Rana c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Rana c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-10-29
Référence neutre
2018 CF 1080
Numéro de dossier
IMM-4223-17
Notes
Une correction fut apportée le 29 août 2019
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20181029
Dossier : IMM‑4223‑17
Référence : 2018 CF 1080
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 octobre 2018
En présence de monsieur le juge Norris
ENTRE :
MD MASUD RANA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. INTRODUCTION
[1] Le demandeur, MD Masud Rana, est citoyen du Bangladesh. Il a été membre actif du Parti nationaliste du Bangladesh (le PNB), l’un des deux principaux partis politiques du Bangladesh [l’autre étant la Ligue Awami (la LA)]. En 2013, le demandeur, son épouse et ses deux enfants ont fui le Bangladesh après avoir été victimes de menaces et d’agressions aux mains de membres de la LA et d’extrémistes islamiques. Après un court séjour aux États‑Unis, ils sont arrivés au Canada en septembre 2014 et y ont demandé l’asile.
[2] En mars 2015, un rapport a été établi en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la LIPR). Le rapport énonçait l’avis d’un agent de l’Agence des services frontaliers du Canada selon lequel le demandeur était interdit de territoire au Canada aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR en raison de son appartenance à une organisation (le PNB) dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livrait, s’était livrée ou se livrerait au terrorisme et avait été, était ou serait l’instigatrice ou l’auteure d’actes visant au renversement par la force du gouvernement du Bangladesh. Se « livrer au terrorisme » (alinéa 34(1)c) de la LIPR) et « être l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement par la force » (alinéa 34(1)b) de la LIPR) ou d’une institution démocratique (alinéa 34(1)b.1) de la LIPR) sont, en soi, des motifs d’interdiction de territoire, et ils sont aussi incorporés à l’alinéa 34(1)f). Il n’était pas allégué dans le rapport que le demandeur s’était lui‑même livré au terrorisme ou qu’il avait été l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement. La demande d’asile du demandeur a été suspendue en attendant la décision relative à son interdiction de territoire.
[3] Une commissaire de la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (la Commission) a institué, le 21 juillet 2017, l’enquête visée au paragraphe 44(2) de la LIPR. Le demandeur a reconnu avoir été un membre actif du PNB de 2006 jusqu’à son départ du Bangladesh en 2013. Par conséquent, la seule question à trancher était celle de savoir s’il existait des motifs raisonnables de croire que le PNB se livre, s’est livré ou se livrera au terrorisme, ou a été, est ou sera l’auteur ou l’instigateur d’actes visant au renversement d’un gouvernement. (Par souci de concision, je renverrai à cette question comme celle de savoir s’il existe des motifs raisonnables de croire que le PNB se livre au terrorisme ou est l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement. Les dispositions pertinentes de la loi sont reproduites intégralement à l’annexe jointe aux présents motifs.)
[4] La commissaire a conclu, pour des motifs rendus de vive voix le 19 septembre 2017, que le demandeur est interdit de territoire aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Détail crucial pour l’examen du présent dossier, la commissaire a conclu que les actes commis par le PNB correspondent à la définition d’« activité terroriste » prévue au paragraphe 83.01(1) du Code criminel, LRC 1985, c C‑46, et, pour ce motif, elle a conclu que le PNB est une organisation qui se livre au terrorisme au sens de l’alinéa 34(1)c) de la LIPR. La commissaire a aussi conclu que les actes du PNB visaient le renversement par la force d’un gouvernement au sens de l’alinéa 34(1)b) de la LIPR. Le demandeur, qui avait reconnu son appartenance au PNB, a donc été déclaré interdit de territoire aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR, et une mesure d’expulsion du Canada a été prise contre lui.
[5] Le demandeur sollicite maintenant le contrôle judiciaire de cette décision en vertu du paragraphe 72(1) de la LIPR. Il affirme que la commissaire n’aurait pas dû se fonder sur la définition d’« activité terroriste » énoncée dans le Code criminel, et que, quoi qu’il en soit, sa conclusion selon laquelle le PNB est une organisation qui se livre au terrorisme et est l’instigatrice ou l’auteure d’actes visant au renversement d’un gouvernement n’est pas raisonnable.
[6] J’ai conclu que la demande doit être accueillie. En bref, un décideur en matière d’immigration peut se fonder sur des concepts codifiés dans le droit criminel, mais il doit faire preuve de prudence. Le décideur doit tenir compte des objets distincts du droit criminel et du droit de l’immigration, expliquer la raison pour laquelle il a emprunté des concepts du droit criminel pour examiner une question d’immigration et appliquer correctement ces concepts à la situation particulière d’un dossier. Je constate que la décision de la commissaire dans le dossier dont je suis saisi n’est pas raisonnable, car son interprétation et son application de la définition d’« activité terroriste » ne répondent pas aux critères de justification, de transparence et d’intelligibilité. Même si la commissaire a aussi conclu qu’il existe des motifs raisonnables de croire que le PNB est l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement par la force du gouvernement du Bangladesh, je ne peux détacher cette conclusion de celle selon laquelle le PNB se livre, s’est livré ou se livrera au terrorisme. De ce fait, la décision doit être annulée et la question doit être renvoyée à la Commission pour nouvel examen.
[7] Je reconnais que d’autres membres de la Cour ont confirmé, en les reconnaissant comme raisonnables, des décisions dans lesquelles il était conclu que le PNB est une organisation qui se livre au terrorisme : voir Gazi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 94; SA c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CF 494; Kamal c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2018 CF 480 [Kamal], et Alam c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 922 [Alam]. Ces décisions, tout comme la présente décision, sont fondées sur les dossiers dont la Cour disposait et sur les motifs donnés par le décideur (Kamal, au paragraphe 77; Alam au paragraphe 45). On pourrait affirmer qu’une telle chose est regrettable; toutefois, il est inhérent au contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable que l’uniformité parfaite entre dossiers sur des questions mixtes de fait et de droit ne sera jamais atteinte.
II. CONTEXTE
[8] En 1947, la partition de l’Inde britannique a donné naissance à deux pays : l’Inde et le Pakistan. La région qui allait devenir le Bangladesh a été intégrée à la fédération du Pakistan. Après une guerre d’indépendance, le Bangladesh est devenu indépendant du Pakistan en décembre 1971. Une république parlementaire a été établie, et la LA a formé le premier gouvernement.
[9] Après un coup d’État en 1975, une série de gouvernements appuyés par les forces militaires se sont succédé jusqu’en 1990, année au cours de laquelle le régime civil a été rétabli.
[10] La LA a initialement été fondée en 1949. Le PNB a été fondé en 1978. D’après un rapport publié en 2014 par Human Rights Watch, la [traduction] « rivalité entre les deux grands partis est ancienne, amère, personnelle, et donne souvent lieu à des actes de violence ».
[11] De 1991 à 2013, le PNB et la LA se sont succédé au pouvoir, sauf entre 2007 et 2008, où l’armée a pris le contrôle du gouvernement après que l’état d’urgence eut été déclaré.
[12] Le PNB a formé un gouvernement après les élections de 1991. Ces élections sont parfois considérées comme les premières élections libres et équitables de l’histoire du Bangladesh. Le PNB a appuyé une modification constitutionnelle pour rétablir la démocratie parlementaire. La LA a boycotté les élections suivantes, qui étaient prévues pour février 1996, et a tenu des manifestations qui ont paralysé Dacca, la capitale du pays. Pressé par l’opposition, le PNB a accepté de modifier la constitution pour permettre à un gouvernement provisoire, plutôt qu’au gouvernement sortant, de superviser les élections. Cette mesure était destinée à mettre en place un système assurant l’intégrité du scrutin. Après la dissolution du parlement, des élections ont eu lieu sous la supervision du régime provisoire, en juin 1996. À l’issue de ce scrutin, la LA a repris le pouvoir pour la première fois depuis 1975. Une autre élection sous régime provisoire, en octobre 2001, s’est soldée par le retour au pouvoir du PNB. Cette élection a été marquée par un grand nombre d’affrontements violents entre les membres et partisans des partis politiques qui se disputaient le pouvoir.
[13] En raison de l’instabilité politique et de la violence qui ont marqué la période préélectorale à compter de la fin du mois d’octobre 2006 jusqu’au début du mois de janvier 2007, l’état d’urgence a été déclaré jusqu’en décembre 2008, moment où des élections parlementaires ont finalement eu lieu. La LA et le PNB participaient au scrutin, à l’issue duquel la LA a remporté la majorité des sièges et formé le gouvernement.
[14] Même si le régime provisoire était appuyé par le PNB et la LA, et semblait avoir l’aval de l’opinion publique, une contestation judiciaire a mené à son abolition par le gouvernement de la LA en juin 2011. Cela a mené à de sérieux désaccords entre la LA et le PNB au sujet du mécanisme à adopter pour assurer que les élections prévues pour janvier 2014 soient justes et équitables. Le PNB a demandé le rétablissement du régime provisoire pour superviser les élections; cette demande a été rejetée par la LA. Le PNB et d’autres partis d’opposition ont tenu, à compter d’octobre 2013, des hartals, ou des grèves générales, des manifestations et des barrages routiers. Les grèves et barrages ont eu des effets importants sur l’économie. Les voies de transport vers Dacca ont été bloquées, et les déplacements étaient devenus presque impossibles à l’extérieur des grandes villes. Les hartals et barrages routiers ont souvent mené à des violences, notamment à des affrontements entre partisans de la LA et ceux du PNB ainsi que d’autres partis d’opposition. Il a été recensé à maintes reprises que des membres des partis d’opposition et des militants ont lancé des cocktails Molotov sur les camions, les autobus et les autres véhicules qui tentaient de traverser les barrages routiers. Par ailleurs, il a aussi été signalé que des résidences et des commerces appartenant à des membres de la communauté hindoue du Bangladesh ont été vandalisés, avant et après les élections. Les dirigeants des partis d’opposition ont nié que leurs partis étaient impliqués dans les violences, imputant plutôt la faute aux agents du gouvernement. Devant ces événements, les forces de la sécurité du Bangladesh ont lancé ce que Human Rights Watch a qualifié de [traduction] « répression violente contre les partis d’opposition ». Le PNB a boycotté les élections de 2014, qui ont été remportées par la LA avec une écrasante majorité, quoique dans un contexte de faible participation électorale.
[15] Même si la violence est endémique dans la culture politique du Bangladesh, peu importe les partis, les élections de 2014 et leurs retombées sont considérées comme ayant été particulièrement violentes, et de multiples organismes de surveillance des droits de la personne ont publié des rapports à ce sujet. Les conflits violents entre la LA, le parti au pouvoir, et le PNB, le parti d’opposition, ont perduré jusqu’en 2015, lorsque le chef du PNB a appelé au blocage des transports partout au pays pour une durée indéfinie. Des centaines de personnes ont perdu la vie en raison des affrontements politiques qui ont marqué le Bangladesh en 2014 et en 2015.
[16] Le demandeur est né en juillet 1980. Après avoir terminé ses études collégiales en 1999, il a trouvé du travail dans l’industrie du vêtement, d’abord à Dacca et ensuite à Chittagong. Selon le récit de l’expérience de la famille au Bangladesh, le demandeur serait un membre important de sa communauté qui participait à de nombreuses initiatives sociales. Le demandeur a adhéré au PNB en juin 2006. En 2012, il est devenu le secrétaire organisateur conjoint du PNB de son quartier. L’exposé circonstancié décrit des grèves, des rassemblements et des barrages partout au Bangladesh, et raconte que le demandeur a [traduction] « pris la direction, au nom du PNB, de tout le mouvement anti‑gouvernemental ». Le demandeur a déclaré que, suivant les directives du parti, il s’est vu confier la responsabilité d’organiser des réunions, des rassemblements, des processions et des barrages dans sa région. Il affirme que toutes les activités auxquelles il a participé étaient pacifiques. Le demandeur a nié avoir organisé des boycottages ou une grève générale et avoir participé à de telles activités.
[17] D’après les renseignements présentés à l’appui de la demande d’asile, l’ex-mari de l’épouse du demandeur (qui était un ardent défenseur de la LA) a commencé, à compter de février 2013, à demander de l’argent au demandeur, lequel refusait. Plus tard au cours du même mois, le demandeur et son épouse ont été agressés et battus par cinq ou six individus; selon le demandeur et son épouse, leurs agresseurs étaient des dirigeants de la LA. Par la suite, des fondamentalistes islamiques ont menacé l’épouse du demandeur, et le demandeur a de nouveau été agressé par l’ex-mari de son épouse. Après de multiples autres incidents (y compris l’enlèvement de l’une de leurs filles par le dirigeant local d’un parti islamique), le demandeur et son épouse se sont mis à craindre pour leur sécurité et celle de leur famille, et ils ont fui Chittagong pour Dacca avec leurs enfants. Dès qu’ils ont appris que des dirigeants de la section locale de la LA les recherchaient à Dacca, ils ont décidé de fuir le Bangladesh pour les États‑Unis, dans l’espoir de pouvoir entrer au Canada et d’y demander l’asile. Ils ont quitté le Bangladesh au début octobre 2013.
III. QUESTIONS EN LITIGE
[18] La demande soulève les questions suivantes :
a) Quelle norme de contrôle s’applique à la décision de la commissaire?
b) La commissaire a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle en se fondant sur la définition d’« activité terroriste » prévue par le Code criminel?
c) La conclusion de la commissaire selon laquelle il existe des motifs raisonnables de croire que le PNB est une organisation qui se livre au terrorisme et est l’instigatrice ou l’auteure d’actes visant au renversement d’un gouvernement était‑elle raisonnable?
IV. ANALYSE
A. Quelle norme de contrôle s’applique à la décision de la commissaire?
[19] Il est bien établi dans la jurisprudence qu’en général, la norme de contrôle applicable à un constat d’interdiction de territoire aux termes du paragraphe 34(1) de la LIPR est celle de la décision raisonnable (Najafi c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2014 CAF 262, au paragraphe 56 [Najafi]; AK c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 236, au paragraphe 12 [AK]; Alam, au paragraphe 11).
[20] Les faits qui donnent lieu à l’interdiction de territoire doivent être établis d’après la norme de l’existence de « motifs raisonnables de croire » (article 33 de la LIPR). Comme l’a expliqué la Cour suprême du Canada, cette norme exige « davantage qu’un simple soupçon, mais rest[e] moins stricte que la prépondérance des probabilités applicable en matière civile. La croyance doit essentiellement posséder un fondement objectif reposant sur des renseignements concluants et dignes de foi [renvois omis] » (Mugesera c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, au paragraphe 114).
[21] La question à laquelle doit répondre la Cour dans son examen de la présente demande de contrôle judiciaire n’est pas celle de savoir s’il existait des motifs raisonnables de croire que le PNB se livre au terrorisme ou est l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement. Cette question était celle à laquelle devait répondre la commissaire. La question à laquelle je dois répondre est celle de savoir si la conclusion de la commissaire, selon laquelle il existait des motifs raisonnables de croire que le PNB est une organisation qui se livre au terrorisme et est l’instigatrice ou l’auteure d’actes visant au renversement d’un gouvernement, est en soi raisonnable (Pzarro Gutierrez c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 623, au paragraphe 22).
[22] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable « s’intéresse au caractère raisonnable du résultat concret de la décision ainsi qu’au raisonnement qui l’a produit » (Canada (Procureur général) c Igloo Vikski Inc, 2016 CSC 38, au paragraphe 18). Un tel examen « accentue ainsi, en ce qui concerne les tribunaux administratifs, l’importance des motifs, qui constituent pour le décideur le principal moyen de rendre compte de sa décision devant le demandeur, le public et la cour de révision » (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 63 [Khosa]). La cour de révision examine si la décision possède les attributs de la raisonnabilité, laquelle tient à la « justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel », et se demande si la décision appartient « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47 [Dunsmuir]). Ces critères sont remplis si les motifs « permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait partie des issues possibles acceptables » (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au paragraphe 16). La cour de révision doit intervenir uniquement si ces critères ne sont pas remplis. Il ne relève pas du rôle de la cour de révision de soupeser de nouveau la preuve ou de substituer la solution qu’elle juge elle‑même appropriée à celle qui a été retenue (Khosa, aux paragraphes 59 et 61).
[23] La norme de contrôle de la décision raisonnable présuppose que le décideur a appliqué le bon critère juridique. Une décision ne peut être considérée comme rationnelle ou justifiable si le décideur n’a pas mené la bonne analyse (Lake c Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, au paragraphe 41; Németh c Canada (Justice), 2010 CSC 56, au paragraphe 10).
[24] Un tribunal administratif bénéficie d’une présomption de retenue lorsqu’il interprète « sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » (Dunsmuir, au paragraphe 54; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada Co c Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, au paragraphe 55). Toutefois, la justification pour laquelle il convient de faire preuve de retenue à l’égard du décideur ne s’applique pas lorsque ce dernier doit trancher des questions sur lesquelles l’on ne saurait présumer de ses connaissances spécialisées ni de sa familiarité (Barreau du Québec c Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, aux paragraphes 59 à 61 [Barreau du Québec]).
B. La commissaire a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle en se fondant sur la définition d’« activité terroriste » prévue par le Code criminel?
(1) Introduction
[25] Comme il a été mentionné ci‑dessus, la commissaire a conclu que le demandeur était interdit de territoire au Canada aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR du fait de son appartenance au PNB, en raison de l’existence de motifs raisonnables de croire que cette organisation se livrait au terrorisme et était l’instigatrice ou l’auteure d’actes visant au renversement d’un gouvernement. Pour en arriver à sa conclusion, la commissaire a appliqué la définition d’« activité terroriste » énoncée dans le Code criminel à la preuve qui lui a été présentée au sujet des activités du PNB.
[26] La Cour a conclu à de nombreuses reprises que dans les dossiers qui nécessitent l’interprétation de l’expression « se livrer au terrorisme » qui figure à l’alinéa 34(1)c) de la LIPR, il convient de tenir compte de la manière dont le terrorisme est encadré dans le Code criminel : voir, par exemple, Soe c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 671 [Soe]; Almrei (Re), 2009 CF 1263, au paragraphe 71; Toronto Coalition to Stop the War c Canada (Sécurité publique et protection civile), 2010 CF 957, au paragraphe 102, et Harkat (Re), 2010 CF 1241, au paragraphe 79.
[27] Compte tenu de ces précédents judiciaires, je ne peux me rallier à la proposition du demandeur selon laquelle la commissaire a simplement eu tort de tenir compte de la définition d’« activité terroriste » prévue au Code criminel pour établir s’il existait des motifs raisonnables de croire que le PNB se livre au terrorisme. Cela étant, j’estime que l’usage qu’a fait la commissaire de cette définition dans le présent dossier a entraîné des erreurs susceptibles de contrôle. Pour expliquer comment je suis arrivé à cette conclusion, il est nécessaire que je me penche tout d’abord sur la raison pour laquelle l’interprétation de l’expression « se livrer au terrorisme » au sens de la LIPR est en cause.
(2) Sens de « terrorisme » dans la LIPR
[28] Le paragraphe 34(1) de la LIPR reprend de manière générale et simplifiée les motifs d’interdiction de territoire pour des motifs de sécurité, préalablement énoncés aux alinéas 19e) et f) de la Loi sur l’immigration (LRC 1985, c I‑2, et ses modifications). Le fait de s’être livré, de se livrer ou la possibilité de se livrer au terrorisme, et l’appartenance à une organisation dont il existe des motifs raisonnables de croire qu’elle s’est livrée, se livre ou se livrera au terrorisme, sont devenus des motifs d’interdiction de territoire en février 1993, lorsque les modifications à la Loi sur l’immigration de 1976 sont entrées en vigueur avec l’adoption du projet de loi C‑86. Parmi les nombreuses modifications, plusieurs parties de l’article 19 de la Loi sur l’immigration ont été abrogées et remplacées par de nouvelles dispositions, qui comprenaient notamment les motifs d’interdiction qui nous intéressent en l’espèce (Loi sur l’immigration, LC 1992, c 49, article 11). Les modifications ont intégré le nouveau terme « terrorisme » dans la Loi sur l’immigration; toutefois, celui‑ci n’y était pas défini.
[29] Il convient ici de noter qu’en première lecture à la Chambre des communes le 16 juin 1992, le projet de loi C‑86 définissait le « terrorisme » comme des « [a]ctivités visant à favoriser l’usage de violence grave ou de menaces de violence grave contre des personnes ou des biens dans le but d’atteindre un objectif politique » (paragraphe 1(7)). Ce libellé reprenait en partie la définition du terme « menaces envers la sécurité du Canada » alors énoncée à l’article 2 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC 1985, c C‑23. Mildred Morton, représentante du Ministère de l’Emploi et de l’Immigration, a expliqué devant les audiences du Comité législatif sur le projet de loi C‑86 que ce choix était motivé par l’idée « de ne changer que ce qui devait l’être pour nous permettre d’exclure les personnes pouvant faire l’objet de surveillance de la part du SCRS. C’est ainsi que nous en sommes arrivés à ce libellé et à cette définition du terrorisme qui nous semblait essentielle » (Chambre des communes, Comité législatif sur le projet de loi C‑86, Témoignages, 34‑3, no 3 (28 juillet 1992) à 13 h 45 (Mildred Morton)). Toutefois, le gouvernement a supprimé la définition du projet de loi C‑86, reconnaissant que celle‑ci était « trop large » (Chambre des communes, Comité législatif sur le projet de loi C‑86, Témoignages, 34‑3, no 15 (3 novembre 1992) à 14 h 55 (Daniel Therrien)). Elle n’a pas été remplacée. Il était alors espéré que « les tribunaux seront mieux à même de définir ce qu’est le terrorisme selon les causes qu’ils entendront. Au fur et à mesure des arrêts, on pourra définir avec pertinence ce qu’est le terrorisme » (ibid.).
[30] L’absence d’une définition du « terrorisme » dans la Loi sur l’immigration, conjuguée au fait qu’aucune définition unique du terme n’était reconnue à l’échelle internationale et à son emploi souvent instrumentalisé à des fins politiques ou polémiques, a soulevé la question de savoir si ce terme « manqu[ait] de précision au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire » (R c Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 RCS 606, à la p. 643). Cette question a plus tard été portée à l’attention de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Suresh c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1 [Suresh].
[31] Tout en reconnaissant l’existence de débats de fond sur son sens et son application, la Cour suprême « ne croy[ait] pas [...] que le sens du terme “terrorisme” est à ce point incertain qu’il ne permet pas de fixer des paramètres convenables pour le prononcé d’une décision juridique » (Suresh, au paragraphe 96). Elle n’a pas tenté de définir le terrorisme de façon exhaustive, une « tâche notoirement difficile » (Suresh, au paragraphe 93). La Cour suprême s’est plutôt contentée de résoudre la question constitutionnelle et de « conclure que ce terme fournit un fondement suffisant pour qu’une décision soit rendue et qu’il n’est donc pas imprécis au point d’être inconstitutionnel » (ibid.).
[32] La Cour suprême a conclu, en se fondant sur certains textes de loi internationaux, que le terme « terrorisme » tel qu’il est employé dans l’article 19 de la Loi sur l’immigration « inclut tout “acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque” » (Suresh, au paragraphe 98). La Cour suprême a conclu que cette définition « traduit bien ce que l’on entend essentiellement par “terrorisme” à l’échelle internationale » (ibid.). Elle était d’avis que cette interprétation courante du terme « terrorisme » utilisé dans la Loi sur l’immigration « a un sens suffisamment certain pour être pratique, raisonnable et constitutionnel » (ibid.). La Cour suprême a effectivement reconnu que « [d]es situations particulières, à la limite de l’activité terroriste, susciteront inévitablement des désaccords » (ibid.) et elle a ensuite ajouté que « [l]e législateur peut toujours adopter une définition différente ou plus détaillée du terrorisme » (ibid.).
[33] Plusieurs mois après le prononcé de l’arrêt Suresh, la Loi sur l’immigration a été abrogée et remplacée par la LIPR. Cette réforme du droit de l’immigration avait été mise en route longtemps avant le prononcé de l’arrêt Suresh. Le projet de loi C‑11, qui promulguait la LIPR, a été présenté à la Chambre des communes le 21 février 2001. Il a reçu la sanction royale le 1er novembre 2001, mais n’est entré en vigueur que le 28 juin 2002. Comme il a été mentionné ci‑dessus, le paragraphe 34(1) de la LIPR reprend pour l’essentiel les motifs d’interdiction de territoire pour des raisons de sécurité qui sont prévus dans la Loi sur l’immigration dans les versions subséquentes à 1992, notamment en ce qui concerne les diverses modalités de participation au terrorisme. Comme la Loi sur l’immigration qui l’avait précédée, la LIPR ne contient pas de définition du terme « terrorisme ».
(3) Sens d’« activité terroriste » dans le Code criminel
[34] Le législateur s’est toutefois attardé au sens donné au terme « terrorisme » dans d’autres textes de loi adoptés à peu près en même temps que la LIPR. La Loi antiterroriste, LC 2001, c 41, a été adoptée immédiatement après les événements survenus aux États‑Unis le 11 septembre 2001. Le projet de loi C‑36 a franchi l’étape de la première lecture à la Chambre des communes le 15 octobre 2001 et est entré en vigueur un peu plus de deux mois plus tard, le 24 décembre 2001. Il s’agissait d’un projet de loi omnibus modifiant 16 lois et donnant effet à deux conventions des Nations Unies sur le financement du terrorisme et la suppression des bombardements terroristes, respectivement (Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), 2004 CSC 42, au paragraphe 37 [Demande fondée sur l’art. 83.28]). Une partie de cette loi est devenue la partie II.1 du Code criminel, un régime exhaustif établissant, entre autres, de nouvelles infractions criminelles liées au terrorisme, de nouveaux pouvoirs et procédures d’enquête, et de nouvelles méthodes pour contrer le financement du terrorisme.
[35] Un élément clé du régime de la partie II.1 est le terme « activité terroriste », lequel est défini de deux façons au paragraphe 83.01(1) du Code criminel. La disposition contient d’abord une définition fonctionnelle, qui précise que l’activité terroriste s’entend de la commission de l’une des infractions répertoriée dans une liste d’infractions au Code criminel qui avait été adoptée dans le processus de ratification de conventions et traités internationaux se rapportant au terrorisme. Ensuite, une définition stipulative énonçant les éléments essentiels pour qu’une activité puisse être qualifiée d’« activité terroriste ». C’est cette seconde partie de la définition que j’examinerai dans le cadre de la présente demande.
[36] La définition stipulative comporte un certain nombre d’aspects interreliés que je résumerai ci‑après.
[37] Premièrement, l’« activité terroriste » s’entend de tout acte ou omission, ainsi que le complot, la tentative ou la menace de commettre tout acte ou omission, la complicité après le fait et l’encouragement à la perpétration d’un acte ou de l’omission, qui entraîne l’une des cinq conséquences suivantes : (A) des blessures graves à une personne ou la mort de celle‑ci, par l’usage de la violence; (B) la mise en danger de la vie d’une personne; (C) la compromission grave de la santé ou de la sécurité de toute ou partie de la population; (D) des dommages matériels considérables, que les biens visés soient publics ou privés, dans des circonstances telles qu’il est probable que l’une des situations mentionnées aux divisions (A), (B) ou (C) en résultera; (E) des perturbations graves ou la paralysie de services, installations ou systèmes essentiels, publics ou privés, sauf dans le cadre de revendications, de protestations ou de manifestations d’un désaccord ou d’un arrêt de travail qui n’ont pas pour but de provoquer l’une des situations mentionnées aux divisions (A), (B) ou (C). Toutefois, aucun acte décrit dans les divisions (A) à (E) ne constitue une « activité terroriste » s’il est commis au cours d’un conflit armé et conforme au droit international.
[38] Deuxièmement, l’acte ou l’omission qui entraîne l’une des conséquences énumérées aux divisions (A) à (E) ne constitue une « activité terroriste » que s’il a été commis avec l’intention de causer l’une de ces conséquences.
[39] Troisièmement, l’acte ou l’omission doit aussi être commis en vue d’intimider tout ou partie de la population quant à sa sécurité, ou de contraindre une personne, un gouvernement ou une organisation – à l’intérieur ou à l’extérieur du Canada – à accomplir un acte ou à s’en abstenir.
[40] Enfin, l’acte ou l’omission doit avoir été commis au nom, exclusivement ou non, d’un but, d’un objectif ou d’une cause de nature politique, religieuse ou idéologique.
[41] Pour l’essentiel, selon cette définition, se livrer à une activité terroriste consiste à agir (ou à s’abstenir d’agir) avec l’intention d’entraîner l’une des conséquences préjudiciables précisées, dans un objectif ultérieur d’intimidation ou de contrainte, et au nom d’un but nécessairement religieux, politique ou idéologique.
[42] Le terme « groupe terroriste » est lui aussi défini de deux façons. Il s’entend d’abord d’« une entité dont l’un des objets ou l’une des activités est de se livrer à des activités terroristes ou de les faciliter ». Il signifie aussi une entité inscrite aux termes de l’article 83.05 du Code criminel. Une entité peut être inscrite sur cette liste lorsque le gouverneur en conseil est convaincu, sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, qu’il existe des motifs raisonnables de croire : « a) que, sciemment, elle s’est livrée ou a tenté de se livrer à une activité terroriste » ou « b) que, sciemment, elle agit au nom d’une entité visée à l’alinéa a), sous sa direction ou en collaboration avec elle ». Le terme « groupe terroriste » englobe aussi un groupe ou une association formé de groupes terroristes. (Par souci d’exhaustivité, le terme « entité » est défini ainsi au paragraphe 83.01(1) du Code criminel : « Personne, groupe, fiducie, société de personnes ou fonds, ou organisation ou association non dotée de la personnalité morale. »)
(4) De l’« activité terroriste » du Code criminel au « terrorisme » de la LIPR
[43] La décision du législateur de ne donner aucune définition au terme « terrorisme » dans la législation en matière d’immigration – d’abord en 1992, puis en 2001, et qui persiste toujours – place un lourd fardeau sur les décideurs en cette matière. Définir le concept de « terrorisme » est une « tâche notoirement difficile »; le législateur n’apporte toutefois aucune aide directe. Parallèlement, il a laissé aux décideurs l’importante responsabilité d’établir si un individu est interdit de territoire pour s’être livré au terrorisme ou pour appartenance à une organisation qui se livre au terrorisme. On peut alors comprendre pourquoi un décideur devant s’acquitter d’une tâche aussi difficile se tourne vers les ressources à sa disposition pour s’orienter. Le Code criminel est, depuis 2001, l’une de ces ressources. Il devrait toutefois être évident que, tandis que la définition d’« activité terroriste » donnée dans le Code criminel englobe ce que la Cour suprême du Canada a ultérieurement défini dans Suresh comme « ce que l’on entend essentiellement par “terrorisme” à l’échelle internationale », elle élargit aussi les limites de ce concept bien au‑delà des éléments essentiels qui y sont identifiés. C’est ce qui m’amène aux motifs pour lesquels la prudence s’impose lorsque l’on se penche sur le concept d’« activité terroriste » en droit criminel dans un contexte d’immigration.
[44] Premièrement, le droit criminel et le droit de l’immigration n’ont pas les mêmes objectifs et n’ont pas recours à des moyens similaires pour atteindre ces objectifs. Si, de manière générale, les deux types de droit s’intéressent au terrorisme, leur intérêt est plutôt différent. L’objet des dispositions sur le terrorisme dans le Code criminel est de « fournir des moyens de prévenir et de punir les actes de terrorisme » (Demande fondée sur l’art. 83.28, au paragraphe 39; R c Khawaja, 2012 CSC 69, au paragraphe 44 [Khawaja]). Sous le régime de la partie II.1 du Code criminel, les objectifs spécifiques de punir et de prévenir le terrorisme sont poursuivis par des moyens fondés en droit criminel : l’enquête, la poursuite et la sanction des infractions criminelles.
[45] Par ailleurs, en ce qui concerne l’immigration, les objectifs de la LIPR qui sont pertinents en l’espèce sont « de protéger la santé et la sécurité publiques et de garantir la sécurité de la société canadienne » et « de promouvoir, à l’échelle internationale, la justice et la sécurité par le respect des droits de la personne et l’interdiction de territoire aux personnes qui sont des criminels ou constituent un danger pour la sécurité » (alinéas 3(1)h) et i) de la LIPR). Les objectifs de la LIPR relatifs aux réfugiés qui sont pertinents en l’espèce sont « de protéger la santé des Canadiens et de garantir leur sécurité » et « de promouvoir, à l’échelle internationale, la sécurité et la justice par l’interdiction du territoire aux personnes et demandeurs d’asile qui sont de grands criminels ou constituent un danger pour la sécurité » (alinéas 3(2)g) et h) de la LIPR). Les outils que la LIPR prévoit pour atteindre ces objectifs se rapportent tous, directement ou indirectement, aux décisions portant sur la question de savoir qui peut entrer ou rester au Canada.
[46] Deuxièmement, alors que la Cour suprême du Canada reconnaît dans l’arrêt Suresh que le législateur « peut toujours adopter une définition différente ou plus détaillée » du « terrorisme » que celle qu’elle a retenue, la définition d’« activité terroriste » énoncée au Code criminel ne devrait pas être interprétée comme une décision, prise par le législateur, d’adopter une telle définition, du moins pas en ce qui concerne le droit de l’immigration. La question exacte dont était saisie la Cour suprême dans l’article Suresh se rapportait au sens du terme « terrorisme » dans la Loi sur l’immigration, et non sur le sens du terme en droit en général. Il est intéressant de mentionner qu’au moment où l’arrêt Suresh a été rendu, le législateur venait d’adopter une définition différente d’un terme très étroitement apparenté, celui d’« activité terroriste » pour les besoins du droit criminel, un fait qui n’est mentionné nulle part dans le jugement. À mon avis, le commentaire de la Cour dans l’arrêt Suresh ne devrait pas être interprété comme une carte blanche à l’application de définitions liées au « terrorisme » qui ont été adoptées par le législateur dans d’autres domaines que celui de l’immigration.
[47] De manière plus générale, bien que le Code criminel et la LIPR partagent en général une préoccupation pour la sécurité publique, ces textes ne « s’appliquent [pas] en tandem » et ils ne doivent pas être considérés comme fonctionnant de façon conjointe dans le cadre d’un seul régime réglementaire, même sur la question précise du terrorisme (voir Bell ExpressVu Limited Partnership c Rex, 2002 CSC 42, au paragraphe 46 [Bell ExpressVu]). Ils n’ont pas le même objet, de sorte qu’il est nécessaire de faire intervenir la règle d’interprétation législative selon laquelle toutes les lois in pari materia doivent être interprétées ensemble et peuvent s’expliquer mutuellement (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6e édition (Markham : LexisNexis, 2014), aux pages 416 à 421). De ce fait, je n’estime pas que ce principe justifie d’appliquer la définition d’« activité terroriste » énoncée dans le Code criminel au terme « terrorisme » au sens du paragraphe 34(1) de la LIPR. Avec tout le respect que je dois au juge Brown, mon collègue, je dois exprimer mon désaccord à l’égard de sa décision de se fonder sur ce principe dans la décision Ali c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 182 [Ali], pour transposer le sens donné à « activité terroriste » dans le Code criminel dans le contexte d’une conclusion fondée sur l’alinéa 34(1)f) de la LIPR (voir Ali, aux paragraphes 42 à 44; voir aussi Alam, aux paragraphes 26 à 28).
[48] Troisièmement, les infractions et concepts clés énoncés dans la partie II.1 du Code criminel s’appliquent de manière large, qui se justifie par l’objet préventif de la loi et par la gravité du préjudice qui peut être causé par l’acte terroriste (Khawaja, au paragraphe 62). Toutefois, malgré leur vaste portée, les infractions terroristes sont assujetties à des conditions restrictives essentielles. Par exemple, la simple appartenance à un groupe terroriste ne constitue pas une infraction criminelle. Ce qui est criminalisé est plutôt le fait de sciemment participer ou de contribuer à toute activité d’un groupe terroriste (article 83.18 du Code criminel). Comme l’explique la Cour suprême du Canada dans K