Steeel c. Canada (Procureur général)

Steeel c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-05-05
Référence neutre
2011 CAF 153
Numéro de dossier
A-53-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20110505
Dossier : A-53-10
Référence : 2011 CAF 153
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
ZACK STEEL
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 14 décembre 2010.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 mai 2011.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE DAWSON
Y A SOUSCRIT : LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE STRATAS
Date : 20110505
Dossier : A-53-10
Référence : 2011 CAF 153
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
ZACK STEEL
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE DAWSON
[1] Quiconque touche des prestations en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (la Loi) peut également recevoir des sommes d’argent qui sont considérées comme de la rémunération. Le prestataire qui touche des prestations et une rémunération au cours d’une même période est tenu de rembourser au receveur général à titre de remboursement d’un versement excédentaire de prestations les prestations qui n’auraient pas été payées si, au moment où elles l’ont été, la rémunération avait été ou devait être versée (article 45 de la Loi).
[2] L’alinéa 54k) de la Loi autorise la Commission à prendre des règlements pour la défalcation de toute somme due en vertu des différentes dispositions de la Loi, y compris toute somme due en vertu de l’article 45 par suite d’un versement excédentaire de prestations. Le paragraphe 56(1) du Règlement sur l’assurance-emploi, DORS/96-332 (le Règlement) permet de défalquer toute somme due en vertu de l’article 45 de la Loi dans les circonstances suivantes :
56. (1)f) elle estime, compte tenu des circonstances, que :
(i) soit la pénalité ou la somme, y compris les intérêts courus, est irrécouvrable,
(ii) soit le remboursement de la pénalité ou de la somme, y compris les intérêts courus, imposerait au débiteur un préjudice abusif. [Non souligné dans l’original.]
56. (1)(f) the Commission considers that, having regard to all the circumstances,
(i) the penalty or amount, or the interest accrued on it, is uncollectable, or
(ii) the repayment of the penalty or amount, or the interest accrued on it, would result in undue hardship to the debtor. [emphasis added]
[3] Dans une série de décisions commençant avec l’arrêt Cornish-Hardy c. Canada (Conseil arbitral), [1979] 2 C.F. 437, conf. par [1980] 1 R.C.S. 1218, et l’arrêt Canada (Procureur général) c. Filiatrault (1998), 235 N.R. 274, la Cour a conclu que les décisions du commissaire relatives à la défalcation ne sont pas assujetties aux dispositions de la Loi régissant les appels. Le prestataire doit par conséquent s’adresser à ce qui est maintenant la Cour fédérale pour obtenir le contrôle judiciaire d’une telle décision.
[4] Dans l’arrêt Cornish-Hardy, la disposition prévoyant un droit d’appel était le paragraphe 94(1) de la Loi de 1971 sur l’assurance‑chômage, L.C. 1970‑71‑72, ch. 48, devenu à l’époque de l’arrêt Filiatrault le paragraphe 79(1) de la Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. 1985, ch. U-1. Cette disposition conférait un droit d’appel au « prestataire ou [à] un employeur du prestataire ».
[5] En 1996, le législateur a modifié la Loi sur l’assurance-chômage, qui s’est appelée la Loi sur l’assurance-emploi. Les dispositions en matière d’appel figuraient au paragraphe 114(1) de la Loi, qui prévoyait que « [q]uiconque fait l’objet d’une décision de la Commission », peut interjeter appel devant le conseil arbitral (le conseil).
[6] Zack Steel, l’appelant, demande le contrôle judiciaire de la décision d’un juge-arbitre (CUB 73803) qui a été saisi de l’appel d’une décision du conseil interjeté par M. Steel. Dans le cadre de cette demande, M. Steel souhaite faire valoir qu’un prestataire comme lui, à qui la Commission a refusé une défalcation, est une personne qui a « [fait] l’objet d’une décision de la Commission » et qui a dès lors le droit d’interjeter appel au conseil du refus d’autoriser la défalcation. Il déclare que toutes les décisions postérieures à la modification de 1996 de la Loi dans lesquelles la Cour a appliqué les arrêts Cornish-Hardy et Filiatrault ont été rendues per incurium puisque l’on n’avait pas porté à son attention la modification apportée au libellé de la disposition relative à l’appel. En particulier, M. Steel demande à la Cour d’annuler les décisions de la Commission, du conseil et du juge-arbitre, et d’ordonner que des dépens lui soient versés pour les raisons suivantes :
1. Le juge-arbitre n’a pas exercé sa compétence pour déterminer si la Commission avait dûment exercé son pouvoir discrétionnaire de défalquer les versements excédentaires de prestations payés à M. Steel.
2. Le juge-arbitre n’a pas conclu que la Commission avait irrégulièrement exercé son pouvoir discrétionnaire de défalquer les sommes visées puisqu’elle n’a pas motivé sa décision concernant la demande de défalcation de M. Steel, et a omis tout simplement d’y répondre.
3. Le juge-arbitre n’a pas conclu que le calcul de la Commission quant aux versements excédentaires était incorrect et incompatible avec la Loi et le Règlement.
Les articles de la Loi et du Règlement qui sont mentionnés dans les présents motifs sont reproduits à l’annexe ci-jointe.
[7] J’examinerai d’abord les faits qui ont été présentés à la Cour avant de formuler les questions qui, à mon avis, doivent être tranchées.
Les faits
[8] M. Steel a quitté son emploi et a présenté une demande de prestations régulières d’assurance-emploi en vertu de la Loi. Il a connu quelques difficultés au départ, mais sa demande a finalement été acceptée le 29 juillet 2007. Le 2 décembre 2007, M. Steel a été victime d’un accident de voiture. Vers le 28 mai 2008, M. Steel a reçu de son assureur automobile un paiement forfaitaire de 8 642,92 $ au titre d’indemnité de remplacement de revenu. Le 31 juillet 2008, M. Steel a divulgué à la Commission qu’il avait reçu cette indemnité de remplacement de revenu.
[9] Peu de temps après, M. Steel a été informé par un représentant de la Commission qu’il serait peut-être nécessaire de réévaluer sa demande. M. Steel prétend qu’il a répondu qu’il avait droit à une défalcation des sommes qu’il devait rembourser à la Commission parce que, pour différentes raisons, il y avait eu de longs retards dans l’envoi de ses prestations d’assurance‑emploi.
[10] La Commission a par la suite déterminé que les prestations d’assurance-emploi que M. Steel avait reçues constituaient une rémunération, et elle a réparti ces sommes sur la période du 9 décembre 2007 au 7 juin 2008. De sa propre initiative, la Commission a ensuite converti la demande de M. Steel en demande de prestations de maladie, puis elle a informé celui‑ci qu’il avait droit au maximum de 15 semaines de prestations spéciales pour cause de maladie. La raison de cette modification était que M. Steel avait indiqué dans ses rapports à la Commission qu’il n’était pas en mesure de reprendre le même emploi aux mêmes conditions. Cette conversion a eu pour effet de limiter la demande de M. Steel à une période maximale de 15 semaines. Enfin, la Commission a déterminé que, comme il avait reçu une indemnité de remplacement de revenu, M. Steel avait reçu des versements excédentaires de prestations et devait rembourser 9 115 $ à la Commission. En août 2008, deux avis de dette ont été envoyés à M. Steel pour un total de 9 115 $.
[11] M. Steel soutient qu’après avoir reçu les avis de dettes, il a parlé à un représentant de la Commission et lui a fait part de ses inquiétudes quant au calcul du montant des versements excédentaires. Il affirme qu’il a également informé le représentant qu’il avait probablement droit à une défalcation. Il prétend que la Commission n’a pas répondu de manière satisfaisante à sa demande de défalcation et qu’elle ne lui a donné aucune explication quant à la raison pour laquelle elle l’avait rejetée.
[12] Le 22 août 2008, M. Steel a déposé un avis d’appel au conseil. Il s’y plaint de ce que le montant des versements excédentaires n’a jamais été correctement déterminé puisqu’on lui devait encore de l’argent au titre de ses prestations régulières. M. Steel a indiqué que le versement excédentaire était imprévisible et qu’il était attribuable à une erreur administrative et à un [traduction] « manque de célérité en ce qui concerne les procédures judiciaires ». Aucune mention n’est faite dans l’avis d’appel qu’une demande de défalcation a été présentée.
[13] Au moment de l’appel, après avoir décrit les questions dont il était saisi, le conseil a conclu ce qui suit :
1. La Commission avait correctement réparti, à titre de rémunération, l’indemnité de remplacement de revenu. L’interprétation du commissaire s’appuie sur les articles 35 et 36 du Règlement.
2. M. Steel avait reçu 15 semaines de prestations de maladie et n’avait pas le droit de recevoir des prestations de maladie à titre complémentaire durant la période d’attente en litige.
3. Ni le conseil ni le juge-arbitre n’avaient le pouvoir d’examiner les questions relatives à la défalcation d’un versement excédentaire.
[14] M. Steel a interjeté appel de la décision du conseil auprès d’un juge-arbitre.
La décision du juge-arbitre
[15] La Commission a fait les deux concessions suivantes devant le juge-arbitre :
1. La Commission a commis une erreur en convertissant la demande de M. Steel en prestations de maladie en date du 2 décembre 2007.
2. La Commission a commis une erreur en refusant de verser des prestations de maladie le 31 mars 2008.
[16] Ces erreurs ont eu pour conséquence que, comme M. Steel avait droit à des prestations régulières au moment où sa demande était en vigueur. Sa demande de prestations n’aurait pas dû prendre fin lorsque la période maximale de 15 semaines de prestations de maladie a expiré. Les concessions faites par la Commission ont eu pour effet de réduire à 6 146 $ le montant du versement excédentaire établi.
[17] Dans ses motifs très brefs, le juge-arbitre a confirmé que l’indemnité de remplacement de revenu avait été dûment prise en compte dans le calcul du revenu, conformément à l’alinéa 35(2)d) du Règlement, et que M. Steel n’avait pas droit à plus de 15 semaines de prestations de maladie parce qu’il s’agit de la période maximale d’admissibilité aux prestations. Le dossier n’indique pas pourquoi le juge-arbitre n’a pas tenu compte des concessions faites par la Commission, notamment que la demande n’aurait pas dû être convertie en demande de prestations de maladie.
Les questions en litige
[18] À mon avis, les questions qui doivent être tranchées sont les suivantes :
1. La Commission a-t-elle rendu une décision relativement à la demande de défalcation des sommes payables par M. Steel au titre d’un versement excédentaire de prestations?
2. Si tel est le cas :
a. Le conseil et le juge-arbitre ont‑ils commis une erreur en n’examinant pas la décision de la Commission?
b. La Commission a-t-elle violé le droit à l’équité procédurale de M. Steel en ne motivant pas sa décision ou en ne répondant pas à sa demande de défalcation?
3. Le juge-arbitre a-t-il commis une erreur en confirmant le montant du versement excédentaire des prestations établi par la Commission?
4. Quelle ordonnance convient-il de rendre relativement aux dépens?
Examen des questions en litige
a. La Commission a-t-elle rendu une décision relativement à la demande de défalcation des sommes payables par M. Steel au titre d’un versement excédentaire de prestations?
[19] Comme nous l’avons déjà mentionné, le paragraphe 114(1) de la Loi permet à quiconque « qui fait l’objet d’une décision de la Commission » d’interjeter appel au conseil. Le paragraphe 114(1) est ainsi rédigé :
114. (1) Quiconque fait l’objet d’une décision de la Commission, de même que tout employeur d’un prestataire faisant l’objet d’une telle décision, peut, dans les trente jours suivant la date où il en reçoit communication, ou dans le délai supplémentaire que la Commission peut accorder pour des raisons spéciales dans un cas particulier, interjeter appel de la manière prévue par règlement devant le conseil arbitral. [Non souligné dans l’original.]
114. (1) A claimant or other person who is the subject of a decision of the Commission, or the employer of the claimant, may appeal to the board of referees in the prescribed manner at any time within
(a) 30 days after the day on which a decision is communicated to them; or
(b) such further time as the Commission may in any particular case for special reasons allow. [emphasis added]
[20] Par conséquent, abstraction faite de l’argument juridique qu’il souhaite faire valoir à cet égard, M. Steel doit établir que la Commission a refusé d’accorder la défalcation d’une dette ou qu’elle a refusé d’examiner une demande de défalcation. Sans un refus par la Commission d’accorder une défalcation ou d’examiner une demande de défalcation, M. Steel ne pouvait absolument pas aller de l’avant avec cette question, car il n’était pas une « [personne qui] fait l’objet d’une décision de la Commission ». Comme nous l’expliquerons plus loin, la Commission n’a en l’espèce ni examiné ni refusé d’examiner une demande de défalcation.
[21] Il est incontestable que toute demande de défalcation doit d’abord être soumise à la Commission. La question de savoir si la Commission s’est prononcée sur une demande de défalcation n’a pas été examinée par le conseil ni par le juge-arbitre. Le conseil s’est simplement appuyé sur la jurisprudence antérieure de la Cour pour rejeter l’appel de M. Steel. Le juge-arbitre n’a pas abordé la question de la défalcation. La question n’a pas été examinée par les juridictions inférieures, mais puisque les parties divergent d’opinion à cet égard, il nous faut en premier lieu être convaincus que la Commission s’est prononcée sur la demande de défalcation. À cette fin, il convient d’examiner l’affidavit de M. Steel et l’ensemble de son dossier d’appel.
[22] M. Steel jure dans son affidavit qu’il a demandé une défalcation lors de trois conversations téléphoniques. Chacune des conversations téléphoniques à laquelle il renvoie dans son affidavit semble avoir été consignée dans un document intitulé « Appli-Message » et préparé par un employé de Service Canada. Dans chaque Appli-Message, un employé de Service Canada est censé avoir résumé les renseignements transmis par téléphone par M. Steel. M. Steel n’a formulé aucune plainte quant à l’exactitude ou à l’intégralité des Appli-Messages pertinents.
[23] M. Steel affirme qu’il s’est entretenu avec un représentant de la Commission après avoir fait sa divulgation volontaire. Le premier Appli-Message porte sur une conversation téléphonique avec M. Steel qui a eu lieu le 13 août 2008. M. Steel aurait alors soulevé une question concernant la conversion de sa demande de prestations régulières en demande de prestations de maladie. Il n’y a aucune mention d’une demande de défalcation d’un versement excédentaire.
[24] M. Steel affirme que la deuxième conversation téléphonique a eu lieu après qu’il eut reçu les deux avis de dette. Cela semble correspondre au deuxième Appli-Message qui a été préparé à la suite d’une conversation avec M. Steel le 22 août 2008. M. Steel aurait demandé une explication au sujet du versement excédentaire et aurait exprimé certaines inquiétudes quant à l’obligation de rembourser les sommes excédentaires dans un délai précis. Aucune mention n’est faite relativement à une demande de défalcation.
[25] M. Steel affirme que sa troisième demande a été faite le 3 septembre 2008. Il existe un Appli-Message relativement à un appel fait ce jour-là. Ce message mentionne la question de la défalcation. Voici le texte du message en question :
[traduction]
M. Steel a dit :
Il souhaite que le versement excédentaire soit défalqué parce que l’erreur n’est pas la sienne.
J’ai dit que le versement excédentaire faisait suite à une répartition et à la modification du type de demande, et qu’il n’était pas attribuable à une erreur, mais que même s’il y avait eu erreur, il devrait rembourser les sommes auxquelles il n’a pas droit.
Il a dit qu’il n’avait jamais demandé de prestations de maladie, et qu’il n’était pas malade, mais que son travail avait été modifié, et que la compagnie d’assurance lui avait versé ces prestations après qu’il se soit blessé en sortant d’une voiture.
Je lui ai répondu :
Il devrait demander une lettre à son médecin dans laquelle celui‑ci nous informerait de son état, nous indiquerait quelles étaient ses limites durant la période visée par la demande, ainsi que la date à laquelle il est devenu inapte à travailler et celle à laquelle il est redevenu apte à travailler, et que nous pourrions à ce moment-là réexaminer son dossier.
Il a dit qu’il en discuterait avec son avocat, et je lui ai donné mon numéro de téléphone et mon numéro de télécopieur.
[26] Il s’agit là du seul élément de preuve mentionné par M. Steel dans son dossier d’appel permettant d’étayer l’existence d’une demande de défalcation d’un versement excédentaire. L’Appli‑Message ne témoigne que d’un certain intérêt exprimé par M. Steel.
[27] Nulle part dans le dossier il n’est indiqué que M. Steel a fourni à la Commission des renseignements exposant en détail le fondement d’une demande de défalcation, et le dossier ne contient pas non plus de renseignements sur la possibilité de recouvrer un versement excédentaire ou sur le préjudice que causerait un tel recouvrement. L’absence de ces renseignements est importante, car il s’agit là des motifs ouvrant droit à réparation prévus à l’alinéa 56(1)f) du Règlement, qui est la seule disposition du Règlement portant sur la défalcation qui pourrait s’appliquer à M. Steel.
[28] Rien dans le dossier n’indique que la Commission a, à un moment quelconque, examiné une demande de défalcation d’un versement excédentaire.
[29] Compte tenu du contenu non contesté des Appli-Messages, je suis convaincue que M. Steel n’a jamais réellement demandé à la Commission de rendre une décision sur une éventuelle défalcation. Tout au plus s’est-il montré intéressé, le 3 septembre 2008, à bénéficier d’une défalcation, parce que le versement excédentaire de prestations résultait d’une erreur commise par quelqu’un d’autre. Par conséquent, la Commission n’a jamais rendu de décision sur la possibilité de défalquer un versement excédentaire et elle n’a pas non plus refusé de prononcer la décision qu’on lui avait demandé de prononcer. Au paragraphe 56 de son mémoire des faits et du droit, l’avocat de M. Steel fait valoir que [traduction] « le manque de communication de la part de la Commission permet de conclure qu’absolument aucune décision n’a été rendue : la demande de M. Steel a été ignorée ou oubliée ». Bien que dans sa plaidoirie, l’avocat ait dit qu’il s’agissait d’une déclaration [traduction] « imprudente », j’estime que, dans les circonstances, on peut à juste titre conclure du silence de la Commission qu’elle n’a rendu aucune décision.
[30] En l’absence d’une décision, le conseil et le juge-arbitre n’avaient aucune raison de trancher les questions que M. Steel souhaite soulever en ce qui concerne la défalcation de sa dette. Il n’est pas une « [personne] qui fait l’objet d’une décision de la Commission » qui peut interjeter appel de la décision devant le conseil. Il n’y a pas non plus de décision qui pourrait faire l’objet d’un contrôle judiciaire par la Cour fédérale. La question que M. Steel souhaite soulever ne se pose tout simplement pas dans le présent dossier. L’affaire ne soulève aucune question justiciable.
[31] Avant de passer à la question suivante, je dois aborder la prétention de M. Steel voulant que les deux avis de dette établissent la preuve d’une décision à l’égard de la défalcation. Je suis convaincue que les avis de dette peuvent être considérés comme des décisions fondées sur le paragraphe 52(2) de la Loi, lesquelles sont susceptibles d’appel en vertu du paragraphe 114(1). Voir l’arrêt Braga c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 167, 392 N.R. 295, au paragraphe 41. Cependant, je ne suis pas convaincue que les avis de dette indiquent qu’une décision a été rendue au sujet de la défalcation puisque la seule allusion faite par M. Steel au sujet d’une défalcation a été consignée après l’envoi de ces documents. Les avis de dette démontrent simplement que le montant calculé par la Commission est dû par M. Steel.
[32] Comme la Commission n’a rendu aucune décision au sujet d’une demande de défalcation, rien ne justifie d’examiner la plainte de M. Steel selon laquelle la Commission a violé son droit à l’équité procédurale en ne motivant pas sa décision. Je me pencherai donc maintenant sur le montant du versement excédentaire.
b. Le juge-arbitre a-t-il commis une erreur en confirmant le montant du versement excédentaire des prestations établi par la Commission?
[33] Oublions pour l’instant les concessions faites par la Commission devant le juge‑arbitre et intéressons-nous aux observations écrites de M. Steel, dans lesquelles il fait valoir que le juge-arbitre a commis les erreurs suivantes :
1. il a conclu que l’indemnité de remplacement de revenu que M. Steel a reçue répond à la définition de rémunération à l’alinéa 35(2)d) du Règlement;
2. subsidiairement, si l’indemnité de replacement du revenu répond à la définition de rémunération, il n’a pas appliqué les règles relatives à la déduction prévues au paragraphe 19(2) de la Loi.
[34] Durant sa plaidoirie, l’avocat de M. Steel a laissé tomber la seconde allégation d’erreur et il n’est donc pas nécessaire de s’y intéresser.
i. Le juge-arbitre a-t-il commis une erreur en concluant que l’indemnité de remplacement de revenu que M. Steel a reçue répond à la définition de rémunération à l’alinéa 35(2)d) du Règlement?
[35] Les sommes reçues par un prestataire qui sont considérées comme de la rémunération sont prises en compte dans le calcul du montant des prestations qui doivent être remboursées à la Commission (article 45 de la Loi). L’article 35 du Règlement précise quel revenu reçu par un prestataire constitue de la rémunération. Pour les besoins de la présente demande, la disposition pertinente est l’alinéa 35(2)d), qui prévoit ce qui suit :
35. (2) Sous réserve des autres dispositions du présent article, la rémunération qu’il faut prendre en compte pour vérifier s’il y a eu l’arrêt de rémunération visé à l’article 14 et fixer le montant à déduire des prestations à payer en vertu de l’article 19, des paragraphes 21(3), 22(5), 152.03(3) ou 152.04(4), ou de l’article 152.18 de la Loi, ainsi que pour l’application des articles 45 et 46 de la Loi, est le revenu intégral du prestataire provenant de tout emploi, notamment :
. . .
d) malgré l’alinéa (7)b) et sous réserve des paragraphes (3) et (3.1), les indemnités que le prestataire a reçues ou a le droit de recevoir, sur demande, dans le cadre d’un régime d’assurance-automobile prévu par une loi provinciale pour la perte réelle ou présumée du revenu d’un emploi par suite de blessures corporelles, si les prestations payées ou payables en vertu de la Loi ne sont pas prises en compte dans l’établissement du montant que le prestataire a reçu ou a le droit de recevoir dans le cadre de ce régime; [Non souligné dans l’original.]
35. (2) Subject to the other provisions of this section, the earnings to be taken into account for the purpose of determining whether an interruption of earnings under section 14 has occurred and the amount to be deducted from benefits payable under section 19, subsection 21(3), 22(5), 152.03(3) or 152.04(4) or section 152.18 of the Act, and to be taken into account for the purposes of sections 45 and 46 of the Act, are the entire income of a claimant arising out of any employment, including
[…]
(d) notwithstanding paragraph (7)(b) but subject to subsections (3) and (3.1), the payments a claimant has received or, on application, is entitled to receive from a motor vehicle accident insurance plan provided under a provincial law in respect of the actual or presumed loss of income from employment due to injury, if the benefits paid or payable under the Act are not taken into account in determining the amount that the claimant receives or is entitled to receive from the plan; [emphasis added]
[36] L’alinéa 35(7)b) et les paragraphes 35(3) et (3.1), dont il est fait mention à l’alinéa 35(2)d), sont reproduits à l’annexe des présents motifs. Ils ne présentent aucun intérêt pour la question dont est actuellement saisie la Cour.
[37] Les parties ne contestent pas que l’indemnité de remplacement de revenu en litige a été versée à M. Steel dans le cadre d’un régime d’assurance-automobile prévu par une loi provinciale, ou que les prestations versées en vertu de la Loi n’ont pas été prises en compte dans l’établissement du montant que M. Steel a reçu de son assureur. Par conséquent, il s’agit de déterminer en l’espèce si les versements reçus par M. Steel étaient « pour la perte réelle ou présumée du revenu d’un emploi par suite de blessures corporelles ».
[38] M. Steel soutient qu’il n’avait pas d’emploi au moment de son accident de sorte qu’il n’a perdu aucun revenu par suite de l’accident et qu’il ne pouvait en fait perdre aucun revenu. L’indemnité de remplacement de revenu qu’il a reçue a été versée conformément à la disposition 2 du paragraphe 4(1) de l’Annexe sur les indemnités d’accident légales - Accidents survenus le 1er novembre 1996 ou après ce jour, Règl. de l’Ont. 403/96 (Règlement de l’Ontario). M. Steel affirme que ces prestations ne sont pas fondées sur la perte réelle ou présumée du revenu d’un emploi et qu’elles ne relèvent donc pas de l’alinéa 35(2)d) du Règlement. M. Steel s’appuie à cet effet sur la décision rendue par la Cour dans l’affaire Gall c. Canada, [1995] 2 C.F. 413.
[39] À mon avis, l’arrêt Gall de notre Cour n’aide pas M. Steel. Il n’appuie pas la proposition voulant que les personnes sans emploi au moment d’un accident ne puissent pas recevoir de prestations en raison d’une perte réelle ou présumée du revenu d’un emploi. La Cour explique, au paragraphe 26, qu’il est nécessaire « d’examiner dans chaque cas la loi provinciale applicable pour déterminer l’objet précis effectivement visé par les paiements sans égard à la responsabilité ». Dans cette affaire, la Cour n’était pas convaincue, au vu de la preuve, que les prestations versées constituaient une rémunération au sens de la disposition qui correspondait alors à l’alinéa 35(2)d) du Règlement.
[40] Le règlement provincial en cause a été modifié par suite de l’arrêt Gall. Les dispositions pertinentes du Règlement de l’Ontario pour les besoins de la présente demande sont les articles 4, 5 et 6 (reproduits en annexe des présents motifs). Les points suivants peuvent être dégagés de ces dispositions :
1. Ces dispositions figurent à la partie II du Règlement sous l’intertitre « Indemnités de remplacement de revenu ». Les intertitres peuvent faciliter l’interprétation d’une disposition. Voir l’arrêt Gall au paragraphe 16.
2. En vertu du paragraphe 4(1) du Règlement de l’Ontario, une indemnité de remplacement de revenu peut être versée à la personne assurée qui répond à l’un ou l’autre des critères suivants :
1. Elle était employée au moment de l’accident et souffre, à la suite de l’accident et dans les 104 semaines qui le suivent, d’une incapacité importante à accomplir les tâches essentielles de cet emploi.
2. Elle :
i. n’était pas employée au moment de l’accident,
ii. était employée pendant au moins 26 des 52 semaines qui ont précédé l’accident ou recevait des prestations en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi (Canada) au moment de l’accident,
iii. avait au moins 16 ans ou était dispensée de la fréquentation scolaire aux termes de la Loi sur l’éducation au moment de l’accident,
iv. souffre, à la suite de l’accident et dans les 104 semaines qui le suivent, d’une incapacité importante à accomplir les tâches essentielles de l’emploi auquel elle a consacré le plus de temps pendant les 52 semaines qui ont précédé l’accident.
3. Elle :
i. avait le droit, au moment de l’accident, de commencer à travailler dans l’année aux termes d’un contrat de travail légitime, conclu avant l’accident et attesté par écrit,
ii. souffre, à la suite de l’accident et dans les 104 semaines qui le suivent, d’une incapacité importante à accomplir les tâches essentielles de l’emploi qu’elle avait le droit de commencer à occuper aux termes du contrat. [Non souligné dans l’original.]
1. The insured person was employed at the time of the accident and, as a result of and within 104 weeks after the accident, suffers a substantial inability to perform the essential tasks of that employment.
2. The insured person,
i. was not employed at the time of the accident,
ii. was employed for at least 26 weeks during the 52 weeks before the accident or was receiving benefits under the Employment Insurance Act (Canada) at the time of the accident,
iii. was 16 years of age or more or was excused from attendance at school under the Education Act at the time of the accident, and
iv. as a result of and within 104 weeks after the accident, suffers a substantial inability to perform the essential tasks of the employment in which the insured person spent the most time during the 52 weeks before the accident.
3. The insured person,
i. was entitled at the time of the accident to start work within one year under a legitimate contract of employment that was made before the accident and that is evidenced in writing, and
ii. as a result of and within 104 weeks after the accident, suffers a substantial inability to perform the essential tasks of the employment he or she was entitled to start under the contract. [emphasis added]
3. En vertu du paragraphe 5(1), sous réserve du paragraphe 5(2), une indemnité de remplacement de revenu est payable pendant la période au cours de laquelle « la personne assurée souffre d’une incapacité importante à accomplir les tâches essentielles de l’emploi à l’égard duquel elle est admissible à cette indemnité aux termes de l’article 4 ».
4. Conformément au paragraphe 6(1), le montant de l’indemnité de remplacement de revenu est calculé en fonction du « revenu hebdomadaire net que la personne assurée a tiré d’un emploi, calculé conformément à l’article 61 »;
5. Conformément au paragraphe 6(2), l’assureur peut déduire du montant de l’indemnité de remplacement de revenu payable à la personne assurée 80 pour cent du revenu net que celle-ci a reçu à l’égard d’un emploi postérieur à l’accident.
[41] Compte tenu du libellé clair des dispositions pertinentes du Règlement de l’Ontario, je conclus que les indemnités de remplacement de revenu sont versées « pour la perte réelle ou présumée du revenu d’un emploi par suite de blessures corporelles » et relèvent donc du champ d’application de l’alinéa 35(2)d) du Règlement.
[42] Cette interprétation est compatible avec la preuve qui a été présentée au juge-arbitre, laquelle comprend les indications de l’assureur-automobile selon lesquelles le traitement de la demande d’indemnité de remplacement de revenu reposait en partie sur les renseignements fournis par l’ancien employeur.
[43] Par conséquent, M. Steel n’a pas établi que le juge-arbitre avait commis une erreur en confirmant la décision de la Commission de qualifier l’indemnité de remplacement de revenu de rémunération.
ii. Les concessions de la Commission
[44] En raison des concessions que la Commission a faites devant lui, le juge-arbitre a commis une erreur en confirmant le montant du versement excédentaire établi par la Commission. Le versement excédentaire aurait dû être réduit à 6 146 $. Par conséquent, j’accueillerais la présente demande en partie et je renverrais l’affaire au juge-arbitre en chef ou à un juge-arbitre désigné par lui pour qu’il rende une nouvelle décision conformément à la directive que, sous réserve du droit de M. Steel de demander que le montant dû soit défalqué, le montant du versement excédentaire soit établi à 6 146 $.
c. Dépens
[45] Les parties conviennent que si M. Steel a totalement gain de cause dans le cadre du présent appel, il devrait avoir droit à des dépens de 5 000 $. Bien que M. Steel n’ait pas eu totalement gain de cause, je lui accorderais les dépens relatifs à la présente demande, que j’établis au montant global de 5 000 $. À mon avis, ce montant est approprié pour les motifs qui suivent.
[46] Premièrement, la Commission savait, au moment de l’audition devant le conseil, que M. Steel souhaitait obtenir une défalcation du versement excédentaire, bien qu’en raison d’une erreur administrative. Malgré cela, la Commission n’a fourni aucune réponse sur le fond à M. Steel. La Commission s’est limitée à faire valoir devant le conseil que ni le conseil ni le juge-arbitre n’avaient le pouvoir de statuer sur la demande (voir les observations soumises par la Commission au conseil, à la page 65 du dossier de l’intimé). Il aurait été utile pour toutes les parties que la Commission précise qu’elle n’avait rendu aucune décision sur une demande de défalcation.
[47] Deuxièmement, ayant concédé devant le juge-arbitre qu’elle s’était trompée dans le calcul du versement excédentaire, la Commission n’a rien fait pour corriger cette erreur après que le juge-arbitre ait, sans aucune explication, fait défaut de trancher la question. L’article 120 de la Loi permet au juge-arbitre d’annuler ou de modifier une décision s’il est convaincu qu’elle repose sur une erreur relative à un fait essentiel. Lorsqu’elle a réalisé que l’on n’avait pas tenu compte de la concession qu’elle avait faite, la Commission aurait dû demander au juge-arbitre de modifier sa décision.
[48] Je suis d’avis que la conduite de la Commission a eu pour effet de prolonger inutilement la présente instance. J’estime à tout le moins qu’en ne demandant pas au juge‑arbitre de modifier sa décision, la Commission a obligé M. Steel à contester cet aspect dans le cadre de la présente demande. À la rigueur, la présente procédure aurait été inutile si la Commission avait précisé qu’elle n’avait pas rendu de décision au sujet d’une défalcation et qu’elle avait ensuite corrigé son erreur de calcul du versement excédentaire.
Conclusion
[49] En résumé, compte tenu de la concession faite par la Commission, j’accueillerais la présente demande en partie et je renverrais l’affaire au juge-arbitre en chef ou à un juge-arbitre désigné par lui pour qu’il rende une nouvelle décision conformément à la directive que le montant du versement excédentaire soit établi à 6 146 $. Je condamnerais l’intimé à payer l’appelant les dépens, que j’établis au montant global de 5 000 $.
« Eleanor R. Dawson »
j.c.a.
« Je suis d’accord
Carolyn Layden-Stevenson j.c.a. »
LE JUGE STRATAS (Motifs concourants)
A. Introduction
[50] M. Steel a interjeté appel d’une décision de la Commission devant le conseil et ensuite devant le juge-arbitre, et il se pourvoit devant la Cour par voie de contrôle judiciaire. Était-ce la bonne voie à suivre? Ou aurait-il dû se pourvoir directement de la Commission à la Cour fédérale par voie de contrôle judiciaire?
[51] Autrement dit, la Cour est saisie d’une question fondamentale de compétence : nous appartient‑il de statuer sur la présente affaire ou cette tâche appartient-elle à la Cour fédérale? Les parties ont débattu pleinement de la question devant la Cour.
[52] Peut-on refuser de répondre à cette question de compétence et simplement examiner le bien-fondé de la présente cause? Je ne le crois pas. Sur le fond de la présente affaire, l’intimé nous invite à examiner le dossier de la preuve et à conclure que la Commission n’a pas rendu de décision quant à la demande de défalcation de M. Steel, et à rejeter la demande au motif que celle‑ci est prématurée. Mais est-ce notre travail d’examiner la preuve au dossier, de faire des constatations de fait, et de parvenir à une conclusion sur le fond, ou est-ce le travail de la Cour fédérale? La question de la compétence ne peut être évitée. Jusqu’à ce qu’il y soit répondu, nous ne pouvons aller de l’avant dans la présente instance. Et outre la nécessité, il existe plusieurs bonnes raisons, exposées ci‑dessous, pour lesquelles nous devrions répondre à cette question en l’espèce.
[53] À mon avis, la Cour est compétente, pour les motifs exposés ci-dessous. Par conséquent, la Cour peut se prononcer sur le bien-fondé de la cause de M. Steel. Sur le fond de l’affaire, je suis d’accord avec les motifs convaincants de ma collègue et je souscris au jugement qu’elle propose.
B. La question de la compétence
[54] Dans la présente affaire, M. Steel est tenu de rembourser un versement excédentaire de prestations. Il soutient qu’il a demandé à la Commission de défalquer cette dette en vertu du paragraphe 56(1) du Règlement sur l’assurance-emploi, DORS/96-332 en raison d’un « préjudice abusif ». M. Steel prétend que la Commission a rejeté sa demande de défalcation.
[55] Par conséquent, M. Steel a interjeté appel au conseil arbitral, puis au juge-arbitre en vertu des paragraphes 114(1) et de l’article 115 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23. Ces dispositions, reproduites en annexe des motifs de ma collègue, permettent à « quiconque » (en anglais, claimant ou other person) d’interjeter appel devant le conseil arbitral ou le juge-arbitre. Une demande de contrôle judiciaire peut ensuite être présentée à la Cour en vertu de l’article 118 de la Loi.
[56] Selon la jurisprudence de notre Cour, M. Steel n’est pas un « prestataire » : Cornish-Hardy c. Canada (Conseil arbitral), [1979] 2 C.F. 437 (C.A.); conf. par [1980] 1 R.C.S. 1218 et Canada (Procureur général) c. Filiatrault (1998), 235 N.R. 274 (C.A.F.).
[57] Par conséquent, la question de la compétence se résume à savoir si M. Steel est une « autre personne » en vertu du paragraphe 114(1) et de l’article 115 de la Loi. Si M. Steel est une « autre personne », il peut alors interjeter appel devant le conseil arbitral et le juge‑arbitre, et il peut ensuite soumettre à la Cour une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 118 de la Loi. Si M. Steel n’est pas une « autre personne », il ne pourra alors procéder que par voie de de contrôle judiciaire du refus de la Commission devant la Cour fédérale en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7.
[58] Depuis déjà quelque temps, la Cour estime que les personnes lésées par des décisions en matière de défalcation rendues par la Commission doivent agir par voie de demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : Cornish-Hardy et Filiatrault, précités. Il ne leur est pas possible d’emprunter la voie de l’appel et du contrôle judiciaire devant le conseil arbitral, le juge-arbitre, puis la Cour.
[59] Cependant, les arrêts Cornish-Hardy et Filiatrault ont été rendus sur le fondement de dispositions législatives différentes : avant la réforme législative de 1996, ces dispositions étaient le paragraphe 79(1) et l’article 80 de la Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. 1985, ch. U-1. Elles étaient plus limitées que ne le sont le paragraphe 114(1) et l’article 115 de la Loi actuelle. Le paragraphe 79(1) ne permettait qu’à un « prestataire » ou à « un employeur du prestataire » d’interjeter appel d’une décision de la Commission devant le conseil arbitral. L’article 80 permettait à « la Commission, un prestataire, un employeur ou une association dont le prestataire ou l’employeur est membre » d’interjeter appel d’une décision du conseil arbitral devant un juge‑arbitre. Ni l’une ni l’autre disposition ne permettait à une « autre personne » d’interjeter appel.
[60] Bien que le paragraphe 114(1) et l’article 115 de la Loi actuelle aient une portée plus large en ce qu’ils permettent à « quiconque » (une autre personne) d’interjeter appel, la Cour a continué de suivre la position adoptée dans les arrêts C