Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners

Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1978-10-03
Recueil
[1979] 1 RCS 311
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311
Date: 1978-10-03
Arthur Gwyn Nicholson Appelant;
et
Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police Intimé;
et
Le procureur général de l’Ontario Intervenant.
1978: 22 février; 1978: 3 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit administratif—Justice naturelle—Comité des services de police—Congédiement d’un agent de police sans audition préalable—Agent de police en stage—Règlements ne prévoyant l’imposition d’une peine qu’après audition sauf dans le cas d’un agent de police en stage—Police Regulations (Ont.), R.R.O. 1970, Reg. 680, par. 27b)—The Regional Municipality of Haldimand-Norfolk Act, 1973 (Ont.), chap. 96, art. 75.
L’appelant est entré au service de la ville de Caledonia à titre d’agent de police de troisième classe; il a été engagé par contrat oral prévoyant un stage de douze mois. Onze mois plus tard il a été promu agent de police de deuxième classe. Après l’expiration de la période de douze mois, la ville a été annexée à la municipalité régionale de Haldimand‑Norfolk. Puis le comité intimé a mis fin à l’emploi de l’appelant dans les dix-huit mois suivant son entrée en fonction. L’article 27 du Règlement 680 édicté sous le régime de The Police Act prévoit notamment qu’un agent de police n’est passible d’une peine (en vertu de cette partie du Règlement) qu’après audition et décision finale sur une accusation selon la procédure d’appel prévue ou après expiration du délai d’appel, sous réserve de certaines exceptions dont l’une confère au comité ou conseil le pouvoir «de mettre fin à l’emploi d’un agent de police dans les dix-huit mois suivant son entrée en fonction». La Cour divisionnaire a accueilli la demande visant l’annulation de la décision du comité mais la Cour d’appel a infirmé ce jugement au motif que le par. 27b) du Règlement maintient la règle de common law donnant au comité le droit de mettre fin à l’emploi comme dans le cas d’un emploi à titre amovible (donc sans audition préalable) et a conclu qu’on ne pouvait déroger par contrat aux termes de l’al. 27b), considérant ainsi non pertinent le fait que l’appelant ait été initialement embauché pour une période de stage de douze mois.
Arrêt (les juges Martland, Pigeon, Beetz et Pratte étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence, Dickson et Estey: The Police Act et ses règlements constituent un code applicable aux agents de police conférant un éventail de pouvoirs dont certains sont discrétionnaires. Étant un organisme créé par la loi, le comité intimé ne possède que les pouvoirs que celle-ci ou les règlements lui confère. En fait, un agent de police est titulaire d’une charge de police et il exerce, en ce qui concerne ses fonctions, un pouvoir spécifique confirmé par l’art. 55 de The Police Act; il est membre d’une force civile. Lorsque le Conseil privé l’assimile à un soldat dans l’arrêt Perpetual Trustee Co. [1955] A.C. 457, c’est uniquement dans un but précis et cette comparaison ne peut servir à d’autres fins, telle la possibilité d’un congédiement discrétionnaire. Dans Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40, lord Reid a classé les destitutions en trois catégories: le congédiement d’un employé par son employeur, la destitution d’une charge occupée à titre amovible et la destitution d’une charge pour un motif déterminé. Puisqu’il ne s’agit pas en l’espèce d’un agent de police qui occupe une charge à titre amovible, l’appelant se situe plutôt dans la troisième catégorie de destitution définie par lord Reid. On aurait dû dire à l’appelant pourquoi on avait mis fin à son emploi et lui permettre de se défendre. Le comité aurait ensuite dû décider de la mesure à prendre, sans que sa décision soit soumise à un contrôle ultérieur, la bonne foi étant toujours présumée. Bien que l’appelant ne puisse pas réclamer la protection de la procédure prévue pour un agent de police engagé depuis plus de dix-huit mois, il aurait dû être traité «équitablement» et non arbitrairement.
Les juges Martland, Pigeon, Beetz et Pratte dissidents: La disposition pertinente est l’al. 27b) qui reconnaît nettement que le comité est investi du pouvoir de mettre fin à l’emploi d’un agent de police en tout temps pendant les dix-huit premiers mois qui suivent la date de sa nomination. La Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont à juste titre considéré la période de dix-huit mois comme une période de stage. Il est révélateur que les al. a), c) et e) parlent de «membre de la force de police» mais pas l’al. b). L’intimé avait donc le droit de destituer l’appelant sans faire enquête sur sa conduite. Le but de la période de stage était de permettre au comité de décider, s’il souhaitait maintenir l’appelant dans ses fonctions. Sa décision était purement administrative et il n’était pas tenu d’expliquer à l’appelant pourquoi on n’avait plus besoin de ses services ni de lui donner la possibilité de se faire entendre. Il aurait pu le faire par courtoisie, mais son défaut de le faire n’équivaut pas un manquement à une obligation juridique envers l’appelant.
Jurisprudence: Re a Reference under the Constitutional Questions Act, [1957] O.R. 28; Re Cardinal and the Board of Commissioners of Police of Cornwall (1974), 2 O.R. (2d) 183; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; Attorney General for New South Wales v. Perpetual Trustee Co. (Ld.), [1955] A.C. 457; L’Alliance des Professeurs Catholiques de Montréal c. La Commission des relations ouvrières du Québec, [1953] 2 R.C.S. 140; Re Lowe v. Darling & Son, [1906] 2 K.B. 772; Colquhoun v. Brooks (1888), 21 Q.B.D. 52; Malloch v. Aberdeen Corporation, [1971] 2 All E.R. 1278; Bates v. Lord Hailsham, [1972] 1 W.L.R. 1373; Pearlberg v. Varty, [1972] 1 W.L.R. 534; Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660; Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109; Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 13.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] accueillant un appel d’un jugement de la Cour divisionnaire[2] accordant une demande d’annulation de la décision du comité des services de police relative au congédiement de l’appelant, A.G. Nicholson. Le pourvoi est accueilli, le jugement de la Cour divisionnaire rétabli, les juges Martland, Pigeon, Beetz et Pratte étant dissidents.
Ian Scott, c.r., pour l’appelant.
P.D. Amey, pour l’intimé.
Dennis Brown, pour l’intervenant, le procureur général de l’Ontario.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Ritchie, Spence, Dickson et Estey a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Le litige en l’espèce résulte d’une lettre datée du 10 juin 1974 que le chef de police adjoint de la municipalité régionale de Haldimand-Norfolk a adressée à l’appelant pour l’informer que [TRADUCTION] «le comité des services de police a approuvé la cessation de votre emploi à partir du 4 juin 1974». L’appelant, un agent de police de deuxième classe, était employé par la municipalité régionale depuis le 1er avril 1974, mais il exerçait auparavant les fonctions d’agent de police pour la ville de Caledonia, qui a fusionné avec la ville de Haldimand à cette date pour former une municipalité dans la municipalité régionale de Haldimand-Norfolk.
L’appelant est entré au service de la ville de Caledonia le 1er mars 1973, à titre d’agent de police de troisième classe. Il avait été engagé par contrat oral dont une des conditions était qu’il effectue un stage de douze mois. Le 1er mars 1974, il a été promu agent de police de deuxième classe, et conformément à The Regional Municipality of Haldimand-Norfolk Amendment Act, 1973 (Ont.), chap. 155, art. 75, il est devenu membre de la force de police régionale, conservant son ancienneté tout comme s’il avait été nommé par le comité de police de Haldimand-Norfolk.
Sous réserve de remarques qui suivront sur la question de savoir si l’appelant connaissait les raisons de la cessation de son emploi, le dossier indique qu’on ne l’en a pas informé, qu’il n’a reçu aucun avis préalable de la possibilité de pareil renvoi ni de la raison le justifiant, et qu’il n’a pas eu l’occasion de présenter son point de vue avant la cessation de son emploi. L’avocat de l’appelant ne fait pas valoir que son client à droit à ce qu’il soit statué sur l’existence d’un motif valable de renvoi, mais il s’appuie principalement sur la prétention que si minime qu’ait été la sécurité d’emploi de l’appelant, ce dernier avait juridiquement le droit d’être traité équitablement et que l’intimé avait un devoir correspondant d’agir équitablement envers lui. Il prétend que l’intimé ne s’est pas acquitté de ce devoir.
L’intimé fonde son argumentation sur la précarité de l’emploi de l’appelant, savoir que, juridiquement, ce dernier n’avait aucune sécurité d’emploi et qu’il pouvait être renvoyé sans motif. Il prétend, en conséquence, qu’il n’existait aucune obligation de donner un préavis, de motiver la décision ou d’entendre le point de vue de l’appelant avant de mettre fin à son emploi.
Il est admis que la législation à partir de laquelle on doit évaluer les prétentions des parties est The Police Act, R.S.O. 1970, chap. 351 et particulière- ment l’al. 27b) du Règlement 680 édicté sous son régime. L’article 27 du Règlement prévoit:
[TRADUCTION] 27. Un chef de police, officier ou autre agent de police n’est passible d’une peine en vertu de cette Partie qu’après audition et décision finale sur une accusation, selon la procédure d’appel prévue par cette Partie, ou après expiration du délai d’appel, mais rien aux présentes ne porte atteinte au pouvoir d’un comité ou d’un conseil,
a) sous réserve de l’assentiment de la Commission, de mettre fin à l’emploi d’un membre d’une force de police dans le cadre d’une compression des effectifs de ladite force ou de sa suppression en conformité de la loi;
b) de mettre fin à l’emploi d’un agent de police dans les dix-huit mois suivant son entrée en fonction;
c) d’établir des règles ou des règlements pour la retraite des membres de la force de police qui ont droit à une pension en vertu d’un régime de pension établi en leur faveur, pour lequel la municipalité contribue un montant d’au moins cinq pour cent du montant des salaires des membres participant au régime, et de mettre à la retraite des membres conformément à ces règles ou règlements;
d) d’agir en conformité de tout rapport ou recommandation de la Commission préparé en vertu de l’article 28; ou
e) de congédier ou de mettre à la retraite, s’il y a droit, tout membre de la force de police qui, selon le témoignage de deux médecins qualifiés, est, en raison d’une incapacité mentale ou physique, incapable de remplir ses fonctions de façon à satisfaire aux exigences de son emploi, mais toute décision du comité ou du conseil rendue en conformité de cette clause est susceptible d’appel à la Commission.
Après son renvoi, l’appelant a intenté des procédures pour faire annuler la décision rendue le 4 juin 1974 par le comité des services de police de Haldimand-Norfolk. La demande a été entendue par la Cour divisionnaire en vertu de The Judicial Review Procedure Act, 1971 (Ont.), chap. 48. En accordant à l’appelant le redressement demandé, le juge Hughes, qui parlait au nom de la Cour, a retenu trois points. Tout d’abord, il a éliminé toute question relative au transfert d’emploi et de statut de Caledonia à Haldimand-Norfolk en déclarant que, quels que soient les avantages conférés à l’appelant par Caledonia, son statut d’agent de police n’en était ni amoindri ni amélioré. Je sous- cris à cette opinion. Ensuite il a conclu que la convention collective signée par le comité des services de police de Haldimand-Norfolk et la police régionale n’avait aucun effet sur le litige soumis à la Cour divisionnaire. Ce point a été admis à l’audition devant cette Cour et il n’y a rien à ajouter à ce sujet.
Il reste donc un troisième point, la question cruciale à ce moment-là comme ici, savoir si le comité peut destituer de façon péremptoire un agent qui n’a pas accompli les dix-huit mois prévus à l’al. 27b), sans être obligé de lui donner un préavis ou une raison, ni l’occasion de contester la destitution projetée. Dans ses motifs, le juge Hughes en a traité en termes d’obligation de tenir une audition et de signifier un avis de la plainte contre l’agent de police. Parlant au nom de la Cour d’appel, qui a infirmé le jugement de la Cour divisionnaire, le juge Arnup a abordé la question de la même façon et l’a formulée en ces termes au début de ses motifs:
[TRADUCTION] Peut-on mettre fin à l’emploi d’un agent de police au cours des dix-huit premiers mois de son engagement sans que le responsable observe à son égard les exigences de la justice naturelle, y compris la tenue d’une audition?
Comme je l’ai dit plus haut, l’avocat de l’appelant n’a pas placé sa plaidoirie à ce niveau.
Dans ses motifs, le juge Hughes de la Cour divisionnaire donne gain de cause à l’appelant en appliquant un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario prononcé par le juge Laidlaw, Re a Reference under the Constitutional Questions Act[3]; il s’appuie aussi sur le jugement de la Cour divisionnaire, Re Cardinal and the Board of Commissioners of Police of Cornwall[4]. Mais en définitive, le juge Hughes est d’avis que l’arrêt Ridge v. Baldwin[5], est pertinent car il abolit la distinction entre ceux qui accomplissent des fonctions administratives et ceux qui accomplissent des fonctions judiciaires et déclare que l’obligation d’agir équitablement s’ap- plique aux deux. Voici comment il pose la question et y répond:
[TRADUCTION]… Se peut-il que la disposition dérogatoire de l’al. 27b) du Règl. 680, qui autrement consacre les principes de justice naturelle en matière de destitution ou de suspension d’un agent de police, permette aux membres d’un comité de ne pas appliquer ces principes lorsqu’ils s’occupent du cas d’un agent de police qui a prêté serment d’office et qui est investi des pouvoirs provinciaux prévus par The Police Act, mais qui est en fonction depuis moins de dix-huit mois? Je ne le crois pas. Cette clause peut les dispenser de se conformer aux règlements et peut supprimer le droit d’appel de l’agent à la commission de police de l’Ontario, mais ne peut les libérer du devoir d’agir équitablement avec tout ce que cela implique.
A la fin de ses motifs, il déclare que l’obligation d’agir équitablement incombe nettement au comité des services de police de Haldimand-Norfolk et ajoute:
[TRADUCTION] Il se peut que leurs délibérations ne soient pas régies par les règlements édictés en vertu de The Police Act, mais cette cour ne peut les autoriser à agir comme si les principes de justice naturelle n’existaient pas.
Le juge Hughes ne définit pas l’obligation d’agir équitablement mais, dans ses motifs, à propos de l’al. 27b), il déclare que [TRADUCTION] «cette cour doit décider si, en n’exigeant pas expressément d’audition, l’al 27b) permet au comité d’Haldimand-Norfolk de destituer sans audition un agent de police qui a moins de dix-huit mois de service». Dans la dernière partie de ses motifs, il dit que la question décisive est de savoir si la destitution peut se faire sans avis de la plainte portée contre l’appelant et sans audition. Il ressort de ses motifs qu’il reconnaît l’existence en cette affaire d’une obligation de respecter les règles de justice naturelle dans leur sens traditionnel, c’est-à-dire avis et audition de l’intéressé, avec occasion de présenter son point de vue, assorti d’un recours contre la décision, tout autant que l’existence d’une obligation moins lourde d’agir équitablement.
La conclusion de la Cour divisionnaire repose sur le postulat qu’un agent de police est titulaire d’une charge et ne se trouve pas dans une relation ordinaire d’eniployeur-employé avec le comité et la municipalité régionale. Une relation employeur-employé n’entraîne pas en elle-même d’obligation juridique d’observer les principes de justice naturelle. Le comité intimé prétend cependant que traditionnellement un agent de police est titulaire d’une charge à titre amovible et peut donc être destitué sans motif déterminé. Selon lui, l’al. 27b) maintient cette situation pour l’agent de police ayant moins de dix-huit mois de service. (Un règlement antérieur fixait un minimum de douze mois.) Bien que dans l’arrêt Ridge v. Baldwin, précité, lord Reid ait étudié la situation du titulaire d’une charge à titre amovible et ait conclu qu’on pouvait le destituer sans lui donner de raison, le juge Hughes est d’avis que, compte tenu de la décision dans Re a Reference under the Constitutional Questions Act, précitée, la situation d’un agent de police en vertu de l’al. 27b) ne diffère pas de celle de l’agent de police dans Ridge v. Baldwin aux termes des dispositions légales pertinentes dans ce cas-là, qui permettaient de destituer pour négligence dans l’exécution des fonctions ou pour autre inaptitude à accomplir les fonctions. Le congédiement ne pouvait donc pas être arbitraire.
La Cour d’appel de l’Ontario a adopté un point de vue différent. Parlant au nom de cette cour, le juge Arnup a considéré que la période de dix-huit mois prévue à l’al. 27b) est une période de stage, point de vue renforcé par l’utilisation des mots «mettre fin à l’emploi d’un agent de police», alors que les par. 20(2) et 23(7) du Règlement 680 parlent de adestitution» et l’al. 27e) de acongédienient», et visent donc des mesures disciplinaires. Je ne conteste pas cette évaluation, ni ne suis en désaccord avec la conclusion du juge Arnup qu’on ne peut déroger par contrat aux termes de l’al. 27b). Quoi que l’on dise d’une disposition légale qui prévoit simplement des emplois à titre amovible, la mention expresse d’une période de dix-huit mois dans un règlement prévu par une loi telle que The Police Act élimine tout contrat incompatible.
Pour reprendre les mots du juge Arnup, puisque l’appelant était en fonction depuis moins de dix-huit mois lors de la cessation de son emploi, [TRA- DUCTION] «le comité peut agir comme le lui permet la common law, c’est-à-dire sans être obligé de donner un préavis des allégations ni de tenir une audition et, à plus forte raison, sans que l’appelant puisse interjeter appel». Il s’est également appuyé sur la règle d’interprétation expressio unius en remarquant que [TRADUCTION] «le législateur exige expressément un avis et une audition à certaines fins et, par déduction nécessaire, les exclut pour d’autres». A la différence du juge Hughes, il ne reconnaît pas dans ses motifs l’existence possible d’une obligation en common law d’agir équitablement, à défaut de l’obligation de tenir une audition ou, bien sûr, du devoir d’agir judiciairement. L’avocat de l’appelant soutient que cette Cour devrait approuver une nouvelle tendance jurisprudentielle qui retient cette distinction et que, bien qu’on puisse la considérer comme un aspect de la justice naturelle, elle a un sens procédural propre. Cela ne va toutefois pas plus loin que ce que requiert la justice naturelle dans l’exercice d’un pouvoir judiciaire ou quasi-judiciaire. J’examinerai cette jurisprudence plus loin dans ces motifs.
Le juge Arnup a accordé beaucoup d’importance au fait qu’en common law un agent de police est titulaire d’une charge à titre amovible et qu’il ne peut revendiquer aucune protection procédurale s’il est destitué de façon péremptoire. Il faut noter qu’il ne s’agit pas en l’espèce de la Couronne, ni d’une charge conférée par elle, à supposer que cela fasse une différence aujourd’hui. On a cependant allégué devant cette Cour et les cours d’instance inférieure que l’expression [TRADUCTION] «mais rien aux présentes ne porte atteinte au pouvoir d’un comité ou d’un conseil», à l’art. 27, vise à protéger un pouvoir préexistant et non à en accorder un et qu’il est donc non seulement utile, mais indispensable d’examiner la situation d’un agent de police en common law. Cette recherche historique peut, à mon avis, avoir un certain intérêt, mais l’intention générale de The Police Act et l’intervention d’organismes constitués par la loi, que ce soit les comités des services de police ou les conseils municipaux, ont créé un système de référence tout à fait différent et seul subsiste du régime de common law le fait qu’un agent de police peut encore être considéré comme titulaire d’une charge et non comme un simple employé d’un comité ou d’une municipalité, ce qu’il est certainement à plusieurs égards.
A mon avis, rien ne dépend d’un pouvoir préexistant mais le fait est plutôt que The Police Act et ses règlements constituent un code applicable aux agents de police conférant un éventail de pouvoirs, dont certains (al. 27b)) sont discrétionnaires. Je ferai deux remarques à cet égard. Tout d’abord, le comité intimé n’est pas la Couronne; comme c’est un simple organisme créé par la loi, il ne possède que les pouvoirs que celle-ci ou les règlements lui confèrent. Je ne puis donc accepter la proposition selon laquelle le début de l’al. 27b) («mais rien aux présentes ne porte atteinte au pouvoir d’un comité…») n’accorde aucun pouvoir, mais laisse au comité intimé les pouvoirs qu’il possédait auparavant. Je ne vois pas d’où ces pouvoirs viendraient sinon de la Loi ou des règlements qui régissent le comité. Il s’ensuit qu’il est incorrect d’essayer de jauger le litige en fonction de la situation d’un agent de police en common law.
Ma deuxième remarque vient renforcer la première. Pour assimiler la situation d’un agent de police en vertu de l’al. 27b) à celle d’un agent de police en common law, titulaire d’une charge à titre amovible, la Cour d’appel de l’Ontario doit introduire l’expression «à titre amovible» à l’al. 27b) avec la connotation de pouvoir discrétionnaire de destitution sans obligation de donner préavis ni motif, avant ou après. L’expression «à titre amovible» qui, autrefois, régissait la nomination de tous les membres d’une force de police municipale ayant un comité (voir The Police Act, R.S.O. 1950, chap. 279, art. 13) a été supprimée par 1951 (Ont.), chap. 66, art. 1 et, par la suite, des règlements ont été adoptés dans le sens de ceux toujours en vigueur et applicables en l’espèce. Je tiens à souligner ici que la Loi et ses règlements d’application ont relégué l’expression «à titre amovible» dans les reliques du droit de la Couronne qui ne régit plus les rapports entre les agents de police et les comités ou conseils municipaux.
Comme le juge Arnup, je pense que l’arrêt Re a Reference under the Constitutional Questions Act, (précité), n’est d’aucun secours en l’espèce parce que la question alors soumise, à laquelle on a répondu par la négative, [TRADUCTION] «un conseil municipal a-t-il le pouvoir de renvoyer un chef de police ou autre agent de police qu’il a nommé sans tenir l’audition prévue par The Police Act et ses règlements d’application?») vise la situation d’un chef de police ou autre agent de police qui n’est pas assujetti à l’actuel al. 27b). De même, l’arrêt Cardinal est au plus d’importance marginale puisqu’il porte sur l’al. 27e); toutefois on ne peut pas mettre complètement de côté la conclusion qu’il faut tenir une audition avant de congédier pour les motifs prévus à l’al. 27e), bien que cet alinéa prévoie expressément un appel à la Commission de police de l’Ontario.
A ce stade, j’en arrive à la conclusion suivante: un agent de police est «titulaire d’une charge de police» (selon la description du Conseil privé dans Attorney-General for New South Wales v. Perpetual Trustee Co. (Ld.)[6], à la p. 489), qui exerce, en ce qui concerne ses fonctions, un pouvoir spécifique confirmé par l’art. 55 de The Police Act et par le serment d’office édicté par l’art. 64 de la Loi (qui mentionne «les devoirs de sa charge», dont les devoirs spécifiés au Code criminel). Il est membre d’une force civile et, à mon sens, lorsque le Conseil privé l’assimile à un soldat dans Perpetual Trustee Co., précité, c’est à la seule fin de déterminer s’il existe une action per quod contre Fauteur du délit en common law pour la perte des services de l’agent et non à d’autres fins, telle la possibilité d’un congédiement discrétionnaire, à supposer que ce soit encore possible pour un soldat.
Selon le jugement de la Cour d’appel, un agent de police en fonction depuis dix-huit mois ou plus est à l’abri de tous congédiements ou mesures disciplinaires arbitraires vu l’exigence du préavis et de l’audition et l’existence d’un droit d’appel, mais il n’y a pas de protection du tout, pas de moyen terme entre le respect de la justice naturelle et la destitution arbitraire pour un agent de police en fonction depuis moins de dix-huit mois. Si la Cour d’appel de l’Ontario appuie sa conclusion sur la règle d’interprétation expressio unius, elle lui donne une trop grande portée. Cette Cour a étudié son application dans l’arrêt L’Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des relations ouvrières du Québec[7], et s’est opposée à ce qu’on y ait recours pour refuser un avis et une audition dans cette affaire. Le juge en chef Rinfret y cite notamment un jugement du lord juge Farwell dans Re Lowe v. Darling & Son[8], à la p. 785, où il est fait mention de Colquhoun v. Brooks[9] et de cette déclaration du lord juge Lopes, à la p. 65: [TRADUCTION] «il convient de ne pas appliquer cette maxime lorsque son application, compte tenu du sujet auquel on doit l’appliquer, aboutirait à un illogisme ou à une injustice.» Je retiens cette déclaration qui, à mon avis, est pertinente en l’espèce puisqu’il est question ici du titulaire d’une charge publique, dont les devoirs sont liés au maintien de l’ordre public et de la paix, valeurs importantes dans toute société.
En effet, dans la mesure où le jugement de la Cour d’appel de l’Ontario se fonde sur l’interpolation des expressions «à titre amovible» (impliquant un pouvoir arbitraire) dans l’al. 27b), ou «en stage» (avec la même connotation), il réduit le statut de l’agent de police titulaire d’une charge à celui que l’on trouve dans la relation employeur-employé pour la seule raison qu’il est en fonction depuis moins de dix-huit mois. A mon avis cette interprétation de l’al. 27b) n’est ni évidente ni nécessaire. L’opinion ainsi adoptée par la Cour d’appel de l’Ontario, et fortement défendue devant cette Cour par l’avocat de l’intimé, s’appuie nettement sur la classification des destitutions en trois catégories ainsi que l’a formulée lord Reid dans Ridge v. Baldwin (précité), à la p. 65. Puisqu’il ne s’agit pas en l’espèce d’un agent de police qui occupe une charge à titre amovible, il se situe plutôt dans la troisième catégorie de destitutions définie par lord Reid, celle où il faut un motif, que dans la deuxième catégorie, celle de la destitution d’une charge occupée à titre amovible.
Je ferais remarquer ici qu’il convient de réexaminer l’ancienne règle de common law, qui dérive essentiellement du droit de la Couronne et qui porte que le titulaire d’une charge à titre amovible peut être destitué sans motif et sans préavis. C’est un anachronisme à l’époque des conventions collectives qui se sont répandues dans les emplois des secteurs public et privé et protègent largement de la destitution arbitraire les employés qui ne peuvent invoquer le statut de titulaires de charge. Comme de Smith l’a signalé dans son ouvrage Judicial Review of Administrative Action (3e éd. 1973), à la p. 200, [TRADUCTION] «l’ordre public n’exige pas que le titulaire d’une charge à titre amovible puisse être destitué sans avoir le droit de se faire entendre; en fait, puisque les motifs de fond qui dictent le renvoi ne sont pas sujets à examen, il est d’autant plus nécessaire d’assurer une protection au moyen de la procédure». A cet égard, il est utile de se référer à l’arrêt de la Chambre des lords, Malloch v. Aberdeen Corporation[10] La législation en cause prévoyait la nomination de professeurs à titre amovible, tout en interdisant la destitution sans préavis et sans délibération en bonne et due forme du conseil scolaire. On trouve dans cet arrêt des remarques concernant les charges occupées à titre amovible et tout particulièrement celles de lord Wilberforce, à la p. 1295, où il fait le commentaire suivant sur la déclaration de lord Reid dans Ridge v. Baldwin, précité, selon laquelle un agent qui occupe une charge à titre amovible n’a aucun droit de se faire entendre avant d’être renvoyé:
[TRADUCTION]… En règle générale je suis d’accord; il me semble important de ne pas affaiblir un principe qui, pour des raisons d’ordre public, s’applique, du moins au départ, à un large secteur de la fonction publique. Les difficultés surgissent lorsque, comme en l’espèce, la loi, les règlements, le code du travail ou la convention collective réglementent aussi l’emploi. La rigueur du principe est souvent atténuée en pratique aujourd’hui, car on s’est rendu compte que la possibilité même d’une destitution non motivée—qui peut porter un coup fatal à la carrière d’un homme ou à sa pension—rend d’autant plus importante pour ce dernier la possibilité de se défendre, lorsque les circonstances le permettent, et, si on lui refuse ce droit, la possibilité de faire annuler sa destitution. Ainsi, bien que pour de bonnes raisons d’ordre public, les tribunaux doivent respecter le droit de destituer sans motif déterminé, cela ne doit pas, à mon avis, les empêcher d’examiner le cadre et le contexte de l’emploi pour voir si des droits élémentaires sont accordés expressément ou implicitement à l’employé, et d’en définir la portée. En l’espèce, je crois que nous avons un de ces cas où de forts indices militent contre le refus du droit à une audition, lorsque les circonstances le permettent.
Toutefois, ce pourvoi ne dépend pas de la question de savoir si l’appelant peut être congédié sans formalités. Le retrait de l’expression «à titre amovible», de la disposition de la Loi relative à l’engagement des agents de police, et son remplacement par un régime dans lequel des règlements fixent le moment à partir duquel les agents de police bénéficient de l’entière protection qu’offre la procédure, indiquent, à mon avis, l’abandon de l’ancienne règle de common law, même lorsque la période de temps prévue n’est pas complètement écoulée. Il convient de considérer que le statut du titulaire d’une charge n’est pas précaire au point d’être totalement assujetti au caprice du comité pendant les premiers dix-huit mois de son entrée en fonction. De plus, je trouve illogique en l’espèce de vouloir traiter l’appelant comme s’il avait été engagé à titre amovible, alors qu’il a d’abord été engagé comme agent de police de troisième classe (et non de quatrième classe comme on pouvait le faire) et qu’on l’a promu à la deuxième classe après douze mois de service.
En bref, bien qu’à mon avis l’appelant ne puisse pas réclamer la protection de la procédure prévue pour un agent de police engagé depuis plus de dix-huit mois, on ne peut lui refuser toute protection. On doit le traiter «équitablement» et non arbitrairement. J’accepte donc aux fins des présentes et comme un principe de common law ce que le juge Megarry a déclaré dans Bates v. Lord Hailsham[11], à la p. 1378: [TRADUCTION] «dans le domaine de ce qu’on appelle le quasi-judiciaire, on applique les règles de justice naturelle et, dans le domaine administratif ou exécutif, l’obligation générale d’agir équitablement».
L’apparition d’une notion d’équité, moins exigeante que la protection procédurale de la justice naturelle traditionnelle, est commentée dans de Smith, Judicial Review of Administrative Action, précité, à la p. 208: [TRADUCTION] C’est un principe bien établi à l’égard de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire que celui qui en est titulaire doit agir équitablement, si vague que soit la signification de cette expression. Depuis 1967, les juges ont souvent fait appel à la notion d’obligation d’agir équitablement pour marquer l’obligation implicite de respecter certaines procédures. Cela signifie en général l’obligation de respecter les principes élémentaires de justice naturelle à une fin limitée, dans l’exercice de fonctions qui, à l’anatyse, ne sont pas judiciaires mais administratives. Étant donné la souplesse de la notion de justice naturelle il n’est pas absolument nécessaire d’utiliser l’expression «obligation d’agir équitablement». Mais l’expression a une valeur marginale en raison de (i) la fréquente réapparition de l’idée qu’il ne faut pas introduire l’obligation de respecter la justice naturelle dans l’exécution de fonctions «administratives» et (ii) la tendance à penser que l’obligation d’«agir judiciairement» conformément à la justice naturelle signifie l’obligation d’agir comme le ferait on juge dans un procès. Il serait donc peut-être plus simple de dire qu’un agent à l’immigration ou un inspecteur d’une compagnie ou un magistrat qui déclare certains aliments impropres à la consommation humaine sont tenus d’agir équitablement plutôt que judiciairement (ou de respecter la justice naturelle, ce qui signifie la même chose). Cependant l’analyse méticuleuse des jugements pertinents risque d’engendrer une certaine confusion car il arrive qu’un juge fasse une distinction entre l’obligation d’agir équitablement et l’obligation d’agir judiciairement et qu’un autre ne la fasse pas, alors que les deux juges sont parfaitement d’accord sur l’étendue de l’obligation procédurale qui incombe à l’autorité compétente. (Notes supprimées)
L’apparition de cette notion résulte de la constatation qu’il est souvent très difficile, sinon impossible, de répartir les fonctions créées par la loi dans les catégories judiciaire, quasi‑judiciaire ou administrative; de plus il serait injuste de protéger certains au moyen de la procédure tout en la refusant complètement à d’autres lorsque l’application des décisions prises en vertu de la loi entraînent les mêmes conséquences graves pour les personnes visées, quelle que soit la catégorie de la fonction en question. Voir Mullan, Fairness: The New Natural Justice (1975), 25 Univ. of Tor. L.J. 281.
Lord Pearson fait nettement la distinction dans Pearlberg v. Varty[12], à la p. 547 et le vicomte Dilhorne et lord Salmon y parlent également d’«équité». Voici ce qu’en dit lord Pearson:
[TRADUCTION] On dit qu’un tribunal investi de fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires doit appliquer ces principes dans l’exécution de ces fonctions, à moins d’une disposition contraire. Mais lorsque le Parlement confère à une personne ou à un organisme des fonctions administratives ou exécutives, il n’existe aucune présomption d’obligation de respecter les principes de justice naturelle. Toutefois, puisqu’«on ne peut présumer que le Parlement agit inéquitablement», les tribunaux peuvent, dans des cas appropriés (et peut-être toujours), déduire de cette maxime l’obligation d’agir équitabîement. Cependant, l’équité n’exige pas nécessairement toute une succession d’auditions, de plaidoiries et de réfutations. Si l’on poussait trop loin les garanties de procédure, rien ne pourrait se faire simplement, rapidement et économiquement. Il ne faut pas sacrifier trop hâtivement l’efficacité et l’économie administrative ou executive…
L’arrêt Pearlherg v. Varty ne présente aucune affinité avec la présente situation. Dans cette affaire, le fisc envisageait d’établir de nouvelles cotisations rétroactivement, pour se conformer à certaines mesures fiscales et en demandait l’autorisation à un commissaire conformément à la loi. Informé de la demande d’autorisation, le contribuable qui disposait d’un droit d’appel des nouvelles cotisations si elles étaient établies, affirmait cependant avoir le droit d’être entendu sur la demande d’autorisation. Il a été débouté dans toutes les cours. Contrairement à la présente situation, la décision en question n’était pas une décision finale sur ses droits.
Peu après, le Conseil privé a repris la notion d’équité dans un appel de la Nouvelle-Zélande, Furnell v. Whangarei High Schools Board[13]. Parlant au nom de la majorité de trois, lord Morris of Borth-Y-Gest dit à la p. 679 que [TRADUCTION] «La justice naturelle, c’est l’équité exprimée en termes larges et juridiques. On l’a décrite comme «la mise en pratique du franc‑jeu». C’est un catalyseur dont l’action n’est pas uniquement associée au processus judiciaire ou quasi-judiciaire. Mais, comme l’a fait remarquer le lord juge Tucker dans Russell v. Duke of Norfolk[14], à la p. 118, les exigences de la justice naturelle sont tributaires des circonstances de chaque affaire particulière et de la question traitée». Dans cette affaire-là, la majorité a conclu que [TRADUCTION] «les modalités de la procédure ne font place à aucune possibilité d’action qu’on peut véritablement décrire comme injuste et rien ne permet de penser que le sous-comité a agi inéquitablement» (à la p. 682). Les deux juges dissidents étaient d’avis contraire. L’importance de l’affaire réside dans l’attention accordée par les juges de la majorité et les juges dissidents à l’obligation d’agir équitablement.
Cette obligation a été examinée dans un arrêt plus récent, Selvarajan v. Race Relations Board[15]. La Cour d’appel conclut que la Commission, un organisme administratif sans fonctions judiciaires, chargé de faire des enquêtes sur les plaintes de discrimination illégale et de se faire une opinion à cet égard dans un but de conciliation, avait agi équitablement en concluant, après examen de la preuve, à l’absence de pareille discrimination. Voici ce que lord Denning dit de l’obligation d’agir équitablement (à la p. 19):
[TRADUCTION]… Ces dernières années nous avons examiné la procédure de nombreux organismes chargés de faire enquête et de se faire une opinion. Notamment la commission des jeux, qui doit faire enquête pour déterminer si le requérant peut exploiter un club de paris (voir R v. Gaming Board for Great Britain, ex parte Benaim, [1970] 2 All ER 528), et, aux termes de la Companies Act, des inspecteurs qui doivent enquêter sur une compagnie et faire un rapport (voir Re Pergamon Press Ltd., [1970] 3 All ER 535), et le tribunal nommé en vertu de l’art. 463 de la Income and Corporation Taxes Act 1970, qui doit décider s’il y a en apparence une cause à poursuivre (voir Wiseman v. Borneman, [1971] A.C. 297). Dans tous ces cas, on a jugé que l’organisme chargé d’enquêter a le devoir d’agir équitablement; mais les exigences de l’équité dépendent de la nature de l’enquête et de ses conséquences pour les personnes en cause. La règle fondamentale est que dès qu’on peut infliger des peines ou sanctions à une personne ou qu’on peut la poursuivre ou la priver de recours, de redressement ou lui faire subir de toute autre manière un préjudice en raison de l’enquête et du rapport, il faut l’informer de la nature de la plainte et lui permettre d’y répondre. Cependant, l’organisme enquêteur est maître de sa propre procédure. Il n’est pas nécessaire qu’il tienne une audition. Tout peut se faire par écrit. Il n’est pas tenu de permettre la présence d’avocats. Il n’est pas tenu de révéler tous les détails de la plainte et peut s’en tenir à l’essentiel. Il n’a pas à révéler sa source de renseignements. Il peut se limiter au fond seulement. De plus, il n’est pas nécessaire qu’il fasse tout lui-même. Il peut faire appel à des secrétaires et des adjoints pour le travail préliminaire et plus. Mais en définitive, l’organisme enquêteur doit arrêter sa propre décision et faire son propre rapport.
En l’espèce, la décision a de graves conséquences pour l