Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances)

Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-06-18
Recueil
[1998] 1 RCS 1161
Numéro de dossier
25427
Juges
Lamer, Antonio; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25427
Contenu de la décision
Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances), [1998] 1 R.C.S. 1161
Le ministre des Finances du Nouveau-Brunswick et le commissaire de l’impôt provincial du Nouveau-Brunswick Appelants
c.
Union of New Brunswick Indians et Paul David Leonard Tomah,
en son propre nom et au nom de toutes les bandes indiennes du Nouveau-Brunswick et de leurs membres Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
le procureur général de l’Alberta,
le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee),
l’Administration régionale crie,
Matthew Coon Come, Violet Pachanos et Bill Namagoose Intervenants
Répertorié: Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances)
No du greffe: 25427.
1998: 25 mars; 1998: 18 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Binnie.
en appel de la cour d’appel du nouveau-brunswick
Indiens ‑‑ Taxation ‑‑ Réserves ‑‑ Biens dans la réserve exemptés de taxe par la Loi sur les Indiens ‑‑ Les biens achetés à l’extérieur de la réserve en vue d’une utilisation dans la réserve sont-ils soumis à la taxe sur les ventes provinciale? ‑‑ Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 87 ‑‑ Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S‑10, art. 1 «consommateur», «acheteur», «vente au détail», 4, 5, 8, 16.
La Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau-Brunswick assujettit à la taxe les articles vendus à des fins de consommation au moment de la vente. À la suite de l’abrogation en 1993 d’une disposition exemptant les Indiens inscrits de la taxe sur les ventes provinciale applicable aux biens achetés à l’extérieur de la réserve à des fins d’utilisation dans la réserve, seuls les biens et services achetés sur les terres de la réserve ou livrés dans la réserve par le vendeur étaient exemptés de la taxe sur les ventes. Les intimés ont soumis aux tribunaux une cause-type visant des articles d’utilisation et de consommation personnelles qui avaient été achetés par des Indiens à l’extérieur de la réserve aux fins d’utilisation dans la réserve. Le juge du procès a conclu que l’art. 87 de la Loi sur les Indiens , qui soustrait à la taxation les biens situés dans les réserves, ne s’applique qu’aux biens situés véritablement dans une réserve. À la majorité, la Cour d’appel a infirmé cette décision. En l’espèce, il s’agit de déterminer si les Indiens du Nouveau-Brunswick devaient acquitter la taxe sur les ventes provinciale à l’égard de biens achetés à l’extérieur de la réserve aux fins de consommation à l’intérieur de la réserve. La question constitutionnelle était la suivante: si, selon les principes de l’interprétation législative, l’art. 87 de la Loi sur les Indiens interdit la taxation des biens meubles corporels achetés à l’extérieur de la réserve, la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau-Brunswick est-elle inopérante dans la mesure de son incompatibilité avec l’art. 87 ?
Arrêt (les juges Gonthier et Binnie sont dissidents): Le pourvoi est accueilli. La Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau-Brunswick n’est pas incompatible avec l’art. 87 de la Loi sur les Indiens parce que cette disposition n’interdit pas la taxation des biens meubles corporels achetés à l’extérieur de la réserve même s’ils sont destinés à être utilisés dans la réserve.
Le juge en chef Lamer et les juges Cory, McLachlin, Iacobucci et Major: L’article 87 de la Loi sur les Indiens s’applique seulement aux biens se trouvant physiquement dans une réserve au moment de la taxation ou aux biens dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve au moment de la taxation. Cela s’accorde avec l’objet de l’art. 87 , qui est de préserver les biens des Indiens dans les réserves et d’empêcher qu’il n’y soit porté atteinte. Pour déterminer si l’art. 87 s’applique, il faut se demander si le bien ou son emplacement prépondérant est situé dans une réserve au moment et à l’endroit où la taxe devrait normalement s’appliquer. Dans le contexte de la taxe sur les ventes au détail, c’est ce qu’on peut appeler le critère du «point de vente».
Les taxes sur les ventes provinciales qui frappent les ventes au détail sont des taxes sur les ventes et non des taxes à la consommation, malgré les renvois aux «consommateur[s]» et à la «consommation». Ce genre de libellé sert à définir le contribuable de manière à éviter que la taxe soit qualifiée de taxe indirecte. Ce libellé a maintes fois été reconnu comme établissant une taxe sur les ventes et non une taxe à la consommation. Les articles premier, 4 et 5 de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, interprétés ensemble, imposent une taxe directe sur les ventes au détail qui frappe l’opération de vente et est calculée sur la juste valeur des biens. Dans le cas d’une vente au détail, l’achat et non la consommation fait naître l’obligation de payer la taxe sur les ventes. Pour l’application de ces dispositions, la question de savoir comment, pourquoi, où, quand et par qui est consommé le bien acheté à l’issue d’une vente au détail effectuée dans la province n’a pas grande pertinence. Si la vente n’est pas suivie de la consommation, la taxe sur les ventes reste payable. Si la taxe sur les ventes était véritablement une taxe à la consommation, chaque utilisation des biens taxables par le consommateur final ferait naître l’obligation fiscale.
Le critère de l’«emplacement prépondérant», qui a été utilisé pour soustraire à la taxation ou à la saisie les biens des Indiens normalement situés dans une réserve qui se trouvent à l’extérieur de la réserve, ne devrait pas s’appliquer aux taxes sur les ventes grevant des biens corporels. L’assujettissement à la taxe sur les ventes survient au moment de la vente et le bien ne peut alors avoir son emplacement prépondérant ailleurs qu’au point de vente parce qu’aucune habitude d’utilisation et de garde n’est établie. L’emplacement du bien après la vente et l’imposition de la taxe n’est pas pertinent. Les biens achetés à l’extérieur d’une réserve sont donc assujettis à la taxe, alors que les biens acquis dans une réserve en sont exempts, peu importe l’endroit où l’acheteur a l’intention de les utiliser. Rattacher la taxation au lieu prévu pour l’utilisation du bien acheté rendrait l’application de la taxe incertaine, voire impossible. Lorsque l’emplacement du bien au moment de la taxation est facilement déterminable, il n’est pas nécessaire d’invoquer le critère de l’«emplacement prépondérant».
Appliquer l’art. 87 aux taxes sur les ventes prélevées à l’extérieur des réserves sur les biens achetés par les Indiens aux fins d’utilisation dans une réserve, ce serait élargir considérablement la portée de l’art. 87 dont l’objet, défini par notre Cour, est d’empêcher qu’il ne soit porté atteinte aux biens des Indiens situés dans les réserves. Une telle extension va à l’encontre du libellé de l’al. 87(1)b) qui limite la protection contre la taxation aux biens situés dans une réserve. L’historique de l’art. 87 dément aussi la conclusion que le législateur avait l’intention d’accorder une exonération fiscale générale à l’égard des biens que l’on se propose d’utiliser dans la réserve. Enfin, les Indiens ne profiteront pas nécessairement de manière uniforme d’une exemption fiscale visant les biens achetés à l’extérieur des réserves. L’adoption du critère de l’«emplacement prépondérant» aurait des conséquences néfastes pour les Indiens qui vivent à l’extérieur des réserves parce qu’ils devraient vraisemblablement acquitter la taxe sur les biens achetés à l’intérieur d’une réserve aux fins d’utilisation à l’extérieur d’une réserve.
Dans beaucoup de régions au Canada, le critère du «point de vente» est avantageux pour les Indiens qui vivent dans les réserves. Premièrement, il encourage les Indiens à établir leurs propres points de vente au détail dans les réserves et procure un avantage compétitif aux entreprises situées dans les réserves, favorisant ainsi la croissance de l’économie et de l’emploi. Deuxièmement, l’application du critère du «point de vente» à l’exemption fiscale permet aux réserves d’imposer leurs propres taxes sur les ventes effectuées dans les réserves et de créer ainsi une assiette fiscale propre aux gouvernements autochtones. Ces considérations vont à l’encontre de la conclusion que l’art. 87 , en raison de son objet et de son but, doit être interprété comme la manifestation d’une volonté d’exempter les Indiens de toutes les taxes sur les ventes grevant des biens utilisés dans les réserves, que les ventes aient lieu à l’intérieur ou à l’extérieur des réserves.
Les juges Gonthier et Binnie (dissidents): L’expression «situés sur une réserve» doit recevoir la même interprétation au par. 87(1) de la Loi sur les Indiens qu’ailleurs dans cette loi et sa portée ne doit pas être étendue de manière artificielle ou conceptuelle de façon qu’elle vise les biens meubles ne se trouvant pas physiquement dans une réserve au moment crucial. On ne peut s’attendre à ce que les Indiens vivent de façon acceptable dans les réserves sans se procurer des biens. Si ceux-ci ne sont pas offerts dans la réserve, les achats devront être effectués à l’extérieur afin que les Indiens puissent jouir d’un niveau de vie raisonnable dans la réserve. Soustraire de tels biens à la taxation dans ces circonstances est compatible avec l’objet du par. 87(1) .
Ayant perçu une taxe explicitement présentée comme une taxe «sur la consommation» afin d’éviter adroitement que sa validité ne soit contestée sur le plan constitutionnel pour le motif qu’elle constitue une taxe indirecte outrepassant les compétences provinciales, le Nouveau-Brunswick ne doit pas échapper aux conséquences de cette particularité lorsque la loi fait l’objet d’un examen fondé sur l’art. 87 de la Loi sur les Indiens . Si, de fait, la taxe du Nouveau‑Brunswick frappe l’opération d’achat et de vente, il faut conclure (sous réserve de manquements sur le plan constitutionnel, le cas échéant) que la taxe est exigible, étant donné que ni l’acheteur ni les biens ne se trouvaient dans la réserve au moment de l’opération. Cependant, l’art. 4 de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation impose une taxe «sur la consommation», et le moment crucial est donc le moment de la consommation, non le moment de l’achat des biens. Au moment de la consommation, l’«emplacement prépondérant» des biens est situé dans la réserve. Même si le texte législatif fait de la vente au détail une condition préalable à la taxation des biens achetés dans la province, on ne saurait raisonnablement conclure qu’une telle condition constitue la matière imposable.
Quoiqu’il en soit, étant donné que la signification et l’effet de certaines des dispositions clés de la Loi sont ambigus et que toute ambiguïté doit profiter aux contribuables indiens, l’art. 87 s’applique. L’assurance donnée par la jurisprudence que l’art. 87 a été conçu de manière à offrir aux Indiens inscrits un choix réel en matière fiscale quant à l’emplacement de leurs biens meubles ne devrait pas être battue en brèche.
Le «genre d’usage et de garde» du bien meuble qui gouverne le choix du traitement fiscal à appliquer sous le régime de l’art. 87 n’est pas nécessairement le situs du bien meuble au moment de son acquisition. Même si l’on doit attacher une certaine importance au situs du bien à ce moment-là, la question qui se pose en l’espèce n’est pas unidimensionnelle, et les circonstances de l’acquisition du bien doivent être analysées en fonction du «genre» d’usage et de garde et du contexte plus général des réalités de la vie dans une réserve du Nouveau‑Brunswick. Le critère de l’«emplacement prépondérant» reflète une interprétation de l’al. 87(1) b) fondée sur l’objet visé et confirme l’à-propos d’une exemption fiscale en l’espèce.
L’objet de l’art. 87 ne vise pas à permettre aux commerçants installés dans les réserves de faire concurrence à ceux qui font affaires à l’extérieur de celles‑ci en offrant aux consommateurs, qu’ils résident dans les réserves ou non, des biens exempts de taxe. Pour ce qui est de financer l’autonomie gouvernementale des Indiens, le libellé actuel de l’art. 87 n’est pas immuable. L’exemption visée à l’art. 87 est prévue par une loi fédérale ordinaire et elle peut toujours être étendue ou redéfinie par le législateur fédéral. Aucun de ces objectifs ne sauraient donc valablement justifier sur le plan des principes la conclusion que la taxe est exigible en l’espèce.
Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Arrêts examinés: Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877; Simpsons‑Sears Ltée c. Secrétaire provincial (N.-B.), [1978] 2 R.C.S. 869; distinction faite d’avec les arrêts: Leighton c. British Columbia (1989), 57 D.L.R. (4th) 657; Attorney‑General for British Columbia c. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45; arrêts mentionnés: Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Leonard c. R. in Right of British Columbia (1984), 52 B.C.L.R. 389; R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921; Brown c. The Queen in right of British Columbia (1979), 107 D.L.R. (3d) 705; Danes c. The Queen in right of British Columbia (1985), 18 D.L.R. (4th) 253; Attorney‑General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934; Atlantic Smoke Shops, Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550; Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Miawpukek Indian Band c. Newfoundland (Minister of Finance) (1995), 130 Nfld. & P.E.I.R. 164; Brooks (J.E.) and Associates Ltd. c. Kingsclear Indian Band (1991), 118 R.N.-B. (2e) 290.
Citée par le juge Binnie (dissident)
Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618; Simpsons‑Sears Ltée c. Secrétaire provincial (N.-B.), [1978] 2 R.C.S. 869; Attorney‑General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934; Attorney‑General for British Columbia c. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45; Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Miawpukek Indian Band c. Newfoundland (Minister of Finance) (1995), 130 Nfld. & P.E.I.R. 164.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(2) .
Loi d’exécution du budget de 1997, L.C. 1997, ch. 26 .
Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S‑10, art. 1 «consommateur», «acheteur» [abr. & rempl. L.N.-B. 1983, ch. 86, art. 1b)], «vente au détail» [idem, art. 1c)], 4 [idem, art. 2; mod. 1985, ch. 68, art. 2a)], 5(1) [abr. & rempl. 1979, ch. 67, art. 2; mod. 1983, ch. 86, art. 3; mod. 1993, ch. 66, art. 1a)], (2) [aj. 1993, ch. 66, art. 1b)], 8(1) [abr. & rempl. 1979, ch. 67, art. 3a); mod. 1983, ch. 85, art. 1], 16 [abr. & rempl. 1979, ch. 67, art. 6].
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 87 , 88 , 89(1) [abr. & rempl. ch. 17 (4e suppl.), art. 12 ], (2).
Doctrine citée
Bartlett, Richard H. Indians and Taxation in Canada, 3rd ed. Saskatoon: Native Law Centre, University of Saskatchewan, 1992.
Hogg, Peter W. and Mary Ellen Turpel. «Implementing Aboriginal Self‑Government: Constitutional and Jurisdictional Issues» (1995), 74 R. du B. can. 187.
Maritimes Tax Reporter (loose‑leaf). Don Mills, Ont.: CCH Canadian Ltd., 1993.
Reiter, Robert Alan. Tax Manual for Canadian Indians. Edmonton: First Nations Resource Council, 1990.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick (1996), 178 R.N.-B. (2e) 1, 454 A.P.R. 1, 135 D.L.R. (4th) 193, [1997] 1 C.N.L.R. 213, [1996] A.N.-B. no 258 (QL), qui a accueilli l’appel formé contre un jugement rendu par le juge Savoie (1994), 148 R.N.-B. (2e) 351, 378 A.P.R. 351, 115 D.L.R. (4th) 292, 2 G.T.C. 7178, [1995] 1 C.N.L.R. 210, [1994] A.N.-B. no 212 (QL). Pourvoi accueilli, les juges Gonthier et Binnie sont dissidents.
Bruce Judah, c.r., pour les appelants.
P. John Landry et Lewis F. Harvey, pour les intimés.
John R. Power, c.r., et Sandra Phillips, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Kenneth J. Tyler et Stewart J. Pierce, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Patrick G. Foy, c.r., et Hunter W. Gordon, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Robert J. Normey, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
John Hurley, pour les intervenants le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee), l’Administration régionale crie, Matthew Coon Come, Violet Pachanos et Bill Namagoose.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Cory, McLachlin, Iacobucci et Major rendu par
Le juge McLachlin ‑‑
I. Introduction
1. Dans le présent pourvoi, la Cour doit déterminer si des Indiens vivant au Nouveau‑Brunswick devaient acquitter la taxe sur les ventes provinciale à l’égard de biens achetés à l’extérieur de la réserve aux fins de consommation à l’intérieur de celle‑ci.
2. Avant le 1er avril 1993, les Indiens du Nouveau‑Brunswick étaient généralement exemptés de la taxe sur les ventes provinciale établie par la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S-10. Cette exemption a été abrogée en 1993, et le commissaire de l’impôt provincial du Nouveau‑Brunswick a émis des avis sur la taxe sur les ventes portant que l’exemption dont bénéficiaient les Indiens inscrits visait seulement les biens et services achetés dans une réserve ou livrés par le vendeur dans une réserve. Les Indiens intimés ont soumis aux tribunaux une cause‑type pour contester ces avis. Ils allèguent que l’art. 87 de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 , qui exempte les Indiens de taxe à l’égard des «biens [. . .] situés sur une réserve», interdit l’imposition d’une taxe sur les ventes effectuées à l’extérieur d’une réserve lorsque le bien acheté doit être utilisé dans une réserve.
II. Les juridictions inférieures
3. En première instance ((1994), 148 R.N.-B. (2e) 351), le juge Savoie a conclu que l’art. 87 ne s’applique qu’aux biens situés véritablement dans une réserve. La taxe sur les ventes est perçue au point de vente. Le bien ne se trouve pas alors dans une réserve. Il s’ensuit que la taxe n’est pas interdite par l’art. 87 de la Loi sur les Indiens .
4. À la majorité, la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick ((1996), 178 R.N.-B. (2e) 1) a rejeté, pour les motifs exposés par le juge Bastarache (maintenant juge de notre Cour), la conclusion du juge Savoie selon laquelle l’art. 87 s’applique seulement aux biens situés dans une réserve. Elle a statué que l’art. 87 confère aux Indiens le droit d’utiliser ou de consommer des biens meubles dans une réserve sans être assujettis au paiement d’une taxe. Étant donné que la plupart des biens consommés ou utilisés dans les réserves au Nouveau‑Brunswick sont achetés à l’extérieur des réserves, ce droit serait dénué de sens sans le droit d’acheter des biens en franchise fiscale à l’extérieur des réserves. Par conséquent, l’art. 87 doit aussi s’appliquer aux achats effectués à l’extérieur des réserves. Le juge en chef Hoyt était dissident (le juge Turnbull souscrivant à ses motifs) et il a conclu que l’art. 87 avait pour seul but de protéger les Indiens contre une taxation qui les dépouillerait de leurs biens meubles situés dans une réserve.
III. Dispositions législatives
5. Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5
87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l’article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation:
a) le droit d’un Indien ou d’une bande sur une réserve ou des terres cédées;
b) les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve.
(2) Nul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage d’un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens.
. . .
88. Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi fédérale, toutes les lois d’application générale et en vigueur dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où ces lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou règlement administratif pris sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou sous son régime.
89. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les biens d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande.
. . .
(2) Une personne, qui vend à une bande ou à un membre d’une bande un bien meuble en vertu d’une entente selon laquelle le droit de propriété ou le droit de possession demeure acquis en tout ou en partie au vendeur, peut exercer ses droits aux termes de l’entente, même si le bien meuble est situé sur une réserve.
Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S‑10
1 . . .
«consommateur» désigne une personne
a) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises pour sa propre consommation, ou pour la consommation de toute autre personne à ses propres frais dans la province, ou
b) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises dans la province pour le compte d’un commettant ou à titre de représentant d’un commettant qui désirait ou désire ainsi utiliser ces marchandises aux fins de consommation par le commettant ou par toute autre personne aux frais de ce dernier;
. . .
«acheteur» désigne un consommateur qui achète des marchandises au cours d’une vente au détail dans la province et s’entend également
. . .
b) d’une personne qui achète des services;
. . .
«vente au détail» désigne une vente faite à un consommateur à des fins de consommation et non de revente et s’entend également de la vente de services;
. . .
4 Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province et tout acheteur de services achetés dans la province doivent verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises ou l’achat de ces services au taux d’onze pour cent de leur juste valeur . . .
5(1) Lorsqu’une vente au détail est effectuée dans la province, l’acheteur paye la taxe au moment de l’achat sur la juste valeur de ces marchandises ou services.
5(2) Nonobstant le paragraphe (1), lorsqu’une vente au détail de marchandises utilisées ou consommées dans la province et utilisées ou consommées fréquemment ou en grande partie à l’extérieur de la province, est effectuée dans la province, l’acheteur doit en viser le commissaire en conformité des règlements et paie la taxe sur ces marchandises au moment et de la manière fixés par le commissaire.
. . .
8(1) Toute personne qui consomme dans la province des marchandises qu’il (sic) a acquises en vue de la revente, ou qui y consomme des marchandises qu’il (sic) a fabriquées, transformées, produites ou achetées à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, est, aux fins de la présente loi, réputée avoir acheté ces marchandises lors d’une vente au détail effectuée dans la province, le jour où il commence à consommer ces marchandises dans la province.
IV. Analyse
6. Dans le présent pourvoi la Cour doit décider si l’art. 87 de la Loi sur les Indiens vise la taxe imposée en vertu de l’ancienne Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick. La Cour doit interpréter et analyser les dispositions des deux lois pour déterminer si l’exemption prévue à l’al. 87(1) b) s’applique à la taxe sur les ventes frappant les biens en question: voir Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877. En cas d’ambiguïté, l’interprétation la plus favorable aux Indiens doit être retenue: voir Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29.
A. Application de l’art. 87 de la Loi sur les Indiens
7. Le paragraphe 87(1) de la Loi sur les Indiens exempte de taxation certains biens des Indiens, notamment «les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve»: voir al. 87(1) b). Le paragraphe 87(2) énonce les types, ou les modalités, de taxation auxquels ne peuvent être soumis les biens exemptés: la taxation «concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage» des biens mentionnés au par. 87(1) .
8. L’exemption prévue à l’art. 87 visait à «préserver les droits des Indiens sur leurs terres réservées et à assurer que la capacité des gouvernements d’imposer des taxes, ou celle des créanciers de saisir, ne porte pas atteinte à l’utilisation de leurs biens situés sur leurs terres réservées». Cette disposition «ne vis[e] pas à conférer un avantage économique général aux Indiens»: voir Williams, précité, à la p. 885.
9. Dans le passé, l’application de l’al. 87(1) b) a été limitée aux biens physiquement situés dans une réserve ou dont l’«emplacement prépondérant» est dans une réserve.
10. Dans l’arrêt Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618, notre Cour, par la voix du juge Kellock, a statué, à la p. 631:
[traduction] Il ressort clairement de cette disposition que l’art. 86 [maintenant l’art. 87 ] vise l’emplacement véritable du bien meuble dans la réserve et toute argumentation évoquant un emplacement fictif va à l’encontre de l’esprit de cet article.
11. Dans l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, à la p. 132, le juge La Forest a approuvé en les citant les commentaires faits par le juge Macfarlane dans l’arrêt Leonard c. R. in Right of British Columbia (1984), 52 B.C.L.R. 389 (C.A.), à la p. 395:
[traduction] Il est raisonnable d’interpréter l’article en disant qu’une exemption de taxe sur un bien personnel d’un Indien sera restreinte à l’endroit où le possesseur de ce bien est censé l’avoir en sa possession, c’est‑à‑dire sur les terres qu’un Indien occupe en tant qu’Indien, la réserve. [En italique dans l’original.]
En réponse à l’argument selon lequel le législateur a voulu que les privilèges conférés par les art. 87 et 89 protègent tous les biens, sans égard à l’endroit où ils sont situés, le juge La Forest a poursuivi en ces termes, à la p. 144:
. . . cette interprétation nous mène au‑delà de l’interprétation libérale et généreuse et modifie la nature même des engagements historiques pris par la Couronne à l’égard de la protection des biens des autochtones.
12. Dans l’arrêt Williams, précité, la Cour a confirmé à nouveau, pour les motifs exposés par le juge Gonthier, la méthode adoptée dans l’arrêt Mitchell, alors qu’elle devait déterminer si le situs de la réception de prestations d’assurance‑chômage se trouvait à l’intérieur ou à l’extérieur d’une réserve aux fins de la taxation. Étant donné que les prestations, qui sont des biens meubles incorporels, étaient de fait dans la réserve au moment de la taxation, elles étaient exemptes d’impôt en vertu de l’art. 87 .
13. Dans l’arrêt R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921, à la p. 959, la Cour a jugé, pour les motifs exposés par le juge Iacobucci, que l’expression «on the reserve» employée à l’al. 81(1) o) de la Loi sur les Indiens devait recevoir son sens ordinaire et naturel, soit «à l’intérieur de la réserve», «dans la réserve» ou «se trouvant dans la réserve ou à l’intérieur des limites de celle‑ci». La Cour avait précisé, à la p. 955, que l’expression devait être interprétée de la même façon partout où elle était utilisée dans la Loi sur les indiens .* L’expression «situés sur une réserve» devrait être interprétée de la même manière. L’adjonction du mot «situés» ne modifie pas de façon significative le sens de l’expression dans les circonstances de l’espèce: voir également Brown c. The Queen in right of British Columbia (1979), 107 D.L.R. (3d) 705 (C.A.C.-B.), à la p. 713, et Danes c. The Queen in right of British Columbia (1985), 18 D.L.R. (4th) 253 (C.A.C.-B.), à la p. 257.
14. Le seul tempérament apporté par la jurisprudence à la règle voulant que l’art. 87 vise uniquement les biens se trouvant physiquement dans une réserve est que lorsqu’un bien qui était dans une réserve est placé temporairement à l’extérieur de celle‑ci, la cour se demande si son «emplacement prépondérant» est dans la réserve. Dans l’affirmative, l’art. 87 s’applique et exempte le bien de taxation pendant qu’il se trouve à l’extérieur de la réserve: voir Leighton c. British Columbia (1989), 57 D.L.R. (4th) 657 (C.A.C.-B.).
15. Cette jurisprudence donne à penser que l’art. 87 s’applique seulement aux biens se trouvant physiquement dans une réserve au moment de la taxation ou aux biens dont l’emplacement prépondérant est dans une réserve au moment de la taxation. Cela s’accorde avec l’objet de l’art. 87 , qui est de préserver les biens des Indiens dans les réserves et d’empêcher qu’il n’y soit porté atteinte: voir Williams, précité. Pour déterminer si l’art. 87 s’applique, il faut se demander si le bien ou son emplacement prépondérant est situé dans une réserve au moment et à l’endroit où la taxe devrait normalement s’appliquer. Dans le contexte de la taxe sur les ventes au détail, c’est ce qu’on peut appeler le critère du «point de vente».
16. Par conséquent, la question qui reste est de savoir si la taxe sur les ventes en cause ici frappe des biens qui sont situés dans une réserve ou dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve. Les biens décrits dans l’exposé de cause sont des articles d’utilisation et de consommation personnelles, par exemple des vêtements et des articles de toilette, qui ont été achetés par des Indiens à l’extérieur de la réserve aux fins d’utilisation dans la réserve. La Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation assujettit ces articles à la taxe au moment de la vente à l’extérieur de la réserve. Au point de vente, le bien n’est pas, et n’a jamais été, dans une réserve. Cela suffit pour donner à penser que la taxe n’est pas imposée sur des biens situés dans une réserve ou dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve. Cela irait dans le sens de l’opinion exprimée par Richard H. Bartlett dans son ouvrage intitulé Indians and Taxation in Canada (3e éd. 1992), à la p. 92:
[traduction] Le raisonnement suivi par la Cour suprême du Canada [dans Francis] paraît applicable à l’imposition d’une taxe sur les ventes à un point de vente situé à l’extérieur d’une réserve. La vaste majorité des opérations de vente dans lesquelles interviennent à titre d’acheteurs des Indiens au Canada sont effectuées à l’extérieur des réserves et, selon Francis, ne sont pas visées par l’exemption prévue à l’art. 87 .
17. Toutefois, cela ne vide pas la question. Les intimés soulèvent un certain nombre d’arguments au soutien de leur position selon laquelle l’art. 87 s’applique à la taxe en cause: (1) la taxe n’est pas une taxe sur les ventes, c’est une taxe à la consommation, perçue au moment de l’achat mais frappant la consommation de biens meubles par des Indiens dans la réserve; (2) un bien acheté aux fins d’utilisation dans la réserve a son emplacement prépondérant dans la réserve; (3) pour que l’objet de l’art. 87 soit réalisé, il doit s’appliquer aux achats effectués par des Indiens à l’extérieur d’une réserve au Nouveau-Brunswick. J’examinerai chacun de ces arguments à tour de rôle.
B. L’argument relatif à la taxe à la consommation
18. Les intimés soutiennent que la taxe sur les ventes est une taxe à la consommation, dont la perception a lieu, pour des raisons de commodité, au moment de l’achat, mais qui frappe la consommation ou l’utilisation des biens, laquelle a lieu dans la réserve.
19. Cet argument nécessite que nous nous penchions sur les termes employés par le législateur, sur l’historique et l’objet de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation de même que sur la jurisprudence. Comme je l’ai dit précédemment, toute ambiguïté doit être résolue en faveur des Indiens. En l’espèce, ce processus débouche sur une seule conclusion: la taxe qui frappe les ventes au détail est une taxe sur les ventes, et non une taxe à la consommation.
20. La taxe en cause fait partie d’une longue série de lois fiscales adoptées en vue de taxer les ventes au Nouveau‑Brunswick. De façon générale, elle est établie sur le même modèle que les autres taxes sur les ventes imposées partout au Canada. Ce modèle combine des dispositions taxant les «vente[s]» avec des prescriptions énonçant que la taxe est payée par le «consommateur» des biens taxés. En dépit du renvoi au «consommateur» et à la «consommation», il est de jurisprudence constante que ces taxes sont essentiellement des taxes sur les ventes, et non des taxes à la consommation. En fait, notre Cour a statué que la loi qui a précédé celle qui est en cause ici, dans laquelle le législateur avait recours à une combinaison semblable de dispositions ayant trait à la vente et à la consommation, était une taxe sur les ventes et non une taxe à la consommation: voir Simpsons‑Sears Ltée c. Secrétaire provincial (N.-B.), [1978] 2 R.C.S. 869, les motifs du juge Ritchie.
21. Le libellé particulier de la législation fiscale canadienne moderne en matière de taxe sur les ventes est attribuable à l’interdiction constitutionnelle faite aux provinces de recourir à la taxation indirecte. Ces dernières ne disposent que de la taxation directe -- des taxes dont l’incidence fiscale s’exerce principalement sur la personne qui les acquitte. Elles ne peuvent pas imposer des taxes susceptibles d’être reportées sur autrui: voir la Loi constitutionnelle de 1867, par. 92(2) .
22. Une taxe imposée sur la vente en soi contrevient à cette règle, étant donné que l’acheteur peut revendre le bien à quelqu’un d’autre et rejeter sur lui la taxe en l’incluant dans le prix de la revente. Les premières taxes sur les ventes ont été annulées pour cette raison: voir Attorney-General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934 (C.P.). En réaction à l’arrêt Canadian Pacific, la Colombie‑Britannique a adopté une véritable taxe à la consommation, dont la validité a été confirmée dans l’arrêt Attorney-General for British Columbia c. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45 (C.P.). Cependant, comme les taxes à la consommation se sont révélées difficiles à calculer et à percevoir, les provinces ont finalement eu recours à un nouveau procédé -- la taxe sur les ventes est mise à la charge du consommateur ou de l’utilisateur final du bien ce qui permet de contourner le problème de la taxation indirecte: voir les motifs du juge en chef Laskin dans Simpsons‑Sears, précité, à la p. 872. Cette sorte de taxe a été confirmée, étant jugée directe dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops, Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550 (C.P.).
23. La nouvelle taxe soulevait une question fondamentale -- celle dont nous sommes saisis dans le présent pourvoi. Quelle était la nature de la nouvelle taxe? S’agissait‑il d’une taxe à la consommation? Ou s’agissait‑il d’une taxe sur les ventes? Le Conseil privé, pour les motifs exposés par le vicomte Simon dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops, a confirmé la taxe parce que les taxes sur les ventes pouvaient être directes (à la p. 564). En tenant ce raisonnement, il acceptait implicitement que la taxe était une taxe sur les ventes.
24. Le problème a ensuite été examiné dans l’arrêt Simpsons‑Sears, précité, qui portait sur la loi du Nouveau‑Brunswick en cause dans le présent pourvoi. À cette époque, la Loi employait une terminologie propre à la taxe sur les ventes tout en parlant de consommateur et de consommation. L’article 4, l’article taxateur, imposait une taxe au consommateur: «Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province doit verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises . . .» L’article 5 précisait que la taxe était payable au moment de l’achat. Comme la loi en cause ici, la loi définissait aussi les mots «consommation» et «consommateur» et prévoyait une modification du taux de taxation lorsque, par exemple, les biens étaient achetés aux fins de consommation à l’extérieur de la province. Décrivant la nature de la taxe établie par la loi, le juge Ritchie, s’exprimant au nom des juges majoritaires, a affirmé à la p. 888: «J’ai cité les articles ci‑dessus dans le [. . .] but de montrer que le concept initial de taxe de vente payable par le consommateur‑acheteur se retrouve dans la loi actuelle . . .» Pour répondre à l’argument voulant que la taxe soit une taxe à la consommation, le juge Ritchie a fait remarquer, à la p. 887, qu’«on doit interpréter la “consommation” comme une consommation après vente . . .» (en italique dans l’original) et il a conclu qu’à «cette fin, “une vente” est un élément essentiel de la consommation taxable . . .» Bref, il a été décidé que la taxe conservait son caractère de taxe sur les ventes même si le texte faisait référence à la consommation. Il s’ensuivait que l’utilisation ou la «consommation» de catalogues n’était pas taxable en l’absence d’une vente.
25. Notre Cour s’est prononcée pour la dernière fois sur le caractère d’une taxe sur les ventes supportée par les consommateurs, dans l’arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161. Le litige portait sur la validité d’une taxe provinciale établie sous le régime de la Gasoline Tax Act, art. 25 (cité à la p. 1175), laquelle était mise à la charge de [traduction] «toute personne qui, dans les limites de la province, [. . .] a acheté ou a reçu de l’essence destinée à sa consommation ou à son usage personnels . . .» En réponse à l’argument voulant que la taxe fût une taxe à la consommation, le juge La Forest a affirmé, à la p. 1187, que «[l]a loi n’impose manifestement pas une taxe à la consommation. Si la définition parle de consommation ou d’usage, c’est simplement pour définir le contribuable, c.‑à‑d. un acheteur qui se procure de l’essence pour son propre usage.»
26. Ces précédents ont fixé le droit: les taxes sur les ventes provinciales qui frappent les ventes au détail sont précisément des taxes sur les ventes, malgré les renvois aux «consommateur[s]» et à la «consommation» faits afin d’éviter la qualification de taxe indirecte. Dans Miawpukek Indian Band c. Newfoundland (Minister of Finance) (1995), 130 Nfld. & P.E.I.R. 164, (C.S. 1re inst. T.‑N.) le juge Roberts a affirmé, à la p. 170, au sujet d’une disposition semblable de la Retail Sales Tax Act, R.S.N. 1990, ch. R‑15, de Terre‑Neuve:
[traduction] À mon avis, le fait que la taxe prévue par ledit art. 3 soit une taxe «sur la consommation ou l’utilisation de ce bien» ne change rien. Ces mots visent à faire de cette taxe une taxe directement supportée par le consommateur, et non une taxe répercutée sur quelqu’un d’autre, et donc une taxe que la province a la compétence d’imposer. Le point important, aux fins de la présente analyse, c’est que la taxe est imposée «au moment de la vente».
Voir aussi Maritimes Tax Reporter (1993 (feuilles mobiles)), au ¶ 60‑004:
[traduction] Au Nouveau‑Brunswick, la taxe sur les ventes frappe l’achat de biens et de services à leur juste valeur marchande à l’intérieur de la province.
La taxe sur les ventes est conçue de manière à n’avoir d’incidence que sur le consommateur ou l’utilisateur final du bien au Nouveau‑Brunswick.
27. Le texte des disposition