Innisfil Township c. Vespra Township

Innisfil Township c. Vespra Township
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-05-28
Recueil
[1981] 2 RCS 145
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Lamer, Antonio
En appel de
Ontario
Sujets
Tribunaux
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Innisfil Township c. Vespra Township, [1981] 2 R.C.S. 145
Date: 1981-05-28
La municipalité du canton d’Innisfil Appelante;
et
La municipalité du canton de Vespra, la municipalité du canton d’Oro, la municipalité du comté de Simcoe et la municipalité de la ville de Barrie Intimées.
et
South Simcoe Estates, Seven Acorns Investments Ltd., Heritage Glen North et Heritage Glen West, et Paramount Development Corporation (Intimées ajoutées sur l’ordre de la Cour divisionnaire).
1980: 10 juin; 1981: 28 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Tribunaux—Tribunal autonome—Audience relative à une annexion municipale—Dépôt d’une lettre énonçant l’orientation du gouvernement—Interdiction de contre-interroger au sujet de la lettre et limites apportées à la preuve et aux plaidoiries sur la question—La Commission a‑t‑elle commis une erreur en ne permettant pas de contre-interroger le représentant du gouvernement?—La Commission a-t-elle commis une erreur en limitant la portée de la preuve et des plaidoiries sur la question?—La Commission a-t-elle commis un déni de justice naturelle quand elle se serait fondée sur une audience antérieure relative à une annexion?—The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14—The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, art. 94, 95(3)—The Statutory Powers Procedure Act, 1971 (Ont.), chap. 47, art. 3, 10, 15, 16, 23—The Judicature Act, R.S.O. 1970, chap. 228, art. 17—The Ministry of Treasury, Economics and Intergovernmental Affairs Act, 1972, 1972 (Ont.), chap. 3, art. 4.
Les présentes procédures ont débuté par une demande de la ville de Barrie visant à annexer des parties des cantons d’Innisfil, d’Oro et de Vespra. Les prévisions démographiques pour la ville de Barrie en 2011 sont devenues le point central d’une audience de la Commission municipale de l’Ontario. Dans le cours de la présentation de la preuve d’Innisfil sur la question, le ministre a fait parvenir à la Commission une lettre qui lui indique les répartitions de population d’une étude de planification préparée pour la région. La Commission a statué qu’elle était liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et qu’il ne serait pas permis de contre-interroger au sujet de la lettre. Après révision judiciaire, cependant, des lettres et des rapports incompatibles avec la lettre du gouvernement ont pu être produits sans explication. La Commission a délivré son ordonnance d’annexion en fonction des prévisions démographiques du gouvernement.
En appel, la Cour divisionnaire a conclu que la Commission avait commis un déni de justice naturelle envers Innisfîl et avait en conséquence outrepassé sa compétence. La Cour d’appel a infirmé la décision de la Cour divisionnaire, mais a conclu que la Commission avait commis une erreur de droit, sans toutefois outrepasser sa compétence, en refusant de recevoir des éléments de preuve sur les prévisions démographiques avant d’accorder la prépondérance à la lettre du ministre. Innisfîl se pourvoit.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les lois analysées concourent à établir un code précis de droits pour les parties et pour la Commission qui exigent de permettre à l’appelante opposante de contester par contre‑interrogatoire la preuve apportée à l’encontre de ses prétentions. Cela est vrai qu’on puisse ou non qualifier la procédure de «litige», et que le rôle de la Commission, une fois les audiences terminées et sa décision rendue, réponde ou non à une classification traditionnelle des fonctions d’un tribunal.
La Commission a commis une erreur en refusant à l’appelante la possibilité de contre‑interroger un représentant du ministre au sujet de la lettre. Il n’appartient pas à la cour d’appel de refuser le droit de contre-interroger parce qu’elle estime incertain, ou même impossible, à son avis, que l’appelante établisse la preuve de ses prétentions par ce contre‑interrogatoire. Il n’appartient qu’au titulaire du droit de décider d’exercer son droit.
Le lien des organismes «autonomes» envers l’organe exécutif du gouvernement, dans la mesure où ce lien touche aux droits des parties en matière de procédure devant le tribunal, ne peut se déterminer que par renvoi à la loi constitutive de l’organisme, aux autres lois pertinentes et à la common law qui établit les normes de procédure. Il n’appartient pas au tribunal d’aller au-delà de ces règles fondamentales ou de les modifier à cause des conséquences d’une grande portée qu’il leur attribuerait. Si, d’après le texte de sa loi habilitante, un organisme est indépendant de l’exécutif, il doit le demeurer à tous égards jusqu’à ce que la Législature modifie la situation et la procédure de l’organisme. Le tribunal exige une indication absolument expresse de la loi avant de permettre à l’organe exécutif de donner à un tribunal administratif des énoncés d’orientation obligatoires et de soustraire ces énoncés au contre-interrogatoire. Même si le rôle attribué à la Commission dans la loi dans son état actuel peut comporter une certaine incohérence entre les décisions administratives et les orientations du gouvernement, la solution ne consiste pas à faire en sorte que la Commission et la Cour privent le citoyen du droit que lui accorde la loi de s’opposer à une annexion.
La Cour n’a pas commis une erreur en ne statuant pas que le recours de la Commission à la preuve soumise pour une autre audience d’annexion constitue un déni de justice naturelle. Quant au taux d’inoccupation, la Commission n’a pas fondé sa décision sur le souvenir d’une instance antérieure mais plutôt sur des principes généraux qu’elle avait reconnus dans des affaires antérieures et sur des éléments de preuve qui lui ont été soumis. Elle ne s’est pas servie de son expérience antérieure à Barrie comme d’un précédent obligatoire mais comme d’un exemple.
Jurisprudence: Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910; Broome v. Broome, [1955] P. 190; Cooper v. Wandsworth Board of Works (1863), 14 C.B. (n.s.) 180; The Board of Education v. Rice, [1911] A.C. 179; Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Railway Company, [1922] A.C. 202; B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health, [1947] 2 All E.R. 395; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; Re H.K., [1967] 2 Q.B. 617; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; R. v. Gaming Board for Great Britain, Ex parte Benaim and Khaida, [1970] 2 Q.B. 417; Wiseman v. Borneman, [1971] A.C. 297.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], qui a accueilli l’appel d’un jugement de la Cour divisionnaire attestant à la Commission municipale de l’Ontario son avis que la Commission avait commis un déni de justice naturelle et en conséquence outrepassé sa compétence. Pourvoi accueilli.
John Sopinka, c.r., et Robert Rueter, pour l’appelante.
James McCallum, c.r., et Leo Longo, pour l’intimée la municipalité de la ville de Barrie.
R.K. Wabb, c.r., pour l’intimée South Simcoe Estates. J.S. Stewart, c.r., pour l’intimée Paramount Development Corporation.
Blenus Wright, c.r., et Elizabeth Goldberg, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY—Les présentes procédures ont débuté par une demande de l’intimée, la municipalité de la ville de Barrie («Barrie»), visant à annexer des parties de la municipalité appelante du canton d’Innisfil («Innisfil») et des municipalités intimées des cantons d’Oro et de Vespra conformément à The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14. La municipalité intimée du comté de Simcoe («le Comté») s’est opposée à cette demande tout comme les municipalités des cantons déjà nommés. Les autres intimées sont des sociétés d’exploitation immobilière du secteur touché par la demande qui se sont ajoutées comme intimées en Cour divisionnaire au cours de l’audition de l’appel formé contre la décision de la Commission municipale de l’Ontario («la Commission»).
Le procureur général de l’Ontario est intervenu en Cour d’appel et en cette Cour. Même si quelque vingt-deux parties étaient représentées par plus de trente avocats devant la Commission, en cette Cour le nombre des protagonistes est tombé à cinq, soit la municipalité d’Innisfil, la ville de Barrie, le procureur général de l’Ontario, South Simcoe Estates et Paramount Development Corporation. Ces deux dernières intimées ont, par avis de modification, cherché à former un appel incident contre l’arrêt de la Cour d’appel.
Le point central du débat sur la demande d’annexion s’est trouvé être la prévision de ce que sera la population de la région en cause en l’an 2011. La Commission, dans ses motifs, a ajouté foi à la preuve des opposants à l’annexion et a conclu que la population de Barrie, en l’an 2011, ne dépasserait vraisemblablement pas 75,000 personnes si on se contentait de faire une projection optimiste de la population actuelle. Les motifs de la Commis- sion sont publiés sous le titre Re Barrie Annexation[2]. Ce faisant, la Commission a rejeté la preuve de Barrie, selon laquelle la population atteindrait 125,000 personnes à cette époque, par accroissement naturel. Après que Barrie eut fini de présenter sa demande, après que le Comté eut terminé sa réponse et dans le cours de la présentation de la preuve d’Innisfil sur la question, le ministre du Trésor et des Affaires économiques et intergouvernementales («le ministre») a fait parvenir à la Commission une lettre qui lui indique que «les répartitions de population» d’une étude de planification «approuvée par le gouvernement» établissent la population de Barrie à l’époque en cause à 125,000 personnes. La lettre du ministre a été produite par un fonctionnaire du ministère qu’on aurait probablement en conséquence pu contre-interroger par l’entremise de la Commission. La lettre du ministre faisait état d’autres lettres que le ministre avait fait parvenir à la Commission et elles furent versées au dossier au même moment.
Après avoir accordé un ajournement pour permettre aux parties de soumettre des plaidoiries sur le sujet, la Commission a statué:
a) Que la Commission était liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et que le processus d’annexion devait fournir suffisamment de terrain pour servir une population de 125,000 personnes;
b) Qu’il ne serait pas permis de contre-interroger au sujet de la lettre;
c) Qu’il ne serait pas permis aux parties de soumettre de preuve à l’encontre de l’orientation du gouvernement.
Le Comté et les municipalités de canton ont demandé la révision judiciaire de cette décision à la Cour divisionnaire de la Cour suprême de l’Ontario, laquelle a conclu, à l’unanimité, que la Commission n’était pas liée par la prévision de population mentionnée dans la lettre du ministre, mais qu’en se jugeant liée, la Commission n’avait pas commis d’erreur de compétence ((1977), 80 D.L.R. (3d) 85). La Cour d’appel a refusé l’autorisation d’appeler de la décision de la Cour divisionnaire. A la reprise des audiences devant la Commission, les cantons opposants ont voulu contre‑interroger le représentant du ministre, mais la permission de le faire leur a été refusée. La Commission a statué une fois de plus que les parties, en opposition à la demande d’annexion, ne pouvaient ni contre-interroger le fonctionnaire du ministre au sujet de la lettre et de son énoncé d’orientation ni soumettre de preuve sur ce que sera la population en l’an 2011. Quant aux éléments de preuve relatifs aux autres orientations du gouvernement qui pourraient être incompatibles avec celle qu’exprime la lettre du ministre, la Commission a permis à l’avocat d’Innisfil de produire certaines lettres et rapports du gouvernement, mais a refusé toute preuve qui aurait expliqué comment et à quelle époque ces documents avaient été préparés.
La Commission a ensuite terminé les audiences et délivré l’ordonnance d’annexion en fonction d’une population de 125,000 pour Barrie en 2011, même si dans son jugement la Commission dit qu’à son avis la population de Barrie pour l’année en cause ne sera, en vertu de l’accroissement naturel, que de 75,000 personnes.
Innisfil a de nouveau amené l’affaire en Cour divisionnaire et a obtenu l’autorisation d’appeler sur les questions suivantes:
[TRADUCTION]
(a) La Commission a-t-elle eu raison en droit de juger qu’elle était tenue, à cause de la lettre du ministre, de procurer assez de terrain pour servir 125,000 personnes; et de refuser à Innisfil la possibilité de contre-interroger au sujet de la lettre ou de produire une contre-preuve; et
(b) La Commission a-t-elle déterminé la quantité de terrain à être annexée par la ville de Barrie sans qu’il y ait d’élément dans la preuve pour fonder cette décision?
La Cour divisionnaire a, à la majorité, accueilli l’appel, et attesté qu’à son avis la Commission avait commis un déni de justice naturelle envers Innisfil dans les deux cas et avait en conséquence outrepassé sa compétence sur les deux points. Le juge Craig, dans des motifs dissidents, a conclu que la Commission avait eu raison d’accepter les instructions ministérielles à propos de la population future du secteur et que par conséquent la Commission avait bien fait d’empêcher toute contestation de cette orientation par Innisfil sous forme de preuve ou de contre-interrogatoire. Ce second jugement de la Cour divisionnaire est publié à (1978), 7 O.M.B.R. 233.
La Cour a accordé à Barrie l’autorisation d’appeler et a, à la majorité, infirmé la décision de la Cour divisionnaire sur les deux points ((1978), 95 D.L.R. (3d) 298). Le juge Blair a exprimé sa dissidence sur le refus de la Commission de permettre les contre-interrogatoires à propos des énoncés d’orientation du gouvernement relatifs aux prévisions démographiques. La Cour cependant a conclu à l’unanimité que la Commission avait commis une erreur de droit, sans toutefois outrepasser sa compétence, en refusant de recevoir des éléments de preuve sur les prévisions démographiques avant d’accorder la prépondérance à la lettre du ministre.
Le juge Lacourcière, qui a rédigé l’avis de la majorité de la Cour d’appel, conclut, quant à la première partie du premier point soulevé dans l’appel de la décision de la Commission, que le refus d’autoriser les contre-interrogatoires à propos de la lettre du ministre, précisément sur l’orientation du gouvernement sur la prévision démographique pour Barrie, ne constitue pas une erreur de droit et [TRADUCTION] «n’équivaut pas à la privation d’une audition complète comme celle prévue à l’art. 14¼» C’est là une référence aux directives que l’art. 14 de The Municipal Act, précitée, donne à la Commission et qui sont applicables aux procédures d’annexion. Le motif principal de cette conclusion, à la p. 311, est:
[TRADUCTION] La décision ultime de la Commission comporte un élément administratif—presque législatif—dans lequel la Commission doit juger la demande au fond, après avoir tenu compte de tous les faits établis, eu égard aux oppositions soumises et en ayant à l’esprit non seulement l’intérêt de la population locale mais celui du public en général, celui de la population de l’ensemble de la province. Cet aspect de la décision est de nature administrative et répond aux vues d’ensemble que la Commission a de la politique qu’elle doit mettre en œuvre.
Le juge Lacourcière poursuit plus bas, à la même page: [TRADUCTION]¼ l’orientation spécifique du gouvernement, comme celle touchant la population de la région de Barrie, constitue une décision d’orientation politique, dont le gouvernement répond devant l’électorat. A mon avis, pourvu que cette orientation ne soit pas incompatible avec les objectifs de la loi dans le domaine général de la planification, un organisme administratif peut se juger tenu de l’accepter, compte tenu de tous les faits pertinents et après avoir entendu les oppositions présentées, et conclure qu’elle n’appartient pas réellement au domaine assujetti au contrôle judiciaire.
Il est manifeste que le juge Lacourcière a concilié la communication par le gouvernement à la Commission de son orientation d’une part et l’obligation de la Commission de se prononcer sur les questions relatives à l’annexion d’autre part et a conclu que le tout pouvait se faire sans contre-interroger le fonctionnaire du gouvernement sur la lettre du ministre. Finalement, la Cour a jugé, à la majorité, que la Commission devait entendre toute les allégations que les opposants à l’annexion pouvaient vouloir soumettre au sujet de la lettre et de son texte, mais qu’elle n’était pas tenue d’entendre de contre-interrogatoire sur la lettre et que le refus de la Commission d’autoriser le contre-interrogatoire ne lui avait pas fait perdre sa compétence.
Le juge Blair de la Cour d’appel a été dissident sur cette question et a dit à la p. 318:
[TRADUCTION]¼ la Commission a commis une erreur en refusant de laisser les opposants à l’annexion interroger des témoins du ministère chargé de formuler l’orientation du gouvernement quant à la répartition de population dans le secteur de Barrie.
Ce faisant, il a distingué, comme la Cour divisionnaire l’avait fait, les décisions administratives de la Commission qui ne sont pas sujettes à révision et celles qui le sont au cours d’audiences tenues en vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée. L’erreur de la Commission, selon l’opinion dissidente, a consisté à ne pas accorder la possibilité de contre‑interroger et de soumettre des éléments de preuve à propos des questions d’orientation soulevées par la lettre du ministre. Le juge Blair a conclu que cette erreur équivalait à une violation du principe audi alteram partem. Puisque la Commission doit décider du poids à donner à l’exposé du ministre contenu dans la lettre, elle doit préalablement à cette décision, étudier la preuve et les observations des parties opposantes. Toute difficulté qui résulterait du risque de révéler des renseignements secrets ou confidentiels du gouvernement par le contre-interrogatoire de fonctionnaires du ministère pourrait être aplanie par la Commission conformément aux principes ordinaires du droit de la preuve.
La seconde partie du premier point porte sur le refus de la Commission de laisser les opposants à l’annexion soumettre une contre-preuve aux énoncés d’orientation du gouvernement contenus dans la lettre. En statuant qu’un tel refus de la part de la Commission constituait une erreur, le juge Lacourcière a dit, à la p. 313:
[TRADUCTION] La preuve présentée par l’avocat des opposants en l’espèce tend à démontrer qu’il y a des orientations contradictoires du gouvernement à prendre en compte et que, de toute façon, l’orientation quant à la population est impossible à réaliser. Même si l’avocat des opposants a énormément de difficulté à prouver l’impossibilité de réaliser l’orientation relative à la population, vu la déclaration d’intention du gouvernement de favoriser la croissance, je ne crois pas qu’on aurait dû lui refuser la possibilité de tenter la chose.
Ce faisant, la Cour d’appel (à l’unanimité sur ce point) confirme l’opinion de la majorité de la Cour divisionnaire, même si elle signale, à la p. 306, que dans un appel fondé sur le par. 95(3) de The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, la Cour divisionnaire doit se borner à «attester son avis» et ne peut prétendre prononcer la nullité des délibérations de la Commission.
Sur le second point qui découle de l’argument selon lequel la Commission a déterminé la superficie de terrain à annexer à Barrie sans disposer d’aucun élément de preuve à ce sujet, la Cour d’appel a, à l’unanimité, été du même avis que le juge Craig, dissident en Cour divisionnaire, soit [à la p. 314]:
[TRADUCTION] La Commission disposait d’éléments de preuve (que le juge dissident a examinés) dont la force probante ne peut faire l’objet de révision à l’occasion de l’appel restreint prévu à l’art. 95 de The Ontario Municipal Board Act.
Cet argument dépend de l’utilisation d’un «taux d’inoccupation», entre autres éléments, dans le calcul de la superficie de terrain requise pour une population donnée dans la région. La Commission mentionne, dans sa décision, les proportions utilisées et les preuves offertes dans d’autres causes qu’elle a entendues et la Cour d’appel a jugé que la Commission n’avait pas, en réalité, fondé sa décision sur ces renseignements mais plutôt sur les principes que ces causes démontraient. Donc, sur ce point, la Cour d’appel a conclu, à l’unanimité, que la Commission n’avait pas commis d’erreur.
Le juge Houlden a été du même avis que le juge Lacourcière pour ce qui est du résultat mais, tout en souscrivant aux motifs, exprime l’avis que le principe de la chose jugée peut bien s’appliquer et offrir la réponse aux deux parties du premier point mentionné ci-dessus. Il pourrait bien en être ainsi, fait remarquer le juge Houlden, à cause de la procédure de contrôle judiciaire antérieure tenue devant la Cour divisionnaire (mentionnée au début), dans laquelle le juge Robins, au nom de toute la Cour, conclut que la Commission n’a pas perdu compétence quand elle s’est jugée liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre du ministre, même si, en droit, elle ne l’était pas. Au cours de la deuxième audition devant la Cour divisionnaire, (en appel cette fois) le même point a été soulevé, mais sous forme de question de droit et non comme question de compétence. Aucune des parties n’a soulevé le point de la chose jugée en Cour divisionnaire ou en Cour d’appel, mais le juge Houlden fait remarquer, très à-propos à mon avis, que la première décision de la Cour divisionnaire, siégeant en contrôle judiciaire, [TRADUCTION] «est susceptible d’avoir l’effet de chose jugée sur la question qu’elle a tranchée». Il y a lieu de noter au passage que le juge Lacourcière, à propos de la présentation d’éléments de preuve sur l’orientation du gouvernement, diffère expressément d’avis avec le juge Robins de la Cour divisionnaire qui conclut que la Commission n’était pas tenue de les recevoir. La question de la chose jugée n’a pas été soulevée en cette Cour et ce principe ne sera pas invoqué pour trancher les deux points mentionnés précédemment.
Mais les choses ne se sont pas terminées là en Cour d’appel. Lorsque les parties ont voulu faire établir la minute de l’ordonnance de la Cour d’ap- pel, un débat s’est élevé sur la portée précise de l’arrêt de la Cour d’appel concernant la réception d’éléments de preuve soumis par les opposants au projet d’annexion quant aux questions soulevées par la lettre du ministre. Après une audience supplémentaire de la Cour d’appel, l’ordonnance a été rédigée dans les termes suivants:
[TRADUCTION] (5) ET LA COUR ATTESTE à la Commission municipale de l’Ontario, que la Cour est d’avis que la Commission municipale de l’Ontario
a) n’a pas commis d’erreur de droit en n’autorisant pas de contre-interrogatoire au sujet de l’énoncé d’orientation du gouvernement de l’Ontario;
b) n’a pas commis d’erreur de droit en établissant la superficie de terrain industriel à annexer;
c) a commis une erreur de droit, dans les limites de sa compétence, en refusant d’entendre des témoignages et des plaidoiries sur l’énoncé d’orientation du gouvernement relatif à la population future du secteur de Barrie avant de déterminer si elle était liée par cette orientation.
(6) ET LA COUR ORDONNE EN OUTRE que l’affaire soit renvoyée à la Commission municipale de l’Ontario pour y être traitée conformément aux avis ci-dessus exprimés.
On peut voir le résultat définitif des procédures devant la Cour d’appel dans ses termes les plus simples en comparant cette ordonnance avec le paragraphe (5) de l’ordonnance de la Cour divisionnaire qui est ainsi rédigé:
[TRADUCTION]
(5) ET LA COUR ATTESTE à la Commission municipale de l’Ontario que la Cour est d’avis que la Commission municipale de l’Ontario n’a pas accordé une audition juste aux opposants comme l’exige le par. 14(4) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, que les conditions nécessaires à l’exercice de la compétence de la Commission municipale de l’Ontario en l’espèce n’ont donc pas été respectées et qu’en conséquence la décision de la Commission municipale de l’Ontario du 5 octobre 1977 est nulle;
Dans son avis d’appel à cette Cour, l’appelante soulève trois points:
[TRADUCTION] 1. La Cour d’appel a, à la majorité, commis une erreur en statuant que la Commission municipale de l’Ontario a eu raison d’empêcher tout contre-interrogatoire au sujet des énoncés d’orientation du gouvernement. 2. Que la Cour d’appel a commis une erreur en ne statuant pas que le recours de la Commission à la preuve soumise dans d’autres causes d’annexions constitue un déni de justice naturelle.
3. Que la Cour d’appel a commis une erreur en limitant la portée de la preuve et des plaidoiries que la Commission pouvait entendre en vertu de l’alinéa 5c) de son ordonnance.
L’intimée, Paramount Development Corporation, a produit un avis de requête pour amender qu’elle a retiré avant l’audition.
L’intimée South Simcoe Estates a produit un avis de requête pour amender deux points. Dans son mémoire en cette Cour, South Simcoe a abandonné le premier point mais elle n’a pas abandonné le second dans lequel elle soutient que la Cour d’appel a commis une erreur en n’appliquant pas le principe de la chose jugée à la question de savoir si la Commission pouvait s’estimer liée par l’énoncé d’orientation de la lettre sans entendre les témoignages ou les plaidoiries présentées par les opposants. Dans son mémoire produit en cette Cour, elle réaffirme ce moyen d’appel et soutient que la question est chose jugée en raison du jugement (celui du juge Robins) que la Cour divisionnaire a rendu dans les procédures de contrôle judiciaire. Toutefois, dans la demande d’ordonnance, l’intimée South Simcoe Estates
[TRADUCTION]¼ demande à cette Cour une ordonnance
a) i) rejetant le pourvoi
ii) attestant l’avis de cette Cour selon lequel la Commission municipale de l’Ontario n’a pas commis d’erreur en n’autorisant pas le contre-interrogatoire sur l’énoncé d’intention du gouvernement de l’Ontario.
Puisque l’ordonnance recherchée est incompatible avec son argumentation quant à la chose jugée, je dois conclure que cette intimée a aussi abandonné ce moyen soulevé dans son avis de requête pour amender.
Je traite d’abord du droit de l’appelante de contre-interroger le représentant ministériel au sujet de la lettre que le ministre, le Trésorier provincial, a transmise à la Commission. Il sera plus facile de comprendre la question si je cite les passages pertinents de la lettre. [TRADUCTION] Je vous rappelle ma lettre précédente touchant la demande de la ville de Barrie d’annexer une portion des cantons limitrophes. A l’époque, j’ai indiqué que le gouvernement avait accepté, en principe, le rapport du groupe d’études Simcoe-Baie Georgienne.
Je déduis de ce que me dit le personnel de mon ministère, qui assiste aux audiences, que la Commission se demande jusqu’à quel point le gouvernement a considéré que le rapport énonce sa propre orientation étant donné la déclaration que le rapport a été accepté en principe. Je veux confirmer que le gouvernement a approuvé les répartitions de population proposées par le rapport. Pour le secteur urbain de Barrie, le chiffre est de 125,000.
¼
Je crois comprendre que mes lettres précédentes n’ont pas été versées au dossier et que la Commission préférerait qu’un témoin se présente pour les produire et déposer.
A cet égard, j’ai donné instructions à M.E.M. Fleming de produire la présente.
L’appelante invoque trois moyens à l’appui de la reconnaissance de son droit au contre‑interrogatoire.
a) En vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée, la Commission est tenue de permettre une audition complète des oppositions à l’annexion et le refus d’autoriser le contre‑interrogatoire diminue la qualité de l’audition en deçà du minimum prescrit par la loi;
b) Le refus constitue un déni de justice naturelle parce qu’il en résulte que l’appelante se trouve dans l’impossibilité de contester et contredire ce qui lui est opposé;
c) Les décisions de la Cour d’appel que la Commission n’est pas liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et que l’appelante peut contester cette orientation en produisant des éléments de preuve sont incompatibles avec le refus de la Cour d’autoriser le contre-interrogatoire du témoin proposé par le ministre à propos de cette orientation.
L’argumentation des intimées peut s’exprimer comme ceci: dans les circonstances de l’espèce et selon les dispositions applicables de la loi, le refus d’autoriser le contre‑interrogatoire ne constitue pas un déni de justice naturelle, d’autant plus qu’il n’y a pas de litige entre les parties.
Les procédures en l’espèce ont commencé par une demande de l’intimée Barrie visant à obtenir de la Commission municipale de l’Ontario une ordonnance d’annexion de certaines parties du territoire de la municipalité appelante et des municipalités intimées, en application du par. 14(2) de The Municipal Act, précitée. En vertu du par. 14(4), la Commission doit tenir une audience comme suit:
[TRADUCTION] (4) Avant de rendre une ordonnance en vertu du paragraphe 2, la Commission municipale tient une audience publique, après en avoir donné avis de la manière indiquée par la Commission, pour vérifier le bien-fondé de la demande et entendre les oppositions que toute personne voudrait porter à l’attention de la Commission.
Il y a appel de toute ordonnance rendue par la Commission à la Cour divisionnaire sur autorisation de cette cour (et de cette dernière, à la Cour d’appel, sur autorisation) [TRADUCTION] «sur toute question de compétence ou sur une question de droit» en vertu du par. 95(1) de The Ontario Municipal Board Act, précitée, et de The Judicature Act, R.S.O. 1970, chap. 228, art. 17, qui ajoute la Cour divisionnaire au système d’appel. La portée et l’importance prépondérantes de l’art. 14 sont soulignées à son par. (18) qui dispose:
[TRADUCTION] (18) Les pouvoirs que le présent article confère à la Commission municipale peuvent être exercés n’importe quand nonobstant toute autre disposition de la présente loi ou de toute autre loi générale ou spéciale et, en cas de conflit entre les dispositions du présent article et les autres dispositions de la présente loi ou de toute autre loi générale ou spéciale, les dispositions du présent article prévalent.
La tenue d’audiences par les tribunaux administratifs fait l’objet de The Statutory Powers Procedure Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 47. Les dispositions pertinentes au présent pourvoi sont les suivantes:
[TRADUCTION] 3. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la présente Partie s’applique aux procédures conduites par un tribunal exerçant la compétence que lui confère une loi de la Législature lorsque le tribunal est requis en vertu de ladite loi ou de toute autre loi de tenir des audiences ou d’accorder aux parties aux procédures la possibilité de se faire entendre avant de rendre une décision.
¼
10. Toute partie aux procédures, peut, à une audience:
a) être représentée par avocat ou mandataire;
b) citer des témoins et les interroger et faire valoir ses arguments et prétentions;
c) contre-interroger les témoins à une audience dans la mesure nécessaire à un exposé juste et complet des faits dont ils ont témoigné.
¼
15. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), un tribunal peut recevoir en preuve à une audience, qu’ils soient ou non offerts sous serment ou sous affirmation solennelle et qu’ils soient ou non recevables en justice,
a) tout témoignage oral; et
b) tout document ou pièce
pertinents à l’objet des procédures et le tribunal peut se prononcer en fonction de ces éléments de preuve, mais il peut refuser ceux qui sont inutilement répétitifs.
(2) N’est pas recevable en preuve à une audience
a) ce qui ne serait pas recevable en justice en raison de toute exception prévue au droit de la preuve; ou
b) ce qui n’est pas recevable sous le régime de la loi en vertu de laquelle l’audience a lieu ou de toute autre loi.
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16. Un tribunal peut, en rendant sa décision dans toute procédure:
a) prendre connaissance de faits dont les tribunaux peuvent prendre connaissance d’office; et
b) prendre connaissance de faits, de renseignements ou d’avis scientifiques ou techniques qui relèvent de son domaine d’expertise.
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23. ¼
(2) Un tribunal peut valablement restreindre la poursuite du contre-interrogatoire s’il est convaincu que celui-ci a suffi à exposer de façon complète et juste les faits révélés dans le témoignage.
Je reviendrai sur ces dispositions de la loi plus loin.
La lettre en cause a été produite, comme je l’ai déjà signalé, par le Trésorier provincial, par les soins de son représentant pendant les audiences de la Commission. La Commission a immédiatement reçu la lettre en preuve sans aucune formalité de la part du délégué du ministre, un nommé Fleming, fonctionnaire au ministère du Trésor et des Affaires économiques et intergouvernementales. La question qui s’est immédiatement posée a été celle de l’admissibilité de la lettre et de son contenu et, si elle était admissible, celle du poids que la Commission devait leur accorder. Puisque la Commission a immédiatement fait savoir qu’elle était liée par l’orientation du gouvernement révélée dans la lettre, notamment celle qui a trait à la population de Barrie en l’an 2011, les parties ont engagé un long débat sur cette question et ont décliné l’invitation de contre-interroger ou reporté à plus tard l’offre de la Commission de faire déposer M. Fleming au sujet de la lettre. Il est également manifeste, d’après le dossier, que la lettre a été produite sans préavis et qu’en conséquence, les discussions et argumentations n’ont pas eu lieu dans l’ordre logique qui aurait dû prévaloir normalement. Ces discussions entre les avocats et les membres de la Commission ont finalement abouti à un ajournement des audiences pour permettre à l’appelante, au canton de Vespra et au comté de Simcoe de présenter à la Cour divisionnaire une demande de contrôle judiciaire visant à obtenir une ordonnance de prohibition et une déclaration relatives à l’affirmation de la Commission qu’elle était liée par la lettre du ministre et par conséquent tenue, sans autre preuve ou plaidoirie sur la question, d’ordonner l’annexion à Barrie de suffisamment de terrain pour qu’une population de 125,000 personnes puisse y vivre. On a soutenu que la Commission avait, en agissant de la sorte, selon les termes mêmes du juge Robins, [TRADUCTION] «limité son pouvoir discrétionnaire au point de ne pas exercer sa compétence et [avait] ainsi commis une erreur de compétence». (Il y a lieu de signaler que le juge Robins n’a pas accepté cette prétention de l’appelante.)
A mon avis, on peut, à ce stade-ci de l’étude du présent pourvoi, formuler la question comme suit: La Commission était-elle fondée en droit d’adopter, sans plus, la lettre du ministre comme une décision du gouvernement de fixer la population de Barrie en l’an 2011, avant d’avoir donné à l’appe- lante la possibilité d’interroger le témoin présenté à cette fin par le gouvernement? Nous n’avons plus à nous prononcer sur le droit de l’appelante de contester la lettre et son contenu, du moins quant à la question de la population, par la présentation de sa propre preuve sur le sujet, la Cour d’appel ayant statué que l’appelante avait ce droit, et cette partie de l’arrêt n’étant pas portée en appel.
Après que la Cour divisionnaire eut statué a) que la Commission a le droit d’accepter des énoncés d’orientation du gouvernement, b) que la Commission est seule juge du poids à accorder à ces énoncés, c) que la Commission n’est pas liée, en droit, par ces énoncés d’orientation mais que sa décision qu’elle était liée n’emporte pas erreur sur la compétence, il y eut reprise des audiences de la Commission. L’appelante et les autres opposants ont alors demandé à la Commission si elle se considérait encore liée par les énoncés d’orientation contenus dans la lettre et si l’appelante pouvait contre-interroger quant à cette orientation. La Commission a rendu la décision suivante sur cette demande:
[TRADUCTION] Voici les instructions de la Commission sur cette requête: la Commission répète sa conclusion antérieure qu’elle est, vu la lettre du ministre, tenue de prévoir une population de 125,000 personnes en l’an 2011.
Pour les motifs mentionnés par la Cour divisionnaire, à la page 11, la Commission juge inutile tout contre-interrogatoire sur cette question.
C’était là un changement de décision de la part de la Commission à propos du contre‑interrogatoire du représentant du ministre. Avant la décision de la Cour divisionnaire sur la demande de contrôle judiciaire, la Commission avait offert une possibilité de contre‑interroger M. Fleming et le substitut du procureur général était disposé à le faire témoigner. En réalité, l’avocat de Barrie a aussi donné à entendre que M. Fleming devrait être contre-interrogé. Par la même occasion, la Commission a répété sa position du début: [TRADUCTION] «Nous ne pouvons mettre en doute le chiffre de 125,000, à cause de la lettre,¼ nous devons l’accepter¼».
La confusion quant aux questions en litige devant la Commission a continué à la reprise des audiences après le jugement de la Cour division- naire, mais finalement l’avocat du Comté a demandé l’autorisation de faire témoigner M. McKeough, le Trésorier provincial, que le Comté avait convoqué. La Commission a dit qu’elle était prête à entendre le ministre, mais qu’elle ne le contraindrait pas à témoigner. Après certaines discussions, l’avocat du ministre a, de fait, dit que le ministre était disposé à confirmer l’orientation du gouvernement mais pas [TRADUCTION] sous forme d’interrogatoire ou autre chose du genre¼» et le ministre n’a pas témoigné. L’imbroglio à propos de la présence du ministre et de son contre-interrogatoire s’est poursuivi pour aboutir à l’échange suivant sur le sujet:
[TRADUCTION] Me SOPINKA:
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De plus, s’il n’était pas clair—et c’est sans doute notre faute—si la portée de votre décision, l’autre jour, n’était pas claire pour le canton, savoir si nous serions autorisés à soumettre des éléments de preuve pour établir qu’il y a d’autres orientations du gouvernement qui ne cadrent pas avec celle des 125,000 personnes et ainsi de suite.
LE PRÉSIDENT:
C’est 125,000, c’est le sens de la décision.
UN COMMISSAIRE:
C’était très clair, Me Sopinka.
Me SOPINKA:
Je comprends qu’il importe peu que ce soit maintenant ou plus tard, il ne nous sera pas permis de soumettre de preuve ou de contre-interroger sur ce point?
UN COMMISSAIRE:
Nous avons déjà décidé ce point.
Les parties, après cette méprise ou malentendu, ont plaidé une remise d’audience pour d’autres motifs et n’ont jamais par la suite soulevé la question du contre-interrogatoire de M. Fleming ou d’aucun autre délégué du ministère. Il est manifeste que l’appelante n’a jamais renoncé à son droit de contre-interroger cette personne, mais toutes les parties semblent avoir cru qu’en acceptant la lettre et son orientation quant à la population, la Commission avait enlevé à l’appelante le droit de contre-interroger.
Même si la demande de contre-interroger à propos de la lettre du ministre et l’offre antérieure de présenter un témoin à cette fin ont été plutôt imprécises, même si la demande initiale s’est ensuite poursuivie de façon quelque peu saccadée, il ne faut pas oublier que la demande complexe d’annexion avait été très contestée par les parties avant que le ministère ne mette en preuve d’une façon plutôt sensationnelle son orientation quant à la populati