Société canadienne de perception de la copie privée c. Canadian Storage Media Alliance

Société canadienne de perception de la copie privée c. Canadian Storage Media Alliance
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2004-12-14
Référence neutre
2004 CAF 424
Numéro de dossier
A-10-04, A-11-04, A-9-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Société canadienne de perception de la copie privée c. Canadian Storage Media Alliance (C.A.F.) [2005] 2 C.F. 654
Date : 20041214
Dossiers : A-9-04
A-10-04
A-11-04
Référence : 2004 CAF 424
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
A-9-04
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE
demanderesse
et
CANADIAN STORAGE MEDIA ALLIANCE [Sony du Canada Ltée; Verbatim Corporation; Fuji Photo Film Canada Inc.; Compaq Computer Corporation; Intel Corporation; Maxell Canada Corp.; Thomson Multimedia Ltd.; Imation Canada Inc.; Hewlett Packard (Canada) Ltd.; Apple Canada Inc.; Memorex Canada Ltd.; AVS Technologies Inc.; Dell Computer Corporation; Samsung Electronics Canada Inc.]
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL, COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA, COSTCO WHOLESALE CANADA LTD.; INTERTAN, INC. (exploitée sous la raison sociale RadioShack Canada); LONDON DRUGS LIMITED; CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL; THE BUSINESS DEPOT LTD. (exploitée sous la raison sociale STAPLES Business Depot/BUREAU EN GROS); WAL-MART CANADA CORPORATION; FUTURE SHOP LTD., HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., M. Jeremy HELLSTROM, M. Martin HEMMINGS, M. Brian M. HUNT, M. V. KUZ, M. Richard C. PITT et M. Tom A. TROTTIER
défendeurs
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
intervenante
A-10-04
ENTRE :
APPLE CANADA INC., DELL COMPUTER CORPORATION OF CANADA, HEWLETT PACKARD (CANADA) CO. et INTEL CORPORATION
demanderesses
et
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE (SCPCP), ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL (CWTA), COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA (CEMC), « COALITION DES DÉTAILLANTS » (COSTCO WHOLESALE CANADA LTD.); INTERTAN INC. (exploitée sous la raison sociale RADIOSHACK CANADA); LONDON DRUGS LIMITED; CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL; THE BUSINESS DEPOT LTD. (exploitée sous la raison sociale STAPLES BUSINESS DEPOT/BUREAU EN GROS); WAL-MART CANADA CORP.; FUTURE SHOP LTD), HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., M. JEREMY HELLSTROM, M. MARTIN HEMMINGS, M. BRIAN M. HUNT, M. V. KUZ, M. RICHARD C. PITT et M. TOM A. TROTTIER
défendeurs
COMMISSION DU DROIT D'AUTEUR
intervenante
A-11-04
ENTRE :
CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL, WAL-MART CANADA, THE BUSINESS DEPOT LTD. (STAPLES BUSINESS DEPOT/BUREAU EN GROS), LONDON DRUGS LIMITED, INTERTAN INC. (RADIOSHACK CANADA), FUTURE SHOP LTD. et COSTCO WHOLESALE CANADA LTD. (les détaillants)
demanderesses
et
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE (SCPCP)
et
CANADIAN STORAGE MEDIA ALLIANCE, ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL, COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA, HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., JEREMY HELLSTROM, MARTIN HEMMINGS, BRIAN M. HUNT, V. KUZ, RICHARD C. PITT et TOM A. TROTTIER
défendeurs
Audience tenue à Ottawa (Ontario) les 12 et 13 octobre 2004
Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le 14 décembre 2004
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NOËL
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE EVANS
Date : 20041214
Dossiers : A-9-04
A-10-04
A-11-04
Référence : 2004 CAF 424
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
A-9-04
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE
demanderesse
et
CANADIAN STORAGE MEDIA ALLIANCE [Sony du Canada Ltée; Verbatim Corporation; Fuji Photo Film Canada Inc.; Compaq Computer Corporation; Intel Corporation; Maxell Canada Corp.; Thomson Multimedia Ltd.; Imation Canada Inc.; Hewlett Packard (Canada) Ltd.; Apple Canada Inc.; Memorex Canada Ltd.; AVS Technologies Inc.; Dell Computer Corporation; Samsung Electronics Canada Inc.]
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL, COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA, COSTCO WHOLESALE CANADA LTD.; INTERTAN, INC. (exploitée sous la raison sociale RadioShack Canada); LONDON DRUGS LIMITED; CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL; THE BUSINESS DEPOT LTD. (exploitée sous la raison sociale STAPLES Business Depot/BUREAU EN GROS); WAL-MART CANADA CORPORATION; FUTURE SHOP LTD., HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., M. Jeremy HELLSTROM, M. Martin HEMMINGS, M. Brian M. HUNT, M. V. KUZ, M. Richard C. PITT et M. Tom A. TROTTIER
défendeurs
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
intervenante
A-10-04
ENTRE :
APPLE CANADA INC., DELL COMPUTER CORPORATION OF CANADA, HEWLETT PACKARD (CANADA) CO. et INTEL CORPORATION
demanderesses
et
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE (SCPCP), ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL (CWTA), COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA (CEMC), « COALITION DES DÉTAILLANTS » (COSTCO WHOLESALE CANADA LTD.; INTERTAN, INC. (exploitée sous la raison sociale RADIOSHACK CANADA); LONDON DRUGS LIMITED; CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL; THE BUSINESS DEPOT LTD. (exploitée sous la raison sociale STAPLES BUSINESS DEPOT/BUREAU EN GROS); WAL-MART CANADA CORP.; FUTURE SHOP LTD), HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., M. JEREMY HELLSTROM, M. MARTIN HEMMINGS, M. BRIAN M. HUNT, M. V. KUZ, M. RICHARD C. PITT, et M. TOM A. TROTTIER
défendeurs
COMMISSION DU DROIT D'AUTEUR
intervenante
A-11-04
ENTRE :
CONSEIL CANADIEN DU COMMERCE DE DÉTAIL, WAL-MART CANADA, THE BUSINESS DEPOT LTD. (STAPLES BUSINESS DEPOT/BUREAU EN GROS), LONDON DRUGS LIMITED, INTERTAN INC. (RADIOSHACK CANADA), FUTURE SHOP LTD. et COSTCO WHOLESALE CANADA LTD. (les détaillants)
demanderesses
et
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE PERCEPTION DE LA COPIE PRIVÉE (SCPCP)
et
CANADIAN STORAGE MEDIA ALLIANCE, ASSOCIATION CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL, COGNOS INC., CONSUMER ELECTRONIC MARKETERS OF CANADA, HYDRAULIC DESIGN, VENCON TECHNOLOGIES INC., JEREMY HELLSTROM, MARTIN HEMMINGS, BRIAN M. HUNT, V. KUZ, RICHARD C. PITT et TOM A. TROTTIER
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NOËL
[1] La Cour est saisie de trois demandes de contrôle judiciaire d'une décision par laquelle la Commission du droit d'auteur du Canada (la Commission) a établi les redevances sur la copie pour usage privé à percevoir par la Société canadienne de perception de la copie privée (la SCPCP) pour les années 2003 et 2004. Les demandes ont été réunies et instruites conjointement sur ordonnance de la Cour.
Contexte
[2] La Commission est un tribunal administratif constitué sous le régime de la Loi sur le droit d'auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42, (la Loi). Elle est notamment chargée de fixer les redevances et les modalités afférentes relatives à la copie pour usage privé d'oeuvres musicales, de prestations d'oeuvres musicales et d'enregistrements sonores (musique enregistrée) sur supports audio vierges vendus ou autrement aliénés au Canada.
[3] La partie VIII de la Loi a pour effet de légaliser la copie pour usage privé d'enregistrements sonores d'oeuvres musicales sur des supports vierges, prévoyant ainsi une exception au droit de reproduction exclusif des auteurs, artistes-interprètes et producteurs admissibles (les titulaires de droits). Elle indemnise par ailleurs les titulaires de droits de la perte d'exclusivité qu'ils subissent ainsi en imposant une redevance sur les supports utilisés pour enregistrer de la musique. Pour faciliter la consultation, le texte intégral de la partie VIII est reproduit à l'annexe 1 des présents motifs.
[4] Depuis l'entrée en vigueur de la partie VIII en mars 1998, la Commission a homologué trois tarifs de redevances pour la copie privée, ainsi qu'un tarif provisoire. En 1999, la Commission a publié sa première décision sur le tarif des redevances pour la copie privée (Copie privée I) et sa deuxième, en 2001(Copie privée II). En 2002, la Commission a, sur demande, reconsidéré sa deuxième décision au motif que le marché des supports audio vierges connaissait une évolution rapide et elle a modifié le tarif en conséquence. Les présentes demandes visent la plus récente décision sur la copie privée, qui a été rendue le 12 décembre 2003 (Copie privée III).
[5] La SCPCP est l' « organisme de perception » désigné par la Commission en vertu de la Loi pour percevoir les redevances et pour les répartir entre les titulaires de droits. Les fabricants et les importateurs de supports vierges vendus au Canada doivent payer des redevances à la SCPCP. L'organisme de perception est chargé de répartir les redevances entre les sociétés de gestion qui représentent les catégories susmentionnées de titulaires de droits dans les proportions établies par la Commission.
[6] Bien que les fabricants et les importateurs soient tenus de payer la redevance prévue par la Loi, ils n'en assument pas nécessairement le coût. Normalement, les fabricants et les importateurs incluent le montant de la redevance dans le prix de vente exigé de l'acheteur, de sorte que c'est habituellement le consommateur qui assume le coût de la redevance.
[7] La Loi autorise la SCPCP à déposer auprès de la Commission un projet de tarif des redevances à percevoir au profit des titulaires de droits. Après examen du projet de tarif et, le cas échéant, des oppositions, la Commission certifie le tarif qu'elle estime juste et équitable.
[8] Dans son projet de tarif pour 2003-2004, la SCPCP a demandé que des redevances soient désormais exigées pour divers types de nouveaux supports audio servant à copier de la musique tels que les « disques numériques polyvalents » enregistrables ou réinscriptibles (DVD), les cartes de mémoire électronique amovibles et les mémoires non amovibles intégrées en permanence à un « enregistreur audionumérique » , expression que la Commission a employée pour désigner les lecteurs MP3 et autres appareils analogues.
[9] Dans la décision à l'examen, la Commission a maintenu le statu quo sur les taux de redevances applicables aux cassettes audio, aux MiniDiscs, aux disques compacts enregistrables (CD-R), aux disques compacts réinscriptibles (CD-RW), aux disques compacts audio enregistrables (CD-R audio) et aux disques compacts audio réinscriptibles (CD-RW audio). Elle a jugé que les DVD enregistrables ou réinscriptibles et les cartes de mémoire électronique amovibles ne devaient pas être assujettis à la redevance sur la copie privée. Elle a toutefois estimé que la mémoire intégrée à un enregistreur audionumérique était assujettie à la redevance.
[10] Les taux de redevances homologués par la Commission étaient inférieurs à ceux que réclamait la SCPCP, sauf dans le cas de la redevance de deux dollars fixée par la Commission pour les enregistreurs audionumériques. La SCPCP souhaitait une redevance de 2,1 cents par mégaoctet pour les lecteurs MP3 ayant une capacité de stockage inférieure à un gigaoctet (1 Go), ce qui se serait traduit par des redevances de 67 ¢ et de 1,34 $ respectivement.
[11] En plus de fixer les redevances sur la copie privée pour 2003 et 2004, la Commission a déclaré que ce qu'il était convenu d'appeler le « programme d'exonération de la redevance » administré par la SCPCP était sans fondement juridique. Le programme d'exonération de la redevance est un régime administré par la SCPCP depuis 1999 qui a pour effet de dispenser certains groupes d'acheteurs du paiement des redevances autorisées par la Commission.
[12] La Commission a également confirmé la constitutionnalité de la partie VIII de la Loi en déclarant qu'il s'agissait de dispositions législatives fédérales sur le droit d'auteur qui imposent une redevance de nature réglementaire et non une taxe.
Les parties
[13] La SCPCP est une société sans capital-actions et sans but lucratif constituée sous le régime de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes. Ses membres sont les sociétés de gestion qui exercent le droit à rémunération en matière de copie privée pour le compte des titulaires de droits. Comme nous l'avons déjà signalé, la SCPCP est l'organisme de perception désigné par la Commission en vertu de la Loi.
[14] La SCPCP conteste la décision de la Commission dans la mesure où celle-ci a déclaré illégal le programme d'exonération de la redevance. La Société Radio-Canada, en qualité d'intervenante, se rallie à la thèse de la SCPCP à cet égard et ajoute qu'elle devrait avoir le droit, en vertu de ce programme, de continuer à acheter des supports vierges sans être tenue de verser des redevances. La SCPCP appuie la décision que la Commission a rendue en réponse aux deux autres demandes.
[15] Les « détaillants » , pour reprendre l'expression employée par la Commission dans sa décision, sont composés d'une coalition de vendeurs au détail de supports vierges représentés par la « coalition des détaillants » , qui affirment vendre environ 75 pour 100 des supports vierges au Canada. Les détaillants contestent la partie de sa décision dans laquelle la Commission a confirmé la constitutionnalité de la partie VIII, mais ils appuient sa conclusion que le programme d'exonération de la redevance est illégal. Contrairement aux deux autres principaux participants, les détaillants ne sont pas intervenus dans les instances ayant donné lieu aux décisions Copie privée I et Copie privée II.
[16] La Canadian Storage Media Alliance (la CSMA) représente les principaux fabricants et importateurs de supports vierges. La CSMA appuie la décision de la Commission en ce qui concerne le programme d'exonération de la redevance. Elle conteste toutefois la conclusion de la Commission suivant laquelle la mémoire intégrée à un lecteur MP3 est assujettie à la redevance en vertu de la partie VIII et elle s'oppose à l'imposition d'une redevance plus élevée que celle qui est proposée par la CCPC. La Commission a été autorisée à intervenir sur ce dernier point. La participation des détaillants à la présente instance se résume essentiellement à une adhésion inconditionnelle à la thèse de la CSMA.
Ordre d'examen des questions en litige
[17] La Cour abordera d'abord la question plus générale que soulève la contestation par les détaillants de la constitutionnalité de la partie VIII (A-11-04). Elle examinera ensuite les moyens invoqués par la SCPCP pour confirmer la validité du programme d'exonération de la redevance (A-9-04), pour ensuite se pencher sur les questions plus précises soulevées par la CSMA dans le dossier A-10-04 quant à la question de savoir si la partie VIII s'applique à la mémoire intégrée à un lecteur MP3 et celle de savoir si le taux fixé par la Commission à cet égard porte atteinte au principe interdisant de statuer ultra petita ou s'il est par ailleurs injuste.
Dossier A-11-04 - La question de la constitutionnalité
[18] Suivant les détaillants, la partie VIII de la Loi ne constitue pas, de par son caractère véritable, un texte législatif portant sur le droit d'auteur. À titre subsidiaire, les détaillants soutiennent que le régime de redevances établi par la partie VIII crée une taxe et qu'il est, de ce fait, inconstitutionnel par application de l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., ch. 3, art. 53, modifiée (la Loi constitutionnelle de 1867).
[19] L'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose en effet que « [t]out projet de loi ayant pour objet l'affectation d'une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d'impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes. » Or, il est acquis aux débats que, bien que la partie VIII ait été présentée à la Chambre des communes, elle n'était pas considérée comme une mesure introduisant une taxe ou un impôt et elle n'a pas été présentée par le biais d'une motion de voies et moyens (voir l'article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui exige que ce qu'on est convenu d'appeler les « projets de loi de finances » soient précédés d'un « message au gouverneur général » recommandant leur adoption).
[20] Finalement, les détaillants font valoir que, si le régime de redevances ne crée pas de taxe, le législateur fédéral n'était pas compétent pour l'adopter parce qu'il est extrêmement vague et général et qu'il ne se rattache pas suffisamment au droit d'auteur ou à toute autre question ressortissant à la compétence fédérale.
Décision de la Commission
[21] La Commission a posé deux questions au sujet de la constitutionnalité des redevances : la partie VIII constitue-t-elle, de par sa nature véritable, un texte de loi sur le droit d'auteur et, dans l'affirmative, la redevance sur la copie privée constitue-t-elle une taxe au sens constitutionnel?
[22] En ce qui concerne cette dernière question, la Commission a cité ses propres motifs dans la décision Copie privée I, dans laquelle elle déclarait ce qui suit (à la page 17) :
La redevance pour copie privée n'est pas une taxe, mais une charge obligatoire imposée conformément à un régime de réglementation lié directement au droit d'auteur. Elle vise à assurer un paiement, sous forme de redevance, à titre de rémunération à l'égard de la reproduction d'oeuvres protégées par le droit d'auteur par suite de la légalisation de la copie privée d'oeuvres musicales enregistrées.
[23] Pour parvenir à cette conclusion, la Commission a retenu la démarche proposée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134. Après avoir appliqué les cinq indices formulés par la Cour suprême dans cet arrêt, la Commission a conclu que la redevance n'était pas une taxe mais bien un prélèvement de nature réglementaire.
[24] Dans Copie privée III, la Commission a repris le raisonnement qu'elle avait suivi dans Copie privée I en réponse à la contestation constitutionnelle qui avait été formulée dans cette première affaire. La Commission a expliqué que les détaillants n'avaient présenté depuis aucun argument de poids qui aurait été de nature à l'amener à changer de point de vue sur la question.
[25] La Commission a ajouté qu'il fallait aussi aborder la question de la terminologie. Elle a écarté l'argument des détaillants suivant lequel la seule acception commune au mot anglais « levy » et au terme français « redevance » était la notion de taxe. La Commission a expliqué que cet argument mettait trop l'accent sur de simples étiquettes. La Commission a estimé qu'il valait mieux se demander si le régime constituait, de par sa conception ou sur le plan pratique, une taxe ou une sorte de prélèvement de nature réglementaire.
[26] La Commission a par ailleurs précisé qu'elle continuait à croire (comme dans Copie privée I) que la redevance n'était pas imposée par une institution publique, puisque la Commission ne peut ni mettre en marche le processus d'établissement du tarif ni percevoir aucun montant dû. Finalement, la Commission a conclu que, bien que la Loi ait été édictée du moins en partie pour le bénéfice du public canadien, il était faux de prétendre pour autant que les redevances servaient une fin d'intérêt public.
[27] En ce qui concerne la première question constitutionnelle (c.-à-d. celle de savoir si la partie VIII constitue un texte de loi portant sur le droit d'auteur), la Commission a réitéré l'avis qu'elle avait formulé dans Copie privée I et suivant lequel la partie VIII est, de par sa nature véritable, un texte de loi portant sur le droit d'auteur.
[28] Pour déterminer la nature véritable de la partie VIII, il faut examiner deux aspects des dispositions législatives en cause : leur objet et leurs conséquences juridiques. La partie VIII a été édictée pour résoudre le problème de l'incapacité pratique des titulaires de droits de faire respecter leur droit de reproduction dans un contexte de violation généralisée de ce droit imputable à l'accès de plus en plus facile aux supports vierges. Voilà, selon la Commission, l' « injustice » que la partie VIII cherchait à corriger.
[29] Les effets du régime législatif se rattachent à l'injustice en question. Les consommateurs qui s'adonnent à la copie privée le font désormais en toute légalité et les titulaires de droits touchent une rémunération. La Commission a poursuivi en concluant que la partie VIII constitue un exercice légitime par le législateur fédéral de sa compétence en matière de droit d'auteur.
Analyse
[30] Les questions à trancher sont les suivantes :
1. La Commission a-t-elle eu raison de juger que la redevance sur la copie privée constitue un prélèvement de nature réglementaire régulièrement adopté et non une taxe au sens constitutionnel?
2. La Commission a-t-elle eu raison de déclarer constitutionnelle la partie VIII de la Loi au motif que, de par son caractère véritable, elle relève du pouvoir législatif exclusif du législateur fédéral sur « les droits d'auteur » ?
[31] Comme il s'agit de questions de droit constitutionnel, c'est la norme du bien-fondé (ou norme de la décision correcte) qui s'applique pour évaluer la décision de la Commission.
La question du caractère véritable
[32] On peut régler assez rapidement l'argument que la partie VIII de la Loi ne constitue pas, de par son caractère véritable, un texte de loi sur le droit d'auteur. L'élément essentiel de la compétence sur le droit d'auteur que le paragraphe 91(23) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère expressément au législateur fédéral consiste en la création d'un cadre juridique permettant aux titulaires de droits de toucher une rémunération pour la reproduction, par des tiers, d'enregistrements sonores d'oeuvres musicales. C'est précisément l'objectif visé par la partie VIII. Elle légalise la copie pour usage privé faite par une catégorie déterminée de consommateurs en accordant une rémunération aux titulaires de droits pour l'expropriation de leurs droits exclusifs.
[33] Pour être constitutionnel, un texte législatif fédéral doit, de par sa nature même ou de par son objet principal - ce qu'on appelle son caractère véritable -, porter sur une question qui relève, aux termes de la Constitution, de la compétence exclusive du législateur fédéral. La loi fédérale qui répond à ce critère sera jugée constitutionnelle, même si elle touche de façon accessoire des questions qui ne relèvent pas de la compétence constitutionnelle du législateur fédéral (le plus souvent sur la propriété et les droits civils dans la province).
[34] La Cour suprême a précisé le sens de la théorie du caractère véritable qui est utilisée pour déterminer si les dispositions d'une loi fédérale sont constitutionnelles (voir l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, appliqué dans l'arrêt Colombie-Britannique (Securities Commission) c. Global Securities Corporation, [2000] 1 R.C.S. 494). L'analyse comporte trois questions essentielles :
1. De par leur caractère véritable, les dispositions législatives en cause visent-elles une question qui relève de la compétence du législateur fédéral?
2. Si les dispositions empiètent sur les pouvoirs des législatures provinciales, s'inscrivent-elle dans le cadre d'un régime législatif fédéral valide?
3. Si elles s'inscrivent dans le cadre d'un régime législatif fédéral valide, les dispositions sont-elle suffisamment intégrées à ce régime et à quel point sont-elles importantes pour en assurer l'efficacité?
[35] Les détaillants ne trouvent rien à redire à la démarche juridique retenue par la Commission pour en arriver à sa conclusion que la partie VIII est, de par son caractère véritable, un texte législatif sur le droit d'auteur. Ils reprennent plutôt leur argument que le régime de redevances ne repose pas sur « de solides principes en matière de droit d'auteur » et qu'il ne relève donc pas du droit d'auteur.
[36] Leur thèse est essentiellement la suivante. Bien que la partie VIII légalise la copie privée et prévoie un moyen pratique de verser une rémunération aux titulaires de droits, le prix à payer pour y parvenir est assumé en partie par des personnes qui ne s'adonnent pas à la copie privée.
[37] La Commission a reconnu cet état de fait dans ses motifs. Mais la théorie du caractère véritable exige que, envisagé sous l'angle de son objet et de ses effets juridiques, chaque aspect du régime soit étroitement lié à l'objectif visé par le législateur fédéral, en l'occurrence indemniser les titulaires de droits pour la reproduction d'oeuvres musicales pour usage privé. À mon avis, toutes les dispositions de la partie VIII se rattachent effectivement à cet objectif.
[38] Les détaillants ne sont pas en mesure de citer de dispositions de la partie VIII qui soient étrangères à cet objectif. Je ne décèle aucune erreur dans la conclusion de la Commission suivant laquelle la partie VIII constitue, de par son caractère véritable, un texte de loi portant sur le droit d'auteur.
Taxe ou prélèvement de nature réglementaire?
[39] Il faut entamer cette analyse par les cinq critères énoncés par la Cour suprême dans l'arrêt Westbank. La présence de ces cinq éléments permet en règle générale de conclure à l'existence d'une taxe. Les quatre premiers critères correspondent aux caractéristiques habituelles d'une taxe qui ont été précisées par la Cour suprême il y a plus de soixante-dix ans dans l'arrêt Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357. La Cour signalait dans cet arrêt (aux pages 362 et 363), qu'un prélèvement est habituellement considéré comme une taxe s'il est : (1) exigible en vertu de la loi, (2) imposé sous l'autorité du Parlement, (3) perçu par un organisme public, (4) destiné à une fin d'intérêt public. Encore de nos jours, il est difficile de conclure à l'existence d'une taxe si ces quatre indices essentiels ne sont pas réunis.
[40] Le cinquième critère est le fruit d'une série de décisions qui ont conduit à l'arrêt rendu par la Cour suprême dans l'affaire Succession Eurig, [1998] 2 R.C.S. 565. Dans cet arrêt, le juge Major, qui écrivait au nom des juges majoritaires, fait remarquer ce qui suit (au paragraphe 21) : « Il est un autre facteur qui permet généralement de distinguer des frais d'une taxe : il doit y avoir un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni » . Dans l'arrêt Westbank, la Cour suprême a précisé que ce « rapport » constituait « un autre facteur utile aidant à faire la distinction entre les taxes et les frais d'utilisation » (au paragraphe 22). La Cour a expliqué que les frais d'utilisation sont « un sous-ensemble des "redevances de nature réglementaire" » (idem).
[41] Ce dernier critère est différent des quatre premiers sur le plan conceptuel, car il s'explique par le régime constitutionnel propre au Canada. Voici ce que dit le juge Gonthier, au nom d'une Cour suprême unanime, dans l'arrêt Westbank, au sujet de cet indice (paragraphe 2) :
Notre Cour a examiné à de nombreuses reprises et dans plusieurs contextes la façon de qualifier un prélèvement gouvernemental. Cette qualification est pertinente dans l'examen de la constitutionnalité d'un prélèvement provincial qui présente des aspects de taxation indirecte puisque, s'il s'agit d'une redevance de nature réglementaire ou d'une composante d'un régime de réglementation, les provinces ont compétence en vertu de la Constitution pour l'imposer. Elle est également pertinente pour l'examen de l'art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 parce que, si le prélèvement est une taxe, il doit alors être imposé par le législateur. Et, comme je le mentionne plus loin, si le prélèvement est qualifié de taxe, il est inapplicable en vertu de la Constitution à l'autre palier de gouvernement.
[42] Après avoir posé le principe constitutionnel à la base de l'article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 (qui a pour effet d'interdire la taxation intergouvernementale entre les provinces et le Canada), le juge précise ce qui suit, au début de son analyse (paragraphe 15) :
Ce sont ces valeurs constitutionnelles [à la base de l'article 125] qui fondent la distinction constitutionnelle entre les « taxes » et les « redevances de nature réglementaire » , et qui expliquent pourquoi l'art. 125 s'applique aux premières mais pas aux secondes.
[43] Il a poursuivi en expliquant ces valeurs ainsi que le cadre directeur dans lequel elles s'inscrivaient :
17. Cet article [l'article 125] est un des moyens prévus par la Constitution pour assurer le bon fonctionnement du système fédéral canadien. Il donne à chaque palier de gouvernement suffisamment d'espace opérationnel pour gouverner sans intervention externe. Il est fondé sur l'idée que l'imposition d'une taxe à un palier de gouvernement peut nuire considérablement à la capacité de ce gouvernement d'exercer les fonctions que la Constitution lui confère. Dans M'Culloch c. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819), à la p. 431, le juge en chef Marshall a expliqué ainsi cette notion :
[traduction] Que le pouvoir de taxer comporte le pouvoir de détruire; que le pouvoir de détruire peut enrayer et annihiler le pouvoir de créer; qu'il y a une répugnance manifeste à conférer à un gouvernement un pouvoir de contrôle sur les mesures constitutionnelles d'un autre, cet autre qui, relativement à ces mesures mêmes, est déclaré suprême par rapport à celui qui exerce le contrôle; il s'agit de propositions qu'on ne peut écarter.
Dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004, à la p. 1056, notre Cour, à la majorité, fait allusion à cet énoncé, et explique, à la p. 1065, que « l'art. 125 a manifestement pour objet d'empêcher un palier de gouvernement d'empiéter, par voie de taxation, sur les biens d'un autre palier de gouvernement » .
[...]
19. Bien que la première valeur constitutionnelle soutenue par l'art. 125 soit le fédéralisme, cet article favorise aussi, de façon secondaire, la valeur constitutionnelle que constitue la démocratie. Notre Cour a expliqué récemment dans l'arrêt Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, au par. 30, que la Constitution canadienne (par l'application de l'art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867) exige qu'il n'y ait aucune taxation sans représentation. En d'autres termes, les personnes assujetties à la taxation dans une démocratie ont droit à ce que leurs représentants élus débattent des questions de savoir si cet argent devrait être prélevé et comment il devrait être dépensé. La taxation entre gouvernements est interdite en partie parce qu'il ne devrait pas être permis à un groupe de représentants élus de décider comment devraient être dépensées des taxes qu'un autre groupe de représentants élus a prélevées dans le cadre de son autorité. Par ailleurs, les gouvernements ne sont pas exonérés du paiement de frais d'utilisation, comme la taxe d'eau, en partie parce que le gouvernement peut choisir d'utiliser le service ou non, et parce que le montant prélevé est dépensé uniquement pour fournir ce service : Attorney General of Canada c. City of Toronto (1892), 23 R.C.S. 514; Attorney-General of Canada c. Registrar of Titles, [1934] 4 D.L.R. 764 (C.A.C.-B.), aux pp. 771 et 772. En ce sens, les frais d'utilisation ressemblent plutôt à un prix exigé pour des produits commercialisables qu'à une forme de taxation.
[44] La Cour a ensuite examiné la question de la distinction constitutionnelle entre les « taxes » et les « redevances de nature réglementaire » . Après avoir cité les quatre indices habituels, le juge Gonthier déclare ce qui suit :
22. Ces indicateurs d'une « taxation » ont récemment été adoptés par notre Cour dans Succession Eurig, précité, au par. 15. Le juge Major, pour la majorité de la Cour, a ajouté un autre élément possible pour qualifier un prélèvement gouvernemental, disant au par. 21 qu' « [i]l est un autre facteur qui permet généralement de distinguer des frais d'une taxe : il doit y avoir un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni » . Il s'agit d'une précision utile, car elle aide à faire la distinction entre les taxes et les frais d'utilisation qui sont un sous-ensemble des « redevances de nature réglementaire » .
23. On fait une distinction entre la simple « taxation » et la « réglementation » , ou ce qui a été décrit comme des « redevances de nature réglementaire » : P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, à la p. 30-28; J.E. Magnet, Constitutional Law of Canada (7e éd. 1998), vol. 1, à la p. 481; G.V. La Forest, The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution (2e éd. 1981). La distinction entre, d'une part, les taxes et, d'autre part, les redevances de nature réglementaire, a été mise en évidence par une majorité de notre Cour dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, précité, aux pp. 1055, 1070, 1072 et 1075. Dans cette affaire, les juges majoritaires ont expliqué, à la p. 1070, qu'il fallait faire une distinction entre une taxe et une « taxe [imposée] essentiellement à des fins de réglementation ou [. . .] indissociable d'une réglementation plus générale » .
[45] Après avoir affirmé que les frais d'utilisation ne peuvent être considérés comme une « taxation » au sens où l'entend la Constitution, le juge Gonthier poursuit en expliquant les raisons pour lesquelles il en va de même pour les redevances de nature réglementaire :
32. L'article 125 ne s'applique pas non plus à d'autres types de redevances de nature réglementaire décrites précédemment. Lorsque le prélèvement lui-même est le mécanisme qui favorise l'objet de la réglementation, telle une redevance qui encourage ou décourage certains types de comportement, ou lorsque le prélèvement « accessoire ou rattaché à un régime de réglementation » peut être utilisé pour couvrir les coûts de ce régime, il sera alors généralement applicable à l'autre palier de gouvernement. Les juges majoritaires de notre Cour s'en expliquent dans le Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, précité, à la p. 1070 :
Si elle a comme objet principal de produire des revenus à des fins fédérales générales, alors elle relève du par. 91(3) et la restriction de l'art. 125 s'applique. Si, par contre, le gouvernement fédéral établit une taxe essentiellement à des fins de réglementation ou si cette taxe est indissociable d'une réglementation plus générale, comme c'est le cas des « contributions d'ajustement » dont il est question dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7 et autres, [1978] 2 R.C.S. 1198, ou des primes d'assurance-chômage dans l'affaire Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355, il ne s'agit pas véritablement de « taxation » et l'art. 125 ne s'applique pas.
33. En protégeant chaque palier de gouvernement contre la taxation, mais pas contre les autres types de redevances de nature réglementaire, la Constitution leur confère un certain espace opérationnel d'une manière qui favorise le mieux les objectifs du fédéralisme souple au Canada. C'est en fonction de ces notions que j'examine maintenant le prélèvement gouvernemental en cause.
[46] Ce cinquième indice a donc pour effet d'apporter à l'analyse une nuance qui est d'une nature différente de celles qui s'appliquent aux quatre autres indices. Au Canada, une redevance qui présente les caractéristiques d'une taxe peut néanmoins s'avérer être autre chose qu'une taxe, si l'on peut démontrer qu'elle se rattache à ce point à un régime réglementaire que le fait de la considérer comme une taxe priverait de son efficacité le fédéralisme, lequel constitue la principale valeur constitutionnelle à la base de l'article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[47] Dans ce contexte, la décision rendue par la Haute Cour de l'Australie dans l'affaire Australian Tape Manufacturers Association Ltd. c. Commonwealth of Australia, (1993), 176 C.L.R. 480, sur laquelle les détaillants tablent si fortement, est de peu d'utilité pour répondre à la question de savoir si la redevance constitue une taxe ou un prélèvement de nature réglementaire.
[48] Dans cette décision, la Haute Cour de l'Australie, qui était appelée à se prononcer sur un texte législatif structuré de façon semblable à celui qui nous intéresse en l'espèce, a jugé que la redevance était une taxe. Elle a tiré cette conclusion après avoir estimé que les quatre indices classiques que j'ai évoqués étaient présents. Elle n'a pas abordé le cinquième critère, car la Constitution de l'Australie n'exige pas de faire la distinction qu'il faut établir au Canada entre une taxe et un prélèvement de nature réglementaire.
[49] Les détaillants se fondent sur le raisonnement de la Haute Cour de l'Australie pour soutenir que la Commission a commis une erreur en déclarant que deux des quatre indices habituels d'une taxe n'étaient pas présents. Plus précisément, les détaillants s'inscrivent en faux contre la conclusion de la Commission suivant laquelle la redevance ne vise pas une fin d'intérêt public et n'est pas prélevée par un organisme public.
[50] Pour en arriver à cette dernière conclusion, la Commission a expliqué que ce n'est pas elle qui impose la redevance, étant donné qu'elle ne peut ni mettre en branle le processus d'établissement du tarif ni percevoir les montants dus. La redevance est plutôt imposée par la SCPCP, un organisme qui est voué à la protection des intérêts privés des titulaires de droits et qui, par définition, ne constitue pas une institution publique. La Commission a également déclaré que, bien que la Loi ait été édictée pour le bénéfice du public canadien, il était faux de prétendre que les redevances servent une fin d'intérêt public. En tirant ces conclusions, la Commission se concentrait sur l'objet immédiat des redevances, en l'occurrence indemniser les titulaires de droits des pertes de revenus imputables à la copie privée.
[51] La conclusion tirée par la Commission sur l'un ou l'autre de ces indices se justifie difficilement. Il semble acquis que la redevance a été créée dans le but de venir en aide aux créateurs et à l'industrie de la musique en créant un équilibre entre les droits des créateurs et ceux des utilisateurs. Ainsi que le juge Binnie l'a déclaré dans l'arrêt Théberge c. Galerie d'Art du Petit Champlain Inc., [2002] 2 R.C.S. 336 (au paragraphe 30) :
La Loi est généralement présentée comme établissant un équilibre entre, d'une part, la promotion, dans l'intérêt du public, de la création et de la diffusion des oeuvres artistiques et intellectuelles et, d'autre part, l'obtention d'une juste récompense pour le créateur (ou, plus précisément, l'assurance que personne d'autre que le créateur ne pourra s'approprier les bénéfices qui pourraient être générés).
La partie VIII de la Loi répond à ces critères. La redevance est perçue pour une fin publique. Le fait que la redevance soit versée directement aux titulaires de droits par l'entremise de la SCPCP n'est pas incompatible avec cette fin et ne transforme pas la Loi en un texte législatif dont l'objectif premier serait la défense d'intérêts privés.
[52] La conclusion que la redevance n'est pas perçue par un organisme public pose aussi problème. Aux termes de l'article 83 de la Loi, la Commission est l'organisme chargé de déterminer les redevances, de décider des supports auxquels elles seront appliquées et de fixer le montant de ces redevances. En vertu de l'alinéa 83(8)c), la Commission se voit conférer le pouvoir d'établir les redevances ainsi que les modalités y afférentes. C'est la SCPCP qui met en branle le processus et qui perçoit les redevances, mais c'est la Commission qui établit les redevances. Les redevances sont donc imposées par un organisme public.
[53] Je suis par conséquent d'avis que les quatre indices habituels permettant de conclure à l'existence d'une taxe sont présents en l'espèce. Il nous reste donc à nous demander si le dernier critère posé par la Cour suprême dans l'arrêt Westbank est rempli, c'est-à-dire à nous demander si la redevance peut à juste titre être considérée comme une taxe ou s'il convient mieux de la qualifier de prélèvement de nature réglementaire.
[54] Suivant l'arrêt Westbank, pour répondre à cette question, il faut d'abord déterminer s'il ex