Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution

Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-09-28
Recueil
[1981] 1 RCS 753
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien; Lamer, Antonio
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753
Date : 1981-09-28
DANS L’AFFAIRE de la Loi relative à l’expédition des décisions provinciales d’ordre constitutionnel et autres, L.R.M. 1970, chap. C180
DANS L’AFFAIRE d’un Renvoi y relatif par le lieutenant-gouverneur en conseil à la Cour d’appel du Manitoba, pour examen et audition, de questions concernant la modification de la Constitution du Canada, conformément au décret N° 1020/80
Le procureur général du Manitoba Appelant; et
Le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle-Écosse, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de l’Alberta, le procureur général de Terre-Neuve et Four Nations Confederacy Inc. Intervenants (appuyant le procureur général du Manitoba);
et
Le procureur général du Canada Intimé; et
Le procureur général de l’Ontario et le procureur général du Nouveau-Brunswick Intervenants (appuyant le procureur général du Canada).
DANS L’AFFAIRE de l’article 6 de la Judicature Act, R.S. Nfld. 1970, chap. 187 et modifications,
ET DANS L’AFFAIRE d’un Renvoi par le lieutenant-gouverneur en conseil concernant l’effet et la validité des modifications de la Constitution du Canada telles que demandées par le «Projet de résolution portant adresse commune à Sa Majesté la Reine relativement à la Constitution du Canada»
Le procureur général du Canada Appelant; et Le procureur général de l’Ontario et le procureur général du Nouveau-Brunswick, Intervenants (appuyant le procureur général du Canada);
et
Le procureur général de Terre-Neuve Intimé; et
Le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle-Écosse, le procureur général du Manitoba, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de l’Alberta et Four Nations Confederacy Inc. Intervenants (appuyant le procureur général de Terre-Neuve).
ET DANS L’AFFAIRE d’un Renvoi à la Cour d’appel du Québec relatif à un projet de résolution portant adresse commune à Sa Majesté la Reine concernant la Constitution du Canada
Le procureur général du Québec Appelant; et
Le procureur général de la Nouvelle-Écosse, le procureur général du Manitoba, le pro­cureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de l’Alberta, le procureur général de Terre-Neuve et Four Nations Confederacy Inc. Intervenants (appuyant le procureur général du Québec);
et
Le procureur général du Canada Intimé; et
Le procureur général de l’Ontario et le procureur général du Nouveau-Brunswick
Intervenants (appuyant le procureur général du Canada). 1981: 28, 29, 30 avril et les I et 4 mai; 1981: 28 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DES COURS D’APPEL DU MANITOBA, DE TERRE-NEUVE ET DU QUÉBEC
Droit constitutionnel — Modification de la Constitu­tion — Pouvoir de modification — Pouvoir des deux chambres fédérales de procéder par résolution lorsque cela a un effet sur les relations fédérales-provinciales — Une convention peut-elle se cristalliser en règle de droit? — Souveraineté des provinces à l’égard de leurs pouvoirs en vertu de l’A.A.N.B. — Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, 1867 (R.-U.), chap. 3 et modifications, art. 18, 91, 92, 146 — Statut de West­minster, 1931, 1931 (R.-U.), chap. 4, art. 2, 3, 4, 5, 7—Loi sur le Sénat et la Chambre des communes, S.R.C. 1970, chap. S-8, art. 4, 5 — Bill of Rights, 1689 (Angl.), chap. 2, art. 9.
Droit constitutionnel — Convention constitutionnelle — Modification de la Constitution — Projet de modifi­cation de la Constitution ayant un effet sur les pouvoirs provinciaux — Huit provinces opposées à la résolution — Le consentement des provinces est-il requis par convention constitutionnelle? — Degré de consentement — Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, 1867 (R.-U.), chap. 3 et modifications, art. 9, 15, 91(1), 92(1), 92(5) — Statut de Westminster, 1931, 1931 (R.-U.), chap. 4, art. 7(1).
Les renvois découlent de l’opposition de huit provinces à un projet de résolution publié le 2 octobre 1980. Le projet contient une adresse à Sa Majesté la Reine du chef du Royaume-Uni et une loi qui porte en annexe un autre projet de loi qui prévoit le rapatriement de l’A.A.N.B., assorti d’une procédure de modification et d’une Charte des droits et libertés. Seules l’Ontario et le Nouveau-Brunswick ont donné leur approbation au projet. A l’exclusion de la Saskatchewan, les autres provinces fondent leur opposition sur l’affirmation qu’à la fois conventionnellement et juridiquement, le consen­tement de toutes les provinces est nécessaire pour que l’adresse avec les lois en annexe puisse être soumise à Sa Majesté. Le projet a été adopté par la Chambre des communes et le Sénat les 23 et 24 avril 1981.
Voici les réponses de la Cour aux questions I, 2 et 3 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve: Question 1—L’adoption des modifications ou de certai­nes des modifications que l’on désire apporter à la Constitution du Canada par le «Projet de résolution portant adresse commune à Sa Majesté la Reine concer­nant la Constitution du Canada» aurait-elle un effet sur les relations fédérales-provinciales ou sur les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouver­nements et, dans l’affirmative, à quel(s) égard(s)?
Réponse —Oui.
Question 2—Y a-t-il une convention constitutionnelle aux termes de laquelle la Chambre des communes et le Sénat du Canada ne peuvent, sans le consentement préalable des provinces, demander à Sa Majesté la Reine de déposer devant le Parlement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’lrlande du Nord un projet de modifica­tion de la Constitution du Canada qui a un effet sur les relations fédérales-provin­ciales ou les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouvernements?
Réponse — Oui.
Le Juge en chef et les juges Estey et McIntyre dissidents répondraient «non».
Question 3—Le consentement des provinces est-il cons­titutionnellement nécessaire pour modifier la Constitution du Canada lorsque cette modification a un effet sur les relations fédérales-provinciales ou altère les pou­voirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouvernements?
Réponse —Pour les motifs donnés en réponse à la question 2, du point de vue de la conven­tion constitutionnelle «oui». Le Juge en chef et les juges Estey et McIntyre dissi­dents répondraient «non».
— Du point de vue juridique «non». Les juges Martland et Ritchie dissidents répon­draient «oui».
Voici la réponse de la Cour à la question 4 du renvoi de Terre-Neuve: Question 4—Si la partie V du projet de résolution dont il est fait mention à la question 1 est adoptée et mise en vigueur, est-ce que
a) les conditions de l’union, dont les con­ditions 2 et 17 qui se trouvent à l’an­nexe de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1949 (12-13 George VI, chap. 22 (R.-U.)) ou
b) l’article 3 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1871 (34-35 Victo­ria, chap. 28 (R.-U.))
pourraient être modifiés directement ou indirectement en vertu de la partie V, sans le consentement du gouvernement, de la législature ou d’une majorité de la popula­tion de la province de Terre-Neuve expri­mant son vote dans un référendum tenu en vertu de la partie V?
Réponse — Celle exprimée dans les motifs de la Cour d’appel de Terre-Neuve avec la modifica­tion apportée dans les motifs de cette Cour.
Voici les réponses de la Cour aux questions A et B du renvoi du Québec:
Question A—La Loi sur le Canada et la Loi constitu­tionnelle de 1981 si elles entrent en vigueur et si elles sont valides à tous égards au Canada, auront-elles pour effet de porter atteinte:
(i) à l’autorité législative des législatures provinciales en vertu de la constitution canadienne?
(ii) au statut ou rôle des législatures ou gouvernements provinciaux au sein de la fédération canadienne?
Réponses —(i) Oui.
(ii) Oui.
Question B—La constitution canadienne habilite-t-elle, soit par statut, convention ou autrement, le Sénat et la Chambre des communes du Canada à faire modifier la constitution canadienne sans l’assentiment des provinces et malgré l’objection. de plusieurs d’en­tre elles de façon à porter atteinte:
(i) à l’autorité législative des législatures provinciales en vertu de la constitution canadienne? (ii) au statut ou rôle des législatures ou gouvernements provinciaux au sein de la fédération canadienne?
Réponses –
(i) a) par statut, non;
b) par convention, non.
Le Juge en chef et les juges Estey et McIntyre répondraient qu’il n’y a pas de convention à l’effet contraire.
c) du point de vue juridique, oui.
Les juges Martland et Ritchie dissi­dents répondraient «non».
(ii) a) par statut, non;
b) par convention, non.
Le Juge en chef et les juges Estey et McIntyre répondraient qu’il n’y a pas de convention à l’effet contraire.
c) du point de vue juridique, oui.
Les juges Martland et Ritchie dissi­dents répondraient gnon».
La Partie I traite des questions 1 et 3 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve et de la question 4 du renvoi de Terre-Neuve, de la question A du renvoi du Québec et de l’aspect juridique de la question B de ce renvoi. La Partie II traite de la question 2 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve et de l’aspect convention­nel de la question B du renvoi du Québec.
—I—
Le juge en chef Laskin et les juges Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer: Le projet de résolution demandant la modification de la constitution canadienne par le Parlement de Westminster relève de la compétence législative des chambres du Parlement du Canada bien que cela ait un effet sur les pouvoirs législatifs provinciaux. En procédant sans l’assentiment des provinces, les chambres n’ont violé aucun principe juridique régissant le fédéralisme: l’exigence du consen­tement des provinces ne s’est pas cristallisée en règle de droit. Le pouvoir des deux chambres d’adopter leurs propres procédures, et donc les résolutions, est total et n’a de toute façon aucun effet sur la compétence du Parlement de Westminster de donner suite à la résolution.
Les juges Martland et Ritchie (dissidents): Le projet de résolution porte atteinte au principe fédéral qui, à partir d’une analyse de pratiques antérieures, a été adopté et intégré dans le mécanisme de la procédure de résolution. Cette procédure, le moyen reconnu de faire effectuer des modifications constitutionnelles par le Parlement impérial, n’est pas seulement une procédure interne. Malgré l’accession du Canada à la souveraineté, le Parlement fédéral n’a ni le pouvoir législatif d’adopter pareille résolution ni celui de mettre en oeuvre une mesure contraire à l’A.A.N.B. Pareille action va à l’encontre d’une convention établie et constitue l’exercice d’un pouvoir inexistant. Il y a également excès de pouvoir des deux chambres fédérales à faire effectuer pareille modification par l’intermédiaire du Parlement impérial.
[Jurisprudence: Madzimbamuto v. Lardner-Burke and George, [1969] 1 A.C. 645; Renvoi relatif à The Weekly Rest in Industrial Undertakings Act, [1936] R.C.S. 461; Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario (l’affaire des Conventions de tra­vail), [1937] A.C. 326; Renvoi sur le pouvoir de réserve et de désaveu des lois provinciales, [1938] R.C.S. 71; British Coal Corp. and Others v. The King, [1935] A.C. 500; Attorney-General v. Jonathan Cape Ltd. and Others, [1976] 1 Q.B. 752; Commercial Cable Co. v. Government of Newfoundland, [1916] 2 A.C. 610; Alexander E. Hull & Co. v. M’Kenna, [1926] I.R. 402; Copyright Owners Reproduction Society Ltd. v. E.M.I. (Australia) Proprietary Ltd. (1958), 100 C.L.R. 597; Blackburn v. Attorney-General, [1971] 2 All E.R. 1380; Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute (Renvoi sur le Sénat), [1980] 1 R.C.S. 54; Madden v. Nelson and Fort Sheppard Railway Co., [1899] A.C. 626; Ladore v. Bennett, [1939] A.C. 468; Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver-General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Renvoi: Offshore Mineral Rights of British Columbia, [1967] R.C.S. 792; Attorney General of Nova Scotia c. Attor­ney General of Canada (l’affaire de la Délégation inter-parlementaire), [1951] R.C.S. 31; Re Delegation of Legislative Jurisdiction, [1948] 4 D.L.R. I.]
—II—
Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Chouinard et Lamer: Un degré appréciable de consentement provincial, que les politiciens et non les tribunaux doi­vent fixer, est conventionnellement nécessaire pour modifier la constitution canadienne. La convention existe parce que le principe fédéral est inconciliable avec un état des affaires où l’action unilatérale des autorités fédérales peut entraîner la modification des pouvoirs législatifs provinciaux. Le projet de modification n’est pas divisible malgré le fait que la Charte des droits aille à l’encontre du principe fédéral et qu’il n’en soit pas de même du projet de formule de modification. Le juge en chef Laskin et les juges Estey et McIntyre (dissidents): La constitutionnalité et la légalité sont synonymes dans un régime fédéral et les conventions constitutionnelles ne peuvent recevoir la signification qu’elles peuvent avoir dans un État unitaire. En l’espèce, la Cour doit seulement reconnaître ou nier l’existence de la convention. Vu le manque de clarté du concept, la controverse de longue date entre politiciens et l’absence d’acceptation par l’entité souveraine d’être ainsi liée, il n’existe aucune convention exigeant le consentement de toutes les provinces. Le fédéralisme canadien, caracté­risé par la primauté du fédéral, n’est pas mis en danger par le changement unilatéral provoqué par le gouvernement fédéral.
[Jurisprudence: Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute (Renvoi sur le Sénat), [1980] 1 R.C.S. 54; Renvoi: Waters and Water-Powers, [1929] R.C.S. 200; Reference as to the Effect of the Exercise of the Royal Prerogative of Mercy upon Deportation Proceedings, [1933] R.C.S. 269; Bonanza Creek Gold Mining Co. v. The King, [1916] 1 A.C. 566; Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Recei­ver-General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Attorney-General of Ontario v. Mercer (1883), 8 App. Cas. 767; Attorney-General of British Columbia v. Attorney-General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295; R. v. Attorney General of British Columbia, [1924] A.C. 213; Renvoi sur le pouvoir de réserve et de désaveu des lois provinciales, [1938] R.C.S. 71; Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1922] 1 A.C. 202; Gallant v. The King, [1949] 2 D.L.R. 425; Stockdale v. Hansard (1839), 9 Ad. and E. l; Commonwealth v. Kreglinger (1926), 37 C.L.R. 393; Liversidge v. Anderson, [1942] A.C. 206; Carltona Ltd. v. Commis­sioners of Works, [1943] 2 All E.R. 560; Adegbenro v. Akintola, [1963] A.C. 614; Ibralebbe v. The Queen, [1964] A.C. 900; Arseneau c. La Reine, [1979] 2 R.C.S. 136; Procureur général du Québec c. Blaikie et autres, [1981] 1 R.C.S. 312.]
POURVOIS à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], d’un arrêt de la Cour d’ap­pel de Terre-Neuve[2] et d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[3], relatifs à un projet de résolu­tion portant adresse commune à Sa Majesté la Reine concernant la Constitution du Canada. J. Robinette, c.r., John Scollin, c.r., et Michel Robert, pour le procureur général du Canada (dans l’affaire du renvoi à la Cour d’appel du Manitoba).
Clyde K. Wells, c.r., Barry Strayer, c.r., et Barbara Reed, pour le procureur général du Canada (dans l’affaire du renvoi à la Cour d’appel de Terre-Neuve).
Michel Robert, Raynold Langlois et Louis Rey­nolds, pour le procureur général du Canada (dans l’affaire du renvoi à la Cour d’appel du Québec).
A. Kerr Twaddle, c.r., Douglas A.J. Schmeiser et Brian F. Squair, pour le procureur général du Manitoba.
John J. O’Neill, c.r., John J. Ashley et James L. Thistle, pour le procureur général de Terre-Neuve.
Colin K. Irving, Georges Emery, c.r., Lucien Bouchard et Peter S. Martin, pour le procureur général du Québec.
Kenneth Lysyk, c.r., Darryl Bogdasavich et John D. Whyte, pour le procureur général de la Saskatche­wan.
Ross W. Paisley, c.r., et William Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
D. M. M. Goldie, c.r., E. R. A. Edwards et C. F. Willms, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
Gordon F. Coles, c.r., Reinhold M. Enders et Mollie Dunsmuir, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
Ian W. H. Bailey, pour le procureur général de l’Ile-du-Prince-Edouard.
Roy McMurtry, c.r., D. W. Mundell, c.r., John Cavarzan, c.r., et Lorraine E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.
Alan D. Reid et Alfred R. Landry, c.r., pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.
D’Arcy C. H. McCaffrey, c.r., pour Four Nations Confederacy Inc. LE JUGE EN CHEF ET LES JUGES DICKSON, BEETZ, ESTEY, MCINTYRE, CHOUINARD ET LAMER—
I
Les trois pourvois, de plein droit devant cette Cour, portent dans l’ensemble sur des questions litigieuses communes. Ils découlent de trois renvois soumis respectivement à la Cour d’appel du Mani­toba[4], à la Cour d’appel de Terre-Neuve[5] et à la Cour d’appel du Québec[6] par les gouvernements respectifs des trois provinces.
Voici les trois questions posées dans le renvoi du Manitoba:
1. L’adoption des modifications ou de certaines des modifications que l’on désire apporter à la Constitu­tion du Canada par le «Projet de résolution portant adresse commune à Sa Majesté la Reine concernant la Constitution du Canada» aurait-elle un effet sur les relations fédérales-provinciales ou sur les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouvernements et, dans l’affirmative, à quel(s) égard(s)?
2. Y a-t-il une convention constitutionnelle aux termes de laquelle la Chambre des communes et le Sénat du Canada ne peuvent, sans le consentement préalable des provinces, demander à Sa Majesté la Reine de déposer devant le Parlement du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord un projet de modification de la Constitution du Canada qui a un effet sur les relations fédérales-provinciales ou les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitu­tion du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouvernements?
3. Le consentement des provinces est-il constitutionnellement nécessaire pour modifier la Constitution du Canada lorsque cette modification a un effet sur les relations fédérales-provinciales ou altère les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouvernements?
Le renvoi de Terre-Neuve pose trois questions identiques et y ajoute une quatrième en ces termes: 4. Si la partie V du projet de résolution dont il est fait mention à la question 1 est adoptée et mise en vigueur, est-ce que
a) les conditions de l’union, dont les conditions 2 et 17 qui se trouvent à l’annexe de l’Acte de l’Amé­rique du Nord britannique, 1949 (12-13 George VI, chap. 22 (R.-U.)) ou
b) l’article 3 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1871 (34-35 Victoria, chap. 28 (R.-U.))
pourraient être modifiés directement ou indirectement en vertu de la partie V, sans le consentement du gouvernement, de la législature ou d’une majorité de la population de la province de Terre-Neuve expri­mant son vote dans un référendum tenu en vertu de la partie V?
Dans le renvoi du Québec, la formulation est différente et les deux questions posées se lisent ainsi:
A. La Loi sur le Canada et la Loi constitutionnelle de 1981 si elles entrent en vigueur et si elles sont valides à tous égards au Canada, auront-elles pour effet de porter atteinte:
(i) à l’autorité législative des législatures provinciales en vertu de la constitution canadienne?
(ii) au statut ou rôle des législatures ou gouvernements provinciaux au sein de la fédération canadienne?
B. La constitution canadienne habilite-t-elle, soit par statut, convention ou autrement, le Sénat et la Chambre des communes du Canada à faire modifier la constitu­tion canadienne sans l’assentiment des provinces et malgré l’objection de plusieurs d’entre elles de façon à porter atteinte:
(i) à l’autorité législative des législatures provinciales en vertu de la constitution canadienne?
(ii) au statut ou rôle des législatures ou gouvernements provinciaux au sein de la fédération canadienne?
Voici les réponses des juges de la Cour d’appel du Manitoba, qui ont tous rédigé des motifs:
[TRADUCTION]
Le juge Freedman, juge en chef du Manitoba:
Question 1: Pas de réponse parce que la question est hypothétique et prématurée.
Question 2: Non.
Question 3: Non.
Le juge Hall:
Question 1: Pas de réponse parce que la question ne se prête pas à une détermination judiciaire et, en tout état de cause, la ques­tion est théorique et prématurée.
Question 2: Pas de réponse parce que la question ne se prête pas à une détermination judiciaire.
Question 3: Non, parce que rien n’exige juridiquement l’accord provincial à une modifica­tion de la Constitution comme l’affirme la question.
Le juge Matas:
Question 1: Pas de réponse parce que la question est théorique et prématurée.
Question 2. Non.
Question 3: Non.
Le juge O’Sullivan:
Question 1: Oui, comme l’énoncent les motifs.
Question 2: On n’a prouvé l’existence de la conven­tion constitutionnelle invoquée en tant que simple précédent; toutefois, il existe un principe constitutionnel juridiquement obligatoire selon lequel la Chambre des communes et le Sénat du Canada ne devraient pas, sans le consentement préa­lable des provinces, demander à Sa Majesté de déposer devant le Parlement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord un projet de modifica­tion de la Constitution du Canada qui a un effet sur les relations fédérales-pro­vinciales ou les pouvoirs, les droits ou les privilèges que la Constitution du Canada accorde ou garantit aux provinces, à leurs législatures ou à leurs gouverne­ments.
Question 3: Oui, comme l’énoncent les motifs.
Le juge Huband: Question 1: Oui.
Question 2: Non.
Question 3: Oui.
Dans les motifs de la Cour d’appel de Terre-Neuve auxquels souscrivent les trois juges qui ont entendu le renvoi, les trois questions communes avec le renvoi du Manitoba reçoivent une réponse affirmative. La Cour répond à la quatrième ques­tion en ces termes [à la p. 30]:
[TRADUCTION]
(1) Vu l’art. 3 de l’Acte de l’Amérique du Nord britan­nique, 1871, la condition 2 des conditions de l’union ne peut être changée sans le consentement de la législature de Terre-Neuve. (2) Vu l’art. 43 de la Loi constitutionnelle de 1981, dans son texte actuel, aucune des conditions de l’union ne peut être changée sans le consentement de l’assemblée législative de Terre-Neuve.
(3) Ces deux articles peuvent être changés par les formules de modifications prévues à l’art. 41 et les conditions de l’union pourraient alors être changées sans le consentement de la législature de Terre-Neuve.
(4) Si la formule de modification de l’art. 42 est utilisée, les deux articles peuvent être changés par un référen­dum tenu conformément aux dispositions de cet article. En ce cas, les conditions de l’union pourraient être changées sans le consentement de la législature de Terre-Neuve, mais non sans le consentement de la majo­rité de la population de Terre-Neuve exprimant son vote dans un référendum.
Dans des motifs exposés par chacun des cinq juges qui ont entendu le renvoi, la Cour d’appel du Québec répond aux deux questions soumises en ces termes:
Question A:
i) Oui (à l’unanimité).
ii) Oui (à l’unanimité).
Question B:
i) Oui (monsieur le juge Bisson, dissident, répond non).
ii) Oui (monsieur le juge Bisson, dissident, répond non).
II
Les renvois en l’espèce découlent de l’opposition de six provinces, auxquelles deux autres se sont jointes, à un projet de résolution publié le 2 octo­bre 1980 pour être soumis à la Chambre des communes de même qu’au Sénat du Canada. Il contient une adresse à Sa Majesté la Reine du chef du Royaume-Uni relativement à ce que l’on peut appeler en termes généraux la Constitution du Canada. Voici le texte de l’adresse déposée devant la Chambre des communes le 6 octobre 1980:
A Sa Très Excellente Majesté la Reine, Très Gracieuse Souveraine:
Nous, membres de la Chambre des commu­nes du Canada réunis en Parlement, fidèles sujets de Votre Majesté, demandons respectueusement à Votre Très Gracieuse Majesté de bien vouloir faire déposer devant le Parlement du Royaume-Uni un projet de loi ainsi conçu: Loi donnant suite à une demande du Sénat et de la Chambre des communes du Canada
Sa Très Excellente Majesté la Reine, considérant:
qu’à la demande et avec le consentement du Canada, le Parlement du Royaume-Uni est invité à adopter une loi visant à donner effet aux dispositions énoncées ci-après et que le Sénat et la Chambre des communes du Canada réunis en Parlement ont présenté une adresse demandant à Sa Très Gracieuse Majesté de bien vouloir faire déposer devant le Parlement du Royaume-Uni un projet de loi à cette fin,
sur l’avis et du consentement des Lords spirituels et temporels et des Communes réunis en Parlement, et par l’autorité de celui-ci, édicte:
1. La Loi constitutionnelle de 1981, énoncée à l’an­nexe B, est édictée pour le Canada et y a force de loi. Elle entre en vigueur conformément à ses dispositions.
2. Les lois adoptées par le Parlement du Royaume-Uni après l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1981 ne font pas partie du droit du Canada.
3. La partie de la version française de la présente loi qui figure à l’annexe A a force de loi au Canada au même titre que la version anglaise correspondante.
4. Titre abrégé de la présente loi: Loi sur le Canada.
Il convient de noter que le texte de l’adresse comprend l’expression «de bien vouloir faire dépo­ser devant le Parlement du Royaume-Uni» que reflète la question B soumise à la Cour d’appel du Québec. Comme le texte de l’adresse l’indique, le projet de résolution comprend une loi qui, à son tour, porte en annexe un autre projet de loi qui prévoit le rapatriement de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (d’où le changement de nom), assorti d’une procédure de modification et d’une Charte des droits et libertés qui comprend une série de dispositions (à enchâsser pour prévenir l’empiétement du pouvoir législatif) qu’il n’est pas nécessaire d’énumérer. Seules deux provinces, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick, ont donné leur approbation au projet de résolution par la voix de leur gouvernement respectif. A l’exclusion de la Saskatchewan, les autres fondent leur opposition sur l’affirmation qu’à la fois conventionnellement et juridiquement, le consentement de toutes les provinces est nécessaire pour que l’adresse avec les lois en annexe puisse être soumise à Sa Majesté. Bien que l’on ait été généralement d’accord que le rapatriement assorti d’une procédure de modifica­tion fût souhaitable, aucune entente ne s’est faite aux conférences qui ont précédé le dépôt du projet de résolution devant la Chambre des communes que ce soit sur les éléments de cette procédure ou sur la formule à inclure, ou sur l’inclusion d’une Charte des droits.
C’est avant l’adoption du projet de résolution que les renvois aux cours d’appel ont été formulés et qu’ont eu lieu les auditions sur les questions. Ceci est sous-jacent au refus des juges de la Cour d’appel du Manitoba de répondre à la question 1; le projet de résolution aurait pu subir des change­ments au cours du débat, d’où l’affirmation de prématurité.
Le projet de résolution qu’a adopté la Chambre des communes le 23 avril 1981 et le Sénat le 24 avril 1981, a pris sa forme définitive presqu’à la veille des auditions des trois pourvois par cette Cour; le projet original n’a subi que des modifica­tions minimes. Évidemment, les cours dans les trois renvois ont rendu et certifié leurs opinions avant l’adoption définitive du projet de résolution. Son adoption par le Sénat et la Chambre des communes a eu pour effet de modifier la position du procureur général du Canada et des deux intervenants qui l’appuient, sur l’opportunité de répon­dre à la question 1 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve. Il a abandonné sa prétention initiale qu’il ne fallait pas y répondre.
III
Les lois sur les renvois en vertu desquelles les questions ont été soumises aux trois cours d’appel sont rédigées en termes larges. L’article I de la loi manitobaine, la Loi relative à l’expédition des décisions provinciales d’ordre constitutionnel et autres, L.R.M. 1970, chap. C180, prévoit que le lieutenant-gouverneur en conseil peut déférer à la Cour du Banc de la Reine ou à un de ses juges ou à la Cour d’appel ou à un de ses juges pour examen et audition [TRADUCTION] «toutes ques­tions qu’il estime à-propos de déférer». La Judicature Act, R.S.Nfld. 1970, chap. 187, art. 6, et modifications, prévoit également que le lieutenant-gouverneur en conseil peut déférer à la Cour d’ap­pel [TRADUCTION] «toutes questions qu’il estime à-propos de déférer». La Loi sur les renvois à la Cour d’appel, L.R.Q. 1977, chap. R-23, art. l, autorise le gouvernement du Québec à soumettre à la Cour d’appel pour audition et examen «toutes questions qu’il juge à-propos». Le pouvoir défini dans chaque cas a une portée suffisamment large pour imposer aux différentes cours de trancher des questions qui peuvent ne pas être justiciables des tribunaux et il ne fait aucun doute que ces cours, et cette Cour dans un pourvoi, ont le pouvoir discrétionnaire de refuser de répondre à de telles questions.
Pour ce qui est des pourvois maintenant devant cette Cour, on aura remarqué que trois juges de la Cour d’appel du Manitoba ont refusé de répondre à la première question dont ils étaient saisis parce qu’elle était hypothétique et prématurée ou théori­que et prématurée et l’un d’eux, le juge Hall, a refusé de répondre à la deuxième question parce qu’elle ne se prêtait pas à une détermination judi­ciaire. Comme on l’a déjà dit, l’adoption du projet de résolution par le Sénat et la Chambre des communes a changé la position du procureur géné­ral du Canada qui a admis devant cette Cour qu’il s’agissait d’une question à laquelle on pouvait répondre. Il ne fait aucun doute maintenant que, puisque la première question des renvois du Mani­toba et de Terre-Neuve et la question A du renvoi du Québec visent l’interprétation d’un document, surtout un document qu’on dit être dans sa forme définitive, il s’agit d’un point justiciable des tribunaux.
Il ne fait également aucun doute que la troi­sième question de ces deux renvois et la question B du renvoi du Québec soulèvent des points justicia­bles des tribunaux et il est clair qu’il faut y répondre puisqu’ils soulèvent des questions de droit. La formulation différente de la question B du renvoi du Québec, qui vise le pouvoir des chambres fédérales de faire modifier par statut, convention ou autrement, la Constitution (comme le propose la résolution) sans l’assentiment des provinces, combine les points soulevés séparément aux questions 2 et 3 des autres renvois.
IV
Il convient à ce stade de résumer les opinions exprimées par les cours d’appel sur les diverses questions dont elles étaient saisies.
En Cour d’appel du Manitoba, le Juge en chef et les juges Hall et Matas ont refusé de répondre à la question 1 parce qu’ils ont estimé la question hypothétique et prématurée. Les juges O’Sullivan et Huband en dissidence y ont répondu par l’affirmative.
Le Juge en chef et les juges Matas et Huband ont répondu à la question 2 par la négative. Le Juge en chef a analysé les modifications antérieu­res et, sur ce fondement, a conclu à l’inexistence d’une convention sur le consentement des provinces. Le juge Huband a souscrit aux motifs du Juge en chef. Le juge Matas y a aussi souscrit et a en outre souligné les multiples aspects flous et incer­tains de la prétendue convention. Le juge Hall a refusé de répondre à la question 2 puisqu’à son avis les conventions relèvent du domaine politique et ne se prêtent pas à une détermination judiciaire. Le juge O’Sullivan, en dissidence, a refusé de conclure à l’existence d’une convention à partir des précédents, mais a cependant déclaré qu’il existait un [TRADUCTION] «principe constitutionnel» qui exige le consentement des provinces.
Le Juge en chef et les juges Hall et Matas ont répondu à la question 3 par la négative. La «cris­tallisation» d’une convention de même que l’alléga­tion de «souveraineté» des provinces a été rejetée. Le Juge en chef a analysé la «théorie du pacte» en tant que source d’obligation juridique et l’a rejetée. Il a en outre ajouté que la «souveraineté» que les provinces invoquent, ne découle pas de la supréma­tie législative accordée par l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, mais plutôt de quelque chose d’apparenté à un droit inhérent découlant du fait de l’union. A ce titre, dit-il, elle a un lien direct avec la «théorie du pacte» et est indéfendable. Le juge Hall a rejeté sans équivoque la «théorie du pacte» ainsi que l’idée’ que la supré­matie des provinces aux termes de l’art. 92 requiert juridiquement leur consentement aux modifications constitutionnelles. Le juge Matas a noté que le Statut de Westminster, 1931 n’a pas donné aux provinces de nouveaux pouvoirs de modification et il a également énoncé les différen­tes limites de la suprématie législative provinciale. Le juge O’Sullivan, dissident, a analysé la «théorie du pacte» et l’a acceptée; il a en outre conclu que la souveraineté des provinces aux termes de l’art. 92 rend illégale toute atteinte à cette souveraineté sans leur consentement. Le juge Huband a donné son accord sans exprimer d’opinion sur la «théorie du pacte». A son avis, la Couronne doit s’appuyer sur l’avis de ses ministres provinciaux pour ces questions. En outre, il a dit que le Parlement du Royaume-Uni est un «simple fiduciaire législatif» à la fois pour les provinces et pour le Parlement fédéral.
La Cour d’appel de Terre-Neuve a commencé par la question 3. Elle a mis l’accent sur le Statut de Westminster, 1931 et sur les discussions qui en ont amené l’adoption; elle a conclu que le Royaume-Uni a renoncé à toute souveraineté légis­lative sur le Canada et qu’il agit à titre de «simple fiduciaire législatif» des législatures provinciales et du Parlement fédéral. Selon elle, les provinces sont des [TRADUCTION] «collectivités autonomes» et le Parlement du Royaume-Uni ne peut adopter de modifications nonobstant leurs objections.
Quant à la question 2, la cour a analysé les précédents et les différentes prises de position des personnalités politiques. Elle a particulièrement souligné le Livre blanc du gouvernement fédéral publié en 1965 sur les «Modifications de la Consti­tution du Canada» et les quelques occasions où le consentement des provinces a été obtenu. La cour a conclu que la tendance constitutionnelle a été de s’orienter vers la reconnaissance du droit des pro­vinces d’être consultées et a répondu à la question 2 par l’affirmative.
Abordant la question 1 de façon générale, la cour a conclu qu’elle doit nettement recevoir une réponse affirmative.
La question 4, propre au renvoi de Terre-Neuve, porte sur l’effet précis du projet de formule de modification sur les Conditions de l’Union qui ont régi l’entrée de Terre-Neuve dans la Confédération. La cour y a donné une réponse complexe déjà citée.
La Cour d’appel du Québec avait de façon générale à répondre aux mêmes questions que celles soumises aux autres cours quoique leur for­mulation fût différente. Les cinq membres de la cour ont rédigé des motifs.
La cour à l’unanimité a répondu à la question A par l’affirmative. Quatre membres de la cour ont répondu à la question B par l’affirmative, le juge Bisson étant dissident. Quant à la question B, le Juge en chef du Québec a rejeté l’existence d’une convention relative au consentement provincial et a noté par contre que toute convention existante favoriserait l’action unilatérale du Parlement fédé­ral par voie de résolution conjointe. Le seul effet du Statut de Westminster, 1931 a été de laisser l’autorité légale de modifier la Constitution au Parlement du Royaume-Uni.
Selon le juge Owen, bien que la résolution ne soit pas précisément autorisée par statut, le pouvoir inhérent du Parlement justifie son action. Il a rejeté les arguments fondés sur la «souveraineté», la convention et la «théorie du pacte» en renvoyant aux motifs du juge Turgeon. Il a souligné que l’argument provincial était affaibli du fait que le Canada n’est pas [TRADUCTION] «la confédération théorique idéale dont parlent les auteurs».
Le juge Turgeon a affirmé qu’avant 1931, le pouvoir de modifier la Constitution relevait du Parlement du Royaume-Uni et que le Statut de Westminster, 1931 n’y a rien changé. Il a énuméré les diverses entraves à la suprématie législative provinciale et a souligné que seul le Parlement fédéral a le pouvoir d’adopter des lois d’une portée extra-territoriale. Après une longue analyse des modifications antérieures, il a nié l’existence d’une convention relative au consentement des provinces. Il a aussi conclu que la «théorie du pacte» n’a aucun appui historique ni juridique.
Le juge Bélanger a exprimé des doutes sur le point de savoir si une résolution, en tant qu’élé­ment de la procédure parlementaire interne, pou­vait être soumise à l’examen d’un tribunal. Il a néanmoins répondu à la question B par l’affirma­tive, en souscrivant aux motifs du Juge en chef et du juge Turgeon et en se demandant de façon rhétorique s’il est de l’«essence de cette union fédérale» qu’elle demeure stagnante et incapable d’évolution même devant l’opposition d’une seule province.
Le juge Bisson dissident sur la question B a qualifié la résolution d’acte «quasi législatif», En confirmant la «souveraineté» provinciale, il a mis en relief les conférences et les résolutions qui ont précédé la Confédération et qui ont reçu une «sanction législative» dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Le Canada, a-t-il conclu, est une «quasi-fédération». Bien que la souveraineté provinciale ait été limitée d’une certaine façon, le Parlement fédéral ne peut néanmoins agir seul. C’est, a-t-il dit, ce qui ressort de la pratique.
V
Les motifs qui suivent traitent des questions 1 et 3 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve et de la question 4 du renvoi de Terre-Neuve, ainsi que de la question A du renvoi du Québec et de l’aspect juridique de la question B de ce renvoi. Des motifs distincts traitent de la question 2 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve et de l’aspect conventionnel de la question B du renvoi du Québec qui est comparable.
VI
A la lumière de la résolution telle qu’adoptée, le procureur général du Canada convient qu’il faut répondre à la question 1 des renvois du Manitoba et de Terre-Neuve et à la question A du renvoi du Québec par l’affirmative comme le font valoir les procureurs généraux du Manitoba, de Terre-Neuve et du Québec. Indubitablement, les termes du projet de loi inclus dans la résolution auraient un effet sur les pouvoirs législatifs des législa