Office canadien de commercialisation des oeufs c. Richardson

Office canadien de commercialisation des oeufs c. Richardson
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-05-30
Recueil
[1998] 3 RCS 157
Numéro de dossier
25192
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Territoires du Nord-Ouest
Sujets
Action
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25192
Contenu de la décision
Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157
Office canadien de commercialisation des œufs Appelant
c.
Pineview Poultry Products Ltd. et
Frank Richardson faisant affaires
sous le nom de Northern Poultry Intimés
et
Le commissaire des Territoires du Nord‑Ouest
représenté par le procureur général des Territoires du Nord‑Ouest,
le procureur général du Canada,
le procureur général de l’Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de l’Alberta,
le Conseil des Canadiens,
Sierra Legal Defence Fund Society
et Alberta Barley Commission Intervenants
Répertorié: Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson
No du greffe: 25192.
* 1997: 30 mai.
* Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
** Nouvelle audition: 1998: 19 mars; 1998: 5 novembre.
** Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel des territoires du nord‑ouest
Pratique ‑‑ Qualité pour agir ‑‑ Personnes morales ‑‑ Contestation fondée sur la Charte ‑‑ Régime de commercialisation des œufs permettant seulement aux producteurs des provinces qui en font partie de commercialiser des œufs sur le marché interprovincial ou d’exportation ‑‑ Organisme de l’État qui régit la production et la commercialisation des œufs intentant une action en dommages‑intérêts pour commerce interprovincial illégal d’œufs contre des personnes morales produisant des œufs dans les Territoires du Nord‑Ouest ‑‑ Injonction également sollicitée contre ces producteurs d’œufs ‑‑ Producteurs d’œufs alléguant en défense que la mesure législative fédérale régissant le régime de commercialisation des œufs porte atteinte à la liberté d’association et à la liberté de circulation et d’établissement garanties par la Charte ‑‑ Les producteurs d’œufs ont‑ils qualité pour contester la constitutionnalité de la mesure législative en cause?
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté de circulation et d’établissement ‑‑ Droit de gagner sa vie dans toute province ‑‑ Régime de commercialisation des œufs ‑‑ Producteurs d’œufs des Territoires du Nord‑Ouest incapables de commercialiser des œufs sur le marché interprovincial parce que le régime de commercialisation des œufs permet seulement aux producteurs des provinces qui en font partie de commercialiser des œufs sur le marché interprovincial ou d’exportation ‑‑ Le régime porte‑t‑il atteinte au droit de gagner sa vie dans toute province? ‑‑ Le régime établit‑il une distinction fondée principalement sur le lieu de résidence? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 6(2) b), (3) a) ‑‑ Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, C.R.C., ch. 646 ‑‑ Règlement de 1987 sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, DORS/87‑242, art. 3, 4(1), 7(1)d), e) ‑‑ Règlement de 1986 de l’Office canadien de commercialisation des œufs sur le contingentement, DORS/86‑8, art. 4(1)a), 5(2), 6, 7(1).
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d’association ‑‑ Régime de commercialisation des œufs ‑‑ Producteurs d’œufs des Territoires du Nord‑Ouest incapables de commercialiser des œufs sur le marché interprovincial parce que le régime de commercialisation des œufs ne permet de le faire qu’aux producteurs des provinces qui en font partie ‑‑ Le régime viole‑t‑il la liberté d’association? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 2d) ‑‑ Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, C.R.C., ch. 646 ‑‑ Règlement de 1987 sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, DORS/87‑242, art. 3, 4(1), 7(1)d), e) ‑‑ Règlement de 1986 de l’Office canadien de commercialisation des œufs sur le contingentement, DORS/86‑8, art. 4(1)a), 5(2), 6, 7(1).
Les intimés, Richardson, qui fait affaires sous le nom de Northern Poultry, et Pineview Poultry Products Ltd., sont les seuls producteurs d’œufs des T.N.‑O. Richardson a commencé à produire des œufs en 1987, suivi de Pineview en 1990, et les deux ont commercialisé leurs œufs sur les marchés intraprovincial et interprovincial. Depuis 1972, le marché des œufs au Canada est assujetti à un régime fédéral-provincial de lois et règlements imbriqués. L’appelant, l’OCCO, est chargé de régir le commerce interprovincial des œufs et il attribue des contingents ou quotas fédéraux à chacune des 10 provinces, mais non aux deux territoires. En vertu de la partie fédérale du régime de commercialisation des œufs, un contingent et un permis fédéraux sont requis pour produire et commercialiser des œufs destinés aux marchés interprovincial et d’exportation. Il résulte de l’exclusion des T.N.‑O. de l’application des divers règlements que les œufs qui y sont produits ne peuvent pas être commercialisés légalement sur le marché interprovincial ou d’exportation. En 1992, l’OCCO a intenté contre les intimés une action en dommages‑intérêts pour commerce interprovincial illégal d’œufs. Il a également sollicité une injonction les empêchant de commercialiser leurs œufs sur le marché interprovincial. Pour se défendre, les intimés ont contesté la constitutionnalité de la législation fédérale sur la commercialisation des œufs. Le juge de première instance a reconnu aux intimés la qualité pour agir dans l’intérêt public. Quant aux questions constitutionnelles, il a jugé que la Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, l’art. 3, le par. 4(1) et les al. 7(1)d) et 7(1)e) du Règlement de 1987 sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, ainsi que l’al. 4(1)a), le par. 5(2), l’art. 6 et le par. 7(1) du Règlement de 1986 de l’Office canadien de commercialisation des œufs sur le contingentement contrevenaient aux al. 2d) et 6(2) b) et au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés , et ne pouvaient être sauvegardés par l’article premier. Au sujet de la réparation, le juge de première instance a accordé aux producteurs d’œufs des T.N.‑O. une exemption constitutionnelle de l’application du régime de réglementation. La Cour d’appel a convenu avec le juge de première instance que les intimés devraient avoir qualité pour agir dans l’intérêt public et a confirmé sa décision, sauf en ce qui concerne le par. 15(1) de la Charte . Le présent pourvoi soulève les questions suivantes: (1) Les intimés ont‑ils qualité pour contester la constitutionnalité de la législation fédérale sur la commercialisation des œufs? Et (2) ce régime viole‑t‑il l’al. 2d) et l’art. 6 de la Charte ? La question relative au par. 15(1) n’a pas été soulevée devant notre Cour.
Arrêt (les juges McLachlin et Major sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Bastarache et Binnie: Notre Cour pourrait reconnaître aux intimés la qualité pour agir, en vertu de son pouvoir discrétionnaire résiduaire. En vertu de ce pouvoir, notre Cour peut toujours choisir d’entendre des arguments fondés sur la Charte qui sont présentés par des parties qui, normalement, n’auraient pas qualité pour invoquer la Charte , si la question en cause est d’importance pour le public. La constitutionnalité du régime fédéral de commercialisation des œufs est manifestement une question d’importance nationale, tout comme le sont les questions plus particulières qui ont été soulevées au sujet de l’application aux personnes morales de l’al. 2d) et de l’art. 6 de la Charte . De toute façon, en l’espèce, les intimés ont qualité pour contester la constitutionnalité du régime fédéral de commercialisation des œufs par le biais d’une extension de l’exception de l’arrêt Big M Drug Mart. Ils n’ont pas à chercher à se faire reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public. Quoique en règle générale une disposition de la Charte ne puisse être invoquée que par ceux qu’elle protège, l’exception de l’arrêt Big M Drug Mart, qui reconnaît la qualité pour agir de plein droit à la personne accusée en vertu d’une mesure législative qui serait inconstitutionnelle, devrait être élargie afin de permettre aux personnes morales d’invoquer la Charte lorsqu’elles sont défenderesses dans des poursuites civiles intentées par l’État ou un organisme de l’État conformément à un régime de réglementation. Tout comme nul ne devrait être déclaré coupable d’une infraction définie par une loi inconstitutionnelle, nul ne devrait faire l’objet de procédures et de sanctions coercitives autorisées par une telle loi. En l’espèce, les intimés ne comparaissent pas volontairement devant la cour. Ils sont menacés du fait qu’un organisme de l’État les fait comparaître au moyen d’une demande d’injonction fondée sur un régime de réglementation. Si cette demande était accueillie, il pourrait en résulter une mise à exécution par voie de procédures en matière d’outrage. Si ces réparations reposent sur une règle de droit inconstitutionnelle, il n’y a pas lieu d’empêcher un défendeur d’en plaider l’inconstitutionnalité, uniquement parce que la disposition constitutionnelle qui la rend invalide ne s’applique pas à une personne morale.
L’alinéa 6(2) b) de la Charte garantit le droit de «gagner [sa] vie dans toute province», et l’al. 6(3) a) réduit la portée de ce droit en le subordonnant aux lois d’application générale de la province, à l’exception de celles qui établissent entre les gens une distinction «fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou actuelle». Ces alinéas doivent s’interpréter conjointement comme définissant un seul droit, plutôt qu’un droit «sauvegardé» de façon externe par un autre droit. L’alinéa 6(3) a) n’est pas une disposition «de sauvegarde» au même titre que le sont l’al. 6(3) b), le par. 6(4) , ou encore l’article premier de la Charte ; aucune de ces dispositions n’est indispensable pour définir l’objet des articles dont elles limitent la portée. Il y a lieu de donner pleinement effet à l’interdépendance des al. 6(2) b) et 6(3) a) en déterminant l’objet et la portée des deux dispositions conjointement sans qu’il soit nécessaire d’appliquer l’al. 6(3) a) une deuxième fois.
L’article 6 de la Charte garantit la libre circulation des gens, non en tant que caractéristique de l’unité économique du pays, mais plutôt en vue d’atteindre un objectif en matière de droits de la personne. Il est axé sur l’individu. L’article 6 se rapporte à un attribut essentiel de la personnalité et garantit que le choix de l’endroit où gagner sa vie ne sera pas entravé au moyen d’un traitement inégal, fondé sur le lieu de résidence, par les lois en vigueur dans le ressort où la personne visée gagne sa vie. Vu cet objet, l’analyse en jeu à l’art. 6 est axée non pas sur le type d’activité économique en cause, mais plutôt sur l’objet et l’effet de la mesure législative particulière et sur la question de savoir si cet objet et cet effet portent atteinte au droit de gagner sa vie sans être assujetti à une distinction fondée sur le lieu de résidence.
La portée de l’art. 6 doit en refléter l’objet fondamental. Dans le contexte d’une économie caractérisée par des moyens de communication modernes et des types de biens et de services qui peuvent facilement être transportés sur de longues distances, il faut reconnaître que ce qui caractérise la liberté de circulation et d’établissement requise à l’art. 6 n’est pas le déplacement physique vers une autre province, mais plutôt toute tentative de créer de la richesse dans une autre province, que ce soit par la production, la commercialisation ou l’accomplissement de quelque chose. Vu qu’en l’espèce des résidents d’une province d’origine (les T.N.‑O.) cherchent à commercialiser quelque chose de valeur -- des œufs -- dans d’autres provinces de destination, il s’agit clairement d’une tentative de «gagner sa vie» dans une autre province, ce qui fait intervenir la liberté de circulation et d’établissement garantie par l’art. 6.
Pour décider si la mesure législative contestée «établi[t] entre les personnes [une] distinction fondée principalement sur la province de résidence [. . .] actuelle», au sens de l’al. 6(3) a), il faut comparer les résidents de la province d’origine qui tentent de gagner leur vie dans une province de destination, avec les résidents de la province de destination qui gagnent également leur vie dans cette province. Comme on peut gagner sa vie au moyen de la production, de la commercialisation ou de l’accomplissement de quelque chose, dans chaque cas, le groupe de référence approprié dépendra de la nature du gagne‑pain qui est assujetti à des restrictions. En l’espèce, les intimés se plaignent que leur capacité de gagner leur vie en commercialisant leurs œufs dans d’autres provinces de destination est compromise en raison de leur lieu de résidence. Pour déterminer si une distinction est établie en l’espèce, il faut donc comparer les conditions auxquelles les producteurs d’œufs des T. N.‑O. peuvent commercialiser leurs œufs dans la province de destination, avec celles auxquelles les producteurs d’œufs résidant dans cette province peuvent y commercialiser leurs œufs. Si ces conditions établissent une distinction fondée principalement sur le lieu de résidence, il y a alors violation de l’art. 6. L’utilisation du mot «principalement» dans la garantie de libre circulation laisse entendre qu’il faut apprécier d’autres objets et effets pour déterminer si l’aspect de la distinction relatif au lieu de résidence est principal. Dans bien des cas, il peut y avoir des raisons valables de limiter l’application d’un régime législatif à une seule province ou à certaines régions du Canada; ces raisons l’emporteront sur un effet discriminatoire lié au lieu de résidence au sens de l’art. 6. La question de savoir si la distinction est inacceptable dans le contexte de l’art. 6 dépend entièrement de la raison pour laquelle la distinction est qualifiée de dominante, comme l’indique le mot «principalement». Compte tenu du besoin de déterminer le motif principal de distinction énoncé à l’al. 6(3) a), l’analyse fondée sur le partage des compétences, qui est axée sur la qualification de la matière principale sur laquelle porte la mesure législative en cause, fournit une méthodologie utile qui peut être appliquée pour déterminer si une distinction fondée «principalement» sur le lieu de résidence est établie.
Le régime national de commercialisation des œufs n’établit pas de distinction fondée principalement sur le lieu de résidence. L’objet initial du régime -- qui est d’assurer une commercialisation ordonnée et juste des œufs au Canada -- est valide même si les circonstances ont changé depuis 1972, et l’utilisation des antécédents de production en tant que moyen d’attribuer des quotas en favorise la réalisation. L’exclusion des producteurs des T.N.‑O. n’est que l’application du principe d’attribution des quotas en fonction d’antécédents de production, et elle partage le même objet incontesté.
Il faut également examiner l’effet juridique et l’effet pratique du régime législatif pour en déterminer la constitutionnalité. Il se peut qu’avec le temps ces effets deviennent importants au point de constituer la caractéristique principale de la mesure législative et d’en supplanter ainsi l’objet initial. Le groupe de référence dont il convient de se servir pour apprécier l’incidence discriminatoire de la mesure législative est non pas celui des producteurs d’œufs établis dans la province de destination qui cherchent à y commercialiser leurs œufs, mais plutôt celui des nouveaux producteurs d’œufs dans la province de destination qui n’ont pas de quota et qui cherchent à y commercialiser leurs œufs. Il s’agit du seul moyen convenable d’apprécier l’importance du lieu de résidence des producteurs dans l’application du régime de commercialisation des œufs. Malheureusement, peu d’éléments de preuve directe concernant cette question ont été présentés devant notre Cour et les tribunaux d’instance inférieure. Il incombe aux intimés en l’espèce de prouver qu’il y a eu violation d’un droit garanti par la Charte . Bien qu’ils aient établi que l’effet juridique du présent régime est de les empêcher en droit d’obtenir un quota pour leurs œufs, ils n’ont pas démontré qu’ils subissent en pratique, comparativement aux producteurs qui résident dans la ou les provinces de destination et qui eux non plus ne possèdent pas de quota, un préjudice assez grave pour que l’objet principal de la législation doive être décrit comme établissant, à l’égard des producteurs des T.N.‑O., une distinction fondée sur leur lieu de résidence. Les intimés n’ont donc pas établi que les effets concrets du régime, dans la mesure où ils sont liés à la province de résidence, supplantent ses objectifs valides décrits comme étant sa caractéristique principale.
Le régime de commercialisation des œufs ne viole pas l’al. 2d) de la Charte . La liberté d’association ne protège que l’aspect collectif de l’activité, non pas l’activité elle‑même. Bien qu’il n’y ait pas un seul commerce ou profession qu’une personne peut exercer seule, prétendre que, s’il est nécessaire de s’associer avec autrui pour faire quelque chose, alors le droit garanti à l’al. 2d) va au-delà de la protection de l’acte d’association et protège également l’activité même pour laquelle l’association est formée, aurait pour effet de constitutionnaliser tous les rapports commerciaux sous la rubrique de la liberté d’association. L’alinéa 2d) ne protège pas une activité pour le seul motif que cette activité est un objet fondamental ou essentiel d’une association. L’alinéa 2d) ne crée pas non plus le droit d’accomplir collectivement ce qu’il est interdit d’accomplir individuellement. Ainsi, peu importe que l’activité soit à la base de l’association ou que l’association soit à la base de l’activité, ce qu’on tente de faire, c’est d’étendre à des activités non protégées par la Constitution, si elles sont exercées par des individus, la protection constitutionnelle du seul fait que ces individus se sont associés pour les exercer.
Les juges McLachlin et Major (dissidents): Il y a lieu, en l’espèce, d’accorder aux intimés la qualité pour débattre les questions relatives à la Charte , par le biais d’une extension de l’exception de l’arrêt Big M Drug Mart.
L’article 6 de la Charte vise à promouvoir l’union économique des provinces et à garantir à chaque Canadien le droit de se déplacer dans tout le pays, de choisir son lieu de résidence n’importe où à l’intérieur de ses frontières et de gagner sa vie, sans égard aux frontières provinciales. En vertu de l’art. 6, le droit de gagner sa vie dans toute province (al. 6(2) b)) n’est pas un droit absolu. Pour comprendre l’intention des rédacteurs de la Charte , il faut interpréter l’énoncé général des droits conjointement avec ses restrictions et exceptions, y compris la restriction prévue à l’al. 6(3) a) qui permet de sauvegarder les lois d’application générale qui peuvent établir, de manière accessoire, une distinction fondée sur le lieu de résidence actuel ou antérieur.
La rubrique «Liberté de circulation et d’établissement» ne limite pas les droits garantis par l’al. 6(2) b) à une catégorie particulière de situations. À la première étape de l’analyse de l’art. 6, le libellé général de l’al. 6(2) b) vise toutes les lois et tous les usages gouvernementaux qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher quelqu’un de gagner sa vie n’importe où au Canada, en raison de sa province de résidence. Pour qu’il y ait atteinte au droit garanti à l’al. 6(2) b), il suffit que la personne soit défavorisée dans la façon dont elle a choisi de gagner sa vie. En l’espèce, il est satisfait à la première étape de l’analyse de l’art. 6. En interdisant aux résidents des T.N.‑O. de faire le commerce interprovincial et international d’œufs, contrairement aux résidents des autres provinces qui, eux, jouissent de ce droit, le régime de commercialisation des œufs a pour effet d’empêcher quelqu’un de gagner sa vie n’importe où au Canada, en raison de sa province de résidence. Chacun des intimés est désavantagé dans la façon dont il a choisi de gagner sa vie parce qu’il vit dans une province ou un territoire donné plutôt qu’ailleurs. Ainsi, il y a atteinte à la liberté de circulation et d’établissement de chacun d’eux.
L’argument voulant que le régime de commercialisation des œufs n’établisse aucune distinction fondée sur le lieu de résidence, parce qu’il vise les œufs et non les personnes, est erroné en ce sens qu’il limite artificiellement l’examen des effets du régime au seul produit exporté. Si une loi a pour effet d’empiéter sur la capacité des gens de gagner leur vie, elle n’est pas exemptée de l’application de l’al. 6(2)b) du seul fait que le mode d’empiétement concerne la circulation de biens et services d’une province à l’autre. Quoique l’al. 6(2) b) soit axé sur la libre circulation des gens et non pas sur celle des biens ou services, il protège le droit d’une personne de faire traverser des frontières à des biens et à des services lorsque cela fait partie intégrante de son gagne‑pain. L’argument selon lequel le régime vise le lieu de résidence des poules et non celui des gens ne tient pas compte non plus de son effet véritable sur les producteurs d’œufs qui résident dans les T.N.‑O. S’ils transfèrent leur production dans une province tout en continuant de résider dans les T.N.‑O., ils subissent un désavantage, sur le plan concurrentiel et personnel, dans leur capacité de gagner leur vie. S’ils transfèrent leur résidence de l’autre côté de la frontière pour éviter un tel désavantage, ils perdent le droit de résider à l’endroit de leur choix. D’une manière ou d’une autre, ils subissent des effets discriminatoires du fait qu’ils résident actuellement dans les T.N.‑O. Enfin, il y a lieu aussi de rejeter l’argument voulant que le régime de commercialisation des œufs établisse une distinction fondée sur les antécédents de production et non sur le lieu de résidence. En l’espèce, contrairement aux autres affaires citées, il est interdit à tous les producteurs d’un territoire de participer à un régime réglementé par le gouvernement fédéral.
Les textes législatifs ou usages fédéraux qui créent des obstacles à la libre circulation n’échappent pas au contrôle fondé sur l’al. 6(2)b) du seul fait qu’ils n’établissent pas de distinction entre les résidents et les non‑résidents d’une province donnée. Il faut également démontrer qu’ils n’établissent pas de distinction entre les résidents de la province ou du territoire en cause et ceux d’une autre province ou d’un autre territoire du Canada. En conséquence, les éléments de comparaison qu’il convient d’utiliser pour déterminer si la mesure législative fédérale contestée en l’espèce établit une distinction fondée sur la province de résidence antérieure ou actuelle sont les gens du reste du Canada et non seulement ceux des T.N.‑O. Le régime de commercialisation des œufs, en tant que mesure législative fédérale, ne traite pas de la même façon toutes les personnes qui se trouvent au Canada.
À la deuxième étape de l’analyse, l’al. 6(3) a) de la Charte vise à «sauvegarder» une loi ou un usage qui relève, au départ, de l’al. 6(2) b), sauf si cette loi ou cet usage a pour objet ou pour effet principal d’établir une distinction fondée sur le lieu de résidence. Cette disposition permet aux provinces et au gouvernement fédéral de créer des désavantages fondés sur des frontières provinciales, pourvu qu’un tel effet découle accessoirement d’un autre objectif relevant de leur domaine de compétence législative légitime. En l’espèce, l’exclusion des T.N.‑O. du régime fédéral de commercialisation des œufs a un effet disproportionné sur les gens qui y résident et ne découle pas accessoirement d’un objectif plus général. Elle est le fruit d’un accident historique. Parce qu’il établit, à l’égard des producteurs d’œufs des T.N.‑O., une distinction fondée principalement sur leur lieu de résidence, le régime ne peut pas être sauvegardé par l’al. 6(3) a).
L’atteinte à l’al. 6(2) b) n’est pas justifiée au sens de l’article premier de la Charte . L’objectif des aspects attentatoires du régime législatif n’est pas un objectif urgent et réel de l’État. La restriction est le fruit d’un accident historique; elle n’a pas été établie à dessein. Elle mine l’objectif même du régime de commercialisation des œufs, qui est d’établir un système national stable de gestion de l’approvisionnement en œufs. Il s’ensuit que la mesure législative ne satisfait pas au premier volet du critère de l’arrêt Oakes. La déclaration d’incompatibilité avec la Charte devrait être suspendue pour une période de six mois à partir de la date du présent jugement, afin de permettre la tenue de négociations visant l’inclusion des T.N.‑O. et du Yukon.
Jurisprudence
Citée par les juges Iacobucci et Bastarache
Arrêt appliqué: R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; distinction d’avec les arrêts: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Dywidag Systems International, Canada Ltd. c. Zutphen Brothers Construction Ltd., [1990] 1 R.C.S. 705; arrêts examinés: Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591; MacKinnon c. Canada (Pêches et Océans), [1987] 1 C.F. 490; Groupe des éleveurs de volailles de l’est de l’Ontario c. Office canadien de commercialisation des poulets, [1985] 1 C.F. 280; Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335; arrêts mentionnés: Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Jamieson c. Attorney‑General of British Columbia (1971), 21 D.L.R. (3d) 313; Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575; Malartic Hygrade Gold Mines (Quebec) Ltd. c. R., [1982] C.S. 1146; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Winner c. S.M.T. (Eastern) Ltd., [1951] R.C.S. 887; Prince Edward Island Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392; Gold Seal Ltd. c. Attorney‑General for Alberta (1921), 62 R.C.S. 424; Murphy c. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Re Mia and Medical Services Commission of British Columbia (1985), 17 D.L.R. (4th) 385; Demaere c. La Reine du chef du Canada, [1983] 2 C.F. 755; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Basile c. Attorney‑General of Nova Scotia (1984), 11 D.L.R. (4th) 219; Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42; Canadian Civil Liberties Assn. c. Ontario (Minister of Education) (1990), 71 O.R. (2d) 341; Milk Board c. Clearview Dairy Farm Inc. (1986), 69 B.C.L.R. 220, conf. par (1987), 12 B.C.L.R. (2d) 116; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Collymore c. Attorney‑General, [1970] A.C. 538; Re Retail, Wholesale & Department Store Union and Government of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th) 609; R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591; Murphy c. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335; Groupe des éleveurs de volailles de l’est de l’Ontario c. Office canadien de commercialisation des poulets, [1985] 1 C.F. 280; MacKinnon c. Canada (Pêches et Océans), [1987] 1 C.F. 490.
Lois et règlements cités
Broiler Hatching Eggs and Chicks -- Marketing, R.R.O. 1990, règl. 396 [mod. règl. de l’Ont. 744/91].
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d), 6 , 7 , 15 , 30 .
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), art. 2 , 13(1) , 23(1) .
Eggs — Extension of Powers, règl. de l’Ont. 786/91.
Eggs — Marketing, R.R.O. 1990, règl. 407 [mod. règl. de l’Ont. 154/94].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 91(12) , 92 , 92(9) , 92(13) , 121 .
Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.R.O. 1990, ch. F.9, art. 21.
Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.T.N.‑O. 1991, ch. 35 [non en vigueur], art. 7(1), (2).
Loi sur les offices des produits agricoles, L.R.C. (1985), ch. F‑4 [mod. 1993, ch. 3], art. 2 «plan de commercialisation», «produit agricole» ou «produit de ferme», 7(1)d), 16, 17, 21, 22, 23, 37(1).
Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs au Canada, DORS/95‑280 [mod. DORS/95‑482, art. 1].
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, R.T. Can. 1976 no 46, art. 6(1).
Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, C.R.C., ch. 646, annexe, partie I, art. 2 [mod. DORS/81‑713; rempl. DORS/96‑140], partie II, art. 2(1), 4.
Règlement antidumping sur la fixation des prix des œufs du Canada, C.R.C., ch. 654.
Règlement de 1986 de l’Office canadien de commercialisation des œufs sur le contingentement, DORS/86‑8 [mod. DORS/86‑411], art. 3, 4, 5, 6 , 7 , annexe [rempl. DORS/97‑4, art. 1 ].
Règlement de 1987 sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, DORS/87‑242, art. 3 [rempl. DORS/88‑488, art. 1], 4, 7(1)d), e).
Règlement sur la fixation des prix des œufs du Canada (marchés interprovincial et d’exportation), C.R.C., ch. 657.
Doctrine citée
Blache, Pierre. «Les libertés de circulation et d’établissement». Dans Gérald‑A. Beaudoin et Errol Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés , 3e éd. Montréal: Wilson & Lafleur, 1996.
Brun, Henri, et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 3e éd. Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1997.
Dickson, Brian. «The Canadian Charter of Rights and Freedoms : Context and Evolution». Dans Gérald‑A. Beaudoin et Errol Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés , 3e éd. Montréal: Wilson & Lafleur, 1996.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 4th ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1997.
Jackman, Martha. «Interprovincial Mobility Rights Under the Charter » (1985), 43(2) U.T. Fac. L. Rev. 16.
Laskin, John B. «Mobility Rights under the Charter » (1982), 4 Supreme Court L.R. 89.
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Schmeiser, Douglas A., and Katherine J. Young. «Mobility Rights in Canada» (1983), 13 Man. L.J. 615.
Shores, William. «Walking Onto an Unfamiliar Playing Field -- Expanding the Freedom of Association to Cover Trade» (1996), 6 Reid’s Administrative Law 1.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel des Territoires du Nord‑Ouest, [1996] N.W.T.R. 201, [1996] 3 W.W.R. 153, 132 D.L.R. (4th) 274, 38 Admin. L.R. (2d) 49 et 87, [1996] N.W.T.J. nos 6 et 38 (QL), qui a rejeté l’appel interjeté par l’appelant contre un jugement du juge de Weerdt, [1995] N.W.T.R. 360, [1995] 8 W.W.R. 457, 129 D.L.R. (4th) 195, 33 Admin. L.R. (2d) 128, [1995] N.W.T.J. no 71 (QL), qui avait déclaré inconstitutionnelles certaines parties du régime de commercialisation des œufs. Pourvoi accueilli, les juges McLachlin et Major sont dissidents.
François Lemieux et David K. Wilson, pour l’appelant.
Graham McLennan et Katharine L. Hurlburt, pour les intimés.
James G. McConnell, pour l’intervenant le commissaire des Territoires du Nord‑Ouest.
Edward R. Sojonky, c.r., et Ian McCowan, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Lori Sterling, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Jean Bouchard, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Margaret A. Unsworth, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
David R. Boyd, pour les intervenants le Conseil des Canadiens et Sierra Legal Defence Fund Society.
Dale Gibson et Ritu Khullar, pour l’intervenante l’Alberta Barley Commission.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Bastarache et Binnie rendu par
//Les juges Iacobucci et Bastarache//
1 Les juges Iacobucci et Bastarache -- Le présent pourvoi soulève des questions fondamentales en ce qui concerne la liberté de circulation et d’établissement garantie par l’art. 6, et la liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés . Ces libertés garanties par la Charte sont revendiquées par des producteurs d’œufs des Territoires du Nord‑Ouest qui souhaitent commercialiser leurs œufs partout au Canada, bien que les Territoires du Nord‑Ouest ne participent pas au régime fédéral‑provincial de commercialisation des œufs au Canada.
I. Les faits
2 Les intimés, Frank Richardson, qui fait affaires sous le nom de Northern Poultry, et Pineview Poultry Products Ltd., sont les seuls producteurs d’œufs des Territoires du Nord‑Ouest. Richardson a commencé à produire des œufs en 1987, suivi de Pineview en 1990.
3 L’Office canadien de commercialisation des œufs («OCCO») est chargé de régir le commerce interprovincial de cette denrée. Il attribue des contingents ou quotas fédéraux à chacune des 10 provinces, mais non aux deux territoires. En septembre 1992, l’OCCO a intenté contre Richardson et Pineview une action en dommages‑intérêts pour commerce interprovincial illégal d’œufs, et a également demandé une injonction interdisant aux intimés d’offrir sur le marché interprovincial des œufs produits dans les Territoires du Nord-Ouest.
II. Le régime canadien de commercialisation des œufs
4 Le marché des œufs au Canada est régi par des lois et règlements fédéraux et provinciaux imbriqués, qui ont été adoptés conformément à l’Accord fédéral‑provincial relatif à la mise en place d’un système global de commercialisation visant à la réglementation de la commercialisation des œufs au Canada, conclu en 1972, et à ses modifications de 1976. Du côté fédéral, il y a la Loi sur les offices des produits agricoles, L.R.C. (1985), ch. F‑4 , et une série de règlements relatifs aux œufs, pris en vertu de cette loi, notamment la Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, C.R.C., ch. 646 («Proclamation visant l’OCCO»), le Règlement de 1986 de l’Office canadien de commercialisation des œufs sur le contingentement, DORS/86‑8 («Règlement sur le contingentement»), le Règlement de 1987 sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, DORS/87‑242 («Règlement sur les permis»), l’Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs au Canada, DORS/95‑280, le Règlement sur la fixation des prix des œufs du Canada (marchés interprovincial et d’exportation), C.R.C., ch. 657, et le Règlement antidumping sur la fixation des prix des œufs du Canada, C.R.C., ch. 654. Est en cause dans la présente affaire la constitutionnalité de la Proclamation visant l’OCCO et de certaines parties du Règlement sur les permis et du Règlement sur le contingentement.
5 La Loi sur les offices des produits agricoles est la loi‑cadre générale qui prévoit la création du Conseil national des produits agricoles («CNPA») et d’offices (dont l’OCCO est un exemple) chargés de régir les produits agricoles. Le CNPA est composé de trois à neuf membres nommés par le gouverneur en conseil. Il a pour fonction, notamment, d’examiner les plans de commercialisation, ordonnances et règlements proposés par les offices, et de soumettre ses recommandations en la matière au ministre de l’Agriculture.
6 La partie II de la Loi traite des offices de commercialisation des produits de ferme. Les œufs sont, selon la définition de l’art. 2 , des «produits de ferme» ou «produits agricoles» aux fins de cette partie II. Le gouverneur en conseil peut, par proclamation, créer des offices chargés de régir les produits agricoles (art. 16 et 17). Ces offices ont pour mission de promouvoir «la production et la commercialisation [du produit agricole relevant de leur compétence respective] de façon à en accroître l’efficacité et la compétitivité», et de veiller aux intérêts tant des producteurs que des consommateurs (art. 21). Le paragraphe 22(1) énumère les pouvoirs qui peuvent leur être conférés par proclamation, dont celui d’acheter le produit réglementé, de désigner les organismes chargés de commercialiser ce produit sur le marché interprovincial ou international, et de percevoir des redevances auprès des personnes qui se livrent à la commercialisation du produit réglementé. Les offices peuvent aussi être habilités à prendre les ordonnances ou règlements nécessaires à l’exécution d’un plan de commercialisation (al. 22(1)f)). Le CNPA peut déclarer que certaines catégories d’ordonnances nécessitent son approbation préalable (al. 7(1)d)). L’office peut exercer les pouvoirs que lui délègue un gouvernement provincial en matière de commerce intraprovincial (par. 22(2)) et peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, déléguer à des organismes provinciaux des pouvoirs en matière de commerce interprovincial ou international (par. 22(3)).
7 Un «plan de commercialisation» est un «plan relatif au développement, à la réglementation et au contrôle de la commercialisation de tout produit réglementé offert sur le marché interprovincial ou international» (art. 2 ). Il peut régir totalement le commerce interprovincial et d’exportation d’un produit, notamment, en définissant qui participe à la production du produit destiné au commerce interprovincial ou d’exportation, et les opérations qui en constituent la commercialisation sur le marché interprovincial ou d’exportation, en autorisant l’office à déterminer la quantité et la qualité du produit qui peut être mis sur le marché par des agents de commercialisation, et en prescrivant la mise en commun des recettes, l’attribution de licences aux personnes se livrant à la production et à la commercialisation, ainsi que la perception de redevances auprès de ces dernières (art. 2 ). Les quotas des plans de commercialisation sont fixés en fonction de la production des cinq dernières années dans la région concernée (par. 23(1)). Des «quotas additionnels» peuvent cependant être attribués pour répondre à la croissance de la demande (par. 23(2)).
23. (1) Les quotas de production ou de commercialisation éventuellement fixés par un plan de commercialisation pour une région du Canada doivent correspondre à la proportion que représente la production de cette région dans la production canadienne totale des cinq années précédant la mise en application du plan.
(2) L’office de commercialisation prend en compte les avantages comparatifs de production dans l’attribution de quotas additionnels destinés à répondre à la croissance prévue de la demande du marché.
8 La Proclamation visant l’OCCO établit l’OCCO, qui est chargé de régir la production et la commercialisation des œufs au moyen d’un système de contingentement décrit à l’annexe de la Proclamation. Chaque office provincial de commercialisation des œ