Simon c. Canada (Procureur général)

Simon c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-11-04
Référence neutre
2013 CF 1117
Numéro de dossier
T-1649-11
Notes
Une correction fut apportée le 14 février 2014
Contenu de la décision
Date : 20131104
Dossier :
T-1649-11
Référence : 2013 CF 1117
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 4 novembre 2013
En présence de monsieur le juge Scott
ENTRE :
LE CHEF JESSE JOHN SIMON ET LES CONSEILLERS FOSTER NOWLEN AUGUSTINE, STEPHEN PETER AUGUSTINE, ROBERT LEO FRANCIS, MARY LAURA LEVI, ROBERT LLOYD LEVY, JOSEPH DWAYNE MILLIEA, JOSEPH JAMES LUCKIE TYRONE MILLIER, MARY‑JANE MILLIER, JOSEPH DARRELL SIMON, ARREN JAMES SOCK, JONATHAN CRAIG SOCK ET MARVIN JOSEPH SOCK EN LEUR NOM ET AU NOM DES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION D’ELSIPOGTOG, DES PREMIÈRES NATIONS DES MI’KMAG DU NOUVEAU‑BRUNSWICK ET DES MEMBRES DES PREMIÈRES NATIONS DES MI’KMAG DU NOUVEAU‑BRUNSWICK
LE CHEF STEWART PAUL ET LES CONSEILLERS GERALD BEAR, DARRAH BEAVER, EDWIN BERNARD, ELDON BERNARD, BRENDA HAFKE‑PERLEY, TIM NICHOLAS, KIM PERLEY, ROSS PERLEY, THERESA (HART) PERLEY, TINA PERLEY‑MARTIN, PAUL PYRES ET LAURA (LARA) SAPPIER EN LEUR NOM ET AU NOM DES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION DE TOBIQUE, DES PREMIÈRES NATIONS DES MALÉCITES DE KINGSCLEAR, OROMOCTO ET WOODSTOCK ET DES MEMBRES DES PREMIÈRES NATIONS MALÉCITES DE KINGSCLEAR, OROMOCTO ET WOODSTOCK
LE CHEF LEROY DENNY ET LES CONSEILLERS BERTRAM (MUIN) BERNARD, LEON CHARLES DENNY, OLIVER JR. (SAPPY) DENNY, BARRY C. FRANCIS, GERALD ROBERT FRANCIS, ELDON GOULD, ALLAN WAYNE JEDDORE, DEREK ROBERT JOHNSON, KIMBERLY ANN MARSHALL, BRENDON JOSEPH POULETTE, JOHN FRANK TONEY ET CHARLES BLAISE YOUNG EN LEUR NOM ET AU NOM DES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION D’ESKASONI, DES PREMIÈRES NATIONS DES MI’KMAQ D’ACADIA, ANNAPOLIS VALLEY, BEAR RIVER, GLOOSCAP, MILLBROOK, PAQTNKEK, PICTOU LANDING, POTLOTEK, SHUBENACADIE, WAGMATCOOK ET WAYCOBAH ET DES MEMBRES DES PREMIÈRES NATIONS DES MI’KMAQ D’ACADIA, ANNAPOLIS VALLEY, BEAR RIVER, GLOOSCAP, MILLBROOK, PAQTNKEK, PICTOU LANDING, POTLOTEK, SHUBENACADIE, WAGMATCOOK ET WAYCOBAH
LE CHEF BRIAN FRANCIS ET LES CONSEILLERS DANNY LEVI ET DAREN KNOCKWOOD EN LEUR NOM ET AU NOM DES MEMBRES DES PREMIÈRES NATIONS D’ABEGWEIT
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction
[1] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord du Canada (le ministre) au printemps 2011 (la décision) de changer l’approche des normes « raisonnablement comparables » en ce qui a trait aux taux d’aide et aux critères d’admissibilité du Programme d’aide au revenu en vue d’imposer une obligation de se conformer rigoureusement aux taux d’aide et aux critères d’admissibilité provinciaux, au motif que ce changement :
a) constitue un abandon inconstitutionnel ou une sous‑délégation en faveur des provinces des pouvoirs conférés au gouvernement fédéral par le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R‑U), 30 et 31 Victoria, c 3, art 91, reprise dans LRC 1985, ann II, no 5 [Loi constitutionnelle de 1867], et obligera inconstitutionnellement les citoyens à respecter les lois d’un autre gouvernement sans une loi habilitante particulière;
b) a été fait sans offrir la possibilité de tenir une véritable consultation, ce qui constitue un manquement aux obligations de la Couronne qui découlent de sa relation sui generis avec les Autochtones du Canada, du principe de l’honneur de la Couronne et de certains instruments internationaux;
c) n’a pas répondu aux exigences en matière d’équité procédurale conformément à la théorie de l’attente légitime découlant de l’historique des rapports entre la Couronne et les demandeurs. (Avis modifié de demande, dossier de la demande conjointe [DCD], volume 2, pages 379 et 380).
[2] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie.
II. Les parties
A. Les demandeurs
[3] Les demandeurs représentent les conseils de bande et les membres de vingt‑six (26) « bandes » des Maritimes et des Malécites, au sens de la Loi sur les Indiens, LRC (1985), c I‑5 [Loi sur les Indiens]. Les représentants des demandeurs sont les suivants :
a) la Première Nation d’Elsipogtog, qui agit pour son propre compte et pour celui de huit autres collectivités des Premières Nations des Mi’kmag situées au Nouveau‑Brunswick;
b) la Première Nation de Tobique, qui agit pour son propre compte et celui de trois autres collectivités des Premières Nations des Malécites situées au Nouveau‑Brunswick;
c) la Première Nation d’Eskasoni, qui agit pour son propre compte et celui de 11 autres collectivités des Premières Nations des Mi’kmaq de la Nouvelle‑Écosse;
d) la Première nation d’Abegweit, qui agit pour son propre compte et celui d’une des deux collectivités des Premières Nations de l’Île‑du‑Prince‑Édouard;
e) les quatre Premières Nations ajoutées à la procédure par ordonnance de la juge Mary Gleason en date du 21 septembre 2012.
B. Le défendeur
Le procureur général du Canada
III. Les faits
[4] Le gouvernement du Canada fournit des services et des programmes essentiels aux « Indiens » vivant dans les « réserves » (selon la définition de ces termes figurant dans la Loi sur les Indiens). Aucune loi fédérale précise ne régit la prestation de ces services et programmes essentiels.
[5] Dans les années 1960, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien [MAINC], récemment rebaptisé Affaires autochtones et Développement du Nord Canada [AADNC], a constaté des lacunes dans le soutien au revenu destiné aux Premières Nations. La solution proposée par AADNC et approuvée par le Cabinet était l’adoption de taux provinciaux et municipaux locaux pour la nourriture et les vêtements, le chauffage, l’équipement ménager, les services publics, comme l’eau et l’électricité, et le loyer, selon ce qui s’appliquait.
[6] En 1964, le Conseil du Trésor a envoyé une lettre au sous‑ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (Direction des affaires indiennes) dans laquelle il approuvait les fonds devant être versés au ministère maintenant appelé AADNC pour gérer l’aide destinée aux Premières Nations en conformité avec les normes et les procédures en vigueur dans les provinces ou les municipalités où les réserves étaient situées (la directive).
[7] En 1967, AADNC a mis en œuvre la directive en rédigeant des manuels régionaux, tout en tentant de négocier des ententes de partage des coûts avec les provinces conformément à la partie II du Régime d’assistance publique du Canada, LC 1966, c 45 [abrogé LC 1995, c 17, art 31‑32] portant sur l’aide sociale aux Indiens. C’est seulement avec la province de l’Ontario qu’une entente concernant l’aide sociale provinciale aux Indiens dans les réserves a été négociée avec succès.
[8] Jusqu’à la fin des années 1970, AADNC administrait directement la fourniture des services essentiels aux Premières Nations.
[9] Dans les années 1980, comme la politique fédérale était axée sur les négociations sur l’autonomie gouvernementale, AADNC a commencé à conclure des ententes avec les collectivités des Premières Nations qui leur permettaient d’administrer le Programme d’aide au revenu pour leurs membres. Ces ententes, financées selon les dépenses réelles, portent maintenant le nom d’ententes globales de financement [EGF]. Le personnel d’AADNC avait pour rôle de s’assurer, au moyen de redditions de comptes et d’examens de la conformité réguliers ainsi que d’audits, que les critères d’admissibilité et les taux adéquats étaient appliqués.
[10] En juin 1986, le Conseil du Trésor a adopté la politique d’accroissement des pouvoirs et des responsabilités ministériels [APRM], puis, peu après, un protocole d’entente [PE] relatif à l’APRM a été signé entre le Conseil du Trésor et le MAINC (maintenant AADNC). Le PE décrivait les paramètres de dépense des fonds alloués à AADNC. Tout comme la directive qu’il remplaçait, le PE exigeait que les programmes d’aide au revenu d’AADNC appliquent les exigences d’admissibilité et les taux des prestations d’aide sociale du programme général de la province ou du territoire dans lequel ils étaient administrés. Les sections pertinentes du PE prévoient ce qui suit :
[traduction]
A.2 Délégation des pouvoirs : Contraintes
En raison de la décision des ministres du CT de mettre en œuvre l’APRM, le MAINC dispose d’un vaste pouvoir discrétionnaire concernant la réaffectation des ressources (financières et liées aux années‑personnes) dans le cadre des crédits existants, pour autant que cette réaffectation :
- respecte le mandat du Ministère;
- soit conforme aux politiques et objectifs gouvernementaux établis par le Conseil du Trésor et le Cabinet;
- ne retire pas de fonds des investissements en capital;
- puisse être financée dans les années à venir selon les niveaux de référence approuvés;
- n’augmente pas la taille ou la masse salariale de la fonction publique.
Le MAINC doit s’en tenir aux ressources approuvées, lesquelles peuvent être rajustées dans le cadre du Plan opérationnel pluriannuel (POP) pour tenir compte des nouvelles initiatives stratégiques, de la charge de travail exceptionnelle et de l’augmentation des prix requises pour financer certains programmes, comme l’enseignement primaire ou secondaire, fournis par les gouvernements provinciaux. Il est entendu que, bien que le Ministère puisse réaffecter les fonds excédentaires à des services répondant à des besoins essentiels, il ne doit pas demander de fonds supplémentaires pour ses programmes satisfaisant des besoins essentiels en sus des fonds approuvés dans son POP.
[…]
B.3 Responsabilités administratives
Le cadre de responsabilisation du MAINC concernant les politiques du CT, qui date du 13 juillet 1990, est administré par les responsables du SCT et les porte‑parole ministériels nommés à la section B.7 et définit, pour les politiques clés du CT :
- les objectifs de la politique;
- les objectifs/résultats devant être atteints au chapitre du rendement;
- les indicateurs de rendement;
- les exigences redditionnelles;
- le fondement sur lequel s’appuiera le CT pour évaluer le rendement.
[…]
C.3 Activités de développement social (PAII)
[…]
I) Aide sociale. Le Ministère finance l’aide sociale en conformité avec la norme de service et le mode d’exécution du programme, comme suit :
- Norme de service. Pour chaque province et le territoire du Yukon, le programme d’aide sociale doit adopter les exigences d’admissibilité et les taux d’aide du programme général de la province ou du territoire en question. Le niveau des prestations versées est rajusté pour refléter les services et les prestations fournis aux Indiens dans le cadre d’autres programmes fédéraux (p. ex. le Programme de logement des Indiens et les Services de santé non assurés).
[…]
Le Ministère octroie le financement des services d’aide sociale, notamment pour les postes suivants :
- Aide financière. Fonds pour les paiements de soutien au revenu versés aux bénéficiaires admissibles conformément aux taux d’aide du programme général de la province ou du territoire en question.
- Prestation de services. Fonds versés pour la prestation de services aux demandeurs admissibles.
- Mode d’exécution du programme. Le Ministère peut administrer directement l’aide sociale fournie aux demandeurs admissibles, mais des bandes ou des conseils de district/tribaux peuvent également s’en charger. Le Ministère est autorisé à conclure des ententes ou des accords avec les bandes ou les conseils de district/tribaux offrant le programme et à modifier ces ententes ou accords.
Pour ce qui est de la province de l’Ontario, le Ministère compense la province pour l’aide sociale qu’elle fournit aux Indiens des réserves. Les paiements sont versés conformément aux dispositions du Protocole d’entente sur les programmes d’aide sociale pour les Indiens conclu entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Ontario en 1965 et conformément aux modifications subséquentes.
- Autorisations connexes liées à l’aide sociale. Le Ministère a obtenu l’autorisation du Conseil du Trésor de verser les prestations d’aide sociale aux personnes qui participent à des projets de formation et d’emploi. Les autorisations suivantes restent en vigueur :
- Programme assistance‑travail – CT 705360 et 711118
- Programme des stratégies de mise en valeur des ressources humaines par les collectivités indiennes – CT 808548
[…]
Annexe I Cadres de rendement du programme
La responsabilité ministérielle accrue dans le domaine de la prestation de programmes établie dans le cadre du protocole d’entente relatif à l’APRM englobe les cadres de rendement du programme pour quatre secteurs clés du Ministère et un plan de l’élaboration proposée des cadres de rendement pour les autres secteurs importants du Ministère.
Les quatre cadres de rendement du programme terminés portent sur les activités suivantes :
- Éducation
- Développement social
- Gestion des capitaux
- Administration
Les dépenses liées à ces activités représentent 80 p. cent du total des dépenses du Programme des affaires indiennes et inuites, du Programme des affaires du Nord et du Programme d’administration. Les cadres comprennent l’objectif général des activités, les sous‑objectifs, les résultats connexes et les indicateurs de rendement ainsi que des détails sur les rapports et les cibles. Par ailleurs, certains des cadres comportent des engagements visant à apporter des améliorations précises à la gestion.
Dans le premier Rapport annuel de gestion (RAG), on fera rapport sur les divers indicateurs qui suivent. Les cibles pour ces indicateurs seront établies dans le premier RAG, et le deuxième RAG tiendra compte de ces cibles. Afin de fournir des données solides au Conseil du Trésor et d’améliorer l’élaboration des politiques, le Ministère accroît la qualité et la quantité de renseignements disponibles grâce à certaines initiatives, comme l’enquête postcensitaire obligatoire sur les personnes autochtones.
[…]
Développement social : Cadre de rendement du programme
Généralités – L’activité de développement social comporte trois programmes majeurs : aide sociale, services aux familles et enfants indiens et soins aux adultes.
Aide sociale : L’objectif du programme d’aide sociale est de veiller à ce que les Indiens admissibles reçoivent le même montant de prestations d’aide sociale que les autres résidents de la province et de réduire leur dépendance à l’aide sociale, dans la mesure du possible.
Sous‑objectifs
Résultats
Indicateurs
Cibles/Rapports
• Même niveau de prestations
• Traitement équitable des Indiens admissibles vivant dans les réserves qui recevront des prestations comparables à celles offertes aux autres Canadiens
• Pourcentage de fonds de l’aide sociale qui ont été administrés par une banque ou le Ministère et qui ont été bien gérés
• Élaborer des systèmes et des cibles pour le RAG de juin 1991. Faire rapport sur les cibles établies en juin 1992 et les années subséquentes
• Taux de dépendance réduit
• Plus grande autonomie
• Pourcentage du budget de l’aide sociale transféré aux termes des autorisations en vigueur pour fournir des séances de formation et de perfectionnement aux personnes admissibles
• Cet indicateur ne sera pas ciblé, car il subit les répercussions de bon nombre d’éléments incontrôlables. L’indicateur sera présent dans tous les RAG.
Évaluation : Une évaluation des répercussions à long terme de l’autorisation liée au transfert de l’aide sociale sera présentée dans le RAG de juin 1993 ou dans un RAG antérieur.
[11] Le PE a également conféré à AADNC la souplesse nécessaire pour conclure des accords de modes optionnels de financement [MOF]. Contrairement aux EGF, les accords de MOF sont des ententes pluriannuelles dans le cadre desquelles les Premières Nations reçoivent un bloc de financement. Les MOF permettaient également aux Premières Nations de prendre les fonds inutilisés ou excédentaires dans le cadre de l’un des programmes et de les transférer à un autre programme approuvé. Dans le cadre des EGF, les Premières Nations doivent remettre à AADNC les fonds excédentaires. Les Premières Nations admissibles au financement, mais pas aux MOF, peuvent conclure une EGF d’une durée d’un an.
[12] Depuis 1991, AADNC fournit des manuels de programmes régionaux et nationaux, qui présentent les priorités stratégiques et établissent les taux et les critères d’admissibilité pour l’aide au revenu dans les réserves. Certaines Premières Nations ont produit leurs propres manuels de politiques.
[13] En 1991, AADNC a produit un manuel régional intitulé « Atlantic Office Social Assistance Manual for New Brunswick » (le manuel de 1991). Le manuel expliquait que les Premières Nations devaient administrer l’aide au revenu selon les normes et les taux provinciaux, mais, contrairement à la directive, les taux suggérés n’étaient pas identiques à ceux des provinces (voir l’affidavit de Susan Brown, DCD, volume 2, onglet 4, paragraphes 41 à 46 et le contre‑interrogatoire de Dougal MacDonald, DCD, volume 7, pages 2483 et 2484).
[14] Sauf pour un changement de taux en 1994, les priorités stratégiques, les taux et les critères d’admissibilité pour l’aide au revenu décrits dans le manuel de 1991 sont demeurés les mêmes.
[15] Avant l’achèvement du manuel de 1991, AADNC a reçu des commentaires des Premières Nations du Nouveau‑Brunswick. En avril 1990, la Première Nation d’Elsipogtog a envoyé un rapport à AADNC présentant ses commentaires et préoccupations sur l’ébauche du manuel de 1991. La Première Nation d’Elsipogtog était préoccupée par la décision d’AADNC d’adopter et de respecter les taux et les conditions établis par le gouvernement du Nouveau‑Brunswick.
[16] En 1994, la Première Nation d’Elsipogtog a produit son propre manuel communautaire intitulé Programme Etpiiteneoei – Soutien au développement des personnes, des familles et de la collectivité (le manuel Etpiiteneoei), car elle croyait qu’il reflétait plus la réalité sociale de la réserve que le manuel régional. Le manuel Etpiiteneoei et le manuel de 1991 diffèrent principalement sur le plan des critères servant à déterminer l’admissibilité à l’aide au revenu. La Première Nation d’Elsipogtog applique le manuel Etpiiteneoei depuis au moins 1999 (peut‑être même 1994). Les parties ne s’entendent pas quant à la question de savoir si AADNC a déjà autorisé la Première Nation d’Elsipogtog à utiliser le manuel Etpiiteneoei pour administrer l’aide au revenu dans sa réserve.
[17] De 1991 à 2008, AADNC n’a pas soumis les Premières Nations ayant conclu un accord de MOF à des examens de la conformité.
[18] Vers 2004, AADNC a produit un manuel national intitulé [traduction] « Aide au revenu – Manuel sur les normes et les lignes directrices nationales » (le manuel national) afin d’établir des normes nationales pour orienter l’élaboration des politiques régionales. Une ébauche du manuel national datée du 16 février 2004 précise, à la section 1.5, que, en tant que principe général, l’aide au revenu serait octroyée selon des normes raisonnablement comparables à celles appliquées dans la province ou le territoire dans lequel est située la réserve.
[19] Des manuels nationaux supplémentaires ont été publiés en juillet 2006 et en janvier 2007. Sous la rubrique Rôles et responsabilités, à la section 1.5.5, les deux manuels conservent le principe de normes raisonnablement comparables, dont voici l’extrait de la version de 2004 :
[traduction]
[…] les normes de prestation de l’aide au revenu doivent être raisonnablement comparables à celles de la province ou du territoire de résidence de référence (voir le DCD, volume 3, page 873).
[20] Une ébauche du manuel des programmes sociaux pour le Canada atlantique (le manuel pour le Canada atlantique) traitant de l’aide au revenu et d’autres programmes sociaux dans les réserves dans la région de l’Atlantique a été rédigée et distribuée aux membres du comité régional des opérations et des programmes d’AADNC lors de sa réunion de juin 2011. Ce nouveau manuel, plutôt que de renvoyer à une comparabilité raisonnable, exigeait le respect intégral des normes et des taux provinciaux ou une correspondance avec ceux‑ci. Il précisait que [traduction] « [l]e Programme d’aide au revenu dans une réserve est administré en appliquant les mêmes taux et les mêmes critères d’admissibilité que le programme parallèle administré par la province pour les résidents hors réserve » (voir le DCD, volume 5, page 1844). Il précisait également que les taux d’allocation de base devraient correspondre aux normes et aux taux de la province (voir le DCD, volume 5, page 1852). En janvier 2012, AADNC a indiqué que ce manuel ne serait pas mis en œuvre et qu’il serait remplacé par un manuel national révisé (le manuel national (2012)).
[21] Selon Dougal MacDonald, directeur général adjoint d’AADNC pour le Canada atlantique, le manuel national (2012) a remplacé l’ébauche du manuel pour le Canada atlantique. Les chefs et les conseillers du Canada atlantique ont reçu une copie de cette dernière version du manuel national (2012) en vue de leur participation à un atelier pratique sur les affaires autochtones. Il est important de prendre note de la formulation retenue dans le manuel national (2012) :
1.0 Principaux objectifs et description du programme
1.1 Le Programme d’aide au revenu, en tant que dernier recours, vise à :
• soutenir les besoins fondamentaux et particuliers des personnes démunies qui habitent dans les réserves indiennes et de leurs personnes à charge;
• soutenir l’accès aux services afin d’aider les clients à effectuer la transition vers le marché du travail et à favoriser leur rétention.
1.2 Le programme fournit une aide financière dans le but d’assurer :
• que les besoins de base pour l’alimentation, l’habillement et le logement sont satisfaits;
• qu’une aide à l’emploi et un soutien préalable à l’emploi sont fournis;
• que des allocations pour besoins spéciaux sont accordées pour les produits et les services qui sont essentiels au bien‑être physique ou social d’un client;
• que les programmes sont dispensés selon des normes raisonnablement comparables à celles en vigueur dans la province ou le territoire de résidence de référence [caractères gras ajoutés];
• que les montants payables au titre de l’aide au revenu sont équivalents aux taux en vigueur dans la province ou le territoire de référence. (voir le DCD, volume 2, page 416)
[22] Le manuel explique que « les montants payables au titre de l’aide au revenu [seront] équivalents aux taux en vigueur dans la province ou le territoire de référence ». Le manuel national (2012) exige donc une correspondance avec les taux provinciaux, mais il conserve le critère de la comparabilité raisonnable en ce qui a trait à l’admissibilité. Il importe de mentionner que le manuel national (2012) précise, à la page 16, qu’un client doit montrer qu’il est admissible à l’aide financière de base ou particulière (selon la définition de la province ou du territoire de résidence) (voir le DCD, volume 2, page 418, section 3.1). Il s’agit par conséquent d’une application rigoureuse des critères d’admissibilité provinciaux.
[23] Le manuel national (2012) n’alloue que quatre pages au Programme d’aide au revenu dans les réserves d’AADNC. AADNC a informé les participants à la réunion pratique tenue à la mi‑février 2012 que les Premières Nations du Nouveau‑Brunswick devront appliquer le manuel sur l’aide sociale du Nouveau‑Brunswick.
IV. Questions en litige et norme de contrôle judiciaire
A. Questions en litige
[24] Les demandeurs ont proposé les questions en litige suivantes :
1. La décision est‑elle constitutionnelle eu égard aux principes de répartition des pouvoirs?
2. La décision entrave‑t‑elle le pouvoir discrétionnaire du ministre ou constitue‑t‑elle un abus de ce pouvoir?
3. La décision porte‑t‑elle atteinte au droit à l’équité procédurale des demandeurs?
[25] Pour sa part, le défendeur soulève les points suivants :
1. Les décisions de la Couronne en matière de financement peuvent‑elles faire l’objet d’un contrôle judiciaire?
2. Le ministre n’a pas délégué ses pouvoirs.
3. Même si la décision peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire, la preuve n’appuie pas les allégations des demandeurs.
4. Le ministre n’a pas manqué à l’équité procédurale en rendant sa décision.
5. La mise en œuvre des décisions prises en vertu du pouvoir de financement du ministre ne met pas en cause l’honneur de la Couronne ni n’impose d’obligation de consulter.
[26] La Cour conclut quant à elle que les questions suivantes sont déterminantes pour la présente demande :
1. La décision du ministre d’imposer, dans le cadre du financement de l’aide au revenu dans les réserves, des taux et des exigences d’admissibilité correspondant à ceux établis par la province est‑elle conforme au PE du Conseil du Trésor?
2. Le ministre a‑t‑il manqué à son obligation d’équité procédurale envers les demandeurs?
B. Norme de contrôle judiciaire
[27] Il est clair que la décision peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire au regard de son respect de la Loi constitutionnelle de 1867. Le défendeur allègue que la Cour ne peut contrôler la décision du ministre en fonction des principes du droit administratif, car il s’agit essentiellement d’une décision en matière de financement et la Cour devrait donc rendre une décision politique quant à la façon dont l’État devrait exercer son pouvoir de dépenser. La Cour est en désaccord avec le défendeur pour les motifs qui suivent.
[28] Le professeur David J. Mullan définit le droit administratif et la relation entre les tribunaux et le processus administratif de la façon suivante :
[traduction]
[…] le droit administratif est… l’ensemble des règles de droit qui établit ou décrit les paramètres juridiques de pouvoirs qui existent en vertu d’une loi ou d’une prérogative royale résiduelle […] [l]e droit administratif englobe les principes qui sous‑tendent la supervision par les cours des agissements de personnes et d’organismes qui tirent leurs pouvoirs d’une loi ou d’une prérogative royale (David J. Mullan, Administrative Law, (Toronto : Irwin Law, 2001) à 3).
[29] Le principe directeur de la définition ci‑dessus est le respect de la répartition des pouvoirs entre les organes exécutif, législatif et judiciaire de notre démocratie constitutionnelle. Comme le juge Barnes l’a déclaré au paragraphe 25 de la décision Ami(e)s de la Terre c Canada (Gouverneur en conseil), 2008 CF 1183 :
L’un des principes directeurs de la justiciabilité est celui selon lequel chacune des branches du gouvernement doit être attentive à la séparation des fonctions au sein de la matrice constitutionnelle du Canada, afin d’éviter toute intrusion mal à propos dans les pouvoirs réservés aux autres branches : voir l’arrêt Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3, paragraphes 33 à 36, et la décision S.C.F.P. c. Canada (Ministre de la Santé), 2004 CF 1334, paragraphe 39, 244 D.L.R. (4th) 175. En général, une cour de justice s’abstiendra de revoir les actes ou décisions du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif lorsque l’objet du différend ne se prête pas à l’intervention des tribunaux ou lorsque le tribunal n’a pas les ressources nécessaires pour trancher la question.
[30] L’alinéa 4a) de la Loi sur le MAINC prévoit ce qui suit : « [l]es pouvoirs et fonctions du ministre s’étendent d’une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux et liés : a) aux affaires indiennes; […] ». S’il s’agissait de la seule loi conférant des pouvoirs au ministre relativement au financement de l’aide au revenu destinée aux Premières Nations, il serait difficile pour la Cour d’intervenir. La décision serait véritablement un exemple d’une décision gouvernementale (c.‑à‑d. pouvoir exécutif) motivée, dans ce cas‑ci, par une politique gouvernementale. Ces décisions sont généralement définitives et ne peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire selon les principes du droit administratif (voir Thorne’s Hardware Ltd c La Reine, [1983] 1 RCS 106 [Thorne’s Hardware] à la page 111; décision Masse, précitée, au paragraphe 214).
[31] Le contrôle judiciaire pour des motifs d’abus du pouvoir discrétionnaire du ministre est complexe en l’espèce, car un tel contrôle est limité : 1) aux décisions qui sont contraires ou qui ne correspondent pas à l’objet de la loi conférant le pouvoir discrétionnaire; 2) aux décisions qui sont si déraisonnables qu’elles équivalent à une absence de bonne foi (voir Conseil des Innus de Ekuanitshit c Canada (Procureur général), 2013 CF 418, au paragraphe 76).
[32] La Loi sur le MAINC est peu utile en l’espèce, car elle ne traite pas expressément de l’aide au revenu destinée aux Premières Nations et ne présente donc pas d’objet précis permettant d’évaluer la décision. En fait, comme nous l’avons déjà mentionné, la Loi sur le MAINC a une portée restreinte, puisqu’elle limite les pouvoirs et fonctions du ministre liés à AADNC à ceux pour lesquels le Parlement a compétence et qui n’ont pas été attribués à d’autres ministères ou organismes fédéraux. Comme nous l’avons vu, le Parlement du Canada détient l’autorité législative concernant les Indiens aux termes du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le Parlement n’a pas encore promulgué de loi régissant expressément l’aide au revenu destinée aux Premières Nations.
[33] Cependant, comme la décision a trait à la dépense de deniers publics, les actes du ministre sont visés par les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 [LGFP] et par les exigences légales et réglementaires liées aux dépenses et aux marchés de l’État (p. ex. les lois de crédits annuelles). La question de savoir si la décision est conforme à la LGFP peut clairement faire l’objet d’un contrôle judiciaire (voir Larocque c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 237 [Larocque]). Il est toutefois moins évident de déterminer si la décision peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire au motif qu’elle n’est pas conforme à la directive, au PE ou à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.
[34] Dans la décision Endicott c Canada (Conseil du Trésor), 2005 CF 253 [Endicott] au paragraphe 11, le juge Strayer a conclu que, « [s]elon la jurisprudence, la question de savoir [des] directives [du Conseil du Trésor] créent des droits reconnus par la loi que les tribunaux peuvent définir et appliquer dépend de l’intention et du contexte dans lequel la directive a été publiée ».
[35] Selon le défendeur, le PE du Conseil du Trésor constituait un exercice de son pouvoir légal à l’égard de la gestion financière des fonds [en application de l’alinéa 7(1)c) de la LGFP] et imposait une contrainte au pouvoir du ministre de dépenser ces fonds (mémoire du défendeur, paragraphe 17). La Cour est d’accord. Comme le Parlement n’a pas légiféré dans le domaine de l’aide au revenu destinée aux Premières Nations, la directive, le PE et la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor sont les seuls documents qui expriment l’objectif ou l’intention du Parlement relativement à la fourniture d’un financement de l’aide au revenu dans les réserves. En ce sens, ils constituent une sorte de prise de décision législative où le ministre est lié par la décision discrétionnaire qu’il a prise à l’égard de la dépense des fonds autorisés à cette fin. Selon la Cour, ces documents sont bien plus que de simples lignes directrices pour la dépense des fonds et la gestion efficiente du Programme d’aide au revenu, car ils établissent également les critères de dépense de ces fonds et les résultats à atteindre (voir le PE).
[36] Les deux parties reconnaissent que le Conseil du Trésor, par l’entremise de sa directive, de son PE et de sa Politique sur les paiements de transfert, a octroyé à AADNC des pouvoirs en matière de financement pour administrer les programmes d’aide au revenu selon des taux et des normes « comparables » à ceux des provinces. Le seul point en litige important entre les parties est la mesure dans laquelle le manuel national (2012) impose des taux et des exigences d’admissibilité « comparables » à ceux des provinces de référence. Autrement dit, la Cour est appelée à se prononcer sur l’interprétation qu’il convient de donner au mot « comparable ».
[37] Dans l’arrêt Assh c Canada (Procureur général), 2006 CAF 358, au paragraphe 40, le juge Evans s’est interrogé sur la norme de contrôle judiciaire applicable pour l’interprétation des directives du Conseil du Trésor et a conclu que c’était la norme de la décision correcte. La Cour s’est également reportée à la décision Endicott, précitée, qui avait trait à l’interprétation par le comité de grief du libellé de la politique du Conseil du Trésor. Dans cette décision, la Cour a jugé que la norme de contrôle judiciaire applicable était celle de la décision correcte (voir la décision Endicott, précitée, au paragraphe 9). On pourrait toutefois faire valoir que la norme adéquate en l’espèce est celle de la décision raisonnable, car, comme il est indiqué dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, [2008] 1 RCS 190, au paragraphe 54 [Dunsmuir], lorsque le tribunal interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie, il convient habituellement de recourir à la norme de la décision raisonnable. L’arrêt Alberta (Information and Privacy commissioner) c Alberta Teacher’s Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 34, étaye cette thèse :
[S]auf situation exceptionnelle – et aucune ne s’est présentée depuis Dunsmuir –, il convient de présumer que l’interprétation par un tribunal administratif de « sa propre loi constitutive ou [d’]une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » est une question d’interprétation législative commandant la déférence en cas de contrôle judiciaire.
[38] Comme tous les ministères sont assujettis à la LGFP, précitée, et aux lois de crédits, on peut considérer que ces lois sont étroitement liées à leur mandat. Le pouvoir du ministre concernant les dépenses liées à l’aide au revenu destinée aux bénéficiaires des Premières Nations est défini par le PE, la LGFP et les lois de crédits. Par conséquent, la Cour est d’avis que la norme de contrôle judiciaire de la décision raisonnable devrait s’appliquer en l’espèce relativement à la première question en litige.
[39] La Cour conclut qu’elle a le pouvoir de contrôler la décision du ministre d’interpréter les termes « adopter », « comparables » et « conformément à » utilisées dans le PE comme commandant une correspondance avec les taux provinciaux. Contrairement à l’argument du défendeur, ce n’est pas le pouvoir d’engager des dépenses du ministre qui est examiné en l’espèce, mais plutôt la façon dont il a interprété les critères applicables aux dépenses en vertu de ce pouvoir et la question de savoir si cette interprétation permettra d’atteindre les objectifs établis par le PE en ce qui a trait au Programme d’aide au revenu.
[40] En ce qui concerne la deuxième question en litige, c’est‑à‑dire l’équité procédurale, il convient d’appliquer la norme de contrôle de la décision correcte (voir Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 RCS 539, au paragraphe 100, et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43).
V. Prétentions des parties
A. Prétentions des demandeurs
[41] Les demandeurs présentent trois arguments principaux à l’appui de leur conclusion que la Cour doit annuler la décision du ministre de suivre les taux et les critères d’admissibilité provinciaux.
[42] La première proposition trouve sa source dans le droit constitutionnel. Les demandeurs font valoir qu’il est inconstitutionnel pour un ordre de gouvernement d’obliger ses citoyens à respecter les lois d’un autre gouvernement, en l’espèce les lois provinciales sur l’aide sociale. Ils citent un arrêt de la Cour suprême, le Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation (Canada), [1976] 2 RCS 373 [Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation], où le juge Laskin, au paragraphe 89, affirmerait que le ministre des Affaires indiennes n’a pas le pouvoir, aux termes du paragraphe 91(24), d’obliger les Premières Nations à respecter des lois qui n’ont pas été promulguées par le Parlement et qui ne sont pas applicables aux Premières Nations en vertu d’une loi habilitante.
[43] Le deuxième argument présenté par les demandeurs tient au fait que la décision du ministre d’imposer des taux reflétant les taux provinciaux aux Premières Nations des réserves des Maritimes est tellement erronée qu’elle constitue un abus de son pouvoir discrétionnaire, car elle a été prise sans tenir de consultation adéquate et sans tenir compte de ses répercussions sur les bénéficiaires.
[44] Les demandeurs allèguent qu’AADNC ne connaît pas tous les effets de la décision et qu’il n’en a pas évalué les répercussions sur les bénéficiaires actuels. Ils mentionnent tout d’abord le chaos administratif et la probabilité accrue de non‑conformité qui découleront de la mise en œuvre du manuel national (2012), étant donné que les travailleurs sociaux des Premières Nations sont maintenant tenus d’accéder au manuel social provincial applicable en ligne. Les demandeurs ajoutent que les systèmes informatiques utilisés à l’heure actuelle par plusieurs Premières Nations ne sont pas compatibles avec les systèmes provinciaux de données sur l’aide (voir le DCD, volume 2, onglet 6, paragraphes 16 à 28 et paragraphes 66 à 73, affidavit de Susan Brown).
[45] La deuxième question soulevée par les demandeurs a trait au changement des critères d’admissibilité en raison du passage d’une approche liée à la raisonnabilité comparable établie dans le manuel du Canada atlantique de 1991 à un respect rigoureux des normes provinciales rendu obligatoire par AADNC. Leur principal argument à cet égard est que plusieurs types de revenus qui ne sont pas actuellement utilisés pour calculer le revenu brut des bénéficiaires seront maintenant pris en compte aux termes des règles provinciales, rendant ainsi plusieurs bénéficiaires non admissibles. En Nouvelle‑Écosse, les aînés n’auront désormais plus droit à certaines prestations et les jeunes deviendront admissibles au programme à 19 ans, au lieu de 18 ans (voir l’exposé de M. Wien daté du 24 avril 2011, DCD, volume 8, onglet K, page 2758).
[46] Les demandeurs affirment également qu’on ne peut comparer les régimes provinciaux et les besoins des collectivités des Premières Nations dans le Canada atlantique. Selon eux, en raison de l’imposition d’un respect rigoureux des taux d’aide de base et des besoins particuliers, définis par les manuels provinciaux applicables, les subventions et les programmes provinciaux, complémentaires à ces régimes, ne seront pas accessibles aux bénéficiaires des Premières Nations, ce qui créera une importante disparité. Ils font mention d’une lettre envoyée par l’assemblée des premiers chefs du Nouveau‑Brunswick au ministre d’AADNC en avril 2011 présentant 29 programmes au Nouveau‑ Brunswick qui complètent le taux de base des bénéficiaires de l’aide sociale dans cette province et qui ne sont pas accessibles aux bénéficiaires des Premières Nations vivant dans les réserves. Une préoccupation semblable existe en ce qui concerne les programmes de prestations sociales complémentaires en Nouvelle‑Écosse (voir le DCD, volume 1, onglet 2, page 89). Voici la liste des programmes du Nouveau‑Brunswick relevés :
Subventions du programme de logement abordable
Programme d’assistance au service de garderie
Programme de soutien aux personnes ayant un handicap
Supplément de chauffage en cas d’urgence
Programme élargi de rattrapage en matière d’efficacité énergétique
Supplément de chauffage
Programme fédéral‑provincial de réparations
Serv