Save Halkett Bay Marine Park Society c. Canada (Environnement)

Save Halkett Bay Marine Park Society c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-03-10
Référence neutre
2015 CF 302
Numéro de dossier
T-10-15
Contenu de la décision
Date : 20150310
Dossier : T-10-15
Référence : 2015 CF 302
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 10 mars 2015
En présence de monsieur le juge en chef
ENTRE :
LA SAVE HALKETT BAY MARINE PARK SOCIETY
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET L’ARTIFICIAL REEF SOCIETY OF BRITISH COLUMBIA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Dans la présente demande, la Save Halkett Bay Marine Park Society (la Société) demande le contrôle judiciaire d’un permis d’immersion en mer accordé par le ministre de l’Environnement (le ministre) à l’Artificial Reef Society of British Columbia (l’ARSBC). Ce permis autorise le sabordage du navire désarmé NCSM Annapolis (l’Annapolis), pour en faire un récif artificiel dans le parc marin de la baie Halkett, au large de la côte de Vancouver.
[2] La demanderesse demande que le permis soit annulé au motif que la loi interdisait au ministre d’autoriser le sabordage en mer d’un navire dont la coque contient des substances qui seraient interdites, à savoir le dichlorure de dibutylétain et le chlorure de tributylétain (les TBT). À titre subsidiaire, la demanderesse affirme que le permis devrait être annulé au motif qu’il était déraisonnable de le délivrer dans les circonstances.
[3] Les défendeurs contestent ces deux arguments et soutiennent que la présente demande a été déposée trop tard.
[4] Les TBT que contiendrait la coque du navire étaient souvent utilisés dans les peintures [traduction] « antisalissure » servant au revêtement des coques au cours de la période où l’Annapolis était en service actif afin d’empêcher le développement d’anatifes et d’autres espèces marines sur les navires.
[5] Pour les motifs exposés ci‑dessous, j’ai conclu que la présente demande avait été en fait présentée à l’extérieur du délai. En tout état de cause, j’ai également conclu (i) qu’il n’était pas interdit au ministre par la loi de délivrer le permis et (ii) que la délivrance de celui‑ci n’était pas déraisonnable, compte tenu, plus particulièrement, de ce qui suit :
a) il a été raisonnablement déterminé que le revêtement antisalissure de la coque ne contenait pas de produits actifs, conformément à la Norme de nettoyage pour l’immersion en mer des navires, aéronefs, plateformes et autres structures d’Environnement Canada (la Norme de nettoyage);
b) la quantité de TBT dans les échantillons de peinture qui auraient été prélevés sur la coque de l’Annapolis au nom de la demanderesse équivaut à environ 0,004 % - 0,008 % de la quantité qui devrait être décelée dans la peinture antisalissure fraîche;
c) les dispositions de la Norme de nettoyage relatives aux peintures antisalissure sont conformes à celles de la norme correspondante qui existe aux États‑Unis et aux pratiques mises en place en Australie;
d) compte tenu du fait que des peintures antisalissure ont été appliquées la dernière fois sur l’Annapolis il y a environ 20 ans avant la délivrance du permis, la conclusion du ministre, selon laquelle les TBT utilisés sur la coque du navire ne sont plus actifs, est également conforme à la norme qui a été adoptée au Royaume‑Uni;
e) une analyse approfondie et complète (non liée aux TBT) a été effectuée au nom du ministre pendant plusieurs années, avant la délivrance du permis.
I. Les parties A. La demanderesse [6] La Société est composée de propriétaires et de résidents à temps plein ou à temps partiel de la baie Halkett, à l’île Gambier, en Colombie‑Britannique.
B. L’ARSBC [7] L’ARSBC est un organisme sans but lucratif situé à Vancouver, en Colombie‑Britannique. Elle a pour mission de créer et de mettre en valeur dans la province et partout dans le monde des récifs artificiels durables pour le plaisir des plongeurs amateurs et pour la protection des habitats marins.
[8] Depuis 1991, l’ARSBC a sabordé avec succès, en Colombie‑Britannique, six grands navires et un Boeing 737 qui sont devenus des récifs artificiels.
[9] En créant ses récifs, l’ARSBC a pour principal objectif d’attirer la faune et flore marine et de fournir un environnement dans lequel celle‑ci peut prospérer.
C. Le ministre [10] Le ministre, [poste occupé en date des présentes par] l’honorable Leona Aglukkaq, est la personne responsable de la délivrance du type de permis requis pour immerger un navire en mer, tel qu’il est expliqué davantage ci‑dessous. Pour s’acquitter de cette fonction, le ministre a le soutien du personnel d’Environnement Canada.
II. Le contexte [11] L’Annapolis était un contre-torpilleur qui avait été mis en service par la Marine royale canadienne de 1964 à 1996. Il a été désarmé en 1998 et vendu à l’ARSBC, le 11 mars 2008.
[12] L’ARSBC a acquis l’Annapolis en vue d’en faire un récif artificiel.
[13] En juin 2008, l’Annapolis a été transféré de l’installation fédérale d’Esquimalt, en Colombie‑Britannique, à la baie de Port Graves, à l’île Gambier (près de la baie Halkett), pour le préparer avant de le saborder et d’en faire un récif artificiel. Il est amarré à cet endroit depuis lors.
[14] L’ARSBC a ensuite choisi le parc marin de la baie Halkett comme site du récif artificiel, en partie parce que cela permettra de réparer et de restaurer l’habitat de la baie Halkett qui a été apparemment endommagé par des décennies de flottage de billes.
[15] Pour saborder l’Annapolis et en faire un récif artificiel, l’ARSBC a dû obtenir les approbations réglementaires des ministères fédéraux Pêches et Océans Canada (le MPO) et Transports Canada. Elle devait également obtenir les permis nécessaires auprès du ministre et du ministère de l’Environnement provincial.
[16] À l’automne 2012, l’ARSBC avait reçu les approbations nécessaires du MPO et de Transports Canada. Elle a obtenu en outre le soutien des nations Squamish et Tsleil-Waututh pour mener à bien le projet.
[17] Cependant, en raison des craintes exprimées par la Société à la fin de 2012 concernant la présence possible sur le navire de biphényles polychlorés (les BPC), celui‑ci a fait l’objet de tests, et il a été relevé des concentrations de BPC qui pouvaient poser un risque en cas de rejets accidentels du produit dans l’environnement.
[18] En juin 2013, l’ARSBC a été avisée de ce fait par Environnement Canada et informée qu’un permis d’immersion en mer ne serait pas délivré jusqu’à ce que les BPC soient enlevés du navire.
[19] L’ARSBC a alors retiré la demande de permis initiale qu’elle avait présentée et a collaboré avec Environnement Canada en vue d’enlever les BPC du navire. La Cour a dû ordonner la réalisation de travaux d’assainissement, puisque le navire avait été saisi en avril 2013, dans le cadre d’une poursuite intentée par W.R. Marine Services, une entreprise qui fournissait des services d’amarrage au navire dans la baie de Port Graves. L’ordonnance en question a été rendue en février 2014. Une ordonnance ultérieure a été rendue oralement par le protonotaire Lafrenière, le 4 novembre 2014, pour la mainlevée de la saisie du navire. (Une ordonnance a ensuite été rendue par écrit le 24 novembre 2014.)
[20] En juillet 2014, le navire a été inspecté et certifié exempt de BPC sous forme solide, les concentrations du produit n’excédant pas le seuil de 50 ppm indiqué dans le règlement applicable. Les frais associés aux travaux d’élimination des BPC du navire, qui ont été réalisés par un tiers entrepreneur pour le compte d’Environnement Canada, ont totalisé environ 888 000 $.
[21] Plus tard ce mois‑là, l’ARSBC a présenté une nouvelle demande de permis pour l’immersion en mer de l’Annapolis.
[22] Le 2 octobre 2014, le ministre a délivré le permis d'immersion en mer no 4543‑2‑03607 (le permis).
[23] Le 9 octobre 2014, la Société a déposé un avis d’opposition en vertu du paragraphe 332(2) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, LC 1999, c 33 (la LCPE), et a demandé que le ministre constitue une commission de révision concernant la délivrance du permis. La Société a réitéré cette demande dans des lettres datées du 9 décembre 2014 et du 17 décembre 2014.
[24] Le 3 novembre 2014, le ministère provincial de l’Environnement a délivré le permis d’utilisation du parc no 17257 autorisant l’ARSBC à saborder l’Annapolis dans le parc marin de la baie Halkett.
[25] À ce moment‑là, l’ARSBC avait également confirmé de nouveau ses autorisations auprès de Transports Canada et du MPO.
[26] Le 6 janvier 2015, le jour suivant l’annonce de l’ARSBC selon laquelle elle envisageait de déplacer le navire dans la baie Halkett, le 13 janvier 2015, et de le saborder quelques jours plus tard, la Société a présenté sa demande dans la présente instance.
[27] Le 12 janvier 2015, le juge Shore a rendu une ordonnance en vue d’une suspension provisoire de l’instance, ce qui a empêché l’Annapolis d’être déplacé en attendant l’audition d’une requête présentée par la Société en vue d’une suspension interlocutoire du permis et d’une injonction interlocutoire empêchant le déplacement du navire et son sabordage.
[28] Cette ordonnance a été remplacée par une ordonnance, sur consentement, de la juge Simpson, datée du 30 janvier 2015. Entre autres, cette ordonnance établissait la procédure pour l’audition accélérée de la présente demande et interdisait le déplacement et le sabordage du navire tant qu’une décision ne serait pas rendue sur la demande.
[29] En raison des retards résultant de l’instance se déroulant devant la Cour, l’ARSBC a informé cette dernière qu’elle avait demandé et obtenu une confirmation auprès du MPO que ce dernier n’empêcherait pas le sabordage après le 1er février 2015.
[30] L’ARSBC a également demandé à Environnement Canada d’apporter une modification au permis afin de permettre de procéder au sabordage dès que possible, compte tenu du risque accru que le navire coule accidentellement dans un endroit non désiré. Lors de l’audition de la présente demande, l’ARSBC a confirmé que la demande adressée à Environnement Canada était encore en suspens.
III. La décision du ministre de délivrer le permis [31] Le permis est un document comptant plus de quatre pages et qui prévoit diverses conditions et donne d’autres éléments d’information.
[32] Il ne semble pas que le ministre ait expliqué les motifs de la délivrance du permis dans une lettre d’accompagnement ou dans un autre document ayant été émis à ce moment‑là ou dans les semaines qui ont suivi.
[33] Il ressort, entre autres, du permis, que l’Annapolis fait partie des « déchets ou autres matières à immerger » et appartient à la catégorie suivante : « navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages, à condition que les matériaux risquant de produire des débris flottants ou de contribuer d’une autre manière à la pollution du milieu marin aient été retirés dans la plus grande mesure possible et que leur immersion éventuelle ne constitue pas un obstacle à la pêche ou à la navigation ».
[34] Le permis est valide du 14 octobre 2014 au 13 octobre 2015. Selon l’une des conditions afférentes, le titulaire ne doit pas procéder au transport ou à l’immersion pendant la période du 1er février 2015 au 14 août 2015.
[35] La méthode d’immersion repose sur le [traduction] « sabordage au lieu d’immersion par charge explosive pour permettre à l’eau de pénétrer la coque ».
[36] Parmi les autres conditions, mentionnons le fait que l’ARSBC et ses entrepreneurs sont assujettis à des inspections, conformément à la partie 10 de la LCPE, et qu’un agent de l’autorité désigné en vertu du paragraphe 217(1) de la LCPE et/ou un représentant d’Environnement Canada est autorisé à monter à bord et à inspecter le navire avant son immersion.
[37] En outre, selon la section 9.7 du permis, avant l’immersion, le navire doit répondre aux critères énoncés dans la version de décembre 2007 de la Norme de nettoyage.
[38] Le 7 janvier 2015, soit le jour suivant le dépôt de la présente demande, le ministre a refusé la demande de la Société relative à la constitution d’une commission de révision concernant la délivrance du permis.
[39] La réponse du ministre a résumé, entre autres, les préoccupations qui ont été exprimées par la Société; en outre, le ministre a assuré à cette dernière que ses préoccupations avaient été prises au sérieux et qu’elles avaient défini la portée de l’appréciation qui avait été effectuée. Le ministre a ensuite tiré la conclusion suivante :
[traduction]
Je suis satisfait de la mesure dans laquelle Environnement Canada a fait appel à votre client et du fait que les préoccupations que vous avez soulevées ont été prises en compte. Je crois que l’ancien NCSM Annapolis peut être immergé d’une manière qui ne pose aucun risque important au milieu marin ou à la santé humaine.
Compte tenu de ce qui précède, je rejette la demande de la Save Halkett Bay Marine Park Society, à savoir que je constitue une commission de révision en vertu du paragraphe 333(5) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).
Veuillez accepter l’expression de mes sentiments les meilleurs.
IV. Les dispositions législatives applicables [40] Conformément au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F‑7,« [l]es demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance […], ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder ».
[41] Le cadre établi dans la LCPE en vue de l’immersion des déchets ou d’autres matières figure à la partie 7, section 3, et aux annexes 5 et 6 de cette loi.
[42] En somme, l’article 125 de la LCPE interdit de procéder à l’immersion de substances, sauf s’il s’agit de déchets ou autres matières et que l’immersion est effectuée conformément à un permis canadien.
[43] L’expression « déchets ou autres matières » est définie au paragraphe 122(1) et s’entend des « déchets et autres matières énumérés à l’annexe 5 ».
[44] Conformément à l’article 3 de l’annexe 5, les navires répondent à la définition de « déchets ou autres matières », à condition que :
[...] les matériaux risquant de produire des débris flottants ou de contribuer d’une autre manière à la pollution du milieu marin aient été retirés dans la plus grande mesure possible et que leur immersion éventuelle ne constitue pas un obstacle à la pêche ou à la navigation.
[45] Conformément au paragraphe 127(1) de la LCPE, le ministre peut délivrer un permis autorisant l’immersion de déchets ou autres matières. Toutefois, le paragraphe 127(3) de la LCPE prévoit que, le ministre ne peut délivrer un permis en vertu du paragraphe 127(1) que « s’il se conforme à l’annexe 6 et considère tout facteur qu’il juge utile ».
[46] L’annexe 6 de la LCPE donne des précisions sur l’appréciation et l’analyse nécessaires pour être en mesure de prendre une décision relative à la délivrance du permis. Comme aucune question n’a été soulevée en ce qui concerne l’annexe 6, celle‑ci ne sera pas examinée plus avant dans la présente décision.
[47] Conformément à l’article 134 de la LCPE, quiconque peut déposer auprès du ministre un avis motivé d’opposition demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 en ce qui concerne la délivrance d'un permis. Si un tel avis est déposé dans le délai prescrit (sept jours), le ministre peut constituer une commission de révision chargée d’enquêter sur la question soulevée par l’avis (paragraphe 333(5)). À la réception du rapport de la commission, le ministre peut prendre des mesures supplémentaires concernant le permis s’il l’estime souhaitable (paragraphe 129(3)).
[48] L’Organisation maritime internationale (l’OMI) a adopté en octobre 2001 la Convention internationale de 2001 sur le contrôle des systèmes antisalissure nuisibles sur les navires (la Convention). Aux fins de la présente demande, la disposition pertinente de l’instrument est le paragraphe 4(1) qui est ainsi libellé :
1) Conformément aux prescriptions spécifiées à l’annexe 1, chaque Partie interdit et/ou limite :
a) l’application, la réapplication, l’installation ou l’utilisation de systèmes antisalissure nuisibles sur les navires visés aux alinéas a) ou b) de l’article 3 1); et
b) l’application, la réapplication, l’installation ou l’utilisation de tels systèmes sur les navires visés à l’article 3 1) c) lorsqu’ils se trouvent dans un port, un chantier naval ou un terminal au large d’une Partie,
et prend des mesures effectives pour veiller à ce que ces navires satisfassent à ces prescriptions.
[49] De façon conforme en apparence avec la Convention de l’OMI et conformément à la Loi de 2001sur la marine marchande du Canada, LC 2001, c 6 (la LMMC), le Parlement a adopté le Règlement sur la prévention de la pollution par les navires et sur les produits chimiques dangereux, DORS/2007-86, qui est désormais remplacé par le Règlement sur la pollution par les bâtiments et sur les produits chimiques dangereux, DORS/2012‑69 (le Règlement sur la pollution par les bâtiments). Pour les besoins de la présente demande, la disposition pertinente est le paragraphe 127(1) qui énonce ce qui suit :
(127)(1) Le représentant autorisé d’un bâtiment veille à ce que celui-ci n’ait aucun système antisalissure contenant des composés organostanniques qui agissent en tant que biocides.
[50] Le texte intégral des différentes dispositions examinées ci‑dessus est reproduit à l’annexe 1 des présents motifs.
V. Les questions en litige [51] Les questions soulevées dans la présente demande sont les suivantes :
A. La demande a‑t‑elle été présentée à l’extérieur du délai?
B. Le ministre a‑t‑il commis une erreur en omettant d’envisager et d’appliquer une interdiction totale des TBT qui, selon la Société, sont présents dans l’environnement au Canada?
C. La délivrance du permis était‑elle déraisonnable?
[52] Dans ses observations écrites, la Société a également allégué que le refus du ministre d’accepter sa demande d’une commission de révision pour contester le permis a porté atteinte à son droit à l’équité procédurale. Cependant, la Société a abandonné cet argument au cours de l’audition de la présente demande (transcription, aux pages 18 à 20).
VI. La norme de contrôle [53] L’affirmation de la Société, selon laquelle le ministre a omis d’envisager et d’appliquer une interdiction totale des TBT qui, soutient‑elle, sont présents, comporte un élément d’ordre purement juridique et un élément de nature factuelle ou qui constitue une question mixte de fait et de droit.
[54] L’élément d’ordre purement juridique concerne le paragraphe 127(1) du Règlement sur la pollution par les bâtiments et certaines dispositions de la LCPE, qui, selon la Société, établissent une interdiction totale des TBT. L’examen de la Cour, en vue de déterminer si ces dispositions établissent en fait l’existence d’une interdiction totale des TBT au Canada ayant eu pour effet de rendre illégale la délivrance du permis, est effectué selon la norme de la décision correcte. La raison en est qu’il s’agit d’« une pure question d’interprétation de la loi qui ne comportait aucun élément discrétionnaire », que le ministre « ne peut prétendre qu’il possède une expertise supérieure » à celle de la Cour à l’égard de ces questions et qu’il n’y a pas de clause privative dans la LCPE (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Kandola, 2014 CAF 85, au paragraphe 43). De plus, en ce qui concerne le Règlement sur la pollution par les bâtiments, celui‑ci a été pris sous le régime de la LMMC, précitée, qui n’est pas la « loi constitutive » du ministre et aucun élément de preuve n’a été présenté pour démontrer que celui‑ci avait une connaissance approfondie de cette loi (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 50).
[55] L’élément factuel de la question qui a été soulevée concernant le Règlement sur la pollution par les bâtiments est de savoir si l’Annapolis a un « système antisalissure contenant des composés organostanniques qui agissent en tant que biocides », au sens du paragraphe 127(1) de ce Règlement. Qu’il s’agisse d’une question purement factuelle ou d’une question mixte de fait et de droit, la norme de contrôle applicable est la décision raisonnable (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 (Dunsmuir), aux paragraphes 51 à 53).
[56] L’affirmation de la Société selon laquelle la décision du ministre était déraisonnable est également assujettie à la norme de la décision raisonnable (Dunsmuir, précité).
VII. La question de preuve [57] Les défendeurs soutiennent que les [traduction] « éléments de preuve scientifique » présentés par la Société doivent être radiés, au motif que le fait d’autoriser cette dernière à présenter ces éléments de preuve transgresserait la règle établie selon laquelle, lors d’un contrôle judiciaire suivant le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, précitée, l’étendue de la preuve admissible est limitée aux éléments de preuve qui ont été portés à la connaissance du décideur (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency, 2012 CAF 22 (Association des universités et collèges), au paragraphe 19; Première nation d’Ochapowace c Canada (Procureur général), 2007 CF 920 (Ochapowace), au paragraphe 9.
[58] Par conséquent, les défendeurs estiment que les paragraphes 10 à 15 et 17, de même que les pièces D à O de l’affidavit de William Andrews (l’affidavit d’Andrews) ainsi que l’ensemble des affidavits de Rachel Barsky datés du 9 janvier 2015 (le deuxième affidavit de Barsky) et du 20 janvier 2015 (le troisième affidavit de Barsky) devraient être radiés, au motif que les souscripteurs d’affidavit prétendent donner des éléments de preuve scientifique qui n’ont pas été portés à la connaissance du ministre au moment où il a délivré le permis. Les défendeurs présentent essentiellement les mêmes observations à l’égard des éléments de preuve scientifique fournis dans l’affidavit de M. Emilien Pelletier (l’affidavit de Pelletier).
[59] Comme l’ont reconnu l’arrêt Association des universités et collèges et la décision Ochapowace, précités, la règle selon laquelle l’étendue de la preuve admissible est limitée aux éléments de preuve qui ont été portés à la connaissance du décideur fait l’objet de certaines exceptions. L’une de ces exceptions a trait aux documents qui sont considérés comme donnant des informations générales qui sont susceptibles d’aider la Cour (Association des universités et collèges, précité, au paragraphe 20a); Ochapowace, précitée).
[60] Cependant, en analysant cette exception dans l’arrêt Association des universités et collèges, précité, le juge Stratas a souligné qu’« [o]n doit s’assurer que l’affidavit ne va pas plus loin en fournissant des éléments de preuve se rapportant au fond de la question déjà tranchée par le tribunal administratif ». En appliquant ce principe, il a procédé à la radiation de l’affidavit en question, au motif qu’une grande partie des éléments de l’affidavit qui « auraient trait au “contexte” renferment en réalité des éléments de preuve qui portent sur le fond de la question soumise à la Commission » (Association des universités et collèges, précité, au paragraphe 26). Le juge Zinn a tiré une conclusion semblable dans la décision Alberta Wilderness Association c Canada (Ministre de l’Environnement), 2009 CF 710, aux paragraphes 33 et 34.
[61] À mon avis, les éléments de preuve auxquels les défendeurs s’opposent, tel qu’il est exposé au paragraphe 58 ci-dessus, ne sont pas considérés comme un « contexte », mais plutôt comme des éléments de preuve qui se rapportent au fond de la question dont le ministre était saisi. Comme le ministre l’a confirmé dans sa lettre aux avocats de la Société, datée du 7 janvier 2015, les interventions de la Société ont été [traduction] « prises au sérieux par Environnement Canada et ont défini la portée de l’appréciation qui a été effectuée ». Le ministre a ensuite fait observer ce qui suit : [traduction] « Je suis satisfait de la mesure dans laquelle Environnement Canada a fait appel à votre client et du fait que les préoccupations que vous avez soulevées ont été prises en compte. Je crois que l’ancien NCSM Annapolis peut être immergé d’une manière qui ne pose aucun risque important au milieu marin ou à la santé humaine ».
[62] La Société a également mentionné les arrêts Hartwig c Saskatoon (City) Police Assn, 2007 SKCA 74, aux paragraphes 30 à 33, et SELI Canada Inc c Construction and Specialized Workers’ Union, Local 1611, 2011 BCCA 353, aux paragraphes 77 à 85. Cependant, ces affaires peuvent être distinguées de la présente espèce, parce qu’elles portaient sur un différend relatif à l’admissibilité des éléments de preuve dont disposait le tribunal inférieur. Une autre affaire invoquée par la Société, soit Da’naxda’xw/Awaetlala First Nation c British Columbia Hydro and Power Authority, 2015 BCSC 16, aux paragraphes 173 à 179, peut également être distinguée, compte tenu du fait que le différend au sujet d’éléments de preuve concernait les éléments de preuve relatifs aux relations passées entre les requérants et la province ou BC Hydro, qui ont été jugés pertinents à l’égard de l’allégation selon laquelle la Couronne avait manqué à son obligation de consulter.
[63] Nononobstant ce qui précède, je crois que, en fonction des faits très particuliers de l’espèce, la preuve par affidavit contestée devrait être admise.
[64] Comme l’a fait observer le juge Stratas dans l’arrêt Association des universités et collèges, précité, au paragraphe 20, la liste des exceptions au principe général interdisant les éléments de preuve qui n’ont pas été portés à la connaissance du décideur, dont la décision peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire, « n’est sans doute pas exhaustive ». Il peut y avoir d’autres exceptions, en particulier là où elles ne sont « pas incompatible[s] avec le rôle différent joué par la juridiction de révision et par le tribunal administratif » et où elles sont « susceptibles de faciliter ou de favoriser la tâche de la juridiction de révision sans porter atteinte à la mission qui est confiée au tribunal administratif ».
[65] Une question importante dont était saisi le ministre avait trait à la nature du [traduction] « risque pour le milieu marin ou la santé humaine ». À mon avis, il s’agit d’une question d’intérêt public exceptionnelle qui justifie un assouplissement des règles de preuve types relatives au contrôle judiciaire d’une décision prise par un ministre ou un autre fonctionnaire à l’égard d’une telle question. Si des éléments de preuve scientifique peuvent démontrer l’existence de risques inacceptables pour la santé humaine ou l’environnement, ces éléments de preuve doivent être recevables à l’occasion du contrôle judiciaire d’une décision qui a porté sur cette question. C’est surtout le cas lorsque le ministre ou l’autre fonctionnaire ne disposait pas des éléments de preuve. Le public serait en droit de ne s’attendre à rien de moins.
[66] Je suis convaincu que l’admission d’éléments de preuve scientifique dans ce contexte ne serait pas incompatible avec les différents rôles joués par la Cour et le ministre ou un autre fonctionnaire, et faciliterait ou favoriserait la tâche de la juridiction de révision sans porter atteinte à la mission qui est confiée au tribunal administratif (Première nation Kwicksutaineuk Ah-Kwa-Mish c Canada (Procureur général), 2012 CF 517, au paragraphe 71).
[67] Lorsque des éléments de preuve scientifique démontrent, de façon claire et convaincante, l’existence d’un risque inacceptable pour l’environnement ou la santé humaine qui n’a pas été pris en compte par un ministre ou un autre fonctionnaire, cela peut justifier l’annulation de la décision et renvoyer la question au décideur.
[68] En pratique, ma décision d’admettre les éléments de preuve scientifique contestés importe peu, car j’ai conclu que les éléments de preuve en litige n’étaient pas concluants pour ce qui est de m’aider à déterminer si les TBT qui peuvent être présents sur la coque de l’Annapolis peuvent réellement causer un risque important pour la santé humaine ou l’environnement. Autrement dit, ces éléments de preuve n’ont pas aidé la Cour à trancher la question de savoir si la décision du ministre de délivrer le permis était déraisonnable, dans le sens où celle‑ci n’appartiendrait pas aux « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, précité, au paragraphe 47).
VIII. Analyse A. La demande a‑t‑elle été présentée à l’extérieur du délai? [69] Les défendeurs soutiennent que la présente demande devrait être rejetée, au motif qu’elle n’a pas été présentée dans le délai de 30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, précitée. Je suis également de cet avis.
[70] Étant donné que le permis a été délivré le 2 octobre 2014, le délai a expiré le ou vers le 2 novembre 2014. La présente demande n’a été déposée que le 6 janvier 2015, soit plus de deux mois hors de ce délai.
[71] La Société fait valoir que [traduction] « la doctrine du manque de diligence ne s’applique pas en l’espèce, mais si elle s’applique néanmoins, c’est le ministre de la Justice qui a tardé à soulever cette question ».
[72] L’argument des défendeurs ne repose pas sur la doctrine du manque de diligence, mais plutôt sur le délai statutaire établi au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, précitée. De plus, je suis d’accord avec le ministre défendeur, à savoir que les circonstances de l’espèce sont telles que les défendeurs ne devraient subir aucun préjudice du fait qu’ils ont soulevé la question du retard seulement quand ils ont déposé leurs observations écrites concernant la présente demande. Les circonstances en question sont les suivantes : [traduction] « toutes les parties à ces procédures ont adopté une approche très coopérative dans le cadre d’une procédure de contrôle judiciaire instruite de façon très accélérée, afin que la question puisse être examinée, en raison des inquiétudes à propos de l’urgence de la situation, compte tenu de l’état du navire » (Transcription, aux pages 193 et 194).
[73] Interrogés pendant l’audience sur la question de savoir si un principe juridique exigeait que les défendeurs présentent leurs observations au sujet du retard plus tôt qu’ils ne l’ont fait, comme à l’audience devant le juge Shore, le 12 janvier 2015, ou lorsque l’affaire a été soumise au juge Simpson peu de temps après, les avocats de la Société ont répondu par la négative (Transcription, aux pages 90 et 91).
[74] Néanmoins, les avocats de la Société ont affirmé que la présente demande était formulée comme une demande de contrôle judiciaire relativement à la question de la délivrance du permis par le ministre. Les avocats ont avancé une explication : [traduction] « La demande ne conteste pas une décision ou une ordonnance, mais une ligne de conduite de la part du ministre » (Transcription, à la page 91). Nonobstant le fait que la Société avait déjà abandonné sa contestation séparée de la décision du ministre de ne pas constituer une commission de révision, les avocats ont soutenu que la ligne de conduite contestée comprenait les actes posés par le ministre à partir du moment où le permis avait été délivré, soit le 2 octobre 2014, jusqu’au moment où la Société avait déposé la présente demande le 6 janvier 2015.
[75] À l’appui de cette position particulière, la Société invoque les décisions Krause c Canada, [1999] 2 CF 476 (Krause), et Airth c Canada (Ministre du Revenu national), 2006 CF 1442 (Airth), où a été établie une distinction entre une « décision » ou une « ordonnance » auxquelles le délai de 30 jours visé au paragraphe 18.1(2) est applicable et « l’objet de la demande » plus vaste, prévu au paragraphe 18.1(1), auquel ce délai ne s’applique pas.
[76] Le ministre défendeur soutient qu’il est possible de distinguer les affaires Krause et Airth, précitées, compte tenu du fait que chacune d’elles concernait une ligne de conduite de la part du ministre défendeur qui s’était étalée sur une période de temps plus longue que celle de la formulation d’une décision ou d’une ordonnance, comme l’envisage le paragraphe 18.1(2). Je suis du même avis.
[77] Dans l’affaire Krause, les appelants ont contesté « une suite de décisions annuelles qui traduis[ai]ent la politique ou pratique continue dans le temps de l'intimée » (Krause, précitée, aux paragraphes 11 et 23). De même, dans l’affaire Airth, il était évident que la demande de contrôle judiciaire ne visait pas uniquement une décision, mais plutôt une ligne de conduite qui « soulève une multiplicité de questions relatives à l’Agence du revenu du Canada, à la GRC et à la police de Vancouver, à l’usage prévu des renseignements exigés, aux buts du ministre, à des infractions supposées aux dispositions de confidentialité de la Loi de l’impôt sur le revenu, aux projets et aux actions des fonctionnaires fédéraux et aux atteintes aux droits garantis par la Charte qui découleraient de leur conduite » (Airth, précitée, aux paragraphes 8‑9).
[78] Je conviens aussi avec les défendeurs qu’il ressort clairement de l’avis de demande déposé par la Société que [traduction] l’« objet » de la présente demande est uniquement la décision du ministre de délivrer le permis. Cela ressort du premier paragraphe de la demande qui ne concerne que la [traduction] « délivrance du [permis] ». De même, l’énoncé de la réparation demandée est axé sur le permis et ne fait référence à aucune autre action du ministre. De même, le dernier paragraphe de la demande énonce ce qui suit : [traduction] « Une ordonnance provisoire urgente est nécessaire afin d’interdire le déménagement de l’Annapolis dans la baie Halkett, le 13 janvier 2015, et son sabordage le 17 janvier 2015 pour préserver le statu quo et donner à la Cour le temps nécessaire pour entendre la présente demande et décider si le [permis] est conforme à la loi canadienne et à ses propres conditions ».
[79] Le seul renvoi dans la demande à toute autre action du ministre, qui permettrait de soutenir qu’une [traduction] « ligne de conduite » plus large que celle relative à la délivrance du permis était contestée, figure au paragraphe 13 du document, sous la rubrique [traduction] « Les motifs de la demande sont les suivants ». Dans ce paragraphe, la Société a décrit les demandes qu’elle a faites pour que soit constituée une commission de révision et a fait observer que le ministre n’avait pas répondu à cette demande et à la demande selon laquelle le permis devait être suspendu en attendant une telle révision.
[80] À mon avis, le contenu du paragraphe 13 de la demande ne suffit pas à transformer ce qui constitue par ailleurs une contestation qui est clairement axée uniquement sur la décision de délivrer le permis en une contestation d’une ligne de conduite plus large qui comprend les refus du ministre de constituer une commission de révision et de suspendre le permis. Encore une fois, je ferai simplement remarquer en passant que les avocats de la Société ont abandonné dans leur plaidoirie la question que cette dernière avait soulevée dans ses observations écrites en ce qui concerne le défaut du ministre de constituer une commission de révision.
[81] Il résulte de ce qui précède que le délai de 30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) s’applique et que la Société se trouve dans la situation d’être soumise à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour d’accorder une prorogation de ce délai.
[82] Quatre facteurs guident la Cour pour décider si elle doit exercer ce pouvoir discrétionnaire. Les voici : i) la partie requérante présentait une intention constante de poursuivre sa demande; ii) la demande est bien fondée; iii) les autres parties ont subi un préjudice en raison du délai; iv) il existe une explication raisonnable justifiant le retard (Canada c Hennelly, [1999] ACF no 846 (CAF), au paragraphe 3; Muckenheim c Canada (Commission de l’assurance‑emploi), 2008 CAF 249, au paragraphe 8).
[83] En appréciant les facteurs qui précèdent, la Cour tiendra compte du fait que le délai de 30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) « n’est pas capricieux », mais plutôt « existe dans l’intérêt public, afin que les décisions administratives acquièrent leur caractère définitif et puissent aussi être exécutées sans délai, apportant la tranquillité d’esprit à ceux qui observent la décision ou qui veillent à ce qu’elle soit observée, souvent à grands frais » (Canada c Berhad, 2005 CAF 267, au paragraphe 60).
[84] Tout bien considéré, les quatre facteurs énumérés ci-dessus, dans leur ensemble, incitent au refus d’exercer le pouvoir discrétionnaire d’accorder une prorogation du délai de 30 jours. En somme, l’ARSBC a subi un préjudice important en raison du fait que la Société n’a pas présenté la présente demande dans le délai en question, qu’elle n’a pas donné une explication raisonnable de ce délai et qu’elle n’a pas démontré l’intention de déposer la demande avant le 17 décembre 2014, date à laquelle elle a informé le ministre de cette possibilité.
[85] Pour les motifs énoncés dans les parties VIII.B et VIII.C des présents motifs, j’ai également rejeté la présente demande sur le fond. Toutefois, si les faits avaient été différents et s’ils avaient démontré clairement qu’il y avait une possibilité réelle de causer un dommage important à la santé humaine ou à l’environnement, j’aurais pu tirer une autre conclusion en ce qui concerne l’octroi d’une prorogation en vertu du paragraphe 18.1(2), en particulier si un tel préjudice allait au‑delà des intérêts de la demanderesse retardataire.
(i) Le préjudice [86] En ce qui concerne le préjudice, j’accepte les arguments des défendeurs, selon lesquels le fait que la Société ait présenté la demande seulement peu avant le sabordage planifié de l’Annapolis, le 17 janvier 2015, a causé un préjudice à l’ARSBC et créé un risque accru que l’Annapolis coule accidentellement à un endroit indésirable, en raison de l’état détérioré du navire. Une telle éventualité ferait courir un danger potentiel et aurait des répercussions négatives sur de nombreux tiers (affidavit de Colin Parkinson souscrit le 6 février 2015, aux paragraphes 11 et 12).
[87] La Société a été informée, au plus tard le 9 octobre 2014, que le permis avait été délivré, puisqu’elle a écrit au ministre à cette date pour déposer un avis d’opposition et demander la tenue d’une commission de révision relativement à la délivrance du permis. Il peut également être considéré que la Société savait que le paragraphe 3 du permis interdisait le transport et l’immersion du navire du 1er février 2015 au 14 août 2015. Elle n’a pas prétendu ignorer que l’ARSBC envisageait de saborder le navire avant cette période.
[88] En fait, suivant les éléments de preuve non contredits portés à la connaissance de la Cour, les avocats de la Société (i) ont assisté à une bonne partie de l’audition de la requête pour la levée de la saisie pratiquée contre l’Annapolis, qui a eu lieu le 4 novembre 2014; (ii) étaient présents lorsque le protonotaire Lafrenière a rendu une ordonnance avec motifs, à la fin de l’audience. L’ordonnance, qui a finalement été réduite à des explications écrites datées du 24 novembre 2014, prévoyait que l’Annapolis serait déplacé et sabordé dans un délai de 30 jours (Wesley Racines c Artificial Reef Society of British Columbia, (dossier de la Cour T‑709‑13, 24 novembre 2014)). Cependant, l’ARSBC a ensuite déposé un avis de requête demandant une prolongation, jusqu’au 31 janvier 2015, de la période d’amarrage dans la baie de Port Graves. Une ordonnance datée du 9 décembre 2014 a accueilli la requête.
[89] Néanmoins, il était évident pour toutes les personnes présentes à l’audience, le 4 novembre 2015, que la situation était devenue très urgente. C’est ce qui ressort clairement du passage suivant des explications du protonotaire Laf