St. John’s (Ville) c. Lynch

St. John’s (Ville) c. Lynch
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-05-10
Référence neutre
2024 CSC 17
Numéro de dossier
40302
Juges
Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Terre-Neuve-et-Labrador
Sujets
Expropriation
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : St. John’s (Ville) c. Lynch, 2024 CSC 17
Appel entendu : 16 novembre 2023 Jugement rendu : 10 mai 2024 Dossier : 40302
Entre :
City of St. John’s Appelante
et
Wallace Lynch, Willis Lynch, Wilfred Lynch, Reginald Lynch et Colin Lynch Intimés
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique, City of Surrey, Association canadienne des constructeurs d’habitations, Ontario Landowners Association et Ecojustice Canada Society Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement : (par. 1 à 67)
La juge Martin (avec l’accord des juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
City of St. John’s Appelante
c.
Wallace Lynch, Willis Lynch, Wilfred Lynch,
Reginald Lynch et Colin Lynch Intimés
et
Procureur général de la Colombie-Britannique,
City of Surrey,
Association canadienne des constructeurs d’habitations,
Ontario Landowners Association et
Ecojustice Canada Society Intervenants
Répertorié : St. John’s (Ville) c. Lynch
2024 CSC 17
No du greffe : 40302.
2023 : 16 novembre; 2024 : 10 mai.
Présents : Les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel de terre‑neuve‑et-labrador
Expropriation — Expropriation par interprétation — Indemnité — Valeur pour le propriétaire — Obligation de faire abstraction du régime d’expropriation dans la fixation de l’indemnité prévue par la loi — Portée du régime d’expropriation — Expropriation Act, R.S.N.L. 1990, c. E‑19, art. 27(1)(a).
Plusieurs membres d’une famille possèdent une propriété située dans le bassin hydrographique de la rivière Broad Cove. Les eaux souterraines à l’intérieur du bassin hydrographique s’écoulent vers ce cours d’eau, lequel est utilisé par la ville de St. John’s comme source d’eau locale. Bien que la propriété ait été située dans un territoire non érigé en municipalité et ait de ce fait été soustraite à la compétence de tout office d’aménagement à l’époque où elle a été dévolue en tant que concession de la Couronne en 1917, des modifications apportées à la City of St. John’s Act en 1959 ont soumis la propriété aux pouvoirs de la Ville en matière de contrôle de la pollution et d’expropriation. En 1964, le législateur a édicté une interdiction de construire des bâtiments dans le bassin hydrographique, à quelques exceptions près. En 1978, l’interdiction de construire a été modifiée de façon à permettre à la Ville d’autoriser la construction d’un bâtiment, sous réserve de la recommandation préalable du directeur municipal. En 1992, une réorganisation municipale a étendu les limites de la Ville de manière à ce qu’elles englobent officiellement la propriété. Celle‑ci restait assujettie à l’interdiction de construire prévue par la City of St. John’s Act, mais elle devenait également assujettie aux règlements de zonage de la Ville. À la suite de l’élargissement des limites, un nouveau plan municipal et des règlements sur l’aménagement ont été préparés pour l’ensemble de la Ville. Le règlement intitulé 1994 Development Regulations (« Règlement ») visait une zone de bassin hydrographique qui comprenait la propriété. Il n’existe aucun usage permis dans la zone du bassin hydrographique, mais trois usages discrétionnaires sont envisagés : l’agriculture, la foresterie et les services publics. En 1996, la Ville et le gouvernement provincial ont adopté un plan de gestion du bassin hydrographique, sur la base d’un rapport constatant que la City of St. John’s Act autorisait la Ville à interdire la construction de bâtiments dans les régions comportant un bassin hydrographique, y compris le bassin de la rivière Broad Cove, et recommandant que la Ville continue d’exercer les pouvoirs en question pour le faire.
Depuis au moins les années 1990, la famille tente d’obtenir la permission d’aménager la propriété. En 2008, la Ville a refusé de transférer la propriété à une municipalité adjacente, et, en 2011, la Ville a fait savoir de manière informelle que le terrain devait rester intact dans son état naturel. Puis, en 2013, la Ville a rejeté une demande officielle d’autorisation d’établir un lotissement résidentiel sur la propriété, invoquant le pouvoir que lui confère la City of St. John’s Act et la désignation de la propriété à titre de partie de la zone du bassin hydrographique selon le Règlement. À la suite de ce refus, sur demande de la famille, la Cour d’appel a déclaré que la propriété avait été expropriée par interprétation, et que la famille avait le droit de déposer une demande d’indemnisation auprès de la Ville comme si un avis d’expropriation lui avait été signifié en date du 1er février 2013.
Quand la Ville a demandé au Board of Commissioners of Public Utilities (« Commission ») de fixer le montant de l’indemnité à verser, la Commission a renvoyé à l’avis de la Cour suprême de Terre-Neuve-et-Labrador sous forme d’exposé de cause la question de savoir si l’indemnité devait être calculée en fonction des usages autorisés par le zonage en vigueur — ceux en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics —, ou s’il y avait lieu de faire abstraction du zonage en vigueur et d’établir la valeur de la propriété comme si la construction d’un ensemble résidentiel était autorisée. La juge de première instance a conclu que, pour calculer l’indemnité, il fallait tenir compte du zonage en vigueur. La Cour d’appel a accueilli l’appel de la famille et a ordonné à la Commission de fixer l’indemnité sans renvoi au zonage existant.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’ordonnance de la juge de première instance est rétablie.
La famille a droit à une indemnité équitable, mais pas plus, pour l’expropriation par interprétation de la propriété par la Ville. Vu la conclusion de la juge de première instance selon laquelle le zonage du bassin hydrographique formait un texte de loi indépendant et n’avait pas été pris en vue de l’expropriation, l’évaluation de la valeur marchande de la propriété doit tenir compte du fait que cette dernière est réservée à des usages discrétionnaires en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics.
L’appropriation d’une propriété fait naître un droit présumé à une indemnité en l’absence d’une disposition législative claire exprimant l’intention de ne pas accorder d’indemnité. Le principe de base pour la fixation de l’indemnité est le même à la fois pour une expropriation officielle et pour une expropriation par interprétation : l’indemnité est fondée sur la valeur marchande de la propriété. Comme les restrictions à l’utilisation des terres, y compris les règlements de zonage, ont une incidence sur la valeur marchande, elles sont normalement prises en compte au moment de fixer l’indemnité. Le calcul de l’indemnité d’expropriation peut être de surcroît influencé par d’autres facteurs de common law ou prévus par la loi. À Terre‑Neuve-et-Labrador, l’Expropriation Act prescrit une série de règles applicables au calcul de l’indemnité. L’un de ces principes, parfois appelé le principe de Pointe Gourde, a été incorporé dans les lois sur l’expropriation de nombreux ressorts, y compris à l’al. 27(1)a) de l’Expropritation Act de Terre-Neuve-et-Labrador : il faut faire fi des changements de valeur qui découlent du régime d’expropriation lui‑même dans le calcul de l’indemnité. Une autorité ne peut pas rezoner une propriété pour un usage moins intensif ou geler l’aménagement d’une propriété en vue du besoin de l’acquérir, et donc réduire sa valeur afin de diminuer l’indemnité payable.
Pour décider s’il doit être fait abstraction de l’effet d’un règlement sur la valeur d’une propriété dans le calcul de l’indemnité, la question principale est de savoir si le texte de loi a été pris en vue de l’expropriation ou si, à l’inverse, il constituait un texte de loi indépendant. Il s’agit normalement d’une conclusion de fait que doit tirer la commission ou toute autre autorité chargée d’établir l’indemnité, et les cours qui contrôlent ces décisions doivent faire preuve de déférence envers les décideurs de première instance. L’analyse consiste à examiner les objectifs et les effets du texte de loi. Puisque tout règlement relatif à l’utilisation des terres peut avoir une incidence sur la valeur des propriétés, faire fi de leurs objectifs ferait de chacun d’eux une source potentielle de responsabilité, ce qui porterait atteinte à la capacité des gouvernements de réglementer dans l’intérêt public. Cela ne permettrait pas non plus de réaliser la juste remise en état économique, et fausserait la véritable valeur marchande de la propriété. Il est possible de cerner les objectifs d’un texte de loi en examinant, entre autres, les débats, les délibérations et les énoncés de politiques qui sont à l’origine du règlement, le préambule ou les termes du texte de loi, ainsi que la raison d’être d’un règlement municipal qui se trouve dans les plans à long terme de la municipalité et la correspondance impliquant les fonctionnaires.
Bien qu’il doive exister un lien entre le règlement et l’expropriation pour que les répercussions du règlement soient écartées, la causalité n’oriente pas l’analyse et n’aide guère à déterminer la portée du régime d’expropriation. Se demander s’il existe un lien de causalité entre l’imposition de la restriction sur l’utilisation prévue et l’expropriation subséquente tranche avec la jurisprudence, selon laquelle les règlements de zonage ont à juste titre une incidence sur l’indemnité d’expropriation. Cela risquerait également d’inclure dans le régime d’expropriation des décisions qui n’envisageaient ni ne nécessitaient une appropriation, et cela privilégierait la forme au détriment du fond, car des mesures étroitement liées à l’expropriation qui réduisent la valeur de la propriété ne forment peut-être pas des maillons de la chaîne qui a permis à l’appropriation de se produire. À l’inverse, mettre l’accent sur l’acte ou la décision qui a causé l’appropriation et, partant, la perte, est trop étroit. Se contenter d’exclure cet acte ou cette décision, et rien de plus, permettrait à l’acteur étatique de progressivement rezoner une propriété pour un usage moins intensif ou en geler l’aménagement en attendant de l’acquérir pour tenter de réduire l’indemnité payable. Au moment où l’on tire la conclusion qui s’impose, certains facteurs pertinents consistent notamment à déterminer si une restriction quant à l’utilisation des terres a été adoptée dans le cadre d’une politique applicable à l’échelle de la ville ou de la province, si elle vise des propriétés précises, ou si elle a été adoptée par une autorité publique autre que celle qui a exproprié la propriété, mais la connaissance par un ordre de gouvernement des plans d’aménagement d’un autre ordre de gouvernement n’est pas concluante. Il n’est pas nécessaire de prouver la mauvaise foi ou un « stratagème » à connotation néfaste.
En l’espèce, il n’y a aucune raison de modifier la conclusion de la juge de première instance portant que le zonage du bassin hydrographique faisait partie d’un règlement de zonage indépendant et non pas du régime d’expropriation à écarter en application de l’al. 27(1)(a) de l’Expropriation Act. Bien que l’adoption du Règlement formait un maillon de la chaîne d’événements qui ont mené à l’expropriation, il n’a pas été adopté à ce moment‑là en vue de l’expropriation. Faire abstraction du zonage du bassin hydrographique reviendrait à indemniser la famille de quelque chose qu’elle n’aurait jamais eu faute d’expropriation : des terres non grevées sur lesquelles effectuer de la construction résidentielle.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: Pointe Gourde Quarrying and Transport Co. c. Sub‑Intendent of Crown Lands, [1947] A.C. 565; arrêts examinés: Kramer c. Wascana Centre Authority, [1967] R.C.S. 237; Halliday’s Estate c. Newfoundland Light & Power Co. (1980), 29 Nfld. & P.E.I.R. 212; Re Gibson and City of Toronto (1913), 11 D.L.R. 529; Windsor (City) c. Paciorka Leaseholds Ltd., 2012 ONCA 431, 111 O.R. (3d) 431, inf. 2011 ONSC 2876, 106 O.R. (3d) 690; arrêts mentionnés : Lynch c. St. John’s (City), 2016 NLCA 35; Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax, 2022 CSC 36; Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227; Attorney‑General c. De Keyser’s Royal Hotel, [1920] A.C. 508; Irving Oil Co. c. The King, [1946] R.C.S. 551; Waters c. Welsh Development Agency, [2004] UKHL 19, [2004] 2 All E.R. 915; Diggon‑Hibben Ltd. c. The King, [1949] R.C.S. 712; Cedars Rapids Manufacturing and Power Co. c. Lacoste, [1914] A.C. 569; Lasade Enterprises Ltd. c. Newfoundland (1993), 114 Nfld. & P.E.I.R. 19; Miller c. Province of Newfoundland (1977), 14 Nfld. & P.E.I.R. 110; Bande indienne de Musqueam c. Glass, 2000 CSC 52, [2000] 2 R.C.S. 633; La Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533; Mariner Real Estate Ltd. c. Nova Scotia (Attorney General), 1999 NSCA 98, 177 D.L.R. (4th) 696; Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32; Cunard c. The King (1910), 43 R.C.S. 88; Atlantic Shopping Centres Ltd. c. St. John’s (City) (1985), 56 Nfld. & P.E.I.R. 44; Jewish Community Centre of Edmonton Trust c. The Queen (1983), 27 L.C.R. 333; Vision Homes Ltd. c. Nanaimo (City) (1996), 59 L.C.R. 106; Clements c. Penticton (City), 2005 BCCA 212, 86 L.C.R. 81; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5.
Lois et règlements cités
1994 Development Regulations (City of St. John’s), art. 10.46.1.
City of St. John’s Act, R.S.N. 1952, c. 87.
City of St. John’s Act, R.S.N.L. 1990, c. C‑17, art. 104(4).
City of St. John’s (Amendment) Act, S.N. 1978, c. 45, art. 6(b).
City of St. John’s (Amendment) Act, 1959, S.N. 1959, No. 57, art. 4, 5.
City of St. John’s (Amendment) Act, 1964, S.N. 1964, No. 85, art. 5.
City of St. John’s Boundary Order, 1991, Nfld. Reg. 236/91.
Expropriation Act, R.S.A. 2000, c. E‑13, art. 45(e).
Expropriation Act, R.S.B.C. 1996, c. 125, art. 33.
Expropriation Act, R.S.N.L. 1990, c. E‑19, art. 19, 26(3), 27.
Loi sur l’expropriation, L.R.C. 1985, c. E‑21, art. 26(2).
Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, c. E.26, art. 13, 14.
Urban and Rural Planning Act, R.S.N.L. 1990, c. U‑7.
Urban and Rural Planning Act, 2000, S.N.L. 2000, c. U‑8, art. 5.
Doctrine et autres documents cités
Horsman, Karen, et Gareth Morley. Government Liability : Law and Practice, Toronto, Thomson Reuters, 2023 (feuilles mobiles mises à jour novembre 2023, envoi no 3).
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2e éd., Scarborough (Ont.), Carswell, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (les juges Green, White et Butler), 2022 NLCA 29, 7 C.A.N.L.R. 540, 85 C.P.C. (8th) 75, 470 D.L.R. (4th) 679, 21 L.C.R. (2d) 91, 27 M.P.L.R. (6th) 175, [2022] N.J. No. 121 (Lexis), 2022 CarswellNfld 167 (WL), qui a infirmé en partie une décision de la juge Chaytor, 2020 NLSC 92, 2 M.P.L.R. (6th) 241, 16 R.P.R. (6th) 221, [2020] N.J. No. 128 (Lexis), 2020 CarswellNfld 156 (WL). Pourvoi accueilli.
Ian F. Kelly, c.r., et Daniel M. Glover, pour l’appelante.
Michael J. Crosbie, c.r., et Raymond G. Critch, pour les intimés.
Phong Phan et Tim Quirk, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Philip C.M. Huynh et Allan Wu, pour l’intervenante City of Surrey.
Shane Rayman, Conner Harris et Leah Cummings, pour l’intervenante l’Association canadienne des constructeurs d’habitations.
Brandon Kain, Jonathan Nehmetallah et Lauren Weaver, pour l’intervenante Ontario Landowners Association.
Randy Christensen et Lindsay Beck, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La juge Martin —
I. Aperçu
[1] Quelle incidence les règlements de zonage et les autres restrictions à l’utilisation des terres ont‑ils sur l’indemnité due aux propriétaires d’une propriété expropriée? Voilà la question que soulève le présent pourvoi.
[2] Le point de départ du calcul de l’indemnité d’expropriation consiste à déterminer la valeur marchande de la propriété. Il est bien établi que les restrictions à l’utilisation des terres ont une incidence sur la valeur marchande, et elles sont normalement prises en compte au moment de fixer l’indemnité. La jurisprudence met au jour une exception : il faut faire fi des changements de valeur qui découlent du régime d’expropriation lui‑même dans le calcul de l’indemnité (le « principe de Pointe Gourde »; voir Pointe Gourde Quarrying and Transport Co. c. Sub‑Intendent of Crown Lands, [1947] A.C. 565 (C.P.)). Ce principe a été incorporé dans les lois sur l’expropriation de nombreux ressorts, y compris à l’al. 27(1)(a) de l’Expropriation Act, R.S.N.L. 1990, c. E‑19, de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, qui est au cœur de la présente affaire. La question de fait principale à laquelle les décideurs doivent s’attaquer est celle de savoir quels textes législatifs font partie du régime d’expropriation, et dont ils doivent donc faire abstraction pour évaluer le montant de l’indemnité.
[3] En l’espèce, la ville de St. John’s (« Ville ») a exproprié par interprétation la propriété des intimés lorsqu’elle a refusé d’autoriser tout aménagement sur celle‑ci. La Ville a privé les intimés de toute utilisation raisonnable de la propriété, et il a été conclu qu’elle avait acquis un intérêt bénéficiaire sous la forme d’un droit à un débit continu d’eaux souterraines non contaminées en aval vers ses usines de traitement de l’eau. Au moment de l’expropriation, un règlement de zonage limitait l’utilisation de la propriété à des usages discrétionnaires en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics — une mesure qui diminue sans aucun doute la valeur marchande de la propriété par rapport à l’aménagement résidentiel souhaité par les intimés et, par conséquent, l’indemnité due pour l’expropriation. La juge de première instance a conclu que le règlement de zonage constituait un « texte de loi indépendant » et ne faisait pas partie du régime d’expropriation. Il s’ensuivait que le règlement pouvait influencer la valeur marchande de la propriété expropriée et qu’on ne pouvait en faire abstraction dans la fixation de l’indemnité. La Cour d’appel n’était pas de cet avis, concluant qu’il convient d’établir l’indemnité sans tenir compte du règlement de zonage.
[4] Puisque je ne vois aucune raison de modifier la conclusion de la juge de première instance, laquelle commande la déférence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.
II. Contexte factuel
A. La propriété des Lynch
[5] David Lynch, le grand‑père des intimés, a obtenu une concession de la Couronne en 1917 aux fins de récolte des arbres pour la fabrication de tonneaux et le bois de chauffage. Les intimés sont aujourd’hui propriétaires d’une portion de 7,36 acres de la concession initiale de la Couronne (« propriété des Lynch »). Une maison y a été construite en 1930, mais a été déplacée ailleurs vers 1945. Depuis, les arbres et les arbustes ont poussé librement sur ce terrain resté dans son état naturel.
[6] La propriété des Lynch se trouve sur le côté ouest du bassin hydrographique de la rivière Broad Cove. Les eaux souterraines à l’intérieur du bassin hydrographique s’écoulent vers ce cours d’eau, lequel est utilisé par la Ville comme source d’eau locale.
[7] Bien que la propriété des Lynch ait été située dans un territoire non érigé en municipalité et ait de ce fait été soustraite à la compétence de tout office d’aménagement ou à toute restriction à l’utilisation des terres à l’époque de la concession de la Couronne en 1917, un examen de l’activité législative subséquente met en lumière la longue histoire de contrôle de l’aménagement du bassin hydrographique de la rivière Broad Cove. En 1959, une modification à la City of St. John’s Act, R.S.N. 1952, c. 87, a soumis la propriété des Lynch aux pouvoirs de la Ville en matière de contrôle de la pollution et d’expropriation (S.N. 1959, No. 57, art. 4 et 5). En 1964, le législateur a édicté une interdiction de construire des bâtiments dans le bassin hydrographique de la rivière Broad Cove, sauf pour la construction de dépendances et d’agrandissements de bâtiments existants (S.N. 1964, No. 85, art. 5). En 1978, l’interdiction de construire a été modifiée de façon à investir la Ville du pouvoir d’autoriser la construction d’un bâtiment ou l’agrandissement d’un bâtiment existant [traduction] « sous réserve de la recommandation écrite préalable du directeur municipal qu’un permis soit délivré pour ce bâtiment ou cet agrandissement » (S.N. 1978, c. 45, al. 6(b)). Une version de cette disposition est toujours en vigueur (City of St. John’s Act, R.S.N.L. 1990, c. C‑17, al. 104(4)(d)).
[8] Les municipalités situées dans le nord‑est de la péninsule d’Avalon ont été réorganisées le 1er janvier 1992. Les limites de la Ville ont été élargies de manière à englober officiellement la propriété des Lynch (City of St. John’s Boundary Order, 1991, Nfld. Reg. 236/91). Celle‑ci restait donc assujettie à l’interdiction de construire prévue par la City of St. John’s Act, mais elle devenait également assujettie aux règlements de zonage de la Ville. À la suite de l’élargissement des limites, un nouveau plan municipal et des règlements sur l’aménagement ont été préparés pour l’ensemble de la ville. Le règlement intitulé 1994 Development Regulations (« Règlement »), pris en vertu de l’Urban and Rural Planning Act, R.S.N.L. 1990, c. U‑7, visait une zone de [traduction] « bassin hydrographique » qui comprenait la propriété des Lynch. Il n’existe aucun [traduction] « usage permis » dans la zone du bassin hydrographique, mais trois « usages discrétionnaires » sont envisagés : a) l’agriculture; b) la foresterie; c) les services publics (Règlement, art. 10.46.1).
[9] En 1996, la Ville a reçu un rapport qu’elle avait commandé en collaboration avec le gouvernement provincial. Ce rapport, intitulé A Watershed Management Plan, St. John’s Regional Water Supply ([traduction] « plan de gestion du bassin hydrographique, alimentation en eau de la région de St. John’s »), comprenait une étude préliminaire et un document d’orientation. Selon le document d’orientation, la City of St. John’s Act [traduction] « autorise la Ville à interdire la construction de bâtiments » dans les régions comportant un bassin hydrographique, y compris le bassin de la rivière Broad Cove (section 2.2, reproduite au d.a., vol. IV, p. 27). Le document précisait que, même si le conseil municipal disposait du [traduction] « pouvoir d’ériger un nouveau bâtiment sur recommandation du directeur municipal, [. . .] ce pouvoir [était] rarement exercé » (section 2.2). Il recommandait que la Ville [traduction] « continue d’exercer les pouvoirs accordés par [la City of St. John’s Act] pour restreindre la construction de nouveaux bâtiments dans les bassins hydrographiques protégés, du fait que ces pouvoirs complètent ceux prévus par le plan et le règlement de zonage de la Ville » (section 2.2). Le document d’orientation indiquait en outre ce qui suit :
[traduction] La pratique consistant à ne pas autoriser quelque aménagement urbain supplémentaire dans le bassin hydrographique protégé afin de protéger l’approvisionnement en eau est appropriée et devrait se poursuivre. [. . .] Les banlieues existantes [. . .] ne devraient pas prendre de l’expansion, et le but à long terme est de remettre ces secteurs dans leur état naturel original, selon les occasions qui se présentent et le financement disponible. [section 2.5]
Le Watershed Management Plan a été adopté par la Ville et le gouvernement provincial à l’automne 1996.
B. Les demandes d’aménagement
[10] Les intimés tentent d’obtenir la permission d’aménager la propriété des Lynch depuis au moins les années 1990. La rue sur laquelle est située la propriété des Lynch marque la limite municipale entre la ville de St. John’s et la municipalité de Paradise, et certains aménagements limités sont autorisés en face de la propriété des Lynch sur le territoire de cette municipalité. En décembre 2008, la Ville a rejeté une demande présentée par les intimés pour que la propriété des Lynch relève de la municipalité de Paradise. Un rapport du directeur de l’Ingénierie de la Ville signalait que le personnel n’était pas enclin à recommander quelque modification des limites que ce soit qui aurait [traduction] « pour effet de permettre l’aménagement [. . .] des [. . .] terrains situés dans le bassin hydrographique » (d.a., vol. III, p. 72). Le directeur de l’Ingénierie a donné l’explication suivante :
[traduction] Il existe un vaste terrain à l’intérieur des limites de la Ville et situé dans le bassin hydrographique qui pourrait être aménagé, mais la politique de [la] Ville énoncée à l’article 104 de la City of St. John’s Act interdit formellement tout nouvel aménagement. Même les aménagements avec services peuvent avoir des répercussions néfastes sur le bassin hydrographique à cause de l’utilisation de pesticides et d’herbicides et de la perte d’une barrière naturelle. L’interdiction a pour but de préserver l’excellente qualité d’eau brute du bassin hydrographique de la rivière Broad Cove et du lac Windsor, ce qui permet la production d’une eau potable d’une qualité extrêmement élevée sans courir le risque que des contaminants se trouvent dans de nombreuses sources d’eau municipales du fait d’un aménagement urbain intensif. [p. 71]
Les intimés ont reçu une copie du rapport du directeur de l’Ingénierie dans la lettre de la Ville rejetant la modification de la limite.
[11] Les intimés se sont renseignés auprès de la Ville en 2011 au sujet des usages permis de la propriété des Lynch sous le régime du Règlement et de la City of St. John’s Act. Ils ont demandé si la construction d’un ensemble résidentiel et d’autres activités comme la récolte d’arbres, l’agriculture, le sciage du bois et la construction d’éoliennes et de panneaux solaires seraient permis. La Ville a répondu que ces activités n’étaient pas permises et que le [traduction] « terrain doit rester intact dans son état naturel » (d.a., vol. III, p. 86).
[12] Les intimés ont néanmoins demandé officiellement l’autorisation d’établir un lotissement de 10 résidences sur la propriété des Lynch. Dans une lettre datée du 1er février 2013, la Ville a officiellement rejeté la demande, invoquant le pouvoir que lui confère la City of St. John’s Act et la désignation de la propriété des Lynch à titre de partie de la [traduction] « zone du bassin hydrographique » selon le Règlement.
C. La demande relative à l’expropriation par interprétation
[13] À la suite du refus de la Ville d’autoriser tout aménagement, les intimés ont introduit une instance par laquelle ils sollicitaient un jugement déclaratoire portant que la propriété des Lynch avait été expropriée par interprétation. Dans une décision qui ne fait pas l’objet du présent pourvoi, la Cour d’appel de Terre‑Neuve‑et‑Labrador a conclu que la Ville avait exproprié par interprétation la propriété. Au nom de la cour, le juge Barry a conclu que la Ville [traduction] « avait acquis un intérêt bénéficiaire » dans la propriété des Lynch « consistant dans un droit à un débit continu d’eaux souterraines non contaminées en aval vers les usines de traitement de l’eau de la Ville » (2016 NLCA 35 (« arrêt sur l’expropriation »), par. 60‑61 (CanLII)). Il a également conclu que les droits des intimés à la propriété nés de la concession de la Couronne avaient été transformés en un simple droit de conserver le terrain [traduction] « intact et dans son état naturel » (par. 63). En d’autres termes, [traduction] « la presque totalité des attributs de propriété ont été retranchés », et les intimés se sont retrouvés privés de toute utilisation raisonnable de la propriété (par. 63). La cour a déclaré ce qui suit :
[traduction] (i) le bien‑fonds appartenant aux Lynch dans le bassin hydrographique de la rivière Broad Cove sur le territoire de la ville de St. John’s a fait l’objet d’une expropriation par interprétation de la part de la ville de St. John’s au titre des articles 101 et 105 de la City [of St. John’s] Act;
(ii) les Lynch ont le droit, en vertu des articles 18 et 19 de l’Expropriation Act, de déposer une demande d’indemnisation auprès de la Ville comme si un avis d’expropriation leur avait été signifié sous le régime de cette loi en date du 1er février 2013 et, faute d’accord portant sur le montant de l’indemnité à payer par la Ville aux Lynch conclu dans les trois mois du dépôt de l’ordonnance officielle, ces derniers ont le droit de faire trancher leur demande d’indemnisation par le Board of Commissioners of Public Utilities. [par. 71]
[14] Les parties ont obtenu des évaluations de la propriété des Lynch établies au 1er février 2013. Selon la Ville, la propriété devait être évaluée conformément au zonage du bassin hydrographique, à savoir en fonction des usages discrétionnaires en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics. L’évaluateur de la Ville a jugé que [traduction] « l’utilisation optimale dans ce scénario » serait formée « d’usages liés à l’agriculture et à la foresterie qui seraient acceptables pour la Ville, et qui n’auraient donc pas de répercussions néfastes pour les eaux dans la zone » (d.a., vol. II, p. 103). Il en a résulté une valeur estimative de 105 000 $ pour la propriété des Lynch. Subsidiairement, selon le scénario hypothétique d’un ensemble résidentiel de densité moyenne, l’évaluateur de la Ville a estimé la valeur de la propriété à 670 000 $. Pour leur part, les intimés ont fait valoir que la propriété des Lynch devait voir sa valeur estimée comme si le zonage du bassin hydrographique n’avait pas été instauré, et ils ont demandé à leur évaluateur de supposer que la construction d’un ensemble résidentiel serait approuvée. Sur ce fondement, l’évaluateur des intimés a estimé la valeur de la propriété à 875 000 $.
[15] Puisque les parties ne parvenaient pas à s’entendre sur l’indemnité, la Ville a demandé au Board of Commissioners of Public Utilities (« Commission ») de déterminer la somme à verser.
III. Historique procédural
A. Board of Commissioners of Public Utilities
[16] À titre de question préliminaire, la Commission a décidé de renvoyer l’affaire à la Cour suprême de Terre‑Neuve‑et‑Labrador en application du par. 26(3) de l’Expropriation Act. Ce paragraphe dispose que la Commission [traduction] « peut, à toute étape de l’instance, [. . .] renvoyer à l’avis de la cour sous forme d’exposé de cause une question de droit se soulevant en cours d’instance ». La question posée par la Commission était la suivante :
[traduction] L’indemnité des [intimés] doit‑elle être calculée en fonction des usages autorisés par le zonage en vigueur, à savoir ceux en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics, ou y a‑t‑il lieu de faire abstraction du zonage en vigueur et d’établir la valeur de la propriété comme si la construction d’un ensemble résidentiel était autorisée?
(2020 NLSC 92, 2 M.P.L.R. (6th) 241 (« motifs de première instance »), par. 3)
B. Cour suprême de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, 2020 NLSC 92, 2 M.P.L.R. (6th) 241 (la juge Chaytor)
[17] La juge de première instance a reconnu que la question dont elle était saisie nécessitait l’examen et l’application du principe tiré de l’arrêt Pointe Gourde. Selon ce principe, il doit être fait abstraction de tout changement de valeur de la propriété expropriée causé par le régime d’expropriation lui‑même lors de l’évaluation de la valeur de la propriété aux fins de calcul de l’indemnité. La juge s’est demandé s’il existait un contexte factuel suffisant pour permettre à la cour de statuer sur la question, mais a fait remarquer que les [traduction] « parties ont convenu que les faits pertinents figurent dans l’arrêt sur l’expropriation et que tout désaccord entre elles relatif à des questions de fait exige que la cour interprète cet arrêt. Pareille interprétation est une question de droit » (par. 8).
[18] La juge de première instance a examiné l’arrêt sur l’expropriation rendu par la Cour d’appel et a relevé la conclusion de cette dernière que l’objectif sous‑jacent de l’expropriation était de prévenir la pollution des sources d’eau de la Ville. De ce fait, la « question clé » était de savoir si le régime de prévention de la pollution qui a entraîné l’expropriation par interprétation comprenait le zonage du bassin hydrographique. C’était le cas selon les intimés. À l’appui de l’évaluation du bien‑fonds qu’ils souhaitaient en tant que terrain à vocation résidentielle, les intimés ont fait valoir que les restrictions de zonage du bassin hydrographique ne devaient pas être prises en compte (en tant que partie du régime d’expropriation) et ne devaient pas réduire la valeur marchande du bien-fonds.
[19] Fait important, la juge de première instance a signalé que le zonage du bassin hydrographique n’excluait pas tous les usages de la propriété (compte tenu des usages discrétionnaires en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics). De même, le par. 104(4) de la City of St. John’s Act autorisait certains aménagements dans le bassin hydrographique de la rivière Broad Cove sur recommandation du directeur municipal. Si l’un ou l’autre des usages discrétionnaires avait été autorisé, l’expropriation n’aurait pas eu lieu. De l’avis de la juge de première instance, le refus de permettre aux intimés tout usage de la propriété [traduction] « découlait de la politique de prévention de la pollution de la Ville visant à garder la propriété “intacte et dans son état naturel” — et non pas du zonage de la propriété » (par. 39; voir aussi le par. 44).
[20] La juge de première instance a fait observer que l’expropriation elle‑même est un élément d’un processus continu. Elle a reconnu l’existence de deux principes établis mais concurrents. Premièrement, une municipalité ne peut avoir recours au zonage pour diminuer la valeur d’une propriété en guise de prélude à son expropriation à des fins publiques; en pareil cas, il doit être fait abstraction de l’effet du nouveau zonage ou du gel de la valeur de la propriété dans le calcul de l’indemnité. Deuxièmement, la réglementation de l’utilisation des terres est la norme et ne constitue pas en soi une expropriation indemnisable. Selon l’arrêt de notre Cour dans Kramer c. Wascana Centre Authority, [1967] R.C.S. 237, il ne faut pas écarter les règlements de zonage qui sont des textes législatifs indépendants et [traduction] « ne font pas partie d’un régime visant à faciliter l’expropriation pour une indemnité moindre » au moment de fixer l’indemnité (par. 47).
[21] De l’avis de la juge de première instance, le Règlement constituait un texte de loi indépendant et ne faisait pas partie du régime de prévention de la pollution de la Ville visant à garder la propriété intacte et dans son état naturel. Pour arriver à cette conclusion, elle s’est référée à la réorganisation municipale de 1992, qui a donné lieu à un nouveau processus de planification à l’échelle de la ville et a mené au bout du compte à la prise du Règlement par lequel la propriété des Lynch a été zonée comme « bassin hydrographique ». La réorganisation constituait un processus de zonage exhaustif et non propre à la propriété des Lynch. La juge de première instance a constaté que les intimés auraient pu se voir accorder l’autorisation d’aménager le terrain conformément au zonage du bassin hydrographique si la Ville avait exercé son pouvoir discrétionnaire en ce sens. Étant donné que le Règlement formait un texte de loi indépendant, on ne devait pas en faire abstraction au moment d’évaluer la propriété des Lynch conformément au principe de Pointe Gourde.
[22] La juge de première instance a donc conclu que, pour fixer l’indemnité, il fallait tenir compte du règlement de zonage qui était en vigueur le 1er février 2013 (date de l’expropriation selon la Cour d’appel). La propriété des Lynch ne devait pas être évaluée comme un bien-fonds à aménager, mais plutôt évaluée en fonction de ses usages potentiels en matière d’agriculture, de foresterie et de services publics.
C. Cour d’appel de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, 2022 NLCA 29, 470 D.L.R. (4th) 679 (les juges Green, Butler et White)
[23] La Cour d’appel a accueilli l’appel formé contre la décision de la juge de première instance sur le fondement du calcul de l’indemnité et a ordonné que l’indemnité due aux intimés [traduction] « soit fixée sans renvoi au zonage du bassin hydrographique établi dans le Règlement » (par. 139).
[24] Après avoir examiné la jurisprudence pertinente et en avoir dégagé les principes généraux, la Cour d’appel a relevé trois erreurs dans le raisonnement de la juge de première instance. Premièrement, cette dernière n’a pas tenu compte des corrélations entre la City of St. John’s Act, le Règlement et la politique de la Ville d’interdire les aménagements dans le bassin hydrographique. La Cour d’appel a raisonné ainsi :
[traduction] La prise du règlement par la Ville « visait » à favoriser l’atteinte de l’objectif de contrôle de la pollution de l’eau prescrit par la City [of St. John’s] Act. Les études effectuées plus tôt par la Ville quant à la gestion du bassin hydrographique indiquent clairement que la politique adoptée visait à exercer les pouvoirs conférés par la City [of St. John’s] Act d’une manière « complémentaire » aux pouvoirs prévus dans le plan municipal et le règlement de zonage de la Ville, le but ultime étant de « remettre ces secteurs dans leur état naturel original . . . » (document d’orientation, section 2.5). Comme l’a par la suite conclu notre Cour dans l’arrêt sur l’expropriation, restaurer le bien‑fonds dans son « état naturel original » revenait en fait à refuser tout aménagement ou usage, ce qui équivalait à une expropriation de fait. L’expropriation était donc la conséquence logique de la politique de zonage adoptée et de la manière dont elle a été appliquée. Il n’est donc pas difficile d’inférer un lien de causalité entre la prise et l’application du règlement de zonage du bassin hydrographique et l’expropriation. [Je souligne; par. 113.]
Deuxièmement, la juge de première instance n’a pas mentionné ni invoqué les déclarations sous serment de fonctionnaires de la Ville qui confirmaient que le Règlement et la City of St. John’s Act étaient interreliés au chapitre de l’objet, de l’orientation et de l’application. Troisièmement, elle n’a pas reconnu que, dans l’arrêt sur l’expropriation, la Cour d’appel [traduction] « considérait que le processus d’expropriation s’était mis en branle en 1964 et s’était achevé le 1er février 2013 avec le refus du directeur municipal d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour permettre tout type d’aménagement, ce qui a eu pour effet d’écarter tous les usages raisonnables de la propriété », et elle a laissé entendre que le Règlement « faisait partie de ce régime général de prévention de la pollution du bassin hydrographique » (par. 118-119).
IV. Question en litige
[25] Dans le présent pourvoi, la Cour doit examiner la manière dont il convient de fixer l’indemnité pour expropriation par interprétation. Bien qu’il existe d’importantes similitudes entre les diverses lois fédérale et provinciales en matière d’expropriation, c’est le cadre d’indemnisation établi par l’Expropriation A