Canada (Procureur général) c. Friends of the Canadian Wheat Board

Canada (Procureur général) c. Friends of the Canadian Wheat Board
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2012-06-18
Référence neutre
2012 CAF 183
Numéro de dossier
A-470-11
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20120618
Dossiers : A‑470‑11
A‑471‑11
Référence : 2012 CAF 183
CORAM : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
Dossier : A‑470‑11
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DE
L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE, EN SA QUALITÉ
DE MINISTRE RESPONSABLE DE LA
COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
appelants
et
FRIENDS OF THE CANADIAN WHEAT BOARD, HAROLD BELL,
DANIEL GAUTHIER, KEN ESHPETER, TERRY BOEHM,
LYLE SIMONSON, LYNN JACOBSON, ROBERT HORNE,
WILF HARDER, LAURENCE NICHOLSON, LARRY BOHDANOVICH,
KEITH RYAN, ANDY BAKER, NORBERT VAN DEYNZE,
WILLIAM ACHESON, LUC LABOSSIÈRE, WILLIAM NICHOLSON,
RENE SAQUET et LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
intimés
et
LE CONSEIL DES CANADIENS, ETC GROUP (ACTION GROUP ON
EROSION, TECHNOLOGY AND CONCENTRATION), L’ALLIANCE DE
LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
CANADA
intervenants
Dossier : A‑471‑11
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE,
EN SA QUALITÉ DE MINISTRE RESPONSABLE DE
LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
appelant
et
LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ, ALLEN OBERG,
ROD FLAMAN, CAM GOFF, KYLE KORNEYCHUK,
JOHN SANDBORN, BILL TOEWS, STEWART WELLS et BILL WOODS
intimés
et
LE CONSEIL DES CANADIENS, ETC GROUP (ACTION GROUP ON
EROSION, TECHNOLOGY AND CONCENTRATION), L’ALLIANCE DE
LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
CANADA
intervenants
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 23 mai 2012.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 18 juin 2012.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : LE JUGE MAINVILLE
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE TRUDEL
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20120618
Dossiers : A‑470‑11
A‑471‑11
Référence : 2012 CAF 183
CORAM : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
Dossier : A‑470‑11
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DE
L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE, EN SA QUALITÉ
DE MINISTRE RESPONSABLE DE LA
COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
appelants
et
FRIENDS OF THE CANADIAN WHEAT BOARD, HAROLD BELL,
DANIEL GAUTHIER, KEN ESHPETER, TERRY BOEHM,
LYLE SIMONSON, LYNN JACOBSON, ROBERT HORNE,
WILF HARDER, LAURENCE NICHOLSON, LARRY BOHDANOVICH,
KEITH RYAN, ANDY BAKER, NORBERT VAN DEYNZE,
WILLIAM ACHESON, LUC LABOSSIÈRE, WILLIAM NICHOLSON,
RENE SAQUET et LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
intimés
et
LE CONSEIL DES CANADIENS, ETC GROUP (ACTION GROUP ON
EROSION, TECHNOLOGY AND CONCENTRATION), L’ALLIANCE DE
LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
CANADA
intervenants
Dossier : A‑471‑11
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE,
EN SA QUALITÉ DE MINISTRE RESPONSABLE DE
LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ
appelant
et
LA COMMISSION CANADIENNE DU BLÉ, ALLEN OBERG,
ROD FLAMAN, CAM GOFF, KYLE KORNEYCHUK,
JOHN SANDBORN, BILL TOEWS, STEWART WELLS et BILL WOODS
intimés
et
LE CONSEIL DES CANADIENS, ETC GROUP (ACTION GROUP ON
EROSION, TECHNOLOGY AND CONCENTRATION), L’ALLIANCE DE
LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
CANADA
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE MAINVILLE
[1] Les présents appels ont trait aux ordonnances datées du 7 décembre 2011 par lesquelles le juge Campbell de la Cour fédérale (le juge de la Cour fédérale) a déclaré, pour les motifs publiés sous la référence 2011 CF 1432 (les motifs), que le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (le ministre) avait violé l’obligation que lui imposait l’article 47.1 de la Loi sur la Commission canadienne du blé, L.R.C. 1985, ch. C‑24 (la Loi sur la CCB), soit de consulter la Commission canadienne du blé (la CCB) et d’obtenir le consentement des producteurs de blé et d’orge au moyen d’un scrutin avant de présenter au Parlement le projet de loi C‑18, qui s’était soldé par l’adoption de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation, L.C. 2011, ch. 25.
[2] Les présents appels ont été regroupés et ont fait l’objet d’une audition accélérée à la suite d’ordonnances du juge en chef datées respectivement du 14 et du 17 février 2012. La CCB n’a pas pris part aux appels. Les intervenants ont obtenu l’autorisation d’intervenir dans le cadre de deux questions par ordonnance de notre Cour datée du 16 avril 2012. Des requêtes en annulation ou, subsidiairement, en suspension, ont été rejetées à l’audience avant l’audition des appels, le 23 mai 2012. Les présents motifs du jugement de la Cour portent sur les deux appels, et une copie sera versée dans chacun des dossiers de la Cour et y tiendra lieu de motifs.
[3] Les présents appels s’inscrivent dans le cadre d’une série d’instances contestant la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation.
[4] La première instance a été engagée par les Amis de la Commission canadienne du blé et un certain nombre d’individus producteurs de blé et d’orge qui ont présenté une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale en juin 2011, sous le numéro de dossier T‑1057‑11. La CCB et certains de ses administrateurs ont présenté eux aussi une demande de contrôle judiciaire distincte en octobre 2011, sous le numéro de dossier T‑1735‑11. Même si la formulation était légèrement différente dans chaque demande, les jugements déclaratoires que sollicitaient tous les demandeurs étaient essentiellement les mêmes :
a) un jugement déclarant que le ministre a violé l’obligation, imposée par l’article 47.1 de la Loi sur la CCB, de consulter la CCB et d’obtenir le consentement des producteurs de blé et d’orge par la voie d’un scrutin tenu avant de déposer au Parlement le projet de loi C‑18;
b) un jugement déclarant que le ministre a agi contrairement aux attentes légitimes de la CCB et des producteurs de blé et d’orge, ainsi qu’au devoir d’équité procédurale, en déposant ce projet de loi au Parlement sans avoir préalablement consulté la CCB et tenu un scrutin parmi les producteurs de blé et d’orge.
Ces demandes de contrôle judiciaire ont été entendues et tranchées ensemble par le juge de la Cour fédérale, et ce sont les ordonnances rendues par la suite qui font maintenant l’objet du présent appel.
[5] Se fondant sur les jugements que le juge de la Cour fédérale a rendus à la suite de ces deux demandes de contrôle judiciaire, un certain nombre d’anciens administrateurs de la CCB ont déposé une déclaration à la Cour du Banc de la Reine du Manitoba en vue d’obtenir des jugements déclaratoires portant que la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation était invalide et portait atteinte au principe de la primauté du droit, à la Loi constitutionnelle de 1867 ainsi qu’à la Loi constitutionnelle de 1982, au motif que cette nouvelle loi découlait d’actes illégaux de la part du ministre.
[6] Dans le cadre de l’instance engagée au Manitoba, une ordonnance interlocutoire a également été demandée en vue de faire suspendre rétroactivement l’application et la mise en œuvre de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation à compter de la date de la sanction royale, en attendant qu’une décision soit rendue sur la validité de cette loi. Le juge Perlmutter a refusé d’accorder une telle ordonnance et les motifs de cette décision, datée du 24 février 2012, sont publiés sous la référence Oberg et al. c. Canada (Attorney General), 2012 MBQB 64. Ce jugement est actuellement en appel devant la Cour d’appel du Manitoba.
[7] Également dans la foulée des jugements déclaratoires du juge de la Cour fédérale, un recours collectif envisagé a été déposé en février 2012 auprès de la Cour fédérale (T‑356‑12) pour le compte de producteurs de grains qui vendaient leurs produits par l’entremise de la CCB en vue d’obtenir : a) une ordonnance suspendant rétroactivement l’application et la mise en œuvre de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation à compter de la date de la sanction royale; b) un jugement déclarant que le fait que le ministre a omis de consulter les producteurs de grains et de tenir parmi eux un scrutin avant de déposer le projet de loi au Parlement violait l’alinéa 2b) (liberté de penser, de croyance, d’opinion et d’expression) et l’alinéa 2d) (liberté d’association) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte); et c) des dommages-intérêts substantiels de la Couronne fédérale. Cette action est en instance elle aussi.
[8] C’est donc dans cette conjoncture hautement litigieuse qu’il faut trancher le présent appel.
Le contexte de la présente instance
[9] La commercialisation du grain de blé de l’Ouest canadien a un historique long et tumultueux, caractérisé par de vives tensions entre les tenants des libres marchés, des syndicats de mise en marché collective volontaire et du rôle que joue la CCB en tant qu’office de commercialisation obligatoire. Pour un compte rendu détaillé de cet historique, on peut consulter les ouvrages suivants : F. Wilson, A Century of Canadian Grain, Government Policy to 1951 (Western Producer Prairie Books, Saskatoon, 1978), Vernon C. Fowke, The National Policy and the Wheat Economy (University of Toronto Press, Toronto, 1957), et Vernon C. Fowke, Canadian Agricultural Policy, The Historical Pattern (University of Toronto Press, 1946, ouvrage réédité en 1978).
[10] La CCB a été créée en 1935 par une loi du Parlement, la Loi pourvoyant à la constitution et aux attributions de la Commission canadienne du blé, 25‑26 George V, ch. 53. Les pouvoirs et le mandat de la CCB ont nettement évolué depuis cette époque grâce à de nombreuses modifications législatives ainsi qu’à maints règlements et décrets.
[11] De nos jours, les activités de la CCB concernent principalement le blé et l’orge produits dans une « région désignée » qui, d’après la définition qui en est donnée au paragraphe 2(1) de la Loi sur la CCB, englobe le Manitoba, la Saskatchewan et l’Alberta ainsi que la partie de la province de la Colombie-Britannique connue sous le nom de district de Peace River.
[12] Les activités de la CCB ont été régies, pendant la majeure partie de son histoire, par quatre principes fondamentaux :
a) le monopole de la commercialisation des grains : sous réserve de certaines exceptions réglementaires, comme les grains entrant dans la fabrication d’aliments pour animaux, la partie IV de la Loi sur la CCB interdit à quiconque, autre que la CCB, de se livrer à la vente du blé et d’autres grains désignés qui sont destinés à être exportés à l’étranger ou consommés au Canada;
b) la mise en commun obligatoire des prix : les producteurs de grains livrent leurs récoltes à la Commission par l’entremise de « points de mise en commun », conformément à la partie III de la Loi sur la CCB; dans le cadre du système de mise en commun, chaque producteur reçoit un versement intérimaire (fondé sur les rendements estimatifs du marché) pour les mêmes grains livrés, quel que soit le moment de la livraison, et il a droit, pour ces grains, à un versement final fondé sur les prix réels que la CCB a obtenus pendant toute l’année de mise en commun, déduction faite des dépenses connexes;
c) les garanties financières du gouvernement fédéral : y compris : (i) les garanties contre les pertes subies par la CCB dans le cas des opérations visées à la partie III de la Loi sur la CCB, relativement à toute période de mise en commun, ainsi que d’autres opérations au cours de n’importe quelle campagne agricole (paragraphe 7(3) de la Loi sur la CCB), et (ii) des garanties d’emprunt (paragraphe 19(5) de la Loi sur la CCB);
d) le contrôle exercé par le gouvernement fédéral : depuis sa création, et jusqu’en 1998, la CCB a été soumise au contrôle de commissaires nommés par le gouverneur en conseil; elle agissait comme mandataire de la Couronne et était liée par les instructions que lui donnait le cabinet fédéral.
[13] L’effet combiné du monopole de commercialisation des grains de la CCB et du système de mise en commun obligatoire des prix est appelé dans le langage courant, ainsi que dans les présents motifs, le « guichet unique ».
[14] En 1998, le Parlement a délégué une partie du contrôle de la CCB aux producteurs de grains conformément à la Loi modifiant la Loi sur la Commission canadienne du blé et d’autres lois en conséquence, L.C. 1998, ch. 17 (les modifications de 1998). Dans la même foulée, le conseil d’administration de la CCB a été élargi en vue d’inclure quatre administrateurs et un président nommés par le gouverneur en conseil, de même que dix autres administrateurs élus par les producteurs en fonction de la représentation géographique : les articles 3.01, 3.02, 3.06 et 3.07 de la Loi sur la CCB, intégrés dans cette loi par l’article 3 des modifications de 1998. La CCB a ensuite cessé d’être un mandataire de la Couronne et il a été déclaré qu’elle n’était pas une société d’État : le paragraphe 4(2) de la Loi sur la CCB, remplacé par l’article 4 des modifications de 1998. Elle a continué d’être soumise aux instructions du cabinet fédéral, mais les administrateurs n’étaient pas responsables des conséquences de leur mise en œuvre : l’article 18 de la Loi sur la CCB, modifié par l’article 10 des modifications de 1998.
[15] Le paragraphe 24(1) et l’article 25 des modifications de 1998 ont également remplacé les dispositions antérieures de la Loi sur la CCB concernant l’exclusion de certains types et grades de blé et d’orge du monopole de commercialisation des grains. Ils ont été remplacés par une nouvelle disposition, l’article 47.1 de la Loi sur la CCB, qui crée une obligation de consulter la CCB et d’obtenir le vote favorable des producteurs avant qu’un projet de loi proposant une telle exclusion puisse être déposé au Parlement. Cette disposition est au cœur du présent appel et fait ci-après l’objet d’une analyse détaillée.
[16] Ces dernières années, la controverse régnant chez les producteurs de grains de l’Ouest canadien à propos du mandat et des pouvoirs de la CCB s’est intensifiée. De nombreux producteurs sont à la recherche d’une solution qui leur permettrait de vendre leurs grains de blé et d’orge sur le marché libre. S’opposent vivement à ce changement les tenants du guichet unique, dont font partie de nombreux administrateurs de la CCB et plusieurs producteurs de grains. En 2006, la situation était telle que le gouverneur en conseil a donné instruction à la CCB de ne pas engager de fonds pour prôner le maintien de ses pouvoirs monopolistiques : DORS/2006‑247 (examiné par notre Cour dans l’arrêt Canada (Commission canadienne du blé) c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 214, [2010] 3 R.C.F. 374).
[17] L’actuel gouvernement fédéral favorise lui aussi un marché libre pour la commercialisation des grains. Peu après la dernière élection générale fédérale, tenue le 2 mai 2011, le ministre a publiquement annoncé que le gouvernement réélu irait rapidement de l’avant pour permettre aux producteurs de grains de l’Ouest de commercialiser librement leurs grains. Dans le discours du Trône prononcé devant le Parlement le 3 juin 2011, le gouvernement a officiellement annoncé que l’on présenterait au cours de la session parlementaire un projet de loi qui « donnera aux producteurs de l’Ouest canadien la liberté de vendre leurs récoltes de blé et d’orge sur le marché libre » (dossier d’appel, à la page 516).
[18] De nombreux producteurs de grains, et un certain nombre d’administrateurs de la CCB, se sont opposés au projet de loi et ont fait publiquement part de leur désaccord. Même si ce sont des aspects d’ordre financier et économique qui se situent au cœur du présent litige, les tenants du guichet unique ont rapidement mis l’accent sur la question de la consultation et du consentement. S’appuyant sur leur interprétation de l’article 47.1 de la Loi sur la CCB, ils ont soutenu que le ministre ne pouvait pas présenter le projet de loi au Parlement sans obtenir au préalable, par voie de scrutin, le consentement des producteurs de grains. Le ministre a exprimé l’avis qu’il n’était pas légalement obligé de tenir un tel scrutin et qu’il ne soumettrait pas la loi envisagée à un tel plébiscite.
[19] Un scrutin des producteurs a néanmoins été organisé au cours de l’été de 2011 sous les auspices de la CCB qui, semble-t-il, était alors soumise au contrôle des administrateurs opposés à la nouvelle loi. Les moyens utilisés pour organiser le plébiscite ont été critiqués, et la légitimité et l’équité du scrutin ont été mises en doute par ceux appuyant l’initiative gouvernementale. Les résultats du scrutin ont été annoncés le 12 septembre 2011. La participation avait été de 56 % et, parmi ceux qui avaient voté, 62 % des producteurs de blé et 51 % des producteurs d’orge avaient opté pour le maintien du guichet unique, tandis que 38 % des producteurs de blé et 49 % des producteurs d’orge avaient opté pour un système de libre marché. Le ministre a refusé de reconnaître que les résultats du plébiscite étaient contraignants.
[20] Le 18 octobre 2011, le ministre a présenté au Parlement le projet de loi C‑18, qui a mené à l’adoption éventuelle de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Le projet de loi a été débattu à la Chambre des communes et au Sénat, et il a finalement été adopté par les deux chambres. Il a obtenu la sanction royale le 15 décembre 2011.
La Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation
[21] La Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation modifie dans une large mesure le contexte législatif de la commercialisation du blé et de l’orge de l’Ouest, mais il le fait en trois phases distinctes.
[22] Au cours de la première phase, qui s’étend depuis la date de la sanction royale (le 18 octobre 2011) jusqu’au 1er août 2012, le guichet unique et la plupart des dispositions de la Loi sur la CCB sont maintenus, sous réserve des changements suivants :
a) les producteurs sont en mesure de conclure des contrats de vente de blé et d’orge à terme pour livraison après le 1er août 2012 : article 11 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation ajoutant le paragraphe 42(2) à la Loi sur la CCB;
b) le contrôle de la CCB est confié à un nouveau conseil formé de cinq administrateurs nommés par le gouverneur en conseil : articles 2 à 6, 10 et 12 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation.
[23] La deuxième phase comprendra la période de cinq ans s’étendant du 1er août 2012 au 1er août 2017. Le 1er août 2012, la Loi sur la CCB sera abrogée : articles 39 et 40 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Dans sa foulée, entrera en vigueur la Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire) : articles 14 et 40 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation, et TR/2011‑120. La Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire) est une loi temporaire qui sera pleinement en vigueur pendant une période maximale de cinq ans : articles 42, 45, 46, 55, 56 et 64 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation.
[24] Durant les cinq années que durera la deuxième phase, la CCB continuera d’être soumise à la gouvernance de cinq administrateurs nommés par le gouverneur en conseil, ce qui ramène donc la CCB à un contrôle gouvernemental complet : articles 8, 9, 13 et 25 de la Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire). Les activités de la CCB seront également substantiellement modifiées. Elle continuera de bénéficier des garanties gouvernementales durant la période intérimaire : paragraphes 19(3), 26(5) et 26(6) de la Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire), et elle recourra encore au système de mise en commun des prix, même si ces mises en commun ne seront plus obligatoires pour les producteurs : articles 28, 29 et 33 de la Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire). Par ailleurs, le monopole du commerce interprovincial et d’exportation qu’exerçait la CCB cessera d’exister. De ce fait, les producteurs de blé et d’orge pourront vendre et livrer leurs grains à n’importe quel acheteur intérieur ou exportateur selon le principe du libre marché. En conséquence, même si la CCB continuera d’exister, elle exercera ses activités dans un contexte de marché et agira à titre d’organisme de commercialisation et de mise en marché volontaire pour les producteurs qui souhaiteront continuer de commercialiser leurs produits par son intermédiaire.
[25] La troisième phase est la période qui suit le 1er août 2017. À cette date, la CCB sera soit maintenue sous la forme d’une société privatisée, soit liquidée. Il lui faudra présenter au ministre avant le 1er août 2016 une demande de prorogation en vertu de l’une des trois lois suivantes : la Loi canadienne sur les sociétés par actions, L.R.C. 1985, ch. C‑44, la Loi canadienne sur les coopératives, L.C. 1998, ch. 1, ou la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, L.C. 2009, ch. 23. Cette demande sera vraisemblablement assortie d’un nouveau plan de mise en marché et de commercialisation pour ses activités à venir. Si cette demande est approuvée par le ministre, la CCB pourra continuer d’exister sous le régime de l’une de ces trois lois à titre d’entité privatisée. À défaut de cette approbation et de cette prorogation, la CCB sera liquidée : articles 42 et 45 à 55 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation.
La question de fond
[26] La question de fond que soulève le présent appel consiste à savoir si le ministre était légalement tenu par l’article 47.1 de la Loi sur la CCB de consulter la CCB et d’obtenir par voie de scrutin le consentement des producteurs de grains de blé et d’orge avant de déposer au Parlement le projet de loi C‑18, intitulé Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Nul ne conteste que la norme de contrôle en fonction de laquelle cette question doit être tranchée est celle de la décision correcte.
[27] Le texte de l’article 47.1 de la Loi sur la CCB est le suivant :
47.1 Il ne peut être déposé au Parlement, à l’initiative du ministre, aucun projet de loi ayant pour effet, soit de soustraire quelque type, catégorie ou grade de blé ou d’orge, ou le blé ou l’orge produit dans telle région du Canada, à l’application de la partie IV, que ce soit totalement ou partiellement, de façon générale ou pour une période déterminée, soit d’étendre l’application des parties III et IV, ou de l’une d’elles, à un autre grain, à moins que les conditions suivantes soient réunies :
a) il a consulté le conseil au sujet de la mesure;
b) les producteurs de ce grain ont voté – suivant les modalités fixées par le ministre – en faveur de la mesure.
47.1 The Minister shall not cause to be introduced in Parliament a bill that would exclude any kind, type, class or grade of wheat or barley, or wheat or barley produced in any area in Canada, from the provisions of Part IV, either in whole or in part, or generally, or for any period, or that would extend the application of Part III or Part IV or both Parts III and IV to any other grain, unless
(a) the Minister has consulted with the board about the exclusion or extension; and
(b) the producers of the grain have voted in favour of the exclusion or extension, the voting process having been determined by the Minister.
[28] Les appelants soutiennent que l’article 47.1 ne s’applique qu’aux cas où il est question d’étendre l’application des parties III ou IV à des grains en particulier ou de soustraire certains grains à l’application de ces parties, et non aux initiatives législatives abrogeant le guichet unique ou la Loi sur la CCB dans son intégralité, comme le fait la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Ils ajoutent que, en tout état de cause, l’article 47.1 n’est pas comme tel une disposition « de forme » qui assortit d’exigences procédurales la capacité du Parlement d’adopter une loi, et qu’il ne peut donc pas être appliqué par les tribunaux en raison du principe de la souveraineté du Parlement qui est reflété au paragraphe 2(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7.
[29] En revanche, les intimés, avec le soutien des intervenants, font valoir que cette disposition – introduite dans la Loi sur la CCB dans le cadre des réformes législatives de 1998 – s’applique à toutes les lois susceptibles de mener, directement ou indirectement, à l’exclusion du blé ou de l’orge du guichet unique, ce qui inclut les initiatives législatives telles que la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation, qui mettent fin au guichet unique ou abrogent dans son intégralité la Loi sur la CCB.
[30] Je signale que, à titre d’argument subsidiaire, les intimés ont également fait valoir devant la Cour fédérale que le ministre était tenu, en vertu du principe des attentes légitimes, de consulter la CCB et les producteurs de grains avant de déposer la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Le juge de la Cour fédérale n’a accordé aucun redressement à cet égard et les intimés n’ont pas soulevé ce point dans le présent appel. Les appelants ont demandé à la Cour de trancher la question des attentes légitimes, mais les intimés nous ont avisés par l’entremise de leur avocat, lors de l’audition du présent appel, qu’ils n’avaient plus aucun argument à présenter à ce sujet. J’ai de sérieuses réserves quant à l’applicabilité du principe des attentes légitimes aux processus parlementaires, compte tenu des observations du juge Sopinka, s’exprimant au nom de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525, aux pages 558 à 560. Cependant, comme les intimés ont laissé tomber la question, il n’est pas nécessaire pour la Cour de l’examiner.
Les motifs du juge de la Cour fédérale
[31] Le juge de la Cour fédérale a refusé de prendre en considération l’argument du ministre selon lequel l’article 47.1 de la Loi sur la CCB ne répondait pas aux critères d’une disposition « de forme ». Selon lui, la question ne pouvait être tranchée en l’absence d’un avis de question constitutionnelle contestant la validité constitutionnelle, l’applicabilité ou l’effet de cet article. De ce fait, il a tranché les demandes de contrôle judiciaire dont il était saisi en tenant pour acquis que l’article 47.1 était une disposition « de forme » valide : paragraphes 9 et 10 des motifs.
[32] Le juge de la Cour fédérale semble avoir implicitement reconnu que le texte de l’article 47.1, interprété de façon littérale, n’envisage que les cas où il est question d’étendre l’application de certains aspects du régime de commercialisation de la CCB à un type ou grade de grain particulier ou bien de soustraire un type ou grade de grain particulier à ce régime. Cependant, s’appuyant sur « une approche historique et contextuelle de la nature démocratique unique de la CCB et de l’importance de cet organisme » (paragraphe 27 des motifs) et « accord[ant] du poids à l’argument du Conseil voulant que l’article 47.1 s’applique au changement de la structure de la CCB, parce que l’aspect démocratique de cette structure revêt une importance dans le contexte des obligations en matière de commerce international du Canada au titre de l’ALÉNA » (paragraphe 28 des motifs), le juge de la Cour fédérale a tiré la conclusion suivante :
[30] En retenant une interprétation libérale de la Loi qui est compatible avec (sic) réalisation de son objet, je conclus que la Loi visait à exiger du ministre qu’il procède à une consultation et qu’il obtienne le consentement des producteurs dans les cas où il envisage l’inclusion ou l’exclusion de grains ou de types de grain au régime de commercialisation, ainsi que la modification à la structure démocratique de la CCB. Conformément à ce que prétendent les demandeurs, il est déraisonnable d’interpréter la Loi de manière à conclure que, bien que le ministre doive consulter et obtenir le consentement des producteurs lorsqu’il exclut ou inclut un grain, ce dernier n’a pas une telle obligation à l’égard du démantèlement de la CCB. Voici l’argument en ce sens :
[traduction] […] Selon l’interprétation que le ministre donne à l’article 47.1, les agriculteurs n’auraient pas le droit de vote « dans le cas où ce vote est le plus nécessaire », soit dans des circonstances où le pouvoir exclusif de la CCB en matière de commercialisation serait aboli. Non seulement cette interprétation est incompatible avec le principe que les mots d’une disposition doivent être remis dans leur contexte, mais elle va à l’encontre du bon sens.
(Mémoire des faits et du droit des demandeurs au dossier T‑1735‑11, paragraphe 52.)
[Non souligné dans l’original.]
[31] L’article 39 du projet de loi C‑18 propose de remplacer l’ensemble du régime de commercialisation du blé au Canada par l’abrogation de la Loi, après une période de transition. À mon avis, le législateur ovulait (sic), en présentant l’article 47.1, empêcher qu’une telle situation se produise si l’on n’avait pas au préalable tenu une consultation et obtenu le consentement es (sic) producteurs.
[Souligné dans l’original.]
Analyse
[33] Se fondant sur le sens ordinaire de la Loi sur la CCB, le juge Perlmutter de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba a conclu que l’article 47.1 ne portait que sur la question d’étendre l’application des parties III ou IV de cette loi à certains grains, ou de soustraire certains grains à l’application de ces parties, et qu’il n’obligeait donc pas le ministre à consulter la CCB ou à tenir un scrutin parmi les producteurs de grains avant de déposer au Parlement un projet de loi qui change fondamentalement la structure de gouvernance ou le mandat de la CCB, ou qui abroge la Loi sur la CCB dans son ensemble : Oberg et al. c. Canada (Attorney General), précité, au paragraphe 15. La question dont la Cour est saisie consiste à savoir s’il convient d’aller au-delà de cette simple lecture de la disposition et de souscrire au sens élargi que lui a donné le juge de la Cour fédérale, de façon à garantir que les producteurs de blé et d’orge exercent un contrôle sur tous les changements législatifs fondamentaux que l’on apporte à la Loi sur la CCB.
[34] Adoptant à cette fin les arguments des intimés, le juge de la Cour fédérale a exprimé l’avis qu’il convenait d’interpréter de manière aussi large l’article 47.1 en raison : a) de son historique législatif; b) des commentaires faits par le ministre fédéral précédent à l’époque où les modifications de 1998 étaient envisagées; c) de la nécessité de promouvoir le contrôle démocratique des producteurs de grains sur la CCB; et d) de l’importance de la structure démocratique de la CCB pour les obligations en matière de commerce international du Canada sous le régime de l’ALÉNA. Les intervenants ajoutent dans le présent appel un cinquième aspect, soit : e) la promotion de la capacité des producteurs de grains d’agir collectivement sur le plan de la commercialisation des grains, compte tenu de la liberté d’association que leur garantit l’alinéa 2d) de la Charte.
[35] Après avoir examiné avec soin l’historique législatif de l’article 47.1 et le contexte dans lequel il a été adopté, je suis d’avis qu’aucun des arguments des intimés ou des intervenants ne peut soutenir une interprétation qui empêcherait le ministre de présenter au Parlement un projet de loi qui modifierait fondamentalement le mandat de la CCB ou qui mènerait à l’abrogation de la Loi sur la CCB. J’arrive à cette conclusion en appliquant la méthode moderne d’interprétation législative, et après avoir examiné et rejeté les arguments invoqués en faveur d’une interprétation large de l’article 47.1.
La méthode moderne d’interprétation législative
[36] La méthode moderne d’interprétation législative a été exprimée en ces termes par le juge Iacobucci dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au paragraphe 21 :
Bien que l’interprétation législative ait fait couler beaucoup d’encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci‑après « Construction of Statutes »); Pierre‑André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l’interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit:
[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution: il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Parmi les arrêts récents qui ont cité le passage ci-dessus en l’approuvant, mentionnons : R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; Banque Royale du Canada c. Sparrow Electric Corp., [1997] 1 R.C.S. 411; Verdun c. Banque Toronto-Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103.
[37] La juge en chef McLachlin et le juge Major ont repris cette méthode dans l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, [2005] 2 R.C.S. 601, 2005 CSC 54, au paragraphe 10 :
Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux.
[38] C’est donc dire que, selon la méthode contextuelle moderne d’interprétation législative, le sens grammatical et ordinaire d’une disposition n’en détermine pas forcément le sens. Il faut tenir compte non seulement du sens ordinaire et naturel des mots, mais aussi du contexte dans lequel ceux-ci sont employés et de l’objet de la disposition considérée comme un tout dans le régime législatif dont elle fait partie : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, au paragraphe 27. L’élément le plus important de cette analyse est la détermination de l’intention du législateur : R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652, au paragraphe 26.
[39] Notre Cour a expliqué comme suit le concept de l’intention du législateur dans l’arrêt Felipa c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CAF 272, [2012] 1 R.C.F 3, au paragraphe 31, citant en y souscrivant, à cette fin, lord Nicholls dans l’arrêt Regina v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, Ex parte Spath Holme Ltd., [2001] 2 A.C. 349 (H.L.), à la page 396 :
[traduction] Les tribunaux, lorsqu’ils interprètent les lois, doivent cerner le sens des mots en cause en tenant compte du contexte. Il a souvent été répété qu’il incombe alors aux tribunaux d’établir l’intention du législateur exprimée dans le libellé en cause. C’est juste et cela peut se révéler utile tant et aussi longtemps que l’on garde à l’esprit que « l’intention du législateur » est une notion objective et non subjective. Cette expression renvoie en peu de mots à l’intention que les tribunaux peuvent raisonnablement imputer au législateur compte tenu du libellé employé. Il ne s’agit pas de l’intention subjective du ministre ou des autres personnes qui ont milité en faveur de la loi. Il ne s’agit pas non plus de l’intention subjective du rédacteur ni de celle d’un membre ou d’une majorité de membres de l’une ou l’autre des chambres. Ces personnes ont bien souvent des intentions très différentes. Leur compréhension de la loi et des mots employés peut être excellente ou terriblement déficiente. Par conséquent, lorsque les tribunaux affirment que tel sens « ne peut pas représenter l’intention du législateur », tout ce qu’ils veulent dire c’est que le législateur ne peut pas raisonnablement avoir utilisé les mots en cause dans ce sens. Comme lord Reid l’a affirmé dans l’arrêt Black-Clawson International Ltd c. Papierwerke Waldhof-Aschaffenburg A G [1975] A.C. 591, 613 :
Nous affirmons souvent que nous tentons d’établir l’intention du législateur, mais ce n’est pas tout à fait exact. Nous tentons plutôt d’établir le sens des mots employés par le législateur.
[Non souligné dans l’original.]
[40] Pour déterminer l’intention du législateur, le tribunal doit prendre en considération le contexte tout entier de la disposition à interpréter, même si, après une première lecture faite isolément, le sens de son libellé peut sembler évident. Il importe toutefois de garder à l’esprit qu’il existe une ligne entre l’interprétation judiciaire et la rédaction législative et que cette ligne ne doit pas être franchie : Felipa c. Canada (Citoyenneté et Immigration), précité, au paragraphe 32, faisant référence à l’arrêt ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4, au paragraphe 51.
L’historique législatif
[41] Les intimés proposent une analyse de l’historique législatif de l’article 47.1 de la Loi sur la CCB qui débute et prend fin avec la réforme législative de 1998. Cependant, un examen des dispositions que cet article a remplacées jette un éclairage important sur la portée de ce dernier.
[42] La Loi modifiant la Loi sur la Commission canadienne du blé, 1935, 11 Geo. VI, ch. 15, art. 5, sanctionnée le 14 mai 1947 (la Loi de 1947), a intégré à la Loi sur la CCB la partie IV concernant la « réglementation du commerce interprovincial et de l’exportation du blé ». En vertu de cette partie IV, le législateur a confié à la CCB un monopole de commercialisation sur le commerce international et interprovincial du blé. En 1994, le monopole que la CCB exerçait sur le commerce international du blé a été réduit à un monopole sur les exportations de blé du Canada de façon à respecter et à mettre en œuvre l’accord conclu au terme des négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay menées sous les auspices de l’Organisation mondiale du commerce : Loi de mise en œuvre de l’Accord sur l’Organisation mondiale du commerce, S.C. 1994, ch. 47, article 48.
[43] Depuis sa création, ce monopole de commercialisation a toutefois été l’objet d’exclusions réglementaires visant certains types et grades désignés de blé, ou le blé produit dans certaines régions du Canada. Ces exclusions ont d’abord été énoncées à l’alinéa 28b) de la Loi sur la CCB, introduit dans cette dernière par la Loi de 1947 (et légèrement modifié en 1950 par 14 Geo. VI, ch. 31, art. 6). Ce pouvoir réglementaire d’exclure des types et des grades désignés de blé a été repris dans chacune des versions de la Loi sur la CCB, jusqu’aux modifications de 1998. La dernière version du pouvoir réglementaire figurait à l’alinéa 46b) de la Loi sur la CCB qui s’appliquait juste avant les modifications de 1998 :
46. Le gouverneur en conseil peut, par rè