Norris c. Première nation de Matsqui

Norris c. Première nation de Matsqui
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-12-12
Référence neutre
2012 CF 1469
Numéro de dossier
T-654-12
Contenu de la décision
Date : 20121212
Dossier : T‑654‑12
Référence : 2012 CF 1469
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 12 décembre 2012
En présence de monsieur le juge Shore
ENTRE:
BIBIANA NORRIS ET CLINTON NORRIS
demandeurs
et
LA PREMIÈRE NATION DE MATSQUI
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction
[1] Les demandeurs étaient membres de la Première nation de Matsqui [la Bande]. Ils sollicitent le contrôle judiciaire de la décision par laquelle le Comité d’appartenance de la bande [le Comité] a révoqué leur statut de membre au motif qu’on avait inscrit leur nom par erreur sur la liste de la bande [la Liste]. Plus précisément, le Comité a conclu, en vertu d’une disposition du Matsqui Band Membership Code [Le Code d’appartenance à la bande de Matsqui ou Code] qui ne s’appliquait qu’aux demandeurs de statut âgés de moins de 18 ans, que les demandeurs avaient déjà atteint l’âge de 18 ans lorsque leur nom a été inscrit sur la Liste.
II. Procédure judiciaire
[2] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire, présentée en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, visant la décision du 28 février 2012 de la Bande.
III. Contexte
[3] La Bande a décidé de l’appartenance à ses effectifs en en fixant les règles conformément à l’article 10 de la Loi sur les Indiens, LRC, 1985, c I‑5 [la LI].
[4] Cynthia Collins mentionne dans son affidavit [l’affidavit de Mme Collins] que l’objet de l’article 10 du Code est de veiller à ce que le statut de membre ne soit pas automatiquement accordé dans le cas d’un transfert depuis une autre bande [le transfert intertribal] en raison des ressources restreintes de la Bande. Selon l’affidavit de Mme Collins, on a établi à l’article 10 une procédure obligeant toute personne sollicitant un transfert intertribal à démontrer un intérêt véritable envers la Bande.
[5] Les demandeurs, Mme Bibiana Norris (née en 1957) et M. Clinton Norris (né en 1963), sont frère et sœur. Ils étaient à l’origine membres de la Première nation de Halalt [la PNH] et ils ont été élevés dans sa réserve.
[6] Les demandeurs déclarent qu’ils se sont toujours sentis fortement liés à la Bande puisque leur mère, Mme Julian, et leurs grands‑parents maternels en étaient membres. Conformément à l’article 14 de l’ancienne Loi sur les Indiens, LRC 1970, c I‑6 [l’ancienne LI], Mme Julian a cessé d’être membre de la Bande et est devenue membre de la PNH lorsqu’elle a épousé un membre de celle‑ci. Mme Julian a joint plus tard à nouveau les rangs de la Bande.
[7] Mme Norris a présenté une demande d’adhésion à la bande en octobre 1994, et on l’a inscrite sur la Liste le 31 octobre 1994, en application de l’article 7 du Code. M. Norris a lui aussi présenté une demande d’adhésion en application de l’article 7 le 16 octobre 1998, et on l’a inscrit sur la Liste peu après. Les demandeurs avaient tous deux plus de 18 ans au moment de leur inscription sur la Liste.
[8] La Bande soutient que l’agent d’inscription qui a admis les demandeurs s’est appuyé sur une interprétation controversée l’article 7 du Code. Préoccupé par cette interprétation, le Comité s’est réuni le 24 janvier 1995 pour discuter de l’application des règles relatives au transfert intertribal aux descendants directs de membres de la Bande. Le Comité a conclu que les descendants directs résidant dans d’autres réserves n’avaient le droit de faire partie de la Bande que s’ils pouvaient démontrer leur intention d’en être des membres à part entière.
[9] À titre de membres de la Bande, les demandeurs pouvaient voter lors des élections, vivre dans la réserve, prendre part aux programmes et aux activités de la collectivité et recevoir, chaque année, des redevances de 1 500 $ distribuées par le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien [MAADNC]. La Bande soutient que ces redevances étaient prélevées sur ses propres sources de revenus et ne provenaient pas du MAADNC.
[10] Mme Norris soutient qu’elle jouait un rôle actif au sein de la bande, en tant que professeure de langue et membre de son organe directeur. M. Norris allègue qu’il a travaillé pour la bande à titre de réceptionniste, de concierge et d’agent d’intervention auprès des jeunes, en plus d’avoir été membre de son organisme directeur; il assistait aux assemblées ainsi qu’à diverses réunions générales et sur les politiques. Dans son affidavit, Mme Collins conteste la prétention de M. Norris voulant qu’il ait été réceptionniste et agent d’intervention auprès des jeunes et déclare qu’il était uniquement membre de la famille suppléant de l’organe directeur et qu’il assistait rarement aux réunions.
[11] Mme Norris a vécu dans la réserve de la Bande de 1997 à 2008, et M. Norris de 1994 à 2008. Dans son affidavit, Mme Collins affirme que Mme Norris a quitté en 2005 la maison qu’elle louait dans la réserve et a permis à une personne qui n’était pas membre de la Bande d’y vivre, ce qui était contraire à la politique de la Bande.
[12] D’après l’affidavit d’Alice McKay [l’affidavit de Mme McKay], les membres du Comité se sont réunis au début de 2009 pour examiner la question de l’application à l’article 7 du Code de la définition du mot « enfant » figurant à l’article 2. Sur recommandation du Comité, l’organe directeur a décidé de retirer de la Liste les personnes qui n’étaient pas des enfants au sens de l’article 2 lorsqu’on les y avait inscrites en vertu de l’article 7.
[13] Le 27 avril 2009, le Comité a informé les demandeurs qu’on avait révoqué leur statut de membres parce qu’ils n’étaient pas des enfants de moins de 18 ans au moment de leur inscription comme membres de la Bande. Les demandeurs affirment qu’on ne leur a pas donné préavis de l’intention de révoquer leur statut de membres et qu’on ne leur a pas non plus fourni l’occasion de réagir à la révocation.
[14] Les demandeurs ont envoyé des lettres pour interjeter appel de la décision, en application du paragraphe 15(4) du Code, au commis responsable des adhésions le 21 août 2009, et à l’organe directeur le 23 octobre 2009 et en décembre 2009. Ni le commis ni l’organe directeur n’ont répondu à ces lettres.
[15] Depuis la révocation de leur statut, les demandeurs n’ont pu vivre dans la réserve de la Bande et ils n’ont pas touché de redevances du MAADNC. Le temps que les demandeurs ont passé avec les membres de leur famille, et que Mme Norris a passé avec ses petits‑enfants, a diminué parce qu’ils ont le sentiment qu’on les observe lorsqu’ils se rendent à la réserve. Mme Norris affirme qu’appartenir à la Bande a de l’importance pour elle parce que cela la lie à sa famille. M. Norris partage ce sentiment et il déclare qu’il a aussi perdu le droit d’habiter dans la maison de Mme Julian située dans la réserve et dont il est devenu propriétaire à son décès.
[16] Toutefois, selon l’affidavit de Mme Collins et l’affidavit de Mme McKay, les demandeurs sont autorisés à louer des maisons situées dans la réserve de la Bande même s’ils n’en sont plus membres. Dans son affidavit, Mme McKay affirme aussi que, le 7 janvier 2009, M. Norris a été évincé de la maison qu’il louait pour défaut de paiement du loyer.
[17] Mme Norris est redevenue membre de la PNH, mesure qu’elle estime être temporaire, pour demeurer admissible aux prestations de soins de santé du MAADNC.
[18] Le 20 décembre 2011, l’avocate des demandeurs a écrit à la Bande pour exiger la tenue d’un appel sous le régime du Code. L’avocat de la Bande lui a répondu le 12 janvier 2012 et lui a demandé de présenter des observations quant aux motifs invoqués pour en appeler de la décision. L’avocate des demandeurs a présenté des observations le 20 janvier 2012.
[19] Le 28 février 2012, l’avocat du Comité a répondu que l’interprétation donnée au Code par son client était correcte et que les dispositions du Code sur les appels n’étaient pas applicables.
IV. Décision à l’examen
[20] Le Comité a conclu que les demandeurs avaient été admis à tort comme membres de la Bande en vertu de l’article 7 du Code. Conformément au paragraphe 12(2) du Code, le nom des demandeurs devait donc être retiré de la Liste et on devait considérer que les demandeurs n’avaient jamais été membres de la Bande. Le statut des demandeurs n’ayant jamais été valide, ceux‑ci ne pouvaient pas se prévaloir de la procédure d’appel.
[21] Le Comité a conclu qu’on avait admis les demandeurs comme membres de la Bande par suite d’une interprétation erronée de l’article 7 du Code. Cet article conférait le droit d’adhésion à l’enfant dont au moins un parent biologique était membre ou avait le droit d’être membre de la Bande mais, en vertu de l’article 2 du Code, le terme « enfant » s’entendait d’une personne qui n’avait pas atteint l’âge de 18 ans.
[22] Selon le Comité, le corollaire de cette définition est que, pour être admissible en vertu de l’article 7, tout demandeur de statut doit démontrer : (i) qu’il était un enfant au moment de la demande d’adhésion, et (ii) qu’au moins un de ses parents biologiques était ou avait le droit d’être membre de la Bande [le critère à deux volets]. Ni l’un ni l’autre demandeur n’était admissible parce que tous deux avait déjà atteint l’âge de 18 ans au moment de leur inscription.
[23] Le Comité a fourni deux motifs pour justifier son recours au critère à deux volets. Premièrement, le mot « personne » n’est pas utilisé à l’article 7 du Code alors qu’il figure dans des dispositions semblables sur l’appartenance de la LI. Deuxièmement, l’article 7 limite le droit d’appartenance aux enfants parce que la Bande doit fournir un logement convenable à ses nouveaux membres et que les terres dont elle dispose sont restreintes. Or, selon le Comité, les demandeurs adultes usent de cette ressource restreinte différemment des enfants.
[24] Le Comité a estimé que les demandeurs ne pouvaient pas non plus s’appuyer sur le paragraphe 13(2) du Code. Ce paragraphe rend admissible à la réintégration comme membre, lorsqu’il devient majeur, l’enfant au nom duquel ses parents ou tuteurs ont renoncé à l’appartenance à la Bande. Le Comité a jugé que seuls ceux qui avaient déjà été membres de la Bande et que celle‑ci connaissait au moment de leur inscription tombaient sous le coup du paragraphe 13(2).
[25] D’après le Comité, les demandeurs étaient auparavant membres de la PNH et on aurait donc dû considérer qu’ils sollicitaient un transfert intertribal en application de l’article 10 du Code. Or, cet article exigeait (i) qu’ils renoncent à leur statut de membres de la PNH, (ii) qu’ils consentent à une période de probation de deux ans pendant laquelle ils devaient prendre part aux réunions et aux activités sociales et culturelles de la Bande de manière à mieux en connaître et comprendre le mode de vie, et (iii) qu’ils obtiennent, lors d’un référendum, le consentement de 75 p. cent des électeurs admissibles de la Bande.
[26] Le Comité a estimé que la façon la plus juste de régler la question consistait à examiner de nouveau les demandes comme s’il s’agissait de demandes de transfert intertribal. Il en est venu à cette conclusion pour plusieurs raisons. Premièrement, il a jugé qu’interjeter appel de la décision serait « inutile » puisque l’article 7 ne s’appliquait pas aux demandes et qu’on n’aurait pas dû prendre en compte cet article pour l’examen desdites demandes. Deuxièmement, il a conclu que la procédure d’appel prévue à l’article 15 n’était pas applicable puisque les demandeurs n’avaient jamais validement appartenu à la Bande. Troisièmement, le Comité a conclu que les rédacteurs de l’article 7 avaient sciemment voulu exclure les demandeurs adultes, et que les conditions imposées à ceux‑ci en vue d’un transfert intertribal répondaient aux problèmes particuliers qu’ils posaient. Quatrièmement, selon le Comité, on aurait dû tenir le référendum exigé à l’article 10 pour permettre aux électeurs admissibles d’exercer les droits que leur confère le Code. Enfin, le Comité a fait ressortir que l’article 11 de la LI permettait aux demandeurs de redevenir membres de la PNH.
[27] Le Comité a déclaré que Mme Norris satisfaisait aux exigences de l’alinéa 10b) et qu’on pouvait, dans les meilleurs délais, tenir un référendum à son égard. M. Norris, toutefois, devait d’abord satisfaire aux exigences du même alinéa avant d’avoir droit à la tenue d’un référendum.
V. Questions en litige
[28] La décision du Comité était‑elle déraisonnable parce
(1) qu’elle ne se conformait pas à l’article 10 de la LI?
(2) que l’analyse contextuelle ne donne pas ouverture au critère à deux volets?
(3) qu’une interprétation s’harmonisant avec l’esprit du Code ne permet pas le recours au critère à deux volets?
(4) que le critère à deux volets donne lieu à des « absurdités intrinsèques » dans le Code?
VI. Dispositions législatives pertinentes
[29] Les dispositions pertinentes de la LI sont reproduites à l’annexe A.
[30] Les dispositions pertinentes du Code sont reproduites à l’annexe B.
VII. Position des parties
[31] Les demandeurs citent l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 pour soutenir que la norme de la raisonnabilité est applicable en l’espèce puisqu’aucune question constitutionnelle, aucune question touchant véritablement à la compétence ni aucune question de droit générale capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise du décideur n’était en jeu (aux paragraphes 58 à 60).
[32] Les demandeurs jugent le critère à deux volets proposé par la Bande déraisonnable parce (i) qu’il n’est pas conforme à l’article 10 de la LI, (ii) qu’il ne résiste pas à une analyse contextuelle du Code et (iii) qu’il en découle un résultat absurde.
[33] Les demandeurs soutiennent premièrement que le critère à deux volets ne respecte pas les dispositions des paragraphes 10(4) et (5) de la LI. En effet, ces paragraphes indiquent que le Code doit faire en sorte que les personnes ayant droit à ce que leur nom soit consigné dans la Liste avant l’établissement du Code continuent d’avoir le droit d’être membres de la Bande.
[34] Les demandeurs affirment que le projet de loi C‑31, Loi modifiant la Loi sur les Indiens, [le projet de loi C‑31], préservait le droit dont ils disposaient, avant l’établissement du Code, à ce que leur nom soit consigné dans la Liste, et que le critère à deux volets les a privés de ce droit. Les demandeurs déclarent que le projet de loi C‑31 a rétabli le droit de Mme Julian d’être membre de la Bande et, par conséquent, leur propre droit d’adhésion. Les demandeurs s’appuient sur la décision Scrimbitt c Conseil de la bande indienne de Sakimay, [2000] 1 CF 513 (1re inst.) pour affirmer que le paragraphe 10(4) protège les droits de ceux qui ont le droit d’être membres d’une bande en vertu du projet de loi C‑31.
[35] Selon les demandeurs, le critère à deux volets est incompatible avec l’interdiction faite dans la LI de les priver du droit qu’ils avaient avant l’établissement du Code à ce que leur nom soit consigné dans la Liste. Les demandeurs font remarquer à cet égard que le Code a été établi le 25 juin 1987, et que Mme Norris avait alors 30 ans et M. Norris, 24. Le critère à deux volets les priverait du droit d’être membres de la Bande le jour même où le Code a été établi.
[36] Les demandeurs soutiennent deuxièmement que le critère à deux volets ne résiste pas à une analyse contextuelle du Code. Le Code établit, par sa structure, une distinction entre les personnes qui ont le droit d’être membres de la Bande et celles qui peuvent demander de devenir membres. Le premier groupe est régi par la première partie du Code ([traduction] « Critères d’appartenance », articles 3 à 7), et le second par la deuxième partie ([traduction] « Demande d’adhésion », articles 8 à 10). Les demandeurs prétendent faire partie du premier groupe en raison de l’appartenance de Mme Julian à la Bande.
[37] Les demandeurs affirment que les personnes régies par la première partie du Code n’ont pas à présenter de demande d’adhésion étant donné (i) que la première partie ne prévoit pas une telle obligation et (ii) que ces personnes ont, par leur lignage, le droit inhérent d’être membres de la Bande. Comme la première partie du Code ne requiert pas la présentation d’une demande d’adhésion, l’article 7 ne pouvait pas leur imposer l’obligation de soumettre une telle demande avant d’atteindre l’âge de 18 ans.
[38] Selon les demandeurs, une interprétation s’harmonisant avec l’esprit du Code ne permet pas le recours au critère à deux volets. Les demandeurs soulignent que le préambule mentionne, parmi les objectifs du Code, la préservation de l’intégrité culturelle et de l’harmonie sociale. On ne réalise pas cet objectif en privant du statut de membre des personnes qui ont un lien ancestral et culturel avec la Bande, tout simplement parce qu’elles n’ont pas présenté une demande d’adhésion avant d’atteindre l’âge de 18 ans. Les demandeurs font valoir que le critère à deux volets fondé sur l’âge [traduction] « porte atteinte à l’intégrité culturelle » et établit une distinction arbitraire entre les personnes âgées de moins de 18 ans et celles qui, tout en ayant plus de 18 ans, ont un même lien ancestral et culturel avec la Bande (dossier de demande [DD], page 86).
[39] Les demandeurs soutiennent finalement que le critère à deux volets, si on devait l’appliquer, donnerait lieu à l’existence dans le Code [traduction] « d’absurdités intrinsèques » (DD, page 86). Plus particulièrement, le critère à deux volets fondé sur l’âge présuppose qu’une personne âgée de moins de 18 ans a la maturité requise pour bien comprendre l’importance de son droit d’être membre de la Bande et pour décider s’il est opportun ou non de présenter une demande d’adhésion.
[40] Les demandeurs font valoir à l’appui qu’on peut déduire des paragraphes 12(5) et 13(1) et (2) du Code que seules les personnes majeures peuvent prendre des décisions concernant l’appartenance à la Bande. Le paragraphe 12(5) prévoit que les enfants adoptés par des non‑membres doivent être soustraits de la Liste, mais qu’ils peuvent demander à y être inscrits à nouveau une fois devenus majeurs. Le paragraphe 13(1) prévoit qu’un membre peut renoncer à son statut une fois devenu majeur tandis que, selon le paragraphe 13(2), seuls les parents ou les tuteurs peuvent renoncer au statut de membre au nom d’un mineur qui, à son tour, devient admissible à la réinscription à sa majorité.
[41] Les demandeurs soutiennent que le critère à deux volets contrecarre la finalité du paragraphe 13(2). En effet, ce paragraphe rend des personnes admissibles à la réinscription lorsqu’elles atteignent la majorité, mais l’article 7 les empêcherait par ailleurs d’acquérir le statut de membres parce que ce ne sont plus des enfants au sens de l’article 2 du Code.
[42] La Bande convient avec les demandeurs que la norme de contrôle applicable en l’espèce est la raisonnabilité.
[43] La Bande affirme que le projet de loi C‑31 n’a pas réintégré Mme Julian comme membre de la Bande. Le projet de loi a eu pour effet d’abroger l’article 14 de l’ancienne LI, qui prévoyait qu’une femme membre d’une bande qui épousait le membre d’une autre bande cessait d’être membre de la première pour devenir membre de la seconde. En épousant le père des demandeurs, Mme Julian a cessé d’être membre de la Bande et est devenue membre de la PNH.
[44] La Bande soutient pour deux motifs que le projet de loi C‑31 n’a pas fait redevenir automatiquement membres d’une bande les femmes qui étaient devenues membres d’une autre bande en vertu de l’article 14 de l’ancienne LI : (i) la LI actuelle ne permet pas que le nom d’une personne soit consigné dans plus d’une liste de bande en même temps, et (ii) il faut en tout état de cause que la bande concernée consente au rétablissement du statut de membre. La Bande fait valoir qu’il ne faut ainsi pas déduire de l’abrogation de l’article 14 que le statut de membre de Mme Julian a été rétabli. Elle ajoute que le projet de loi C‑31 a introduit l’article 13 de la LI actuelle, qui dispose que nul n’a droit à ce que son nom soit consigné dans plus d’une liste de bande en même temps.
[45] La Bande affirme que les paragraphes 10(4) et (5) de la LI ne s’appliquent pas aux demandeurs puisque Mme Julian n’avait pas le droit d’être inscrite aux termes de l’alinéa 6(1)c) de la LI. Selon le paragraphe 10(5), le paragraphe 10(4) s’applique à la personne qui avait droit à ce que son nom soit consigné dans la Liste en vertu de l’alinéa 11(1)c) de la LI avant que la Bande n’assume la responsabilité de sa tenue. L’alinéa 11(1)c) vise les personnes ayant le droit d’être inscrites en vertu de l’alinéa 6(1)c) mais qui ont cessé d’être membres d’une bande pour l’une des situations prévues à ce dernier alinéa. Il s’agit de personnes dans l’une des situations suivantes et dont le nom a été retranché du registre des Indiens ou, avant le 24 septembre 1951, d’une liste de bande sous le régime de l’ancienne LI :
a. les personnes ayant perdu leur statut en raison de la « règle mère/grand‑mère », selon laquelle le fils d’une femme ayant obtenu son statut d’Indienne par mariage ne pouvait transmettre son propre statut à ses enfants s’il épousait une non‑Indienne;
b. les femmes mariées à des non‑Indiens;
c. les enfants illégitimes ayant perdu leur statut en raison d’une protestation fondée sur la paternité;
d. les enfants de femmes mariées à des non‑Indiens;
e. les personnes ayant demandé leur émancipation;
f. les membres de la famille d’un Indien émancipé;
g. les personnes ayant perdu leur statut en raison de la clause de résidence à l’étranger;
h. les personnes émancipées par suite de l’exercice de certaines professions ou de l’obtention de diplômes universitaires.
[46] Selon la Bande, le critère à deux volets n’aurait pu priver les demandeurs d’un droit visé au paragraphe 10(4), puisqu’ils ne disposaient d’aucun pareil droit avant l’établissement du Code. Le projet de loi C‑31 n’a pas accordé à Mme Julian le droit à ce que son nom soit consigné dans la Liste avant l’établissement du Code parce qu’elle ne se trouvait pas dans l’une des situations décrites à l’alinéa 6(1)c).
[47] La Bande juge également sans pertinence l’argument des demandeurs selon lequel il ne découlerait de l’article 7 aucune obligation de présenter une demande d’adhésion, puisque cet article ne leur était pas applicable. Les demandeurs échappaient à la portée de l’article 7, selon le critère à deux volets étant donné qu’ils avaient atteint l’âge de 18 ans lors de leur demande d’adhésion. La Bande soutient que le Comité a inclus délibérément le mot « enfant » à l’article 7, en raison du fait qu’il y avait peu de terres disponibles et que les adultes usaient de cette ressource différemment des enfants.
[48] La Bande conteste l’argument des demandeurs voulant que le critère à deux volets ne cadre pas avec les objectifs généraux du Code. La Bande fait ainsi remarquer que le préambule compte comme objectifs, outre celui déjà mentionné, [traduction] « maintenir et de renforcer la stabilité économique » et « préserver la paix et l’ordre public parmi les membres de la Première nation ». Elle soutient qu’il n’est pas dans l’intérêt supérieur de ses membres, compte tenu particulièrement de ses ressources foncières limitées, d’autoriser l’adhésion de membres d’autres bandes. Les conditions dont est assorti le transfert intertribal – période de probation permettant l’intégration du demandeur au sein de la Bande et consentement des électeurs admissibles – favoriseraient aussi l’atteinte des objectifs du Code.
[49] La Bande fait enfin valoir que le critère à deux volets n’entraîne pas des résultats absurdes, puisqu’elle doit protéger ses membres existants et qu’elle n’a pas à accorder réparation à la personne dont le parent ou le tuteur n’a pas fait d’elle un membre de la Bande. La Bande établit une distinction entre la situation des personnes visées aux paragraphes 12(5) et 13(2) du Code et celle des demandeurs, qui ont été membres de la PNH jusqu’à ce que l’un atteigne l’âge de 37 ans et l’autre de 35 ans. Les personnes visées aux paragraphes 12(5) et 13(2) sont un groupe connu de la Bande, et celle‑ci tient compte de leur existence lorsqu’elle prend des décisions en vue du maintien et du renforcement de la stabilité économique. En outre, ces personnes ont été directement exposées à la culture de la Bande et elles ont vécu en son sein une partie de leur vie.
VIII. Analyse
Norme de contrôle
[50] Les demandeurs et la Bande conviennent qu’en l’espèce la norme de contrôle applicable est la raisonnabilité. En fonction de cette norme, les cours n’interviennent que si la décision en cause n’est pas justifiée, transparente ou intelligible. Pour être raisonnable, une décision doit aussi appartenir aux « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47).
(1) La décision du Comité était‑elle déraisonnable du fait qu’elle ne se conformait pas à l’article 10 de la LI?
[51] La décision du Comité n’était pas déraisonnable pour défaut de conformité à l’article 10 de la LI. L’application du critère à deux volets aux demandeurs – personnes ne disposant pas en vertu du projet de loi C‑31 du droit préexistant et automatique d’être membres de la Bande – appartient aux issues possibles acceptables.
[52] Pour que soit retenu leur argument selon lequel le critère à deux volets est incompatible avec les paragraphes 10(4) et (5) de la LI, les demandeurs doivent démontrer qu’ils disposaient du droit préexistant et automatique d’être membres de la Bande avant que le Code ne soit établi. Pour jouir d’un tel droit, les demandeurs doivent relever d’une catégorie de personnes ayant droit au statut de membres de la Bande en vertu de l’article 11 de la LI, et particulièrement de l’alinéa 11(1)c). Bref, ils doivent démontrer que le projet de loi C‑31 conférait automatiquement à Mme Julian, et par conséquent à eux‑mêmes, le droit d’être membres de la Bande.
[53] Le problème soulevé par cet argument relève de l’interprétation législative. La Cour suit, pour interpréter les dispositions pertinentes de la LI, les principes énoncés dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS 27. Il faut par conséquent lire les termes de la LI dans [traduction] « leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (au paragraphe 21, où l’on cite Elmer Driedger, Construction of Statutes, 2e éd. (Toronto : Butterworths, 1983), à la page 87).
[54] Le paragraphe 10(4) de la LI interdit que les règles d’appartenance fixées par une bande privent quiconque avait droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande avant leur établissement du droit à ce que son nom y soit consigné en raison uniquement d’un fait ou d’une mesure antérieurs à leur prise d’effet. Il demeure entendu, selon le paragraphe 10(5) de la LI, que cette interdiction s’applique à la personne qui avait droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande en vertu de l’alinéa 11(1)c) avant que celle‑ci n’assume la responsabilité de la tenue de sa liste si elle ne cesse pas ultérieurement d’avoir droit à ce que son nom y soit consigné.
[55] L’article 11 de la LI précise qui, à compter du 17 avril 1985, a droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande. L’alinéa 11(1)c) est d’intérêt pour les demandeurs : une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans la Liste si elle a le droit d’être inscrite en vertu de l’alinéa 6(1)c) et a cessé d’être un membre de la Bande en raison des circonstances prévues à cet alinéa.
[56] Dans Bande de Sawbridge c Canada, 2004 CAF 16, [2004] 3 RCF 274, le juge Marshall Rothstein a examiné l’interaction entre les paragraphes 10(4) et (5) et l’alinéa 11(1)c) de la LI. Il a conclu que l’alinéa 11(1)c) prévoyait un « droit automatique » à l’appartenance à une bande à compter de l’entrée en vigueur du projet de loi C‑31. Par ailleurs, aux termes des paragraphes 10(4) et (5), les règles d’appartenance d’une bande ne peuvent « pas avoir pour effet de refuser » ce droit (aux paragraphes 26 et 29).
[57] Pour démontrer que l’alinéa 11(1)c) de la LI leur confère automatiquement le droit d’être membres de la Bande, les demandeurs doivent relever d’une des catégories de personnes énumérées à l’alinéa 6(1)c) de la LI. L’alinéa 6(1)c) joue deux rôles. Le premier consiste à énumérer les catégories de personnes qui ont le droit d’être inscrites sous le régime de la LI et dont le nom a été omis ou retranché du registre des Indiens (ou d’une liste de bande avant le 4 septembre 1951) sous le régime de l’ancienne LI. Le second rôle de l’alinéa 6(1)c) est, par l’effet de l’alinéa 11(1)c), de conférer automatiquement à ces personnes le droit d’être membres d’une bande.
[58] L’alinéa 6(1)c) vise des catégories de personnes qui n’avaient pas le droit d’être inscrites sous le régime de l’ancienne LI
a. parce qu’elles étaient assujetties à la règle mère/grand‑mère;
b. parce qu’il s’agissait de femmes mariées à des non‑Indiens;
c. parce qu’il s’agissait d’enfants illégitimes d’Indiennes dont l’inscription avait l’objet d’une protestation fondée sur la paternité;
d. en raison de leur émancipation.
[59] Par l’effet du paragraphe 11(3.1) et de l’alinéa 6(1)c.1) de la LI, les enfants de femmes qui n’avaient pas le droit d’être inscrites sous le régime de l’ancienne LI, en raison de leur mariage avec un non‑Indien ou de leur émancipation, ont aussi automatiquement le droit d’être membres d’une bande.
[60] La LI établit une distinction, quant au droit d’adhésion automatique à une bande, entre (i) les femmes qui (en vertu de l’article 14 de l’ancienne LI) sont devenues membres d’une autre bande après avoir épousé un Indien membre de celle‑ci, et (ii) celles dont l’inscription elle‑même a été annulée (en vertu de l’alinéa 12(1)b)) de l’ancienne LI) parce qu’elles avaient épousé un non‑Indien et que l’appartenance à leur bande a par conséquent pris fin (également en vertu de l’article 14). Une membre du deuxième groupe dispose du droit d’adhésion automatique à une bande, contrairement à une membre du premier groupe. La LI a abrogé l’article 14, mais elle n’a pas accordé un droit automatique d’adhésion à toutes les femmes qui avaient précédemment cessé d’être membres d’une bande en raison de cette disposition; seules les femmes dont l’inscription elle‑même a été annulée disposent d’un tel droit.
[61] Mme Julian faisait partie du premier groupe parce qu’elle a épousé un membre de la PNH. Comme Mme Julian n’a jamais cessé d’être inscrite sous le régime de l’ancienne LI, ni elle ni ses enfants (les demandeurs) n’ont acquis le droit d’être automatiquement membres de la Bande en vertu de l’alinéa 11(1)c), et les paragraphes 10(4) et (5) n’empêchent pas la Bande de les assujettir au critère à deux volets.
[62] Les demandeurs ont raison d’affirmer que conformément à la décision Scrimbitt, précitée, le paragraphe 10(4) « protège les droits de ceux qui ont le droit d’être membres de la bande aux termes du projet de loi C‑31 » (au paragraphe 31). Toutefois, les demandeurs n’avaient pas le droit d’être membres de la Bande aux termes du projet de loi C‑31. Leur situation se distingue par conséquent de celle de la demanderesse dans Scrimbitt, qui avait perdu son droit d’être inscrite comme Indienne sous le régime de l’ancienne LI (au paragraphe 7).
[63] Le critère à deux volets utilisé pour l’interprétation de l’article 7 du Code ne prive pas les demandeurs en l’espèce de tout droit de faire consigner leur nom dans la Liste. Dans la mesure où il s’applique aux demandeurs, ce critère n’est pas incompatible avec les paragraphes 10(4) et (5) de la LI. La décision d’appliquer le critère à deux volets aux enfants de femmes devenues membres par transfert à une autre bande en vertu de l’article 14 de l’ancienne LI n’est pas incompatible avec la LI, et constitue une issue possible acceptable.
(2) La décision du Comité était‑elle déraisonnable du fait que l’analyse contextuelle ne donne pas ouverture au critère à deux volets?
[64] Les demandeurs soutiennent que la décision du Comité est aussi déraisonnable parce qu’elle les oblige à présenter une demande d’adhésion à la Bande. Cet argument repose sur deux postulats cruciaux. Premièrement, le Code établit, par sa structure, une distinction entre les personnes qui ont le droit d’être membres et celles qui peuvent présenter une demande d’adhésion et, en fonction de cette distinction, les premières n’ont pas à faire une demande pour devenir membres de la Bande. Deuxièmement, les demandeurs n’avaient pas à présenter une demande parce qu’ils tombaient sous le coup de l’article 7 du Code.
[65] Pour régler la question, il suffit de se pencher sur le second postulat. L’article 7 du Code prévoit que, pour qu’un enfant ait le droit d’appartenir à la Bande, au moins un de ses parents biologiques doit avoir été ou avoir eu le droit d’être membre de la Bande. Il faut interpréter le mot [traduction] « enfant » à cet article d’une manière qui s’harmonise avec l’article 2 du Code, où l’on définit un enfant comme [traduction] « [t]oute personne qui n’a pas atteint l’âge de 18 ans ». Il était raisonnable que, pour interpréter le sens du mot « enfant » à l’article 7, le Comité s’appuie sur la définition de ce mot à l’article 2.
[66] Au moment de la ratification du Code le 25 juin 1987, les demandeurs échappaient à la portée de l’article 7 du Code puisqu’ils avaient déjà atteint l’âge de 18 ans. Comme les demandeurs ne tombaient pas sous le coup de l’article 7 lors de l’établissement du Code (non plus que lorsqu’ils ont demandé à devenir membres de la Bande, l’un en 1994 et l’autre en 1998), ils n’étaient pas soustraits à l’obligation de présenter une demande d’adhésion à la Bande.
[67] L’approche adoptée était aussi raisonnable au vu de l’article 13 de la LI, lequel prévoit que nul n’a droit à ce que son nom soit consigné dans plus d’une liste de bande en même temps. Mme Norris a été membre de la PNH jusqu’en 1994, et M. Norris jusqu’en 1997. Il est donc difficile de voir comment les demandeurs auraient pu avoir le droit d’être automatiquement inscrits sur la Liste sans en faire la demande alors (i) qu’ils étaient déjà membres de la PNH, et (ii) que la LI leur interdisait d’être membres de plus d’une bande.
[68] La décision du Comité n’était pas déraisonnable du fait qu’elle imposait aux demandeurs de présenter une demande d’adhésion. La question de savoir si les personnes visées à l’article 7 du Code sont dispensées de l’obligation de présenter une telle demande n’a aucune incidence sur la situation des demandeurs, puisque ces derniers n’ont jamais été sous le coup de cet article.
(3) La décision du Comité était‑elle déraisonnable du fait qu’une interprétation s’harmonisant avec l’esprit du Code ne permet pas le recours au critère à deux volets?
[69] Le préambule du Code fait état de trois objectifs reliés entre eux que visent les règles d’appartenance de la Bande : (i) préserver l’intégrité culturelle et l’harmonie sociale; (ii) maintenir et renforcer la stabilité économique; (iii) préserver la paix et l’ordre public parmi les membres de la Bande. Il est révélateur que les demandeurs ne citent que le premier objectif, lorsqu’ils font valoir que le critère à deux volets porte atteinte à l’intégrité culturelle de la Bande en établissant une distinction arbitraire entre les personnes âgées de plus et de moins de 18 ans.
[70] L’objectif de préservation de l’intégrité culturelle et de l’harmonie sociale doit être interprété à la lumière de celui de maintien et de renforcement de la stabilité économique. Le libellé du Code réunit d’ailleurs ces deux objectifs en un seul, laissant ainsi entendre qu’ils aident à s’éclairer l’un l’autre : [traduction] « [L]’objectif du Code […] est de préserver l’intégrité culturelle et l’harmonie sociale, de même que de maintenir et de renforcer la stabilité économique […] » [non souligné dans l’original]. Le troisième objectif, pour sa part, est énoncé de manière distincte.
[71] Les deux premiers objectifs donnent à croire que l’élément âge du critère en deux étapes est raisonnable, particulièrement si l’on tient compte de l’article 10 du Code. Mme Collins souligne dans son affidavit que le transfert intertribal d’adultes vivant et ayant déjà une maison dans la réserve d’une autre bande met indûment à contribution les ressources de la Bande, et que l’article 10 oblige de telles personnes à subir [traduction] « un processus permettant de démontrer si elles sont véritablement intéressées à faire partie de la collectivité de Matsqui » (au paragraphe 3). Lorsqu’on tient compte des dispositions sur le transfert intertribal de l’article 10 du Code, le critère à deux volets est ainsi conforme à l’objectif de maintenir la stabilité économique tout en préservant l’intégrité culturelle et l’harmonie sociale de la Bande.
[72] L’interaction entre l’article 7 et l’article 10 permet de constater le type d’équilibre que la Bande a choisi d’établir entre son objectif de préservation de l’intégrité culturelle et de l’harmonie sociale et son objectif de maintien de la stabilité économique. On maintient cette stabilité en s’assurant que seuls soient inscrits sur la Liste les demandeurs adultes qui, en satisfaisant aux exigences de l’article 10, démontrent qu’ils sont véritablement intéressés à joindre les rangs de la Bande. Par ailleurs, on veille à préserver l’intégrité culturelle et l’harmonie sociale en rendant possible l’inscription sur la Liste, en application des dispositions sur le transfert intertribal, des membres d’une autre bande qui s’estiment d’une certaine manière liés à la Bande. L’équilibre ainsi atteint fait partie, compte tenu des ressources restreintes de la Bande, des issues possibles acceptables.
(4) La décision du Comité était‑elle déraisonnable du fait que le critère à deux volets donne lieu à des « absurdités intrinsèques » dans le Code?
[73] L’application aux demandeurs du critère à deux volets par le Comité ne donne pas lieu à l’existence dans le Code d’absurdités intrinsèques qui rendraient la décision déraisonnable. La Cour a conclu qu’il n’était pas déraisonnable d’appliquer ce critère aux adultes qui souhaitent un transfert intertribal et qui ne disposent pas, en vertu de l’article 11 de la LI, du droit d’être automatiquement membres de la Bande.
[74] Il est vrai que le membre d’une bande âgé de moins de 18 ans n’a peut‑être pas toujours la maturité requise pour bien comprendre l’importance de l’appartenance à une autre bande et pour décider s’il est opportun de devenir ou non membre de celle‑ci. Il n’y a toutefois pas lieu de s’attendre à ce que la Bande s’adapte aux besoins des membres d’une autre bande qui décident à un certain âge de joindre ses rangs.
[75] Les commentaires formulés par le juge Luc Martineau, dans Grismer c Première Nation de Squamish, 2006 CF 1088, 299 FTR 268, sur la limite d’âge pour l’adhésion d’enfants adoptés prévue par les règles d’appartenance d’une autre bande aident à discerner la raison d’être de la limite d’âge fixée à l’article 7 du Code : « La nation Squamish a donc décidé que seuls les enfants de moins de 18 ans pourraient demander à bénéficier de cette appartenance. Le comité d’appartenance a jugé que pour assurer l’existence d’un lien culturel à la nation Squamish suffisamment fort pour compenser l’absence de liens du sang, non seulement fallait‑il que l’enfant soit adopté par deux membres de la nation, mais il fallait également qu’il soit élevé au sein de la communauté Squamish » (au paragraphe 81).
[76] Quoique les demandeurs aient bien un lien de sang évident avec la Bande, ils ont été élevés au sein de la collectivité de la PNH; or, il existe des différences entre la