Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village)

Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2004-06-30
Référence neutre
2004 CSC 48
Recueil
[2004] 2 RCS 650
Numéro de dossier
29507
Juges
McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29507
Contenu de la décision
Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine c. Lafontaine (Village), [2004] 2 R.C.S. 650, 2004 CSC 48
Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine,
Roberto Biagioni et Denis Léveillé Appelants
c.
Municipalité du village de Lafontaine, Harold Larente
et procureur général du Québec Intimés
et
Église adventiste du septième jour au Canada, Alliance
évangélique du Canada et Association canadienne des
libertés civiles Intervenantes
Répertorié : Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine c. Lafontaine (Village)
Référence neutre : 2004 CSC 48.
No du greffe : 29507.
2004 : 19 janvier; 2004 : 30 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel, Deschamps et Fish.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit municipal — Équité procédurale — Refus d’une municipalité de modifier son règlement de zonage afin de permettre à un groupe religieux de construire son lieu de culte sur le terrain qu’il a acheté — La municipalité a‑t‑elle l’obligation de motiver sa décision?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de religion — Le refus de la municipalité de modifier son règlement de zonage afin de permettre à un groupe religieux de construire son lieu de culte sur le terrain qu’il a acheté viole‑t‑il la liberté de religion? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2a) .
Les témoins de Jéhovah tentent de trouver un terrain approprié à l’établissement de leur lieu de culte sur le territoire de la municipalité intimée. Le règlement de zonage permet l’établissement des lieux de culte dans la zone communautaire régionale. Parce qu’ils estiment qu’aucun terrain n’est disponible dans cette zone, les témoins de Jéhovah font une offre conditionnelle pour l’achat d’un terrain situé dans une zone résidentielle et demandent un changement de zonage, qui leur est refusé en raison de l’augmentation du fardeau fiscal qui en résulterait pour les contribuables. Ils acquièrent un autre terrain dans une zone commerciale et demandent à deux reprises un changement de zonage, mais la municipalité leur oppose un refus catégorique, non motivé. Les témoins de Jéhovah entreprennent alors une procédure judiciaire en mandamus, alléguant que le refus de la municipalité de modifier son règlement de zonage est contraire à la liberté de religion protégée par l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés . Ils contestent aussi la constitutionnalité des dispositions de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme relatives à la procédure d’approbation référendaire d’une modification à un règlement de zonage, en soutenant qu’un tel vote populaire est contraire à la liberté de religion. Le juge de première instance rejette la demande après avoir conclu que des terrains restent disponibles dans la seule zone où les lieux de culte peuvent être construits. La Cour d’appel infirme cette constatation de fait, mais les juges majoritaires rejettent l’appel parce que l’absence de terrain n’est pas imputable à la municipalité et que celle‑ci n’a aucune obligation positive de préserver la liberté de religion.
Arrêt (les juges Major, Bastarache, LeBel et Deschamps sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli.
La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Binnie, Arbour et Fish : En appréciant le bien‑fondé des demandes de modification de zonage présentées par la Congrégation, la municipalité s’acquittait d’une fonction que lui avait déléguée le législateur. Elle était tenue d’exercer ces pouvoirs équitablement, de bonne foi et en tenant compte de l’intérêt public. La municipalité n’a pas respecté son obligation d’équité procédurale en répondant aux deuxième et troisième demandes de modification de zonage présentées par la Congrégation, parce qu’elle n’a pas motivé son refus.
Lorsqu’un organisme public rend une décision administrative qui touche les droits, privilèges ou biens d’une personne, il est tenu à une obligation d’équité procédurale dont le contenu varie en fonction de cinq facteurs. En l’espèce, l’application de ces facteurs indique que l’obligation d’équité procédurale de la municipalité envers la Congrégation était accrue en raison du risque élevé d’abus que comporte l’exercice d’un pouvoir légal discrétionnaire, de l’absence de disposition prévoyant un droit d’appel, des attentes créées par la conduite de la municipalité même lorsqu’elle a répondu à la première demande de modification de zonage présentée par la Congrégation et de l’importance de la décision pour la Congrégation, compte tenu de son effet sur le droit de la Congrégation de pratiquer la religion de son choix. Le respect que méritent les décisions de la municipalité ne joue guère dans le cas de la deuxième et de la troisième demande de modification de zonage, car aucun document n’indique que la municipalité a effectivement utilisé son expertise pour étudier les demandes. Ces facteurs indiquent que la municipalité devait examiner soigneusement les demandes de dérogation présentées par la Congrégation et motiver ses refus.
En refusant de justifier ses décisions, la municipalité a manqué à son obligation d’équité procédurale. Elle a agi de manière arbitraire, à la limite de la mauvaise foi. L’affaire doit être renvoyée à la municipalité pour qu’elle réexamine la demande de modification de zonage présentée par la Congrégation.
Les juges Bastarache, LeBel et Deschamps (dissidents) : En l’absence d’une erreur manifeste et dominante, la Cour d’appel ne pouvait réviser la constatation de fait du juge de première instance relative à la disponibilité d’un terrain. Cette constatation, fondée sur l’appréciation de la crédibilité des témoins, doit être rétablie et justifie le rejet de la demande des témoins de Jéhovah, puisqu’elle interdit toute conclusion d’atteinte à leur liberté de religion.
Ni le règlement de zonage ni son application n’ont pour but ou pour effet de porter atteinte à la liberté de religion des témoins de Jéhovah. D’abord, le règlement de zonage ne peut être considéré comme prohibitif, car il n’interdit pas l’usage « édifices de culte » sur l’ensemble du territoire de la municipalité. Ensuite, la liberté de religion est un droit fondamental qui impose à l’État et aux pouvoirs publics une obligation de neutralité religieuse envers l’ensemble des religions et des citoyens. Ainsi, la municipalité doit aménager sa réglementation afin d’éviter d’imposer des obstacles inutiles à l’exercice des libertés religieuses, mais elle n’a pas à assurer aux témoins de Jéhovah l’accès à un terrain qui correspond davantage à leurs critères de sélection. Par ailleurs, les droits protégés par l’al. 2a) de la Charte ne sont pas absolus. D’abord, la liberté de religion est limitée par les droits et libertés des autres. La diversité des opinions et des convictions exige la tolérance mutuelle et le respect d’autrui. Ensuite, bien que le règlement de zonage par sa nature même ne laisse pas aux témoins de Jéhovah une liberté absolue de choisir l’emplacement de leur lieu de culte, cette limite est nécessaire à la préservation de la sécurité et de l’ordre au sein de la municipalité et au bon usage de son territoire et ne constitue pas une violation de la liberté de religion. Enfin, les Églises et leurs membres ne sont pas dispensés de tout effort, voire de tout sacrifice, notamment pour l’exercice de la liberté de culte. Comme au moins un terrain reste disponible dans la zone communautaire régionale, les témoins de Jéhovah doivent se conformer au règlement de zonage de la municipalité et construire leur lieu de culte dans la zone où cet usage est autorisé.
Dans l’hypothèse où aucun terrain ne serait disponible dans la zone communautaire régionale, il y aurait atteinte à la liberté de religion protégée par l’al. 2a) de la Charte , car la construction d’un lieu de culte, qui fait partie intégrante de cette liberté, serait impossible sur le territoire de la municipalité. Cette atteinte résulterait non pas de l’existence du règlement de zonage, mais plutôt du refus de l’adapter à l’évolution des besoins collectifs. Bien que, en règle générale, la Charte n’oblige pas l’État à prendre des mesures positives pour assurer l’exercice des libertés fondamentales garanties à l’al. 2a) , et que l’État doive même s’abstenir de prendre une mesure qui pourrait favoriser une religion au détriment de l’autre, il s’agirait en l’espèce d’une situation exceptionnelle où la liberté de religion ne pourrait avoir une signification réelle sans une intervention positive des pouvoirs publics. La municipalité devrait donc modifier le règlement.
S’il y avait eu violation de la Charte , seul aurait été possible et approprié un ordre à la municipalité de procéder au réexamen de son règlement de zonage afin de rendre accessibles aux appelants des terrains où la construction de leur lieu de culte aurait été réalisable. De plus, il n’y aurait pas eu lieu d’écarter l’application de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et la procédure d’approbation référendaire qu’elle comporte, car on ne saurait présumer que cette procédure démocratique, conforme à la nature des régimes municipaux au Canada, porte d’une quelconque manière atteinte à la liberté de religion garantie par l’al. 2a) de la Charte .
Sur le plan du droit administratif, une motivation plus précise et plus rigoureuse des refus répétés de la municipalité de modifier son règlement de zonage aurait non seulement permis aux témoins de Jéhovah de mieux comprendre sa décision, mais également permis la nécessaire transparence et l’apparence d’équité de son processus décisionnel.
Le juge Major (dissident) : Il y a accord avec le juge LeBel quant à l’issue du pourvoi, mais motifs limités à ses conclusions sur les constatations de fait du juge de première instance et sur l’absence d’atteinte à la liberté de religion.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêts mentionnés : Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844; Toronto (City) c. Trustees of the Roman Catholic Separate Schools of Toronto, [1926] A.C. 81; Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234; Norfolk c. Roberts (1914), 50 R.C.S. 283; In re Glover and Sam Kee (1914), 20 B.C.R. 219; Re Howard and City of Toronto, [1928] 1 D.L.R. 952; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16; Qi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] A.C.F. no 1615 (QL); Mercier‑Néron c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social) (1995), 98 F.T.R. 36; Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S. 663, 2002 CSC 85; Whiten c. Pilot Insurance Co., [2002] 1 R.C.S. 595, 2002 CSC 18; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3.
Citée par le juge LeBel (dissident)
Saint‑Michel‑Archange (Municipalité de) c. 2419‑6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875; Orford (Canton) c. Fonds de placement Hamel inc., [1995] A.Q. no 2260 (QL); Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, 2002 CSC 33; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Université Trinity Western c. British Columbia College of Teachers, [2001] 1 R.C.S. 772, 2001 CSC 31; Dunmore c. Ontario (Procureur général), [2001] 3 R.C.S. 1016, 2001 CSC 94; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2 .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 3.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 93 .
Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, art. 113(3), 123 à 133.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 47 .
Loi sur la justice administrative, L.R.Q., ch. J‑3, art. 2, 3, 5, 8.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 410.
Règlement de zonage no 362 du village de Lafontaine, adopté le 2 avril 1991 (entré en vigueur le 18 mai 1991), art. 2.2.1, 2.2.3.2, 2.2.3.3, 2.2.5.3.
Doctrine citée
L’Heureux, Jacques. Droit municipal québécois, t. II. Montréal : Wilson & Lafleur/SOREJ, 1984.
Ogilvie, M. H. Religious Institutions and the Law in Canada, 2nd ed. Toronto : Irwin Law, 2003.
Woehrling, José. « L’obligation d’accommodement raisonnable et l’adaptation de la société à la diversité religieuse » (1998), 43 R.D. McGill 325.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2002] R.J.Q. 3015, [2002] A.Q. no 4728 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, J.E. 99‑333. Pourvoi accueilli, les juges Major, Bastarache, LeBel et Deschamps sont dissidents.
André Carbonneau et David M. Gnam, pour les appelants.
Michel Lalande et Jean‑Pierre St‑Amour, pour les intimés la municipalité du village de Lafontaine et Harold Larente.
Mario Normandin, pour l’intimé le procureur général du Québec.
Gerald D. Chipeur et Ivan Bernardo, pour les intervenantes l’Église adventiste du septième jour au Canada et l’Alliance évangélique du Canada.
Andrew K. Lokan et Megan Shortreed, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci, Binnie, Arbour et Fish rendu par
La Juge en chef —
I. Résumé
1 Il s’agit en l’espèce de déterminer si la municipalité du village de Lafontaine (la « municipalité ») a agi légalement en rejetant une demande de modification de zonage visant à permettre à la Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine (la « Congrégation ») de construire un lieu de culte. Contrairement à mon collègue, le juge LeBel, je conclus que la municipalité a agi illégalement. Bien que le premier refus de la municipalité de modifier le zonage ait été conforme à la loi, j’estime que les deuxième et troisième refus ne l’étaient pas parce que la municipalité n’a pas motivé ses décisions, considérant plutôt qu’elle jouissait du pouvoir discrétionnaire absolu de refuser la dérogation sans fournir d’explication à la Congrégation.
2 En appréciant le bien‑fondé des demandes de modification de zonage présentées par la Congrégation, la municipalité s’acquittait d’une fonction que lui avait déléguée le législateur. Elle était tenue d’exercer ces pouvoirs équitablement, de bonne foi et en tenant compte de l’intérêt public. En l’espèce, au vu des faits constatés par le juge de première instance, elle a failli à cette obligation. Par conséquent, je serais d’avis de renvoyer l’affaire à la municipalité pour réexamen.
II. L’obligation de la municipalité
3 Un organisme public comme une municipalité est tenu à une obligation d’équité procédurale lorsqu’il rend une décision administrative qui touche les droits, privilèges ou biens d’une personne : Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. La décision de refuser la demande de modification de zonage a touché les droits de la Congrégation. Il ne fait donc aucun doute que la municipalité avait une obligation d’équité envers la Congrégation.
4 Le présent pourvoi porte sur le contenu de cette obligation. Plus particulièrement, et au vu des faits constatés, la municipalité était‑elle tenue de fournir à la Congrégation les motifs sur lesquels se fondait son refus de modifier le zonage? La municipalité avait‑elle plutôt le pouvoir discrétionnaire absolu de rejeter la demande de la Congrégation?
5 Le contenu de l’obligation d’équité qui incombe à un organisme public varie en fonction de cinq facteurs : (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi par l’organisme public pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les dispositions législatives précises en vertu desquelles agit l’organisme public; (3) l’importance de la décision pour les personnes visées; (4) les attentes légitimes de la partie qui conteste la décision; et (5) la nature du respect dû à l’organisme : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817. Je suis d’avis, après avoir examiné les faits et les dispositions législatives en jeu dans le présent pourvoi, que ces facteurs imposent à la municipalité l’obligation d’exprimer les motifs de son refus d’acquiescer à la deuxième et à la troisième demande de modification de zonage présentées par la Congrégation.
6 Le premier facteur — la nature de la décision et le processus suivi pour y parvenir — réunit des préoccupations de nature administrative et politique. La décision de proposer un projet de règlement visant à modifier le zonage du territoire municipal est prise par un conseil élu qui doit rendre compte aux citoyens de la même façon que le Parlement et les législatures provinciales sont responsables devant leur électorat respectif : Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844, par. 51. La latitude dont jouit la municipalité dans l’exercice de son pouvoir décisionnel est par ailleurs limitée par son obligation d’agir dans l’intérêt public : Toronto (City) c. Trustees of the Roman Catholic Separate Schools of Toronto, [1926] A.C. 81 (C.P.), p. 86. Ce qui relève de l’intérêt public est une question discrétionnaire que seule la municipalité peut trancher. Pourvu que la municipalité agisse honnêtement et dans les limites des pouvoirs que la loi lui confère, la cour siégeant en révision ne doit pas modifier sa décision à moins que [traduction] « l’on ait établi l’existence de motifs valables et suffisants de le faire » : Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234, p. 243 (le juge Estey); voir aussi Norfolk c. Roberts (1914), 50 R.C.S. 283, p. 293; In re Glover and Sam Kee (1914), 20 B.C.R. 219 (C.S.), p. 221‑222; Re Howard and City of Toronto, [1928] 1 D.L.R. 952 (C.S. Ont., Div. app.), p. 965.
7 Toutefois, les conseillers élus ne peuvent refuser de manière arbitraire d’acquiescer à une demande de modification de zonage. Lorsque le conseil municipal agit arbitrairement dans l’exercice de ses fonctions publiques, il existe des « motifs valables et suffisants » justifiant que la cour de révision intervienne pour remédier à l’inconduite dont la preuve est établie. Le contrôle judiciaire du caractère arbitraire du processus décisionnel employé par une municipalité est d’autant plus nécessaire que l’exercice d’un pouvoir légal discrétionnaire comporte un risque élevé d’abus. Comme le juge Rand l’a indiqué clairement dans Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, p. 140, aucun pouvoir discrétionnaire n’est assez général pour soustraire au contrôle judiciaire une décision municipale arbitraire ou abusive :
[traduction] Dans une réglementation publique de cette nature, il n’y a rien de tel qu’une « discrétion » absolue et sans entraves, c’est‑à‑dire celle où l’administrateur pourrait agir pour n’importe quel motif ou pour toute raison qui se présenterait à son esprit; une loi ne peut, si elle ne l’exprime expressément, s’interpréter comme ayant voulu conférer un pouvoir arbitraire illimité pouvant être exercé dans n’importe quel but, si fantaisiste et hors de propos soit‑il, sans avoir égard à la nature ou au but de cette loi.
8 Le deuxième facteur est celui du régime législatif et de ses dispositions, en l’occurrence la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, qui accorde à la municipalité le pouvoir d’examiner une demande de modification de zonage. Cependant, l’absence d’une disposition prévoyant un droit d’appel exige de la municipalité qu’elle fasse preuve d’un plus grand souci d’équité. Des protections procédurales plus importantes « seront exigées lorsque la loi ne prévoit aucune procédure d’appel, ou lorsque la décision est déterminante quant à la question en litige et qu’il n’est plus possible de présenter d’autres demandes » : Baker, précité, par. 24, la juge L’Heureux‑Dubé.
9 Le troisième facteur nous impose de tenir compte de l’importance de la décision pour la Congrégation. La rigueur des protections procédurales est directement proportionnelle à l’importance de la décision dans la vie des personnes visées et à la nature de ses répercussions sur ces personnes : Baker, précité, par. 25; voir aussi Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105, p. 1113. En l’espèce, la décision devient importante en ce qu’elle touche l’exercice par la Congrégation de sa religion. Le droit d’adhérer librement à une croyance et de se rassembler avec d’autres pour professer cette croyance est d’une importance capitale, comme en témoigne la protection que lui confèrent la Charte canadienne des droits et libertés et la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12.
10 Le quatrième facteur — les attentes légitimes de la Congrégation — milite aussi en faveur de protections procédurales accrues. Lorsqu’une conduite antérieure crée chez le demandeur une attente légitime selon laquelle une certaine procédure sera automatiquement suivie, l’équité peut exiger que l’on s’y conforme : Baker, précité, par. 26; voir aussi Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16 (C.A.); Qi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] A.C.F. no 1615 (QL) (1re inst.); Mercier‑Néron c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social) (1995), 98 F.T.R. 36. En l’espèce, la municipalité a suivi un processus complexe pour répondre à la première demande de modification de zonage présentée par la Congrégation et, ce faisant, elle a créé chez cette dernière une attente légitime selon laquelle ses demandes futures seraient examinées rigoureusement et soigneusement.
11 Le cinquième facteur — la nature du respect dû au décideur — exige que la cour siégeant en révision reconnaisse que l’organisme public est peut‑être mieux placé que les tribunaux pour rendre une décision dans certains domaines et qu’elle détermine si tel est le cas de la décision en cause. Les décisions municipales en matière de modification de zonage font partie d’un domaine dans lequel l’expertise des municipalités dépasse celle des tribunaux. Elles méritent donc le respect des cours de révision. Cependant, il est possible que ce facteur ne joue guère lorsque, comme en l’espèce, dans le cas de la deuxième et de la troisième demande de modification de zonage, aucun document n’indique que la municipalité a effectivement utilisé son expertise pour étudier les demandes.
12 Les cinq facteurs énoncés dans Baker, indiquent que le devoir d’équité procédurale de la municipalité envers la Congrégation l’obligeait à examiner soigneusement les demandes de dérogation et à motiver ses refus. Cette conclusion est compatible avec la récente décision de la Cour dans Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S. 663, 2002 CSC 85, par. 23, selon laquelle les conseillers municipaux doivent toujours expliquer leurs décisions et être prêts à les défendre. Elle s’accorde aussi avec l’arrêt Baker, dans lequel la Cour a statué au par. 43, à propos d’une décision ministérielle, qu’un organisme de l’État qui a l’obligation de motiver sa décision et qui refuse d’expliquer les raisons pour lesquelles il a exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière particulière peut être considéré comme ayant agi arbitrairement et comme ayant manqué à son devoir d’équité procédurale.
13 La communication des motifs du refus de modifier le zonage dans un cas comme celui‑ci favorise la transparence et l’équité du processus décisionnel, réduit les risques de décisions arbitraires ou abusives, et entretient la confiance qu’éprouvent les citoyens envers les agents de l’État. À la fois le droit et des considérations d’ordre politique m’amènent à conclure que la municipalité était tenue de motiver son refus d’acquiescer à la deuxième et à la troisième demande de modification de zonage présentées par la Congrégation. La municipalité était déjà assujettie à cette obligation lors de la première demande et elle s’en était acquittée. À l’occasion de la deuxième et de la troisième demande de la Congrégation, son obligation était peut‑être encore plus rigoureuse, car la municipalité avait elle‑même créé des attentes légitimes quant au respect d’une procédure équitable.
III. Application de l’obligation d’équité aux faits
14 Avant d’examiner les demandes de modification de zonage, il faut trancher une question préliminaire : la conclusion du juge de première instance portant que Mme Jolicoeur était disposée à vendre un terrain situé dans une zone P‑3 à la Congrégation règle‑t‑elle l’affaire et rend‑elle inutile l’examen du traitement accordé par la municipalité à la demande de modification de zonage présentée par la Congrégation, ainsi que le conclut le juge LeBel?
15 À l’instar du juge LeBel, j’accepte la conclusion de fait selon laquelle un terrain était disponible dans une zone P‑3. Cependant, j’estime que cela ne règle pas la question, parce que l’obligation d’équité procédurale de la municipalité envers la Congrégation n’est pas tributaire des rapports entre la Congrégation et les tiers, en l’occurrence, Mme Jolicoeur. Le devoir de la municipalité existe indépendamment de la conduite de la Congrégation.
16 J’estime donc nécessaire de déterminer si la municipalité a respecté son obligation d’équité procédurale en répondant aux demandes de modification de zonage présentées par la Congrégation. Selon moi, elle ne l’a pas respectée.
17 La Congrégation a demandé une dérogation à la municipalité à trois reprises. Chaque fois, la municipalité a rejeté la demande. Le processus au terme duquel la municipalité a rejeté la première demande résiste à un examen judiciaire. Mais ce n’est pas le cas du processus utilisé pour traiter la deuxième et la troisième demande.
18 Le 4 mars 1992, après avoir conclu qu’aucun terrain n’était disponible dans une zone P‑3, la Congrégation a signé une convention d’achat d’un terrain situé à l’intersection de la 112e Avenue et du boulevard Maurice, laquelle était conditionnelle à l’obtention d’une modification de zonage. Le terrain était situé dans une zone résidentielle, et non dans une zone communautaire P‑3 où la construction d’églises était permise. Toutefois, un autre bâtiment autorisé dans une zone P‑3 se trouvait déjà dans ce secteur.
19 Le 12 mai 1992, la municipalité a transmis la demande à son Comité consultatif d’urbanisme en vue d’obtenir une recommandation. Constatant que les lieux de culte jouissent habituellement d’une exemption fiscale, le Comité a chargé M. Marcel Bélanger, alors secrétaire‑trésorier adjoint, d’effectuer une étude des conséquences financières que la décision d’acquiescer à la demande de la Congrégation entraînerait pour les contribuables. M. Bélanger a remis son rapport au Comité le 10 juin, concluant que l’octroi de la dérogation demandée par la Congrégation se traduirait par une augmentation du fardeau fiscal des résidants du voisinage. Le 23 juin, le Comité a recommandé à la municipalité de rejeter la demande de dérogation présentée par la Congrégation. Le 6 juillet, au cours d’une assemblée publique, la municipalité a annoncé sa décision définitive de rejeter la demande et exposé en détail les motifs de son refus.
20 Sur les instances du maire, la Congrégation a rencontré le lendemain, le 7 juillet, l’inspecteur en bâtiment de la municipalité. Ce dernier a indiqué sur une carte l’emplacement des zones P‑3 où la Congrégation pouvait acheter un terrain pour y construire son lieu de culte. L’inspecteur a en outre dit à la Congrégation qu’elle devrait présenter une nouvelle demande de dérogation si aucun terrain n’était disponible dans une zone P‑3. Jusqu’ici, on ne peut rien reprocher à la municipalité.
21 La Congrégation a suivi ces conseils et repris ses recherches en vue de trouver un terrain disponible dans une zone P‑3. De nouveau, ses recherches l’ont amenée à conclure qu’aucun terrain n’était disponible dans une zone P‑3 et elle s’est tournée vers d’autres zones. Elle a trouvé un terrain convenable dans une zone commerciale, soit au 2373, boulevard Labelle — à seulement 400 mètres d’un autre lieu de culte — et signé une promesse d’achat conditionnelle. Toujours en accord avec les conseils reçus de l’inspecteur, la Congrégation a déposé une deuxième demande de dérogation.
22 Dans la lettre accompagnant sa demande, datée du 1er février 1993, la Congrégation a exposé de façon détaillée tous les efforts qu’elle déployait depuis quatre ans pour construire un lieu de culte dans la municipalité et indiqué qu’elle avait été incapable de trouver un terrain disponible dans une zone P‑3. Elle demandait une dérogation à l’égard du terrain situé dans une zone commerciale qu’elle se proposait alors d’acheter. Elle a demandé à rencontrer les représentants de la municipalité afin de leur présenter personnellement ses projets de construction.
23 Trois jours plus tard, soit le 4 février, la municipalité a fait parvenir à la Congrégation une lettre dans laquelle elle rejetait sommairement sa demande. Elle n’a fourni aucun motif à l’appui de sa décision. La municipalité n’a pas enclenché de processus d’évaluation semblable à celui qu’elle avait suivi pour répondre à la première demande de dérogation de la Congrégation. Elle n’a, en fait, enclenché aucun processus d’évaluation, quel qu’il soit. La municipalité n’a pas transmis le dossier à son Comité. Elle n’a pas étudié les conséquences financières d’une décision d’acquiescer à la demande de dérogation. Et elle n’a pas daigné offrir à la Congrégation la possibilité de rencontrer ses représentants pour discuter de ses projets de construction, contrecarrés depuis quatre ans. La municipalité s’est contentée d’aviser la Congrégation que des terrains situés dans une zone P‑3 étaient disponibles.
24 Cet avis ne pouvait en aucune façon remplacer une évaluation correcte de la demande de modification de zonage et un exposé des motifs de son rejet. La municipalité savait que la Congrégation était convaincue, pour avoir fait des recherches à deux reprises, qu’aucun terrain n’était disponible dans une zone P‑3. Malgré tout, elle s’est contentée de lui mentionner en termes généraux que des terrains étaient disponibles, sans donner quelque précision que ce soit. De fait, ainsi que le juge de première instance l’a conclu, un terrain était disponible dans la zone P‑3. Mais là n’est pas la question. Il s’agit de savoir si, dans ces circonstances, la municipalité a fourni des motifs suffisants à l’appui de son refus d’acquiescer à la deuxième demande de la Congrégation, en lui envoyant la lettre laconique dans laquelle elle affirmait que des terrains étaient disponibles dans une zone P‑3, et si elle a ainsi respecté son obligation d’équité envers la Congrégation — obligation accrue par les attentes légitimes de cette dernière. Je conclus que tel n’est pas le cas.
25 Si cette deuxième demande s’était résumée à une simple demande de réexamen, on aurait pu comprendre l’absence d’évaluation et de motifs. Mais il ne s’agissait pas d’une simple demande de réexamen. La deuxième demande de la Congrégation concernait un terrain différent, situé dans une zone commerciale, plutôt que dans une zone résidentielle, près d’un autre lieu de culte. Les conclusions de l’étude effectuée par M. Bélanger sur les conséquences fiscales de l’octroi d’une dérogation et les analyses relatives à la première demande ne s’appliquaient pas à cette situation nouvelle et différente. Une nouvelle évaluation et une explication s’imposaient. Ni l’une ni l’autre n’ont été offertes.
26 Ayant été informée que des terrains étaient disponibles dans une zone P‑3, mais sans savoir exactement où, la Congrégation a repris ses recherches pour trouver un terrain. Elle a fait des vérifications minutieuses auprès de propriétaires de terrains situés dans une zone P‑3 pour arriver de nouveau à la conclusion qu’aucun terrain convenable n’était à vendre. Munie d’une confirmation écrite de propriétaires de terrains situés dans une zone P‑3 attestant qu’aucun terrain n’était disponible dans une zone P‑3, la Congrégation a présenté à la municipalité sa troisième demande de dérogation le 31 mai 1993. La demande portait sur le même immeuble que la deuxième demande. Dans une série de lettres adressées à la municipalité, la Congrégation a présenté la preuve de ses recherches infructueuses pour trouver un terrain disponible dans une zone P‑3.
27 La municipalité a répondu dans une lettre datée du 24 août 1993. Elle a de nouveau rejeté la demande de modification de zonage. Elle a de nouveau omis de motiver son refus. Cette fois, elle n’a même pas indiqué à la Congrégation que des terrains étaient disponibles dans une zone P‑3. La municipalité s’est contentée d’affirmer — à tort — que, puisque le législateur lui avait conféré un pouvoir discrétionnaire à cet égard, elle n’était pas tenue de motiver son refus d’acquiescer à la demande de modification de zonage présentée par la Congrégation :
Vous avez, par ailleurs, adressé différentes demandes pour modifier le zonage. Le législateur a remis entre les mains du Conseil municipal l’exercice de ce pouvoir qui demeure discrétionnaire. La Municipalité de Lafontaine a, après délibéré, décidé de ne pas donner suite à vos demandes. Ce faisant, le Conseil municipal de Lafontaine n’a aucune justification à vous fournir et il n’est donc pas de notre intention de motiver la décision du Conseil. [Je souligne.]
28 Où, peut‑on se demander, est‑il reconnu que la municipalité doit exercer le pouvoir discrétionnaire que la loi lui confère en tenant compte de l’intérêt public? Où est‑il reconnu que la municipalité était tenue d’agir équitablement envers la Congrégation? Lorsqu’elle a présenté sa deuxième et sa troisième demande, la Congrégation a agi de bonne foi, en suivant les conseils reçus de l’inspecteur municipal à la suite du rejet de sa première demande. La Congrégation a apporté la preuve qu’elle avait cherché de bonne foi un terrain dans une zone P‑3, mais en vain — preuve à laquelle la municipalité n’a pas daigné répondre et qu’elle a encore moins réfutée.
29 L’attitude de la municipalité était claire. La Congrégation était invitée à trouver elle‑même un terrain dans une zone P‑3. Si elle n’y parvenait pas, la municipalité n’était pas disposée à acquiescer à une demande de modification de zonage ni à justifier son refus. La lettre écarte effectivement toute possibilité que la municipalité aide la Congrégation dans sa quête d’un terrain sur lequel elle pourrait construire son lieu de culte. Il n’est pas étonnant que la Congrégation ait conclu que toute nouvelle demande serait infructueuse et décidé d’engager une procédure judiciaire.
30 En refusant de justifier sa décision de rejeter la deuxième et la troisième demande de dérogation, la municipalité a manqué à l’obligation d’équité procédurale à laquelle elle était tenue envers la Congrégation — une obligation accrue en raison des attentes créées par sa propre conduite et de l’importance de la décision pour la Congrégation, compte tenu de son effet sur le droit de la Congrégation de pratiquer la religion de son choix. La municipalité a agi de manière arbitraire, à la limite de la mauvaise foi. Il s’ensuit que le deuxième et le troisième refus sont illégaux et doivent être annulés.
IV. Réparation
31 Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’annuler le deuxième et le troisième refus de modifier le zonage et de renvoyer l’affaire à la municipalité pour qu’elle examine de nouveau la demande de modification de zonage présentée par la Congrégation.
32 La Congrégation soutient que cette réparation est inadéquate, car elle craint que la municipalité refuse de nouveau sa demande, mais cette fois, en motivant correctement sa décision. Elle demande donc à notre Cour d’ordonner à la municipalité d’acquiescer à sa demande de modification de zonage. Toutefois, l’octroi d’une telle réparation présuppose que la Congrégation a droit à une décision favorable de la municipalité, si celle-ci exerce correctement son pouvoir discrétionnaire. Ayant déjà abordé la question de la portée étendue du pouvoir de la municipalité de poursuivre son plan d’urbanisme avec équité, bonne foi et en fonction de l’intérêt public, je ne me prononce pas sur ce point.
33 Dans les cas où cela est indiqué, il se peut qu’une conduite abusive ou inacceptable, comme celle de la municipalité en l’espèce, justifie l’octroi des dépens entre avocat et client ou l’octroi de dommages‑intérêts punitifs : Whiten c. Pilot Insurance Co., [2002] 1 R.C.S. 595, 2002 CSC 18; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3. Bien que la Congrégation n’ait présenté à notre Cour aucune demande en ce sens, nous avons toujours le droit d’ordonner le paiement des dépens entre avocat et client lorsque les circonstances le justifient : Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 47 . Cependant, puisqu’il nous est impossible, au vu des faits, de déterminer si la municipalité a fait preuve de mauvaise foi en rejetant les deuxième et troisième demandes de modification de zonage présentées par la Congrégation, je suis d’avis de ne pas accorder les dépens entre avocat et client en l’espèce.
34 Il n’est pas nécessaire d’examiner la constitutionnalité des dispositions contestées de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et de répondre aux questions constitutionnelles.
V. Conclusion
35 Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens en faveur de la Congrégation et de renvoyer à la municipalité la demande de modification de zonage présentée par la Congrégation à l’égard de l’immeuble situé au 2373, boulevard Labelle, pour qu’elle la réexamine en tenant compte des présents motifs et en exerçant son pouvoir discrétionnaire en conformité avec la loi.
Version française des motifs rendus par
36 Le juge Major (dissident) — Je suis d’accord avec le juge LeBel quant à l’issue du pourvoi, mais je limiterais mes motifs à ses conclusions sur les constatations de fait du juge de première instance et sur l’absence d’atteinte à la liberté de religion.
Les motifs des juges Bastarache, LeBel et Deschamps ont été rendus par
Le juge LeBel (dissident) —
I. Introduction
37 Le présent pourvoi porte sur un problème de zonage municipal relatif à la construction d’un lieu de culte pour un groupe religieux. Le problème en cause résulte du refus de la municipalité du village de Lafontaine (la « municipalité ») de modifier son règlement de zonage afin de permettre aux appelants de construire leur lieu de culte, soit une Salle du Royaume, sur le terrain qu’ils ont acheté dans une zone ne permettant pas la construction de lieux de culte. Il s’agit plus précisément de déterminer si le refus de la municipalité d’accorder cette modification au règlemen