Canadian Frontline Nurses c. Canada (Procureur général)

Canadian Frontline Nurses c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-01-29
Référence neutre
2024 CF 42
Numéro de dossier
T-306-22, T-316-22, T-347-22, T-382-22
Notes
Une correction fut apportée le 29 janvier 2024.
Contenu de la décision
Date : 20240129
Dossiers : T-306-22
T-316-22
T-347-22
T-382-22
Référence : 2024 CF 42
Ottawa (Ontario), le 29 janvier 2024
En présence de monsieur le juge Mosley
Dossier : T-306-22
ENTRE :
CANADIAN FRONTLINE NURSES et KRISTEN NAGLE
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Dossier : T-316-22
ET ENTRE :
ASSOCIATION CANADIENNE DES LIBERTÉS CIVILES
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Dossier : T-347-22
ET ENTRE :
CANADIAN CONSTITUTION FOUNDATION
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA
intervenant
Dossier : T-382-22
ET ENTRE :
JEREMIAH JOST, EDWARD CORNELL, VINCENT GIRCYS ET HAROLD RISTAU
demandeurs
et
LE GOUVERNEUR EN CONSEIL, SA MAJESTÉ DU CHEF DU CANADA, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT MODIFIÉS
TABLE DES MATIÈRES
I. Introduction 5
II. Aperçu 5
III. Les parties 7
A. Les demandeurs 7
(1) Kristen Nagle et Canadian Frontline Nurses 7
(2) Les demandeurs dans l’affaire Jost 9
(3) L’Association canadienne des libertés civiles 10
(4) La Canadian Constitution Foundation 11
B. Le défendeur (le requérant dans les requêtes en radiation) 11
C. L’intervenant 12
IV. Le contexte 12
(1) Les ordonnances de santé publique 13
(2) Les manifestations à Ottawa et les blocages à la frontière 14
(a) Ottawa 14
(b) Les blocages à la frontière 18
(3) Le recours à la Loi sur les mesures d’urgence 20
V. La décision faisant l’objet du contrôle 23
A. La Proclamation 23
B. Les motifs de la décision 25
C. L’historique des procédures 26
VI. La preuve 30
(1) Mme Nagle et CFN 31
(2) L’ACLC 32
(3) La CCF 33
(4) Les demandeurs dans l’affaire Jost 33
(5) Le défendeur 34
VII. Le cadre juridique 36
VIII. Les questions en litige 37
A. Les questions préliminaires 37
B. Les questions de fond 39
IX. Arguments et analyse 44
A. Les questions préliminaires 44
(1) Le critère applicable à une requête en radiation 44
(2) Le critère pour déterminer si l’affaire est théorique 45
(3) La thèse du défendeur 46
(4) La thèse des demandeurs 48
(a) Analyse 49
(i) La présence d’un débat contradictoire 49
(ii) L’économie des ressources judiciaires 52
(iii) La sensibilité de la Cour à son rôle par rapport à celui du législateur 55
(5) Conclusion sur le caractère théorique 57
(6) Le critère relatif à la qualité pour agir 58
(a) La thèse du défendeur 59
(b) La thèse des demandeurs 61
(i) Mme Nagle et CFN 61
(ii) MM. Jost et Ristau 62
(iii) L’ACLC et la CCF 63
(c) Conclusion sur la qualité pour agir 64
B. Les questions de fond 70
(1) La norme de contrôle 71
(2) La Proclamation était‑elle déraisonnable et « ultra vires » de la Loi? 78
(a) La Cour ne tire aucune inférence négative du fait que des privilèges ont été invoqués 79
(b) Y avait-il une crise nationale? 81
(i) Argument 82
(ii) Analyse et conclusion quant à l’existence d’une crise nationale 89
(c) La condition applicable, c’est-à-dire l’existence de « menaces envers la sécurité du Canada », était-elle remplie? 95
(d) L’usage de la violence grave ou de menaces de violence a-t-il été établi? 98
(i) Argument 98
(ii) Analyse et conclusion relatives au respect de la condition minimale 103
C. Les pouvoirs créés par le Règlement et le Décret économique contrevenaient-ils aux alinéas 2b), c) ou d) ou aux articles 7 ou 8 de la Charte et, dans l’affirmative, cette atteinte pouvait-elle être justifiée au regard de l’article premier? 112
(a) L’article 2 113
(i) La liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression 113
(ii) La liberté de réunion pacifique 116
(iii) La liberté d’association 117
(b) L’article 7 118
(c) L’article 8 121
(d) L’article premier 127
(i) Conclusion relative à la justification au regard de l’article premier 131
D. Le Règlement et le Décret économique contrevenaient-ils à la Déclaration canadienne des droits? 133
X. Conclusion 137
(1) Les réparations demandées 139
(2) Les dépens 139
ANNEXE A / ANNEX A 141
ANNEXE B 172
I. Introduction
[1] Voici les motifs du jugement rendu dans le cadre de quatre demandes de contrôle judiciaire présentées au titre des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, visant la décision du gouverneur en conseil (le GEC) de déclarer l’état d’urgence [DEU] et d’approuver des mesures supplémentaires pour mettre un terme aux manifestations perturbatrices qui ont eu lieu à Ottawa et dans d’autres régions du Canada.
[2] Puisque l’issue des quatre demandes diffèrent en certains aspect, des jugements distincts seront publiés pour chacune. Les motifs qui suivent s’appliquent aux éléments communs et expliquent les différentes issues.
II. Aperçu [3] Les demandeurs dans les quatre demandes dont la Cour est saisie contestent le décret CP 2022-106, la Proclamation déclarant une urgence d’ordre public, DORS/2022-20 [la Proclamation], prise conformément au paragraphe 17(1) de la Loi sur les mesures d’urgence, LRC 1985, c 22 (4e supp) le 14 février 2022 [la Loi sur les mesures d’urgence ou la Loi]. Font également l’objet du présent contrôle le décret CP 2022-107, le Règlement sur les mesures d’urgence, DORS/2022-21 [le Règlement] et le décret CP 2022-108, le Décret sur les mesures économiques d’urgence, DORS/2022-22, [le Décret économique], pris le 15 février 2022 conformément au paragraphe 19(1) de la Loi.
[4] Le procureur général de l’Alberta a répondu à un avis de question constitutionnelle dans le cadre d’une des demandes et a également sollicité et obtenu l’autorisation d’intervenir pour formuler des observations sur plusieurs questions de nature non constitutionnelle.
[5] Le procureur général du Canada a présenté des requêtes en radiation des demandes au motif qu’elles étaient théoriques et que la plupart des demandeurs n’avaient pas la qualité pour agir.
[6] Comme je l’expliquerai dans les présents motifs, j’ai conclu que les demandeurs Kristen Nagle, Canadian Frontline Nurses, Jeremiah Jost et Harold Ristau n’ont pas qualité pour contester la Proclamation, le Règlement et le Décret économique. Pour ce motif, leurs demandes seront rejetées. Je conviens qu’Edward Cornell et Vincent Gircys ont directement qualité pour contester la Proclamation, le Règlement et le Décret économique, car ils ont été directement touchés par ceux-ci. J’accorde à l’Association canadienne des libertés civiles [l’ACLC] et à la Canadian Constitution Foundation [la CCF] la qualité pour agir dans l’intérêt public. J’ai conclu que les demandes des demandeurs ayant la qualité pour agir devraient être instruites, peu importe qu’elles soient devenues théoriques par suite de l’abrogation de la Proclamation et des textes réglementaires connexes.
[7] En ce qui concerne les questions de fond, j’ai conclu que les demandes d’Edward Cornell et de Vincent Gircys, de l’ACLC et de la CCF doivent être accueillies en partie pour les motifs exposés ci-dessous. En bref, je conclus que les motifs invoqués pour justifier la décision de déclarer l’état d’urgence ne satisfont pas aux exigences de la Loi sur les mesures d’urgence et que certaines mesures temporaires adoptées pour faire face aux manifestations contrevenaient aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c 11 (R-U) [la Charte] et n’étaient pas justifiées au regard de l’article premier de la Charte.
[8] Je conclus que les mesures temporaires n’étaient pas incompatibles avec la Déclaration canadienne des droits, SC 1960, c 44 [Déclaration canadienne des droits], contrairement à ce qu’affirmaient MM. Jost, Ristau, Cornell et Gircys, collectivement les demandeurs dans l’affaire Jost.
III. Les parties
A. Les demandeurs
[9] Les deux premières des quatre demandes de contrôle judiciaire ont été déposées à la Cour fédérale par Mme Kristen Nagle et Canadian Frontline Nurses [CFN] et par l’Association canadienne des libertés civiles [l’ACLC] les 17 et 18 février 2022, respectivement. Les deux autres demandes ont été déposées les 22 et 23 février 2022 par la CCF et par les demandeurs dans l’affaire Jost.
(1) Kristen Nagle et Canadian Frontline Nurses
[10] Kristen Nagle est citoyenne canadienne et réside en Ontario. Elle est une ancienne infirmière autorisée et est membre et directrice de CFN. Son autorisation a été suspendue par l’Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario à la suite de plaintes concernant ses interventions à d’autres manifestations, notamment dans les hôpitaux qui appliquaient les obligations vaccinales et traitaient les patients atteints de la COVID-19 durant la pandémie.
[11] CFN est constituée sous le régime de la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, LC 2009, c 23. Cette organisation se décrit comme un [traduction] « fier défenseur de la liberté médicale », et sa mission consiste « à unir les infirmières et infirmiers de partout au Canada, à sensibiliser le public et à veiller à ce que les soins de santé de la population canadienne reflètent les plus hautes normes éthiques ». Les arguments formulés au nom de CFN en l’espèce sont les mêmes que ceux formulés par Mme Nagle. Il est clair qu’elle est l’âme dirigeante et la volonté de l’organisation.
[12] Mme Nagle et, par l’entremise de cette dernière, CFN affirment [traduction] « s’opposer aux obligations et aux restrictions déraisonnables liées à la COVID-19 qui ont été mises en œuvre par divers ordres de gouvernement au Canada » durant la pandémie.
[13] Dans leur demande, Mme Nagle et CFN affirment avoir un intérêt direct dans l’affaire en raison de leur participation au « convoi de la liberté de 2022 ». La preuve n’établit pas clairement comment CFN a participé autrement que par l’intermédiaire de Mme Nagle. Rien ne démontre que les observations formulées au nom de CFN en l’espèce découlent de résolutions des membres ou du conseil d’administration de l’organisation ou qu’elles sont autre chose que l’expression des vues personnelles de Mme Nagle.
[14] Mme Nagle est arrivée à Ottawa le 28 janvier 2022 et s’est installée dans un hôtel près des sites de manifestation avec son mari et ses enfants. Elle prétend avoir apporté un soutien matériel à d’autres participants durant les manifestations, par exemple en distribuant des fonds remis à CFN et en donnant accès à sa chambre d’hôtel aux personnes qui voulaient prendre une douche. Elle affirme avoir été décrite comme une participante majeure à la manifestation par un député, mais il n’y a aucune preuve à l’appui de cette affirmation. Le logo de CFN n’apparaît pas parmi ceux qui figurent dans les documents promotionnels du « convoi de la liberté de 2022 ».
[15] Ni Mme Nagle ni CFN n’ont été identifiées par la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) auprès des fournisseurs de services financiers comme des personnes ou entités auxquelles s’appliquaient le Règlement et le Décret économique. Leurs comptes bancaires et autres ressources n’ont pas été gelés. Toutefois, Mme Nagle a déclaré que les dons à CFN avaient diminué à la suite de la Proclamation et de la mise en œuvre du Règlement et du Décret économique. Pour cette raison, sa famille et elle ont choisi de quitter Ottawa.
(2) Les demandeurs dans l’affaire Jost
[16] Les quatre demandeurs dans l’affaire Jost sont citoyens canadiens et affirment avoir un intérêt direct dans l’affaire en raison de leur participation aux manifestations d’Ottawa.
[17] Jeremiah Jost a participé aux manifestations autour de la colline parlementaire à partir du 29 janvier 2022. Il prétend aussi avoir soutenu financièrement d’autres participants aux manifestations à Ottawa.
[18] Edward Cornell est un ancien combattant de l’armée canadienne et a également participé aux manifestations à Ottawa. Son compte bancaire et ses cartes de crédit ont été gelés par suite de la Proclamation et de la prise du Décret économique.
[19] Vincent Gircys est un policier à la retraite. Il a participé aux manifestations à Ottawa et son compte bancaire et ses cartes de crédits ont également été gelés à la suite du recours à la Loi.
[20] Harold Ristau, pasteur et ancien combattant de l’armée canadienne, a brièvement participé aux manifestations à Ottawa et a dirigé des prières, prononçant une bénédiction et se recueillant devant le monument commémoratif de guerre. Il affirme qu’à son retour chez lui, il a subi de la discrimination sur son lieu de travail et d’autres effets préjudiciables en raison de sa participation aux manifestations, ce qui a limité sa capacité à jouir de sa liberté de religion.
(3) L’Association canadienne des libertés civiles
[21] Fondée en 1974, l’ACLC se décrit comme une organisation non gouvernementale indépendante et sans but lucratif visant à défendre les droits fondamentaux et les libertés civiles ainsi qu’à en faire la promotion. Elle a présenté sa demande sur le fondement de la qualité pour agir dans l’intérêt public.
[22] L’ACLC affirme que, depuis sa création, elle demande des comptes aux gouvernements en s’assurant que les droits et libertés fondamentaux soient exercés et respectés puis en veillant au respect de la primauté du droit. Elle affirme défendre les intérêts de toute la population canadienne afin de garantir le maintien d’un juste équilibre entre les libertés civiles et les intérêts publics et privés opposés. Elle a été autorisée à intervenir devant de nombreuses instances judiciaires et affirme avoir contribué à l’évolution de la jurisprudence en matière de libertés civiles et à l’application de la Charte.
(4) La Canadian Constitution Foundation
[23] Fondée en 2002, la CCF se décrit comme un organisme de bienfaisance indépendant national et non partisan qui vise à protéger les libertés constitutionnelles au moyen de la sensibilisation, de la communication et de procédures judiciaires. Elle a aussi présenté sa demande sur le fondement de la qualité pour agir dans l’intérêt public.
[24] La CCF a comparu devant tous les paliers de tribunaux au Canada et soutient qu’elle a contribué à l’évolution de la jurisprudence en droit constitutionnel. La Cour suprême du Canada lui a accordé le statut d’intervenant dans 13 affaires.
[25] Le défendeur n’a pas contesté le fait que l’ACLC et la CCF avaient un intérêt public valide dans la présente instance, mais a fait valoir que leur participation n’était pas nécessaire puisqu’au moins deux des demandeurs dans l’affaire Jost avaient un intérêt direct.
B. Le défendeur (le requérant dans les requêtes en radiation)
[26] Le procureur général du Canada est désigné comme seul défendeur dans trois des quatre demandes. Dans la quatrième demande, dossier T-382-22, les demandeurs dans l’affaire Jost ont désigné le gouverneur en conseil, Sa Majesté du chef du Canada et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile en plus du procureur général du Canada.
[27] La Couronne n’est pas un office fédéral pour l’application des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales et ne peut donc être désignée comme défenderesse en l’espèce. Les décisions du gouverneur en conseil et du ministre dans l’exercice de leur charge publique sont assujetties au contrôle judiciaire. Ces derniers sont représentés en l’espèce par le procureur général du Canada à titre de défendeur.
C. L’intervenant
[28] Le 14 mars 2022, les demandeurs dans l’affaire Jost ont déposé et signifié un avis de question constitutionnelle modifié sur le fondement de l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales à chacun des procureurs généraux provinciaux. Seul le procureur général de l’Alberta a répondu à l’avis. Le 5 mai 2022, le procureur général de l’Alberta a également sollicité et reçu l’autorisation d’intervenir dans les dossiers de l’ACLC et de la CCF pour formuler des observations sur plusieurs questions non constitutionnelles.
IV. Le contexte
[29] Dans la présente partie de mes motifs, je résumerai le contexte entourant les demandes et la prise de la Proclamation, du Règlement et du Décret économique. Je ne propose pas de passer en revue l’historique détaillé des événements, qui ont été examinés en profondeur dans le rapport en cinq volumes de la Commission sur l’état d’urgence [la CEDU] publié le 17 février 2023. Toutefois, j’estime qu’il est nécessaire de situer les présents motifs dans le contexte de ces événements tels que je les comprends.
[30] Les faits exposés ci-dessous sont tirés des dossiers des parties déposés relativement à chaque demande, y compris les dossiers complémentaires qui contiennent des informations transmises ultérieurement. En l’espèce, les faits ont été moins contestés que la façon de définir les événements pour l’application de la loi. Dans le cas où les faits étaient contestés, j’ai examiné attentivement la preuve pertinente pour déterminer « si, selon toute vraisemblance, le fait allégué [avait] eu lieu » : FH c McDougall, 2008 CSC 53 au para 49.
(1) Les ordonnances de santé publique
[31] Le 19 novembre 2021, l’Agence de la santé publique du Canada a annoncé que, à compter du 15 janvier 2022, certains groupes de ressortissants étrangers qui étaient jusqu’alors soustraits aux exigences de vaccination pour entrer au Canada seraient maintenant obligés d’être pleinement vaccinés, y compris les fournisseurs de services essentiels comme les camionneurs. Des mesures semblables ont été mises en place par le gouvernement des États-Unis à la frontière avec le Canada.
[32] Le 13 janvier 2022, le ministre de la Santé a précisé qu’un camionneur canadien non vacciné ne pouvait se voir refuser l’entrée au Canada, mais devait se conformer aux exigences relatives aux tests de dépistage avant l’entrée, à l’arrivée et au huitième jour, ainsi qu’aux exigences de quarantaine.
(2) Les manifestations à Ottawa et les blocages à la frontière
[33] En raison de ces restrictions sur les déplacements, un groupe de personnes s’est préparé à traverser le Canada en camion afin de manifester à Ottawa sous le nom de « convoi de la liberté de 2022 ». Le 22 janvier 2022, le convoi est parti de Prince Rupert, en Colombie-Britannique, pour se rendre à une manifestation prévue à Ottawa le 29 janvier 2022. L’itinéraire du convoi vers Ottawa a été largement annoncé dans les médias, et d’autres véhicules et personnes se sont joints en cours de route.
(a) Ottawa
[34] Le convoi est arrivé à Ottawa le 28 janvier 2022. À ce moment-là, il était formé de centaines de véhicules de différents types, y compris des camions gros porteurs, et de centaines de personnes qui avaient l’intention de manifester contre la réponse de la santé publique du Canada à la pandémie de COVID-19 et les nouvelles exigences de vaccination pour les camionneurs transfrontaliers. Les manifestants et les véhicules ont occupé une grande partie du centre-ville d’Ottawa, dont des rues à proximité de la Cité parlementaire, de la Cour suprême du Canada et des cours fédérales. Entre autres, ces manifestations ont eu pour effet de bloquer la circulation automobile et l’accès des piétons aux bureaux, entreprises, églises et résidences dans la zone touchée.
[35] Au cours des jours suivants, les manifestants ont bloqué le quartier central du gouvernement, le quartier des affaires ainsi que des quartiers résidentiels et se sont mis à faire du bruit sans interruption avec des klaxons de camions, des sifflets de trains et des feux d’artifice, et en faisant la fête tard dans la nuit en poussant des cris au nom de la « liberté », amplifiés par des mégaphones. Les gaz d’échappement des moteurs diesel et à essence imprégnaient l’air et s’infiltraient dans les locaux voisins. Les manifestants apportaient sans arrêt des bidons de carburant pour faire rouler leurs véhicules et se réchauffer. Des incidents de harcèlement et d’intimidation ainsi que des voies de fait mineures ont été signalés. Cette situation a créé des conditions intolérables pour de nombreux résidents et travailleurs du quartier.
[36] Entre le 30 janvier et le 2 février 2022, les manifestants ont commencé à ériger des structures et à organiser une occupation prolongée du centre de la capitale nationale. Le Service de police d’Ottawa [le SPO] semblait incapable de faire face à la situation. Le chef du SPO a déclaré qu’il [traduction] « n’y avait peut-être pas de solution pour maintenir l’ordre » et qu’il fallait « faire appel à d’autres éléments pour mettre fin de manière sûre, rapide et durable à cette manifestation qui se déroule [dans la ville] et dans tout le pays ».
[37] Le 3 février 2022, le maire d’Ottawa a demandé des ressources supplémentaires aux autorités fédérales et provinciales pour faire face à la manifestation. Le même jour, les organisateurs du convoi ont tenu une conférence de presse au cours de laquelle ils ont affirmé qu’ils resteraient dans la ville jusqu’à ce que l’ensemble des obligations vaccinales liées à la COVID-19 soient levées. Le 6 février 2022, le maire a déclaré l’état d’urgence.
[38] Le 7 février 2022, le Bureau des renseignements criminels − Opérations provinciales, une division de la Police provinciale de l’Ontario [la PPO], a indiqué que le convoi était une « menace envers la sécurité nationale », et le SPO a demandé l’aide de 1 800 policiers supplémentaires auprès d’autres agences. Le même jour, le juge McLean de la Cour supérieure de justice de l’Ontario a accordé une injonction provisoire de dix jours pour [traduction] « faire taire les klaxons » et pour empêcher les camionneurs garés dans les rues du centre-ville d’Ottawa de commettre d’autres infractions aux règlements municipaux.
[39] Entre le 8 et le 10 février 2022, le convoi comptait environ 418 véhicules, et d’autres manifestants arrivaient en voiture et en camion. On estime que des enfants étaient présents dans 25 % des véhicules. Une contre-manifestation a eu lieu le 13 février 2022, au cours de laquelle des centaines de résidents ont bloqué les rues de banlieue pour empêcher les véhicules de se rendre au centre-ville d’Ottawa. Les participants au convoi ou leurs partisans se seraient concertés pour inonder d’appels les services d’urgence d’Ottawa dans le but de réduire leur capacité d’intervention. Les dons destinés à financer la manifestation ont été reçus sur une plateforme de sociofinancement, GiveSendGo. Les informations publiées par la suite indiquaient que 55,7 % des fonds reçus, soit un total de 3,6 millions de dollars américains, ont été versés par des donateurs basés aux États-Unis.
[40] Le 10 février 2022, le premier ministre a convoqué le Groupe d’intervention en cas d’incident [le GII], un comité d’urgence et organe de coordination formé du Cabinet et de hauts fonctionnaires, dont le rôle est de conseiller le premier ministre en cas de crise nationale. Le premier ministre et le président des États-Unis ont discuté de la crise le 11 février 2022. D’autres réunions du GII ont eu lieu les 12 et 13 février 2022. Le gouvernement de l’Ontario a déclaré l’état d’urgence et, le 12 février 2022, il a édicté un règlement visant à protéger les infrastructures essentielles.
[41] Les renseignements examinés par le GII, selon le procès-verbal de ses réunions, indiquaient que des militants extrémistes prenaient part à la manifestation. Il s’agissait notamment de membres d’une organisation connue sous le nom de « Diagolon », qui, d’après certaines informations, proposerait d’établir un pays allant « en diagonale » de l’Alaska à la Floride sous le slogan « le fusil ou la corde » (« gun or rope »). Le fondateur, Jeremy MacKenzie, a été arrêté en janvier 2022, avant de venir manifester à Ottawa, après que la police a trouvé à son domicile des armes à feu, des chargeurs interdits, des munitions et des gilets pare-balles. En outre, l’un des associés de MacKenzie, Derek Harrison, a fait une vidéo dans laquelle il aurait exprimé son désir de faire de la manifestation du convoi de la liberté leur propre 6 janvier (« our own January 6th »), faisant allusion à la prise d’assaut du Capitole américain. La demanderesse Mme Nagle était en contact avec MacKenzie lorsqu’elle était à Ottawa.
[42] Je ne mentionne pas ces renseignements dans le but de déterminer si les craintes au sujet de Diagolon ou les accusations portées contre MacKenzie étaient fondées. Il s’agit toutefois de renseignements dont disposait le Cabinet lorsque la décision d’invoquer la Loi a été prise.
[43] Sur des photos de l’occupation diffusées par les médias, on pouvait voir des manifestants tenir ou porter des symboles visibles de haine. Les demandeurs M. Jost et Mme Nagle ont reconnu en contre-interrogatoire avoir vu des manifestants porter des emblèmes jaunes en forme d’étoile de David avec les mots « non vaxx », en lien avec les symboles que les victimes de l’Holocauste ont été forcées de porter. Divers journaux ont rapporté que des manifestants portaient des drapeaux avec des croix gammées et des pancartes arborant le symbole nazi « SS », ainsi que des drapeaux confédérés.
[44] Certains manifestants impliqués dans l’organisation de la manifestation avaient apporté avec eux un document censé être un protocole d’entente entre un groupe appelé « Canada Unity », le Sénat du Canada et le gouverneur général. Le protocole d’entente proposait de former un comité mixte chargé d’assumer les fonctions gouvernementales. En contrepartie, le convoi cesserait d’occuper Ottawa. Lorsqu’on leur a fait remarquer que cette proposition était dénuée de toute réalité constitutionnelle, cette réserve semble avoir été ignorée par les autres manifestants sur les lieux. La proposition en question illustre toutefois les efforts déployés par certains participants à la manifestation pour s’ingérer dans le processus démocratique et nuire au gouvernement.
[45] Durant les événements à Ottawa, des manifestations plus modestes ont été organisées dans d’autres villes du pays, mais elles ont pour la plupart été gérées et résolues en moins d’un jour ou deux par les forces de l’ordre locales.
(b) Les blocages à la frontière
[46] Le 29 janvier 2022, le blocage au poste frontalier de Sweetgrass-Coutts, en Alberta, a commencé. Le 5 février 2022, le ministre des Affaires municipales de l’Alberta a écrit aux ministres fédéraux chargés de la sécurité publique et de la protection civile pour leur demander une aide fédérale, notamment du matériel et du personnel, pour déplacer environ 70 camions et semi-remorques ainsi qu’environ 75 véhicules personnels et de loisirs. Le ministre de l’Alberta a indiqué que la GRC avait épuisé toutes les options locales et régionales pour atténuer les perturbations. Le 11 février 2022, entre 200 et 250 véhicules supplémentaires du convoi s’étaient rassemblés à Milk River, à 18 km de Coutts, où la police avait mis en place un point de contrôle pour limiter l’accès à Coutts. Il ne restait qu’une quarantaine de véhicules à Coutts même.
[47] Le 6 février 2022, un deuxième blocage a commencé au pont Ambassador à Windsor, en Ontario, le poste frontalier le plus fréquenté au pays. Le 11 février 2022, la Cour supérieure de justice a accordé une injonction visant à mettre fin à ce blocage. Le 13 février 2022, la police a évacué les participants, et environ 44 accusations ont été portées. Le lendemain, la circulation a repris, mais la ville de Windsor a néanmoins déclaré l’état d’urgence. Les échanges commerciaux entre le Canada et les États-Unis ont été affectés à hauteur de plus de 390 millions de dollars chaque jour du blocage.
[48] Le 8 février 2022, un troisième blocage a été mis en place sur la route provinciale menant au pont Blue Water de Sarnia, en Ontario; le deuxième poste frontalier le plus fréquenté au Canada. L’accès a été rétabli le 14 février 2022.
[49] Le 10 février 2022, un quatrième blocage a été érigé au nord d’Emerson, au Manitoba. Jusqu’à 75 véhicules ont participé à ce blocage, où le passage de marchandises telles que des fournitures médicales et du bétail était autorisé. Le 11 février 2022, le premier ministre du Manitoba a envoyé une lettre au premier ministre pour demander au gouvernement fédéral de prendre des mesures immédiates et efficaces concernant le blocage. Un cinquième blocage a été érigé le 12 février 2022 près du point d’entrée du pont Peace à Fort Erie, en Ontario, le troisième poste frontalier terrestre le plus fréquenté au Canada. Le 14 février 2022, la PPO et la police régionale de Niagara ont pu rétablir la circulation.
[50] De même, le 12 février 2022, des véhicules de manifestants ont franchi un barrage de la GRC à South Surrey, en Colombie-Britannique, en direction du point d’entrée de l’autoroute du Pacifique, ce qui a entraîné la fermeture de l’autoroute à la frontière entre le Canada et les États-Unis. À la fin de la journée du 14 février 2022, 16 personnes avaient été arrêtées en lien avec ce blocage. Le matin du 15 février 2022, les routes étaient dégagées.
[51] Tôt le 14 février 2022, des agents de la GRC ont exécuté un mandat délivré en vertu du Code criminel, LRC 1985, c C-46 [le Code criminel ou le Code] et perquisitionné deux tentes‑roulottes et une maison mobile à Coutts, et ils ont arrêté 11 personnes et saisi une cache d’armes, dont 14 armes à feu, une grande quantité de munitions ainsi que des gilets pare-balles. Quatre personnes ont été accusées de complot en vue de commettre un meurtre et d’autres infractions. Certains des gilets pare-balles saisis arboraient l’emblème de Diagolon.
(3) Le recours à la Loi sur les mesures d’urgence
[52] Tous les membres du Cabinet se sont réunis le 13 février 2022 pour discuter de la situation. La question du recours à la Loi sur les mesures d’urgence a alors été déléguée au premier ministre, sous réserve de l’approbation des autorités supérieures. Pour prendre sa décision, le premier ministre disposait d’un mémoire de la greffière suppléante du Conseil privé recommandant le recours à la Loi (le mémoire recommandant le recours à la Loi).
[53] Le 14 février 2022, le GEC a déclaré l’état d’urgence en vertu de la Loi sur les mesures d’urgence, au moyen de la Proclamation, afin de mettre un terme aux perturbations et aux blocages qui se produisaient dans tout le pays. On estimait à 500 le nombre de camions et autres véhicules encore présents dans le centre-ville d’Ottawa à ce moment-là.
[54] Le 15 février 2022, le GEC a pris le Règlement et le Décret économique. Le même jour, la GRC a rétabli complètement l’accès au poste frontalier de Coutts et a conclu une entente avec les manifestants du blocage à Emerson.
[55] Entre les 15 et 23 février 2022, la GRC a communiqué à des fournisseurs de services financiers des renseignements provenant de la PPO, du SPO et de ses propres enquêtes sur environ 57 entités et personnes désignées, ce qui a entraîné le gel temporaire d’environ 257 comptes en vertu du Décret économique.
[56] Le 16 février 2022, le ministre de la Sécurité publique a présenté une motion à la Chambre des communes conformément à l’article 58 de la Loi afin de confirmer la déclaration d’une urgence d’ordre public proclamée le 14 février 2022. Le blocage à Emerson, au Manitoba, a été entièrement levé ce jour-là.
[57] Le paragraphe 58(1) de la Loi exige qu’un exposé des motifs de la déclaration [l’exposé visé à l’article 58] ainsi qu’un compte-rendu des consultations avec les lieutenant-gouverneurs en conseil [LGEC] des provinces au sujet de la déclaration [le compte-rendu des consultations] soient déposés devant chaque chambre du Parlement dans les sept jours de séance suivant la déclaration. L’exposé visé à l’article 58 et le compte-rendu des consultations ont été déposés devant chaque chambre le 16 février 2022.
[58] À la suite de la Proclamation et de l’adoption du Règlement et du Décret économique, plusieurs manifestants ont quitté les sites de blocage à Ottawa. Du 17 au 21 février 2022, la police d’Ottawa a arrêté 196 personnes, dont 110 ont été inculpées, a déplacé 115 véhicules et a démantelé les barricades dans les rues.
[59] La motion visant à confirmer la Proclamation a été adoptée à la Chambre des communes le 21 février 2022. Cette motion a ensuite été déposée au Sénat et le débat a commencé dans cette chambre le 22 février 2022. À cette date, la GRC avait contacté les fournisseurs de services financiers pour les informer que, d’après elle, les personnes et entités désignées précédemment ne se livraient plus à des activités interdites visées par le Règlement et le Décret économique.
[60] Le 23 février 2022, la déclaration d’une urgence d’ordre public a été abrogée par l’adoption de la Proclamation abrogeant la déclaration d’état d’urgence, DORS/2022-26 [la Proclamation d’abrogation]. La prise de la Proclamation d’abrogation a eu pour effet d’abroger le Règlement et le Décret économique pris sous le régime de la Loi. Le gouvernement de l’Ontario a également levé l’état d’urgence ce jour-là.
[61] En vertu du paragraphe 62(1) de la Loi sur les mesures d’urgence, un comité d’examen parlementaire doit examiner l’« exercice des attributions découlant d’une déclaration de situation de crise ». En conséquence, le Comité mixte spécial sur la déclaration de situation de crise a été créé par motion du Sénat et de la Chambre des communes le 3 mars 2022.
[62] Le 25 avril 2022, le décret CP 2022-392 a été pris en vertu du paragraphe 63(1) de la Loi afin d’ordonner la tenue d’une enquête sur les circonstances qui ont donné lieu à la déclaration et les mesures prises pour faire face à la crise. La commission d’enquête devait faire rapport aux deux chambres du Parlement au plus tard le 20 février 2023.
V. La décision faisant l’objet du contrôle
A. La Proclamation
[63] La déclaration d’une urgence d’ordre public du 14 février 2022 était un acte du gouverneur en conseil. La décision finale d’invoquer la Loi et de déclarer l’état d’urgence appartenait au premier ministre, avec l’approbation et le soutien du Cabinet. Les documents officiels transmettant la recommandation du Cabinet ont été présentés au GEC par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.
[64] La Proclamation indiquait que le gouverneur en conseil croyait, pour des motifs raisonnables, qu’il se produisait un état d’urgence justifiant en l’occurrence des mesures extraordinaires.
[65] La Proclamation précisait que l’état d’urgence prenait la forme suivante :
a) les blocages continus mis en place par des personnes et véhicules à différents endroits au Canada et les menaces continues proférées en opposition aux mesures visant à mettre fin aux blocages, notamment par l’utilisation de la force, lesquels blocages ont un lien avec des activités qui visent à favoriser l’usage de la violence grave ou de menaces de violence contre des personnes ou des biens, notamment les infrastructures essentielles, dans le but d’atteindre un objectif politique ou idéologique au Canada,
b) les effets néfastes sur l’économie canadienne — qui se relève des effets de la pandémie de la maladie à coronavirus 2019 (COVID-19) — et les menaces envers la sécurité économique du Canada découlant des blocages d’infrastructures essentielles, notamment les axes commerciaux et les postes frontaliers internationaux,
c) les effets néfastes découlant des blocages sur les relations qu’entretient le Canada avec ses partenaires commerciaux, notamment les États-Unis, lesquels effets sont préjudiciables aux intérêts du Canada,
d) la rupture des chaînes de distribution et de la mise à disposition de ressources, de services et de denrées essentiels causée par les blocages existants et le risque que cette rupture se perpétue si les blocages continuent et augmentent en nombre,
e) le potentiel d’augmentation du niveau d’agitation et de violence qui menaceraient davantage la sécurité des Canadiens;
[66] La Proclamation précisait également que le gouverneur en conseil jugeait nécessaires les mesures extraordinaires temporaires suivantes :
a) des mesures pour réglementer ou interdire les assemblées publiques — autre que les activités licites de défense d’une cause, de protestation ou de manifestation d’un désaccord — dont il est raisonnable de penser qu’elles auraient pour effet de troubler la paix, ou les déplacements à destination, en provenance ou à l’intérieur d’une zone désignée, pour réglementer ou interdire l’utilisation de biens désignés, notamment les biens utilisés dans le cadre d’un blocage, et pour désigner et aménager des lieux protégés, notamment les infrastructures essentielles,
b) des mesures pour habiliter toute personne compétente à fournir des services essentiels ou lui ordonner de fournir de tels services, notamment l’enlèvement, le remorquage et l’entreposage de véhicules, d’équipement, de structures ou de tout autre objet qui font partie d’un blocage n’importe où au Canada, afin de pallier les effets des blocages sur la sécurité publique et économique du Canada, notamment des mesures pour cerner ces services essentiels et les personnes compétentes à les fournir, ainsi que le versement d’une indemnité raisonnable pour ces services,
c) des mesures pour habiliter toute personne à fournir des services essentiels ou lui ordonner de fournir de tels services afin de pallier les effets des blocages, notamment des mesures pour réglementer ou interdire l’usage de biens en vue de financer ou d’appuyer les blocages, pour exiger de toute plateforme de sociofinancement et de tout fournisseur de traitement de paiement qu’il déclare certaines opérations au Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada et pour exiger de tout fournisseur de services financiers qu’il vérifie si des biens qui sont en sa possession ou sous son contrôle appartiennent à une personne qui participe à un blocage,
d) des mesures pour habiliter la Gendarmerie royale du Canada à appliquer les lois municipales et provinciales au moyen de l’incorporation par renvoi,
e) en cas de contravention aux décrets ou règlements pris au titre de l’article 19 de la Loi sur les mesures d’urgence, l’imposition d’amendes ou de peines d’emprisonnement,
f) toute autre mesure d’intervention autorisée par l’article 19 de la Loi sur les mesures d’urgence qui est encore inconnue.
B. Les motifs de la décision
[67] Lorsqu’un décideur administratif est tenu par le régime législatif d’exposer les motifs de sa décision, ceux-ci constituent « le mécanisme principal par lequel [il démontre] le caractère raisonnable » de sa décision; ils ont pour objet « d’établir “la justification de la décision [ainsi que] la transparence et […] l’intelligibilité du processus décisionnel” » : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 81. Dans les cas où des motifs s’imposent, le décideur administratif « doit également, au moyen de ceux-ci, justifier sa décision auprès des personnes auxquelles elle s’applique » (Vavilov au para 86).
[68] En l’espèce, l’exposé visé à l’article 58 constitue les motifs de la décision.
[69] De plus, par suite de demandes de transmission présentées au titre de l’article 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [les Règles], les ordres du jour et procès-verbaux annotés des diverses réunions du GII et du Cabinet menant à la décision, avec caviardages, ont été communiqués à la Cour et aux demandeurs tels qu’ils avaient été présentés à la CEDU. Ces procès-verbaux et ordres du jour, ainsi que le mémoire recommandant le recours à la Loi et le compte-rendu des consultations, donnent le contexte nécessaire pour comprendre comment la décision a été prise.
C. L’historique des procédures
[70] La présente instance a été traitée comme une instance à gestion spéciale dès le départ, c’est-à-dire qu’un juge et un juge adjoint présidaient les conférences avec les avocats des parties et géraient les requêtes et questions procédurales à mesure qu’elles se présentaient.
[71] Une requête sollicitant une ordonnance interlocutoire temp