1068754 Alberta Ltd. c. Québec (Agence du revenu)

1068754 Alberta Ltd. c. Québec (Agence du revenu)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-06-27
Référence neutre
2019 CSC 37
Recueil
[2019] 2 RCS 993
Numéro de dossier
37999
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah
En appel de
Québec
Sujets
Institutions financières
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : 1068754 Alberta Ltd. c. Québec (Agence du revenu), 2019 CSC 37, [2019] 2 R.C.S. 993
Appel entendu : 22 janvier 2019 Jugement rendu : 27 juin 2019 Dossier : 37999
Entre :
1068754 Alberta Ltd. en qualité d’unique fiduciaire de la fiducie DGGMC Bitton Trust Appelante
et
Agence du revenu du Québec Intimée
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Motifs de jugement : (par. 1 à 90)
Le juge Rowe (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown et Martin)
1068754 Alberta Ltd. c. Québec (Agence du revenu), 2019 CSC 37, [2019] 2 R.C.S. 993
1068754 Alberta Ltd. en qualité d’unique fiduciaire de la fiducie DGGMC Bitton Trust Appelante
c.
Agence du revenu du Québec Intimée
Répertorié : 1068754 Alberta Ltd. c. Québec (Agence du revenu)
2019 CSC 37
No du greffe : 37999.
2019 : 22 janvier; 2019 : 27 juin.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin.
en appel de la cour d’appel du québec
Institutions financières — Banques — Demande de renseignements et de documents — Envoi par les autorités fiscales québécoises d’une demande péremptoire de renseignements et de documents à une succursale bancaire de Calgary dans le cadre d’une vérification fiscale — Demande envoyée à une succursale située à Calgary plutôt qu’au Québec afin de respecter les exigences de la législation bancaire fédérale requérant que certains documents concernant des clients soient envoyés à la succursale où se trouve le compte — Est‑ce que les autorités fiscales étaient tenues d’envoyer la demande à la succursale de Calgary? — Dans l’affirmative, est‑ce que le respect de cette exigence par les autorités fiscales a eu pour effet de conférer à leurs actes une portée extraterritoriale et, en conséquence, de les rendre ultra vires — Loi sur les banques, L.C. 1991, c. 46, art. 462(1) , (2) .
Dans le cadre de l’application des lois fiscales, l’Agence du revenu du Québec (« ARQ ») peut exiger la fourniture de certains renseignements ou documents. L’ARQ a envoyé, en vertu de l’art. 39 de la Loi sur l’administration fiscale du Québec, une demande péremptoire de renseignements et de documents (« Demande ») à une succursale de la Banque Nationale du Canada située à Calgary, dans le cadre d’une vérification visant la fiducie DGGMC Bitton Trust (« Fiducie »), qui tient un compte bancaire à cette succursale. L’ARQ cherchait à établir le lieu de résidence de la Fiducie et à déterminer si celle‑ci devait payer de l’impôt au Québec. Elle a envoyé la Demande à la succursale de Calgary plutôt qu’à la Banque Nationale au Québec afin de se conformer aux exigences du par. 462(2) de la Loi sur les banques , lequel exige que certains documents concernant des clients des banques soient envoyés à la succursale de tenue du compte. L’unique fiduciaire de la Fiducie, 1068754 Alberta Ltd. (« Alberta Ltd. »), s’est opposée à la Demande pour le motif qu’elle outrepassait la compétence de l’ARQ. Selon les observations formulées par Alberta Ltd., il ressort des par. 462(1) et 462(2) de la Loi sur les banques que la succursale d’une banque doit être traitée comme une entité distincte de la banque considérée dans son ensemble. En conséquence, elle prétend que l’ARQ a outrepassé sa compétence en envoyant la Demande à l’extérieur de la province. La Cour supérieure a rejeté la requête de la fiduciaire sollicitant l’annulation de la Demande. Elle a conclu que la Demande relevait du par. 462(2) de la Loi sur les banques et que tout effet extraterritorial qu’a pu avoir celle‑ci était purement accessoire au pouvoir du Québec de taxer dans la province. La Cour d’appel a rejeté l’appel de la fiduciaire.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La Demande a été valablement transmise à la Banque Nationale. L’ARQ était tenue par le par. 462(2) de la Loi sur les banques d’envoyer la Demande à la succursale de Calgary. L’observation de cette exigence de la Loi sur les banques n’a pas conféré aux actes de l’ARQ une portée extraterritoriale et, en conséquence, ces actes n’étaient pas ultra vires.
Le paragraphe 462(2) de la Loi sur les banques s’applique à la Demande. Il établit des exigences indiquant de quelle manière des documents qui concernent un client en particulier — autres que les documents énumérés aux par. 462(1) et (3) — doivent être communiqués à une banque, afin que celle‑ci puisse être considérée comme en ayant connaissance. Ce paragraphe constitue une disposition résiduelle. L’utilisation du mot « avis » au par. 462(2) embrasse non seulement les documents qui servent d’avis, mais aussi ceux qui imposent des obligations positives à une banque. La proposition d’ajouter la disposition qui a précédé le par. 462(2) reposait sur la considération d’ordre pratique visant à faire en sorte que la succursale bancaire concernée soit bel et bien avisée des obligations de la banque avant que ces obligations ne soient jugées contraignantes. Dès le départ, le par. 462(2) portait sur des documents susceptibles d’imposer des obligations aux banques destinataires. Par conséquent, la Demande, qui exige la production de documents et d’information, relève du champ d’application du par. 462(2) . L’ARQ répond au souci de commodité pratique dont il est question au par. 462(2) en envoyant la Demande à la succursale de Calgary, étant donné que c’est là que se trouvent certains des documents réclamés.
Toutefois, le par. 462(1) de la Loi sur les banques ne s’applique pas à la Demande. Il a pour objectif de fixer les conditions préalables qu’un document doit remplir pour produire ses effets sur les biens d’un client détenus par la banque, qu’il s’agisse d’actifs de valeur ou d’une dette liée à un compte bancaire. Cela fournit aux banques une certitude et, partant, une protection contre le risque de double responsabilité lorsqu’elles traitent des réclamations visant les biens d’un client. La Demande ne fait pas partie des documents énumérés aux al. 462(1) a) à d), ni ne vise à « produi[re] [ses] effets sur les biens appartenant à une personne » et dont « la banque [a] la possession », ou « sur les sommes dues en raison d’un compte de dépôt », aux termes du par. 462(1) . Par conséquent, le par. 462(1) ne s’applique pas à la Demande, de sorte qu’il est impossible que son application ait conféré à la Demande une portée extraterritoriale.
La banque, en qualité de personne morale, forme une seule et même entité; ses succursales sont considérées comme distinctes uniquement à certaines fins précises et limitées. Les succursales d’une banque ne sont considérées comme distinctes que lorsque des exigences concrètes le requièrent. Rien dans le texte du par. 462(2) , dans ses objectifs sous‑jacents ou dans les considérations pratiques liées aux opérations bancaires ne justifie que l’on tienne une succursale pour distincte afin d’adresser une demande péremptoire à la banque. Le paragraphe 462(2) vise à offrir un moyen pratique de porter l’avis à la connaissance de la banque dans son ensemble. C’est à la banque qu’est adressée la Demande. Il n’est pas nécessaire de concevoir la banque et ses succursales comme des entités distinctes pour atteindre cet objectif. Le paragraphe 462(2) repose plutôt sur l’idée qu’une succursale fait partie de la banque. À titre d’exemple, la succursale qui reçoit un document en application du par. 462(2) n’a rien d’autre à faire pour que l’avis soit porté à la connaissance de la banque; les différentes entités ne font qu’une.
En envoyant la Demande à la succursale de Calgary comme l’exige le par. 462(2) , l’ARQ n’a pas agi de façon extraterritoriale. Le fait qu’une mesure prise dans l’exercice des pouvoirs de l’ARQ a certaines répercussions à l’extérieur du Québec ne rend pas automatiquement une telle mesure inadmissible ou extraterritoriale. En l’espèce, le facteur déterminant dans la description de l’exercice du pouvoir contraignant en cause est le lieu où l’exécution de la Demande peut être réclamée. Nul ne conteste que la Banque Nationale exerce des activités au Québec. Il serait absurde de considérer que les exigences procédurales du par. 462(2) de la Loi sur les banques influent sur le pouvoir de l’ARQ de transmettre une demande péremptoire à une banque faisant des affaires sur son territoire. La communication d’une demande péremptoire à la Banque Nationale par l’intermédiaire d’une de ses succursales en Alberta ne porte pas atteinte à la souveraineté territoriale de cette province. Il n’est pas non plus injuste d’assujettir une société exerçant ses activités dans de multiples provinces canadiennes à une demande péremptoire émanant d’une province où elle fait des affaires. Si l’ARQ, indépendamment du par. 462(2) , a le pouvoir de transmettre la Demande, le fait que ce paragraphe s’applique n’y change rien.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : Royal Bank, Re (2002), 25 O.S.C.B. 1855; arrêts examinés : Woodland c. Fear (1857), 7 El. & Bl. 519, 119 E.R. 1339; R. c. Lovitt, [1912] A.C. 212; McMulkin c. Traders Bank of Canada (1912), 21 O.W.R. 640; arrêts mentionnés : Fundy Settlement c. Canada, 2012 CSC 14, [2012] 1 R.C.S. 520; Québec (Sous‑ministre du Revenu) c. Banque Toronto‑Dominion, [2001] R.D.F.Q. 90; Equity Accounts Buyers Ltd. c. Jacob et la Banque Royale du Canada, tierce‑saisie, [1972] R.P. 326; Deloitte & Touche Inc. c. Bank of Nova Scotia (1993), 22 C.B.R. (3d) 317; Foley c. Hill (1848), 2 H.L.C. 28, 9 E.R. 1002; Bank of Nova Scotia c. Mitchell (1981), 30 B.C.L.R. 213; Fleishman c. T. A. Allan & Sons (1932), 45 B.C.R. 553; R. c. Soucy (1975), 11 N.B.R. (2d) 75; Re Selkirk, [1961] O.R. 391; Canadian Credit Men’s Trust Association c. Edmonton (City) (1925), 21 Alta. L.R. 160; Re Royal Bank of Canada and Ontario Securities Commission (1976), 14 O.R. (2d) 783; Univar Canada Ltd. c. PCL Packaging Corp., 2007 BCSC 1737, 76 B.C.L.R. (4th) 196; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292.
Lois et règlements cités
Code civil du Québec, art. 2327.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92 .
Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, L.C. 1980, c. 40, art. 2, 211(1), (2), (4), 212(1).
Loi sur l’administration fiscale, RLRQ, c. A‑6.002, art. 2, 39, 39.2, 61.
Loi sur l’Agence du revenu du Québec, RLRQ, c. A‑7.003, art. 175(1).
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, c. C‑5, art. 29(9) , 30(12) .
Loi sur le ministère du Revenu, L.R.Q., c. M‑31, art. 39.
Loi sur les banques, L.C. 1923, c. 32, art. 96(4).
Loi sur les banques, L.C. 1953‑54, c. 48, art. 96(4).
Loi sur les banques, L.C. 1966‑67, c. 87, art. 96(4).
Loi sur les banques, L.C. 1991, c. 46, art. 461(2) , (4) , 462 .
Loi sur les impôts, RLRQ, c. I‑3.
Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, L.C. 1991, c. 45, art. 448 .
Loi sur les valeurs mobilières, L.R.O. 1990, c. S.5, art. 13.
Doctrine et autres documents cités
Black’s Law Dictionary, 10th ed. by Bryan A. Garner, St. Paul (Minn.), Thomson Reuters, 2014, « writ ».
Canada. Chambre des communes. Procès‑verbaux et témoignages du Comité permanent des finances, du commerce et des questions économiques, no 17, 4e sess., 30e lég., 7 décembre 1978.
Canada. Ministère des Finances. Sommaire de la législation bancaire 1978, Ottawa, 1978.
Canadian Law Dictionary, 7th ed. by John A. Yogis, Catherine Cotter and Stephen G. Coughlan, Hauppauge (N.Y.), Barron’s Educational Series, 2013, « process ».
Crawford, Bradley. Crawford and Falconbridge, Banking and Bills of Exchange: A Treatise on the Law of Banks, Banking, Bills of Exchange and the Payment System in Canada, vol. 1, 8th ed., Toronto, Canada Law Book, 1986.
Edinger, Elizabeth R. « Garnishment of Interprovincial Corporations » (1980), 38 Advocate 385.
Krishna, Vern. Income Tax Law, 2nd ed., Toronto, Irwin Law, 2012.
L’Heureux, Nicole, et Marc Lacoursière. Droit bancaire, 5e éd., Montréal, Yvon Blais, 2017.
Rogerson, Pippa J. « The Situs of Debts in the Conflict of Laws ⸺ Illogical, Unnecessary and Misleading » (1990), 49(3) C.L.J. 441.
Stroud’s Judicial Dictionary of Words and Phrases, vol. 3, 9th ed. by Daniel Greenberg and Yisroel Greenberg, London, Thomson Reuters, 2016, « process ».
Sullivan, Ruth E. « Interpreting the Territorial Limitations on the Provinces » (1985), 7 S.C.L.R. 511.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Vézina, Marcotte et Hogue), 2018 QCCA 8, [2018] AZ‑51455185, [2018] J.Q. no 15 (QL), 2018 CarswellQue 2 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Davis, 2015 QCCS 1135, [2015] AZ‑51161439, [2015] J.Q. no 7561 (QL), 2015 CarswellQue 2062 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Stéphane Eljarrat et Frédéric Plamondon, pour l’appelante.
Antoine Lamarre et Christian Lemay, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] Le juge Rowe — Le présent pourvoi concerne le pouvoir accordé à l’Agence du revenu du Québec (« ARQ ») par la Loi sur l’administration fiscale, RLRQ, c. A‑6.002 (« LAF »), du Québec et son interaction avec les exigences d’une loi fédérale, la Loi sur les banques, L.C. 1991, c. 46 , au regard des principes qui limitent le pouvoir des organismes gouvernementaux provinciaux d’agir à l’extérieur de leur territoire.
[2] L’ARQ a envoyé, en vertu de l’art. 39 de la LAF, une demande péremptoire de renseignements et de documents (« Demande ») à une succursale de la Banque Nationale du Canada située à Calgary (« succursale de Calgary ») dans le cadre d’une vérification de la fiducie DGGMC Bitton Trust (« Fiducie »), qui y tient un compte bancaire. L’ARQ cherchait ainsi à établir le lieu de résidence de la Fiducie et à déterminer si celle‑ci devait payer de l’impôt au Québec. L’unique fiduciaire de la Fiducie, 1068754 Alberta Ltd. (« Alberta Ltd. »), s’est opposée à la Demande pour le motif qu’elle outrepassait la compétence de l’ARQ. Cette dernière affirme avoir envoyé la Demande à la succursale de Calgary en vue de se conformer aux exigences du par. 462(2) de la Loi sur les banques , lequel exige que certains documents concernant des clients soient envoyés à la succursale de tenue du compte.
[3] Les parties s’accordent pour dire que, si ce n’était de la Loi sur les banques , il est incontestable que l’ARQ disposerait en vertu de l’art. 39 de la LAF du pouvoir d’envoyer une demande péremptoire à la Banque Nationale (au Québec) pour obtenir des renseignements et des documents sur l’un de ses clients, étant donné que la Banque Nationale fait des affaires au Québec. C’est la Loi sur les banques qui, selon Alberta Ltd., exige que la succursale de Calgary soit traitée comme une entité distincte, et que la Demande soit envoyée à l’extérieur du Québec. Il s’agit en l’espèce de décider si l’exigence de la Loi sur les banques voulant qu’une demande de cette nature soit envoyée à une succursale de la Banque Nationale à l’extérieur du Québec signifie que l’envoi de la Demande outrepasse le pouvoir de l’ARQ.
[4] La Cour d’appel du Québec a confirmé le pouvoir conféré par l’art. 39 de la LAF à l’ARQ d’envoyer la Demande à la succursale de Calgary. Alberta Ltd. fait maintenant appel de cette décision. D’après elle, le par. 462(1) de la Loi sur les banques , qui traite la succursale d’une banque comme une entité distincte de celle‑ci, s’applique à la Demande. Puisqu’en l’espèce la succursale concernée se trouve à Calgary, Alberta Ltd. soutient que l’ARQ n’a pas le pouvoir de lui transmettre une demande péremptoire. À son avis, l’ARQ ne peut légalement envoyer une demande de cette nature, un document contraignant, à l’extérieur du territoire québécois. Toujours selon elle, la Demande a une portée extraterritoriale, et est en conséquence ultra vires.
[5] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi. L’ARQ était tenue par le par. 462(2) de la Loi sur les banques d’envoyer la Demande à la succursale de Calgary. L’observation de cette exigence de la Loi sur les banques n’a pas conféré aux actes de l’ARQ une portée extraterritoriale et, en conséquence, ces actes n’étaient pas ultra vires. Le paragraphe 462(2) prescrit un mode de communication avec les banques. Il ne change pas l’identité de la partie à l’égard de laquelle un pouvoir est exercé — en l’occurrence la Banque Nationale — ni ne modifie la nature de la communication. Le paragraphe 462(2) de la Loi sur les banques ne change donc pas ce qui est fondamental : la Banque Nationale est la partie à qui l’ARQ a transmis la Demande, et la Banque Nationale relève de la compétence territoriale de l’ARQ. Par conséquent, je partage l’avis de la Cour d’appel du Québec que la Demande a été valablement transmise à la Banque Nationale.
I. Contexte
A. La Loi sur l’administration fiscale et les pouvoirs de taxation des provinces
[6] Aux termes du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 , les provinces ont compétence pour imposer la « taxation directe dans les limites de la province, dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux ». La province ne peut donc exercer ses pouvoirs de taxation que sur son territoire. C’est pourquoi le lieu de résidence des particuliers et des sociétés détermine si une taxe (directe) est imposée à la partie en cause. Dans Fundy Settlement c. Canada, 2012 CSC 14, [2012] 1 R.C.S. 520, notre Cour a précisé que, aux fins de taxation, une fiducie réside là « où s’exercent effectivement sa gestion centrale et son contrôle » (par. 15).
[7] Contrairement aux autres provinces, le Québec n’a pas conclu d’accord avec le gouvernement fédéral pour percevoir l’impôt sur le revenu des particuliers ou l’impôt des sociétés (V. Krishna, Income Tax Law (2e éd. 2012), p. 13). La LAF [traduction] « énumère les pouvoirs accordés à l’ARQ pour l’exécution et l’application des lois fiscales dans la province de Québec » (m.a., par. 23). Le ministre du Revenu est responsable de l’application des lois fiscales au Québec (LAF, art. 2). Cette responsabilité est exercée par l’ARQ (Loi sur l’Agence du revenu du Québec, RLRQ, c. A‑7.003, par. 175(1)). Dans le cadre de l’application des lois fiscales, l’ARQ peut exiger la fourniture de certains renseignements ou documents. L’article 39 de la LAF investit l’ARQ du pouvoir de transmettre une « demande péremptoire » (« formal demand ») en vue d’obtenir des documents ou des renseignements pour l’application et l’exécution d’une loi fiscale.
[8] L’article 39 de la LAF est rédigé ainsi :
Pour l’application et l’exécution d’une loi fiscale, notamment pour le recouvrement d’un montant dont une personne est redevable en vertu d’une telle loi, le ministre peut, par une demande péremptoire qu’il notifie par poste recommandée ou par signification en mains propres, exiger d’une personne, assujettie ou non au paiement d’un droit, dans le délai raisonnable qu’il fixe, la production par poste recommandée ou par signification en mains propres :
a) de renseignements ou de renseignements supplémentaires, y compris une déclaration ou un rapport ou une déclaration ou un rapport supplémentaire, ou
b) de documents.
La personne à qui cette demande est faite doit, dans le délai fixé, se conformer à ladite demande, qu’elle ait ou non déjà produit une telle déclaration ou un tel rapport, ou une réponse à une demande semblable faite en vertu d’une loi fiscale ou de règlements adoptés en vertu d’une telle loi.
. . .
[9] L’article 61 de la LAF impose une pénalité pour défaut de se conformer à une demande péremptoire :
Quiconque contrevient aux articles 38, 39, 43 ou à l’article 1015 de la Loi sur les impôts (chapitre I‑3) [. . .] commet une infraction et, en outre de toute pénalité prévue par la présente loi, est passible d’une amende d’au moins 800 $ et d’au plus 10 000 $ ou, malgré l’article 231 du Code de procédure pénale (chapitre C‑25.1), à la fois de cette amende et d’un emprisonnement d’au plus six mois.
. . .
[10] Selon l’art. 39.2 de la LAF, le ministre peut demander à la Cour du Québec de remédier au défaut de se conformer à une demande péremptoire :
Lorsqu’une personne n’a pas fourni l’accès, l’aide, les renseignements, les documents ou les choses malgré qu’elle en soit tenue par les articles 38 ou 39, le ministre peut faire une demande à un juge de la Cour du Québec exerçant en son bureau et ce juge peut, malgré l’article 61.1, ordonner à cette personne de fournir au ministre cet accès, cette aide, ces renseignements, ces documents ou ces choses ou rendre toute ordonnance propre à remédier au défaut visé par la demande . . .
B. Les faits
[11] Les faits ne sont pas en litige. La Fiducie a été créée en 2003 en vertu des lois de la province d’Alberta. La Fiducie tient un compte bancaire à la succursale de Calgary de la Banque Nationale.
[12] L’ARQ a entamé une vérification de la Fiducie à l’occasion de la vérification d’un groupe corporatif connexe dans le but d’établir le lieu de résidence de la Fiducie aux fins d’imposition. Le 13 janvier 2014, l’ARQ a envoyé à la succursale de Calgary de la Banque Nationale, en application de l’art. 39 de la LAF, une demande péremptoire visant de l’information ou des documents sur la Fiducie. L’ARQ a demandé les renseignements ou documents suivants :
‑ les registres bancaires (y compris les chèques retournés, livres de dépôt, notes de débit, notes de crédit, etc.) de tous les comptes détenus par la Fiducie.
‑ les lignes de crédit et relevés de carte de crédit (y compris les chèques retournés, livres de dépôt, notes de débit, notes de crédit, etc.) détenus par la Fiducie.
‑ l’ensemble des relevés sur les placements en tout genre détenus par la Fiducie.
‑ les documents à propos de l’ouverture de comptes (y compris les comptes bancaires, lignes de crédit, cartes de crédit et placements).
[13] Conformément à l’art. 61 de la LAF, la Demande exposait les conséquences du défaut d’y obtempérer :
[traduction] Si vous ne vous conformez pas à la présente demande péremptoire dans les 30 jours de son envoi par courrier certifié ou recommandé ou de sa signification par un huissier, vous serez passible par poursuite pénale d’une amende de 800 à 10 000 $, à laquelle peut s’ajouter à une peine d’emprisonnement d’au plus six mois, comme le prévoit l’article 61 de la Loi sur l’administration fiscale.
[14] La Banque Nationale n’a pas contesté la Demande et a fourni les documents sollicités, qui ont ensuite été mis sous scellés. Alberta Ltd. a demandé par requête l’annulation de la Demande au motif que l’ARQ avait outrepassé son pouvoir en la transmettant.
C. La Loi sur les banques
[15] L’argument d’Alberta Ltd. suivant lequel la Demande a été transmise extraterritorialement et sans l’autorisation voulue repose sur l’application de deux paragraphes en particulier de la Loi sur les banques qui sont rédigés en ces termes :
Effet d’un bref
462 (1) Sous réserve des paragraphes (3) et (4), les documents ci‑après ne produisent leurs effets sur les biens appartenant à une personne ou sur les sommes dues en raison d’un compte de dépôt que si ceux‑ci ou avis de ceux‑ci sont signifiés, selon le cas, à la succursale de la banque ayant la possession des biens ou à celle de tenue du compte :
a) le bref ou l’acte qui introduit une instance ou qui est délivré dans le cadre d’une instance;
b) l’ordonnance ou l’injonction du tribunal;
c) le document ayant pour effet de céder ou de régulariser un droit sur un bien ou sur un compte de dépôt ou d’en disposer autrement;
d) l’avis d’exécution relatif à l’ordonnance alimentaire ou à la disposition alimentaire.
Avis
(2) À l’exception des documents visés aux paragraphes (1) ou (3), les avis envoyés à la banque concernant un de ses clients ne constituent un avis valable dont le contenu est porté à la connaissance de la banque que s’ils ont été envoyés à la succursale où se trouve le compte du client et que si celle‑ci les a reçus.
[16] Alberta Ltd. fait valoir que l’observation de la Loi sur les banques a pour effet de rendre extraterritoriale la transmission de la Demande à la succursale de Calgary. La thèse d’Alberta Ltd. s’appuie en grande partie sur ce qu’elle appelle la [traduction] « règle de la succursale en tant qu’entité », qui, selon elle, « pour les besoins de toutes saisies, fait de la succursale bancaire une entité distincte de la banque à charte elle‑même » (m.a., par. 3). Elle soutient dans son mémoire que cette règle est consacrée aux par. 462(1) et (2) de la Loi sur les banques , car « ces deux paragraphes exigent qu’une mesure soit prise directement et exclusivement à l’égard de la succursale de tenue du compte pour qu’elle produise ses effets sur la banque » (m.a., par. 39). À son avis, comme le par. 462(1) , à tout le moins, s’applique à la Demande, le lien unissant la succursale de Calgary à la Banque Nationale est rompu. L’ARQ a donc outrepassé sa compétence en envoyant la Demande à la succursale de Calgary. Alberta Ltd. prétend subsidiairement que, si le par. 462(1) ne s’applique pas à la Demande, l’ARQ n’était pas tenue de transmettre celle‑ci à la succursale de Calgary et qu’en transmettant la Demande à l’extérieur de la province, elle a agi extraterritorialement et a excédé sa compétence.
[17] D’après l’ARQ, c’est le par. 462(2) , et non le par. 462(1) , qui s’applique à la Demande. L’ARQ a donc envoyé la Demande à la succursale de Calgary en vue de se conformer aux exigences du par. 462(2) . En réponse aux arguments d’Alberta Ltd. au sujet de la « règle de la succursale en tant qu’entité », elle réplique qu’une banque est considérée comme une entité, sauf dans des circonstances précises, par exemple lorsque des considérations de commodité commerciale nécessitent le contraire. L’envoi d’une demande péremptoire d’information à la succursale d’une banque ne fait pas partie des cas où il existe une quelconque raison de considérer la succursale comme étant distincte de la banque. Au contraire, le par. 462(2) a été adopté pour qu’une banque soit réputée avoir été avisée d’une obligation dès que la succursale concernée en est notifiée. L’ARQ affirme avoir effectué une vérification en vertu de la Loi sur les impôts, RLRQ, c. I‑3, du Québec et avoir envoyé la Demande en vertu du pouvoir que lui accorde la LAF de décider si la Fiducie devait payer de l’impôt au Québec. En outre, selon l’ARQ, tout effet extraterritorial de l’envoi de la Demande est accessoire au pouvoir conféré à l’ARQ par la LAF et ne pose aucun problème de compétence.
D. Décision de la Cour supérieure du Québec — 2015 QCCS 1135
[18] Dans un jugement daté du 24 mars 2015, la Cour supérieure du Québec a rejeté la requête de l’appelante en annulation de la Demande. Selon elle, les documents mentionnés au par. 462(1) requièrent de la part de la banque la prise de mesures qui vont au‑delà de la simple communication de renseignements que sollicite la Demande. La cour a plutôt conclu que la Demande relève du par. 462(2) de la Loi sur les banques qui, a‑t‑elle souligné, s’accorde avec la conclusion tirée dans Québec (Sous‑ministre du Revenu) c. Banque Toronto-Dominion, [2001] R.D.F.Q. 90.
[19] Contrairement aux arguments d’Alberta Ltd., la Cour supérieure s’est dite d’avis que l’interprétation juste du par. 462(2) ne consiste pas à traiter la succursale comme une entité juridique distincte pour les besoins de la réception de notifications : [traduction] « la banque est l’entité juridique à qui est destiné l’avis » et c’est la banque qui doit donner suite à l’avis si celui‑ci est communiqué correctement (par. 36). Cette conclusion est renforcée par le bon sens. En effet, si le contraire était vrai, les contribuables québécois pourraient déposer leurs avoirs dans des succursales bancaires à l’extérieur du Québec pour empêcher l’ARQ d’obtenir de l’information de leurs banques.
[20] La Cour supérieure a estimé que la jurisprudence citée par Alberta Ltd. n’était d’aucun secours pour sa position, car elle n’étaye pas la proposition suivant laquelle on ne peut demander de l’information à une personne qui se trouve à l’extérieur du Québec (par. 40). La décision sans doute la plus pertinente, Equity Accounts Buyers Ltd. c. Jacob et la Banque Royale du Canada, tierce‑saisie, [1972] R.P. 326 (C. prov. Qc), ne s’appliquait pas elle non plus. Cette affaire portait sur des saisies, qui relèveraient à juste titre du par. 462(1) , mais la Demande [traduction] « n’équivaut pas à une saisie » (par. 45).
[21] La Cour supérieure a opiné, à la suite de l’arrêt Fundy Settlement de notre Cour, que le lieu de résidence d’une fiducie ne peut être établi uniquement en fonction du lieu de résidence du fiduciaire. C’est plutôt une question de contrôle et de gestion de la fiducie (par. 47). La vérification effectuée par l’ARQ vise à déterminer si la Fiducie est en fait assujettie aux lois fiscales du Québec (par. 48). La cour a donc estimé qu’il [traduction] « est peut‑être prématuré de qualifier la Demande d’extraterritoriale » (par. 54). Quoi qu’il en soit, la cour a conclu que tout effet extraterritorial était purement accessoire au pouvoir du Québec de taxer dans la province.
E. Arrêt de la Cour d’appel du Québec — 2018 QCCA 8
[22] La Cour d’appel a confirmé la décision de la juridiction inférieure. D’après la Cour d’appel, l’ARQ a envoyé comme il se doit la Demande en vertu du pouvoir de taxation et de vérification que lui confère l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Tout effet extraterritorial était accessoire à ce pouvoir et n’a pas amené l’ARQ à excéder sa compétence.
[23] La Cour d’appel a conclu que la Demande était destinée à la Banque Nationale, dont le siège social se situe au Québec, et que l’ARQ a envoyé la demande à la succursale de Calgary en vue de se conformer au par. 462(2) de la Loi sur les banques , lequel dispose qu’une banque n’est tenue pour avoir été notifiée que si l’avis est envoyé à la succursale où se trouve le compte du client. Selon la Cour d’appel, le par. 462(2) a pour objectif de reconnaître la [traduction] « complexité des grandes banques modernes » (Deloitte & Touche Inc. c. Bank of Nova Scotia (1993), 22 C.B.R. (3d) 317 (C.B.R. Sask.), par. 8) et de garantir la réception de l’avis au bon endroit.
[24] La Cour d’appel a expliqué le fonctionnement de l’art. 462 . Cette disposition distingue deux catégories de documents : la première est composée des documents énumérés aux par. (1) et (3), et la seconde, qui est décrite au par. 462(2) , regroupe tous les avis envoyés à la banque concernant un de ses clients, sauf les documents énumérés aux par. (1) et (3). La Cour d’appel a estimé qu’une demande péremptoire ne relève pas des par. 462(1) ou (3) , car elle ne fait pas partie des documents énumérés dans ces dispositions, et la demande ne vise pas non plus à grever des biens appartenant à un client au sens du par. 462(1) . La Demande a donc été envoyée comme il se doit conformément aux exigences du par. 462(2) . La Cour d’appel a signalé que le par. 462(2) ne confère pas à la succursale une personnalité juridique distincte de la banque. De l’avis de la cour, l’ARQ a envoyé la demande à la succursale de Calgary comme l’exige la loi. L’ARQ n’a pas débordé le cadre de sa compétence en agissant ainsi.
II. Questions en litige
[25] Je suis d’avis de formuler les questions différemment des parties. Ces questions sont au nombre de trois :
A. Le paragraphe 462(1) de la Loi sur les banques s’applique‑t‑il?
B. Dans la négative, le par. 462(2) de la Loi sur les banques s’applique‑t‑il?
C. Vu les réponses aux deux premières questions, l’ARQ a‑t‑elle agi extraterritorialement en envoyant la Demande?
[26] Je conclus que le par. 462(2) s’applique à la Demande, mais que l’ARQ n’a pas agi extraterritorialement en envoyant la Demande.
III. Analyse
[27] Avant de me pencher sur les questions, je tiens à souligner ce qui n’est pas en litige dans le présent pourvoi. Premièrement, les parties conviennent que la Demande est une saisie, bien qu’elles soient en désaccord sur la portée de ce fait. La Demande, ainsi que les demandes péremptoires analogues, exigent la production de documents et d’information. Selon l’art. 61 de la LAF, l’omission de se conformer à la Demande est passible de pénalités. À supposer que la Demande ait été valablement transmise, il ne s’agissait pas simplement d’une demande dont la Banque Nationale pouvait faire fi. Je suis d’accord avec les observations orales d’Alberta Ltd. selon lesquelles on ne saurait affirmer que la Banque Nationale fournit les renseignements et documents demandés de manière purement volontaire. L’envoi de la Demande constituait donc l’exercice d’un pouvoir qui pourrait, en principe, poser des problèmes de compétence.
[28] Deuxièmement, les parties reconnaissent que, n’eussent été les dispositions de la Loi sur les banques , l’ARQ aurait pu envoyer la Demande à la Banque Nationale au Québec. Alberta Ltd. est d’accord avec ce résultat même si une partie des documents réclamés par l’ARQ se trouvaient physiquement dans une autre province. À l’audience, l’avocat d’Alberta Ltd. a reconnu que, suivant les règles ordinaires de la personnalité morale, la Banque Nationale formerait une seule entité à qui l’ARQ pourrait demander de l’information, pourvu, évidemment, que la Demande ait été envoyée à la Banque Nationale au Québec. Au dire d’Alberta Ltd., c’est la Loi sur les banques et la règle de la succursale en tant qu’entité qui divisent la personnalité juridique de la Banque Nationale et exigent que la Demande soit envoyée en dehors de la province.
[29] Donc, n’eût été la Loi sur les banques , aucun problème d’extraterritorialité ne se poserait. Bref, les parties conviennent que l’ARQ a le pouvoir de transmettre une demande péremptoire à une personne morale active sur son territoire. (Encore une fois, Alberta Ltd. ajoute que toute demande de cette nature doit être envoyée à l’intérieur du Québec.) Le débat porte sur la question de savoir si l’ARQ était contrainte par la Loi sur les banques d’envoyer la Demande à la succursale de Calgary et si, en agissant de la sorte, elle a accompli un acte de portée extraterritoriale. Je passe maintenant à l’examen de ces questions.
A. Question 1 — Le paragraphe 462(1) de la Loi sur les banques s’applique‑t‑il à la Demande?
[30] Alberta Ltd. soutient que le par. 462(1) s’applique à la Demande, car cette disposition s’applique à toute saisie effectuée auprès d’une banque. Alberta Ltd. concède que sa thèse ne trouve pas appui dans le texte clair du par. 462(1) , mais elle plaide qu’une interprétation de cette disposition fondée sur son objet étaye l’application de celle‑ci à la Demande. D’après Alberta Ltd., la Demande s’apparente davantage aux documents contraignants énumérés au par. 462(1) qu’aux documents constituant de simples avis qui sont visés au par. 462(2) . Cet argument ne me convainc pas et je rejette la proposition voulant que le par. 462(1) s’applique d’une façon ou d’une autre à la Demande. L’examen de l’historique et de l’objet du par. 462(1) n’appuie pas la position d’Alberta Ltd. Le paragraphe 462(1) n’a pas été adopté pour établir des conditions préalables générales aux saisies ou à des mesures coercitives à l’endroit des banques. Il a plutôt pour objectif de fixer les conditions préalables qu’un document doit remplir pour produire ses effets sur les biens d’un client détenus par la banque, qu’il s’agisse d’actifs de valeur ou d’une dette liée à un compte bancaire. Cela fournit aux banques une certitude et, partant, une protection lorsqu’elles traitent des réclamations visant les biens d’un client. Après avoir analysé l’objet et l’historique du par. 462(1) , je vais maintenant me pencher sur son texte. La Demande ne fait pas partie des documents énumérés aux al. 462(1) a) à d), ni ne vise à « produi[re] [ses] effets sur les biens appartenant à une personne » et dont « la banque [a] possession », ou « sur les sommes dues en raison d’un compte de dépôt », aux termes du par. 462(1) . Par conséquent, le par. 462(1) ne s’applique pas à la Demande, de sorte qu’il est impossible que son application ait conféré à la Demande une portée extraterritoriale.
(1) L’historique et l’objet du par. 462(1)
[31] Le professeur Bradley Crawford a décrit succinctement l’objet du par. 462(1) en ces termes :
[traduction] Dans un cas où la succursale de tenue du compte a reçu signification de manière régulière, comme l’exige le par. 212(1) [aujourd’hui le par. 462(1) ], si une banque devait verser de l’argent, pour acquitter en tout ou en partie sa dette envers son client, à toute autre personne que le shérif conformément au bref et à l’avis de saisie, elle le ferait à ses risques et périls. Cependant, si la succursale de tenue du compte n’a pas reçu signification de manière régulière, la banque n’a pas à rendre des comptes pour avoir continué d’honorer l’ordre de paiement de ses clients. [Note en bas de page omise.]
(Crawford and Falconbridge, Banking and Bills of Exchange: A Treatise on the Law of Banks, Banking, Bills of Exchange and the Payment System in Canada (8e éd. 1986), vol. 1, p. 548)
[32] L’historique du par. 462(1) montre pourquoi il était nécessaire d’établir ces exigences afin que le document produise ses effets sur les biens du client. Je me penche maintenant sur ce point.
[33] En droit des biens, le compte de dépôt est décrit comme une dette que la banque a envers son client (art. 2327 du Code civil du Québec; N. L’Heureux et M. Lacoursière, Droit bancaire (5e éd. 2017), p. 120; Foley c. Hill (1848), 2 H.L.C. 28, 9 E.R. 1002). Le paragraphe 461(2) de la Loi sur les banques prévoit que
[l]a dette de la banque résultant du dépôt effectué à un compte de dépôt est payable à la personne qui y a droit, uniquement à la succursale de tenue du compte; la personne n’a le droit ni d’exiger ni de recevoir le paiement à une autre succursale.
Bien qu’il soit loisible à une banque d’autoriser ses clients à retirer de l’argent de leur compte ailleurs qu’à l’endroit prescrit, les clients n’ont le droit d’en retirer des fonds qu’à une succursale particulière de cette banque.
[34] Bien avant la codification de cette notion, celle‑ci était reconnue comme faisant partie de la relation banquier‑client en common law. La justification historique fournie dans Woodland c. Fear (1857), 7 El. & Bl. 519, 119 E.R. 1339 (K.D.B.), par. 521‑522, par le juge en chef lord Campbell était que les succursales des banques, qui étaient incapables de communiquer instantanément, ne pourraient pas s’échanger en temps opportun des renseignements sur un compte. Si un client retirait des fonds à une succursale de la banque, une autre succursale ne disposerait pas sur‑le‑champ de renseignements à propos de l’état du compte du client. Le client pourrait retirer plus d’argent que n’en contient son compte, et ce, au détriment de la banque. Étant donné ce risque, le juge en chef lord Campbell a conclu que les succursales des banques [traduction] « [étaient] donc distinctes pour certaines fins » (par. 522). Même si le client est partie à une relation créancier‑débiteur avec la banque, c’est comme si cette relation unissait le client à la succursale pour les besoins d’un retrait à partir de son compte. Voilà peut‑être l’origine de ce qu’Alberta Ltd. appelle la règle de la succursale en tant qu’entité. C’est cet aspect de la relation contractuelle entre la banque et le client — la faculté de recouvrer une dette liée à un compte uniquement à un endroit en particulier — qui a joué par la suite un rôle central dans la fixation du lieu de cette dette.
[35] L’affaire R. c. Lovitt, [1912] A.C. 212 (C.J.C.P.), en est un exemple. Dans cette affaire, M. Lovitt résidait en Nouvell