démontrent que [traduction] « l’intention et l’objet manifestes » du Programme de remises sont de confier au seul ministre le soin de décider quelles demandes doivent être retenues et de faire en sorte que ses décisions soient définitives et juridiquement contraignantes. Elle soutient également que ces dispositions démontrent que les fonctionnaires d’ECCC sont tenus de mettre en œuvre la décision d’approbation du ministre en appliquant les étapes postérieures à l’approbation, lesquelles aboutissent à la signature d’une entente de financement. La demanderesse soutient que les fonctionnaires d’ECCC ont agi de façon contraire à la loi en ne mettant pas en œuvre la décision du ministre, l’annulant par le fait même. La demanderesse affirme que dès le moment où le ministre avait pris la décision d’approuver la sélection et le financement, le pouvoir de présélection et d’évaluation dont ECCC était investi avait été exercé : ECCC était dessaisi. Elle ajoute que le seul pouvoir dont disposait encore ECCC après l’approbation de la demande de Visions Electronics était celui de mettre en œuvre la décision relative au financement. En somme, la demanderesse soutient que la décision du 22 novembre 2019 a été prise par des fonctionnaires qui n’étaient pas autorisés à la prendre et qu’elle devrait par conséquent être cassée.
Position du défendeur
[22] Le défendeur soutient que les fonctionnaires d’ECCC avaient le pouvoir de ne pas conclure l’entente de financement lorsqu’ils ont déterminé que Visions Electronics ne satisfaisait pas aux critères d’admissibilité.
[23] Le défendeur souligne en premier lieu que l’approbation du ministre concernant l’octroi d’un financement à Visions Electronics dans le cadre du Programme de remises était une approbation de principe et qu’elle constituait la première étape d’un processus en deux étapes. La deuxième étape aurait été la signature de l’entente de financement. Cette façon de procéder est évidente à la lecture du Guide du demandeur, qui précise expressément que le financement est subordonné à la signature d’une entente de financement juridiquement contraignante, et que la sélection et la notification ne garantissent pas qu’un financement sera accordé par le gouvernement fédéral (Guide du demandeur, section 4.5). À aucun moment du processus le Canada n’a contracté l’obligation légale d’accorder un financement à Visions Electronics. Le défendeur souligne en outre qu’il serait plus juste de qualifier l’entente de financement de contrat. Le Programme de remises n’a pas été créé en vertu d’une loi et le pouvoir exercé par les fonctionnaires d’ECCC – le pouvoir de conclure des contrats – n’est pas un pouvoir conféré par la loi.
[24] Le défendeur soutient que les fonctionnaires d’ECCC avaient l’autorisation expresse du ministre de finaliser les ententes de financement pour le Programme de remises et que, par conséquent, ils avaient également le pouvoir implicite de ne pas conclure d’ententes de financement avec des parties non admissibles. Le défendeur souligne que si les fonctionnaires d’ECCC ne disposaient pas de ce pouvoir implicite, ils se retrouveraient dans des situations où il leur faudrait conclure des contrats illégaux. Il fait en outre valoir que le pouvoir implicite des fonctionnaires d’ECCC de ne pas conclure d’ententes de financement avec des parties non admissibles est attesté par la politique d’ECCC concernant la résiliation des ententes de financement. Cette politique, qui s’intitule [traduction] « Délégation des pouvoirs de dépenser et de signer des documents financiers », porte sur la résiliation des ententes de financement prévoyant l’octroi de subventions et de contributions, et confère aux fonctionnaires d’ECCC le pouvoir de résilier les ententes de financement. Le défendeur soutient que l’argument de la demanderesse selon lequel les fonctionnaires d’ECCC n’avaient pas le pouvoir de refuser de conclure l’entente de financement est incompatible avec le pouvoir de ces fonctionnaires d’exercer les droits de résiliation contractuelle que leur confère la politique d’ECCC. Le défendeur soutient que les fonctionnaires d’ECCC ne peuvent pas être contraints de conclure une entente de financement sur la base de l’approbation de principe du ministre tout en étant également autorisés à exercer des droits de résiliation immédiatement après la signature de l’entente. L’autorisation accordée par le ministre aux fonctionnaires d’ECCC de finaliser les ententes de financement devait forcément inclure le pouvoir implicite de ne pas conclure une entente de financement lorsque les circonstances le justifiaient.
[25] À titre subsidiaire, le défendeur soutient que tout pouvoir discrétionnaire exercé par les fonctionnaires d’ECCC était justifié à la lumière du principe de Carltona. Ce principe établit que, lorsque l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire est confié à un ministre, on peut présumer que l’acte sera exécuté par les fonctionnaires responsables travaillant au sein de son ministère. Ce principe repose sur le fait qu’il serait déraisonnable d’attendre d’un ministre qu’il exécute lui‑même toutes les tâches (La Reine c Harrison, [1977] 1 RCS 238 aux para 245 et 246 [Harrison]). Bien que ce principe ait habituellement été appliqué dans le contexte de pouvoirs conférés par la loi, il a également été appliqué à l’exercice par la Couronne du pouvoir de conclure un contrat (La Reine c Transworld Shipping Ltd., [1976] 6 DLR (3d) 304 (CAF) [Transworld Shipping]).
Analyse
[26] La demanderesse remet en question le pouvoir des fonctionnaires d’ECCC de refuser de conclure une entente de financement et, se fondant presque exclusivement sur les modalités du Guide du demandeur, plus particulièrement la section 4.3, elle prétend que les fonctionnaires d’ECCC ont outrepassé leurs pouvoirs. À cet égard, la demanderesse soutient que le pouvoir discrétionnaire doit être exercé dans le contexte et conformément à l’objet d’un régime législatif, faisant là référence au paragraphe 67 de l’arrêt Baker c Canada, 1999 CSC 699 [Baker].
[27] Cet argument soulève la question de l’origine du pouvoir du ministre et d’ECCC de prendre les mesures qu’ils ont prises, et des limites de ce pouvoir.
[28] Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême du Canada a déclaré ce qui suit au paragraphe 67, dans le contexte de son examen du caractère raisonnable : « Afin de décider si la démarche de l’agent d’immigration respectait les limites imposées par le libellé de la loi et les valeurs du droit administratif, une analyse contextuelle est requise comme l’exige en général l’interprétation des lois ».
[29] Dans l’arrêt Baker, la loi autorisait le ministre, par voie de règlement, à dispenser, pour des motifs d’ordre humanitaire, une personne de l’application des exigences réglementaires habituelles relatives à l’admission au Canada. Ces décisions ont été prises par des agents d’immigration qui se sont fondés sur un ensemble de lignes directrices leur indiquant comment exercer le pouvoir discrétionnaire leur ayant été délégué. La Cour suprême a conclu qu’un exercice raisonnable du pouvoir conféré par la loi exigeait qu’une attention particulière soit prêtée aux intérêts des enfants, notamment au regard des objectifs de la Loi, des instruments internationaux et des lignes directrices applicables. Ces dernières ont été d’une grande utilité pour déterminer si les motifs de l’agent d’immigration étaient valables : « Les directives sont une indication utile de ce qui constitue une interprétation raisonnable du pouvoir conféré par l’article […] » (Baker au para 72).
[30] Il n’est pas rare que des décideurs administratifs utilisent des lignes directrices ou des politiques pour guider leurs décisions. À cet égard, une part importante de la jurisprudence porte sur la question de savoir si le décideur a entravé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en s’appuyant sur une politique ou une ligne directrice. Comme l’a indiqué le juge Stratas dans l’arrêt Stemijon Investments Ltd c Canada (Procureur général), 2011 CAF 299, les décideurs auxquels une loi confère un vaste pouvoir discrétionnaire ne peuvent en entraver l’exercice en s’appuyant exclusivement sur une politique administrative. Une politique administrative n’est pas une loi. Elle ne peut pas dicter de façon obligatoire comment ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé (Stemijon au para 60; voir également Gordon c Canada (Procureur général), 2016 CF 643 au para 29).
[31] Comme l’a déclaré la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov, pour être raisonnable, une décision doit être « justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents […]. Les éléments du contexte juridique et factuel d’une décision constituent des contraintes qui ont une influence sur le décideur dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont délégués » (Vavilov au para 105). Et, parce que les décideurs administratifs tirent leurs pouvoirs d’une loi, le régime législatif applicable est probablement l’aspect le plus important du contexte juridique d’une décision donnée (au para 108).
[32] En l’espèce, la demanderesse s’appuie sur le Guide du demandeur pour affirmer qu’ECCC n’avait pas le pouvoir de refuser de conclure une entente de financement. Le Guide du demandeur est une source d’information utile à la fois pour les fonctionnaires d’ECCC et pour les demandeurs en ce qu’il fournit des renseignements sur les critères d’admissibilité et sur les processus de présentation d’une demande, d’évaluation des demandes et d’octroi d’un financement dans le cadre du Programme de remises. La demanderesse ne fait toutefois mention d’aucun régime législatif en vertu duquel le Programme de remises aurait été établi ou au regard duquel il devrait être évalué. La demanderesse soutient que le Programme de remises a pour objet de promouvoir une politique fédérale visant à encourager l’efficacité énergétique en Ontario et invoque à l’appui la section 2.2 du Guide du demandeur. Or, la section 2.2 ne fait aucunement mention d’un règlement ou d’une loi sous‑jacente. Comme je l’ai mentionné précédemment, les lignes directrices ne sont pas des lois et n’imposent pas en elles‑mêmes d’obligations légales aux décideurs administratifs. La demanderesse n’indique pas d’où le ministre et les fonctionnaires d’ECCC tenaient leur pouvoir sous‑jacent et ne mentionne aucun régime législatif qui fournirait un contexte à l’exercice de leur pouvoir.
[33] Le défendeur, en revanche, soutient que le pouvoir qui a été exercé par les fonctionnaires d’ECCC une fois la décision d’approbation de principe prise était le pouvoir de conclure un contrat, et non un pouvoir conféré par la loi. Le défendeur soutient que le Programme de remises n’a pas été créé en vertu d’une loi, que la loi ne conférait pas au ministre le pouvoir exprès d’effectuer des paiements en lien avec le Programme de remises et que la façon dont les paiements devaient être effectués n’était régie par aucun paramètre législatif. Il s’agissait plutôt d’un programme de paiements de transfert d’ECCC qui fournissait un financement sous forme de contribution dans le cadre de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor du Canada. Le Programme de remises a été financé en vertu de lois de crédits annuelles approuvées par le Parlement, qui sont communément appelées « projets de loi de crédits » ou « projets de loi de finances ».
[34] Le Défendeur soutient que le ministre était autorisé à conclure des contrats, y compris des ententes de contribution, dans les limites du mandat qui lui est conféré par la Loi sur le ministère de l’Environnement, LRC (1985), c E‑10 et, plus précisément, les alinéas 4(1)a) et f). De plus, le ministre avait également le pouvoir de déléguer son pouvoir de passation de contrats à des fonctionnaires d’ECCC, comme cela a été fait en l’espèce au moyen de la note de service du 20 août 2019 signé par le ministre, et conformément au principe de Carltona. Ainsi, les fonctionnaires d’ECCC avaient le pouvoir d’exercer le vaste pouvoir discrétionnaire de conclure ou non des ententes de financement, car celui‑ci leur avait été délégué.
[35] À mon avis, le fait qu’aucun régime législatif ne soit à l’origine de la création du Programme de remises et de l’octroi ou de la détermination du pouvoir du ministre ou du pouvoir délégué d’ECCC ne signifie pas que le Guide du demandeur est à l’origine du pouvoir conféré au ministre ou qu’il lie le ministre ou entrave son pouvoir discrétionnaire. Le Guide du demandeur, que la demanderesse invoque à l’appui de sa prétention portant que seul le ministre avait le pouvoir d’approuver les demandes et qu’une fois le financement approuvé, les fonctionnaires d’ECCC n’avaient pas le pouvoir de refuser de conclure l’entente de financement, n’est justement rien de plus qu’un guide.
[36] En l’espèce, comme l’a indiqué le défendeur, l’étendue du pouvoir du ministre de conclure un marché coïncide plutôt avec le mandat ministériel que la loi confère au ministre. La « Couronne c’est également le Monarque, une personne physique qui, en plus de la prérogative, jouit d’une capacité générale de contracter selon les règles du droit commun » (Procureur Général du Québec c Labrecque et autres [1980] 2 RCS 1057 à la p. 1082). Et, comme l’a déclaré la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Transworld Shipping, la loi confère à chaque ministre le pouvoir de gérer son ministère et [traduction] « […] sous réserve des restrictions que la loi peut autrement imposer, ce pouvoir permet au ministre de conclure des contrats de nature courante relativement aux activités du gouvernement fédéral dont la responsabilité est confiée à son ministère » (p. 307).
[37] En l’espèce, le pouvoir du ministre de conclure des contrats, y compris des ententes de financement, est fondé sur la common law, qui établit que la Couronne a la capacité générale de conclure des contrats. L’étendue de ce pouvoir est limitée uniquement par le mandat que la loi confère au ministre. Ainsi, le ministre disposait d’un vaste pouvoir discrétionnaire, qui lui permettait de décider de conclure ou non une entente de financement.
[38] En ce qui concerne ses délégués, le ministre a accepté, en signant la note de service du 13 août 2019, la recommandation d’ECCC d’approuver le financement [traduction] « pour les propositions de projet admissibles recommandées ». Quant aux [traduction] « prochaines étapes », il a également accepté la proposition d’ECCC qui était ainsi formulée :
[traduction] ‑ Avec votre accord, le Ministère avisera les demandeurs retenus et entreprendra de finaliser les ententes de financement. Conformément aux modalités de la délégation de pouvoirs actuelle, ces ententes seront signées par un fonctionnaire délégué du Ministère.
[39] Ainsi, le ministre a expressément délégué son pouvoir de passation de contrat à ECCC relativement aux ententes de financement.
[40] On pourrait arriver à la même conclusion en ce qui concerne la délégation de pouvoirs en appliquant le principe de Carltona (Harrison; Carltona Ltd. c Commissioners of Works [1943] 2 All E.R. 560 à la p. 563). Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Transworld Shipping à la page 308 :
[traduction] Dès lors qu’il apparaît à première vue que la loi confère au ministre le pouvoir de conclure des contrats dans le secteur d’activité de son ministère, je suis d’avis qu’il s’ensuit, sous réserve de toute disposition législative inconciliable, que son pouvoir peut et devra, dans le cours normal des événements, être exercé par les fonctionnaires de ce ministère […]
[41] Par conséquent, j’estime que la question véritable est de savoir si l’approbation du financement par le ministre exigeait que les fonctionnaires d’ECCC concluent une entente de financement avec Visions Electronics et (ou) la demanderesse, ou si les fonctionnaires d’ECCC avaient le pouvoir discrétionnaire de ne pas conclure l’entente de financement.
[42] Le Guide du demandeur décrit le processus du programme. Les demandes présentées dans les délais prescrits font l’objet d’une présélection, effectuée par ECCC, qui vise à déterminer si elles sont complètes et satisfont aux critères d’admissibilité. ECCC présente ensuite une recommandation au ministre « afin de les faire approuver et de déterminer le financement. Les déterminations faites, par rapport à la sélection des demandes finales [sic], du financement et des approbations relèvent uniquement de la ministre ». C’est sur cette disposition de la section 4.3 du Guide du demandeur que la demanderesse fonde en grande partie son argument voulant que, dès le moment où le ministre avait approuvé le financement en faveur de Visions Electronics, ECCC ne disposait d’aucun autre pouvoir en dehors de la possible sélection des modalités et conditions de l’entente de financement, et était dans l’obligation de conclure une tell