Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan et autre

Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan et autre
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1977-11-23
Recueil
[1978] 2 RCS 545
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan et autre, [1978] 2 R.C.S. 545
Date: 1977-11-23
Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. (Demanderesse) Appelante;
et
Le Gouvernement de la Saskatchewan et le procureur général de la province de la Saskatchewan (Défendeurs) Intimés;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général du Québec, le procureur général du Manitoba, le procureur général de l’Alberta Intervenants.
1976: 8, 9 et 10 novembre; 1977: 23 novembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN
Droit constitutionnel—Législation portant sur le pétrole et le gaz—Est-elle ultra vires?—Taxation directe ou indirecte—Réglementation des échanges et du commerce—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(2) 92(2), (13)—The Oil and Gas Conservation, Stabilization and Development Act, 1973, 1973-74 (Sask.), c. 72, modifié par 1973-74 (Sask.), c. 73—Une Loi modifiant The Mineral Resources Act, 1973-74 (Sask.), c. 64—The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969 (Sask.).
La constitutionnalité de certaines lois adoptées par la législature de la province de la Saskatchewan et de règlements d’application a été contestée par l’appelante, une compagnie productrice de pétrole et de gaz naturel en Saskatchewan, où elle possède des baux de tenure libre, des baux de la Couronne et des droits à des redevances en outre de faire de l’exploration et du forage. En première instance et devant la Cour d’appel de la Saskatchewan, l’appelante n’a pas réussi à faire déclarer invalide la législation précitée. Elle a alors interjeté appel, sur autorisation de cette Cour, de l’arrêt de la Cour d’appel.
La législation a été adoptée à la suite de la forte augmentation du prix du pétrole sur le marché mondial en 1973 qui, en résumé, a eu l’effet suivant: 1. Les revenus de production venant de terres en tenure libre ont été assujettis à ce qu’on a appelé un «impôt sur le revenu minier». L’impôt se montait à cent pour cent de la différence entre le prix reçu à la tête de puits et le «prix de base à la tête de puits», chiffre fixé par la loi et approximativement égal au prix du baril payé aux producteurs avant la crise de l’énergie. Les droits d’extraction de pétrole et de gaz dans les zones productives de moins de 1,280 acres étaient exemptés de l’impôt. Le ministre des Ressources minérales pouvait autoriser des déductions pour couvrir l’augmentation des frais de production et des frais extraordinaires de transport. Une disposition permettait au Ministre de déterminer la valeur du pétrole à la tête de puits s’il était d’avis qu’il avait été vendu à un prix inférieur à sa juste valeur. 2. Tout le pétrole et tout le gaz naturel dans toutes les zones productives de la province étaient expropriés et assujettis à ce qu’on a appelé une «surtaxe». Étaient exemptés de cette mesure les droits d’extraction de pétrole et de gaz sur des zones productives de moins de 1,280 acres. Bien qu’introduite par voie réglementaire et non par voie législative, la surtaxe est calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier. A toutes fins pratiques, ils sont identiques, sauf une exception: pour la surtaxe, la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par ordonnance ministérielle.
Les lois et règlements examinés sont: (1) The Oil and Gas Conservation, Stabilization and Development Act, 1973-74 (Sask.), c. 72 (Bill 42); (2) une loi modifiant The Oil and Gas Conservation, Stabilization and Development Act, 1973-74 (Sask.), c. 73 (Bill 128); (3) une loi modifiant The Mineral Resources Act, 1973-74 (Sask.), c. 64 (Bill 127); (4) les modifications à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, adoptées en vertu de The Mineral Resources Act, promulguées par (a) le décret du conseil 95/74 (b) le décret du conseil 1238/74.
L’appelante attaque la législation par deux moyens: 1. Elle prétend que l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe constituent une taxation indirecte et, partant, excèdent le pouvoir de taxation de la province car les pouvoirs législatifs provinciaux sont limités à la taxation directe dans les limites de la province en vertu du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. 2. Elle prétend que la législation est relative à la réglementation des échanges et du commerce interprovinciaux et internationaux, une matière qui relève exclusivement de la compétence législative du Parlement fédéral en vertu du par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Arrêt (les juges Dickson et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz: Le système de taxation comprenant l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe ne constitue pas une taxation directe dans les limites de la province et, par conséquent, excède la compétence provinciale en vertu du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
L’impôt sur le revenu minier et la surtaxe sont des taxes sur la production du pétrole qui est presque totalement destiné à l’exportation hors de la Saskatchewan. Voici quelles sont les répercussions de ces dispositions sur le producteur de pétrole de la Saskatchewan. 1. Il est en pratique dans l’impossibilité de percevoir, pour le pétrole produit, un revenu supérieur au prix de base à la tête de puits par baril. Ses revenus sont bloqués à ce chiffre et il ne peut pas obtenir plus. 2. Il est obligé de vendre son produit à un prix égal à ce que le Ministre juge être la juste valeur du pétrole qu’il produit. Il y est contraint parce que sa production de pétrole est assujettie à un impôt par baril égal à la différence entre la juste valeur et le prix de base à la tête de puits. S’il est locataire de droits miniers qui ont été expropriés par la Couronne, il n’a même pas la faculté d’interrompre la production car l’interruption de la production sans le consentement du Ministre rend passible d’une lourde amende.
L’impôt en cause est essentiellement une taxe à l’exportation imposée sur la production du pétrole. Dans le passé, une taxe de cette nature a été considérée comme un impôt indirect. Au fond, le producteur est un conduit par lequel la Couronne perçoit, par voie d’imposition, l’excédent de la valeur du baril de pétrole sur le prix de base de la tête de puits. L’augmentation de valeur constitue en soi la taxe et elle est payée par l’acheteur du pétrole.
Quant à la réglementation des échanges et du commerce, l’effet de la législation est d’établir un prix minimum pour le pétrole de la Saskatchewan acheté à des fins d’exportation par l’appropriation de sa plus-value potentielle sur les marchés interprovinciaux et internationaux, ou de s’assurer que des personnes hors de la province ne s’approprient pas la plus-value. La législation habilite le Ministre à fixer le prix que peuvent recevoir les producteurs de pétrole de la Saskatchewan pour leurs ventes à l’exportation d’un produit qui n’a pour ainsi dire aucun débouché local en Saskatchewan. La compétence législative provinciale ne s’étend pas à la fixation du prix de vente des marchandises sur le marché d’exportation. C’est une forme de réglementation du commerce interprovincial et un empiétement sur les pouvoirs conférés par le par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
En conséquence, les lois, les règlements et les ordonnances relatifs à l’impôt sur le revenu minier et à la surtaxe, sont ultra vires de la législature de la Saskatchewan. Il s’ensuit que la Partie I du Bill 42 excède les pouvoirs de la Législature. La Partie II de la Loi a modifié The Mineral Taxation Act, 1972 (Sask.), c. 79, en augmentant le taux de l’impôt. Comme il s’agit d’un impôt sur la superficie et levé sur des droits relatifs à des terres, cette partie est valide. Comme la Partie III de cette loi n’a jamais été proclamée, il est inutile de statuer sur sa validité. La Partie IV de la Loi, qui traite de l’expropriation des droits d’extraction de pétrole et de gaz, relève de la compétence législative de la province en tant que législation relative à la propriété et aux droits civils dans la province, en vertu du par. 92(13) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Pour le même motif, la Partie V de la Loi, qui modifie The Oil and Gas Conservation Act, est maintenue. Dans la Partie VI qui est intitulée «Généralités», les art. 41 et 42 traitent de la mise en vigueur de la Partie I et de la perception de la surtaxe; pour cette raison, ils sont invalides. Les modifications à la Partie I contenues dans le Bill 128 sont également invalides.
Le Bill 127 concernant les modifications de The Petroleum and Natural Gas Regulations qui prévoit l’imposition de la surtaxe est ultra vires de la Législature.
On doit également déclarer invalides The Petroleum and Natural Gas Regulations qui ont imposé la surtaxe et les diverses ordonnances du ministre des Ressources minérales, édictées en vertu de la Partie I du Bill 42.
L’appelante est en droit d’obtenir jugement contre le Gouvernement pour le remboursement des montants qu’elle a payés sous forme d’impôt sur le revenu minier et de surtaxe, avec intérêt, des dates respectives de paiement jusqu’à la date du remboursement.
Arrêt suivi: Le procureur général de la Colombie-Britannique c. McDonald Murphy Lumber Co. Ltd., [1930] A.C. 357; distinction faite avec l’arrêt: Carnation Co. Ltée c. L’Office des marchés agricoles du Québec, [1968] R.C.S. 238; arrêts mentionnés: R. c. Caledonian Collieries, Ltd., [1928] A.C. 358; Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550; Cairns Construction Ltd. c. Le Gouvernement de la Saskatchewan, [1960] R.C.S. 619; Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357; Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Amax Potash Ltd. c. Le Gouvernement de la Saskatchewan, [1977] 2 R.C.S. 576.
Les juges Dickson et de Grandpré, dissidents: L’impôt sur le revenu minier n’est pas un impôt sur le revenu; c’est toutefois un impôt direct qui relève, par conséquent, de la compétence provinciale. Les acheteurs paieront le même prix, que l’impôt existe ou non. Ce fait enlève indubitablement à la contribution le caractère d’impôt indirect ou de taxe à l’exportation. Elle n’est pas répercutée sur les acheteurs pour augmenter le prix qu’ils paieraient autrement. Au lieu de cela, ils paient exactement le prix qu’ils paieraient en l’absence de l’impôt et les producteurs sont imposés sur les bénéfices qu’ils réaliseraient autrement.
Bien que qualifiée de redevance, la surtaxe est, par essence, un impôt. Sauf le fait qu’elle touche à des baux préexistants de la Couronne, c’est une contribution obligatoire exigée sur des droits contractuels antérieurs, par une autorité publique, à des fins publiques. Il est évident que l’accord consensuel et mutuel qu’on trouve ordinairement dans les relations de bailleur à locataire est totalement absent dans celles de la Couronne avec les personnes assujetties à la surtaxe. Celle-ci est égale à la contribution de cent pour cent imposée, selon d’autres conditions, au titre d’impôt sur le revenu minier. Le fait qu’il s’agisse d’un impôt n’est pas fatal. Dans son objet, son but et son mode de prélèvement, elle est conforme à un impôt sur le revenu minier. C’est donc un impôt direct qui relève de la compétence provinciale.
Rien en l’espèce n’amène à conclure que les mesures de taxation imposées par la province constituent un moyen déguisé d’assumer le contrôle des échanges extraprovinciaux. Le texte de la législation attaquée ne révèle pas l’intention de la province de réglementer, de contrôler ou d’empêcher la commercialisation ou l’exportation du pétrole de la Saskatchewan. Il n’existe rien non plus dans la preuve extrinsèque qui puisse fonder l’argument selon lequel la législation attaquée, dans son effet, réglemente le commerce interprovincial ou international. Tout le système mis sur pied par la législation vise la taxation et son effet, s’il en est, sur les échanges et le commerce extraprovinciaux est incident et n’entraîne pas son invalidité.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1], qui a rejeté un appel d’une décision du juge Hughes. Pourvoi accueilli, les juges Dickson et de Grandpré étant dissidents.
J.J. Robinette, c.r., W.M. Elliott, c.r., et M.A. Gerwing, pour la demanderesse, appelante.
G.J.D. Taylor, c.r., K. Lysyk, c.r., et R.S. Meldrum, c.r., pour les défendeurs, intimés.
T.B. Smith, c.r., et J. Mabbutt, pour le procureur général du Canada.
P. Lamontagne, c.r., et J.D. Knoppers, pour le procureur général du Québec. I.D. Frost, pour le procureur général du Manitoba.
W. Henkel, c.r., et E.B. Corenblum, pour le procureur général de l’Alberta.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Ce pourvoi porte sur la constitutionnalité de certaines lois adoptées par la législature de la province de la Saskatchewan et des règlements d’application auxquels je me référerai ci-après. Leur validité a été contestée par l’appelante, une compagnie productrice de pétrole et de gaz naturel en Saskatchewan où elle possède des baux de tenure libre, des baux de la Couronne et des droits à des redevances en outre de faire de l’exploration et du forage. Les intimés sont le gouvernement de la Saskatchewan et le procureur général de cette province. En première instance et devant la Cour d’appel de la Saskatchewan, l’appelante n’a pas réussi à faire déclarer invalide la législation précitée. Elle se pourvoit, sur autorisation de cette Cour, contre l’arrêt de la Cour d’appel.
La législation a été adoptée à la suite de la forte augmentation du prix du pétrole sur le marché mondial en 1973. L’effet de cette législation a été résumé dans les motifs de mon collègue le juge Dickson, que j’ai eu l’avantage de lire. Pour des raisons de commodité, je reprends en substance ce résumé:
Premièrement, elle assujettit les revenus de la production venant de terres en tenure libre à ce qu’on a appelé un «impôt sur le revenu minier». L’impôt est égal à 100% de la différence entre le prix reçu à la tête de puits et le «prix de base à la tête de puits», chiffre fixé par la loi et approximativement égal au prix du baril payé aux producteurs avant la crise de l’énergie. Dans les zones productives de moins de 1,280 acres, les droits d’extraction de pétrole et de gaz du propriétaire sont exemptés de l’impôt. Le ministre des Ressources minérales peut autoriser des déductions pour couvrir l’augmentation des frais de production et des frais extraordinaires de transport. Une disposition permet au Ministre de déterminer la valeur du pétrole à la tête de puits quand il est d’avis qu’il a été vendu à un prix inférieur à sa juste valeur. Deuxièmement, tout le pétrole et tout le gaz naturel de toutes les zones productives dans la province sont expropriés et assujettis à ce qu’on a appelé une «surtaxe». Sont exemptés de cette mesure les droits d’extraction de pétrole et de gaz sur des zones productives de moins de 1,280 acres appartenant à une seule personne. Bien qu’introduite par voie réglementaire et non par voie législative, la surtaxe est calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier. A toutes fins pratiques, ils sont identiques, sauf une exception: pour la surtaxe, la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par ordonnance ministérielle.
Les lois et règlements examinés sont:
(1) The Oil and Gas Conservation Stabilization and Development Act, 1973, S.S. 1973‑74, ci-après appelée «Bill 42»;
(2) une loi modifiant la loi précitée, c. 73, S.S. 1973-74, ci-après appelée «Bill 128»;
(3) une loi modifiant The Mineral Resources Act, c. 64, S.S. 1973-74, ci-après appelée «Bill 127»;
(4) les modifications à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, adoptées en vertu de The Mineral Resources Act promulguées par:
a) Décret du conseil 95/74, édicté en conformité de l’art. 18 du Bill 42 et confirmé par le par. 1(a) du Bill 127;
b) Décret du conseil 1238/74, édicté en conformité de l’art. 2 du Bill 127.
En passant la législation en revue, j’examinerai le Bill 42, modifié par le Bill 128, car toutes.les modifications importantes contenues dans le Bill 128 sont rétroactives au 1er janvier 1974, date à laquelle les première et deuxième parties du Bill 42 sont entrées en vigueur. Les autres parties du Bill 42, à l’exception de la troisième, sont entrées en vigueur le 19 décembre 1974, date de la sanction royale. La troisième partie n’a pas été proclamée.
L’article 3 du Bill 42 prévoit qu’un impôt sur le revenu minier sera payé mensuellement, à partir de janvier 1974. Cet article dispose:
[TRADUCTION] 3. Un impôt sur le revenu minier sera payé chaque mois, selon les conditions ci-après indi- quées, à partir de janvier 1974, par toute personne ayant un intérêt dans le pétrole produit par un puits situé dans une zone productive.
Aux termes du par. 4(1) du Bill 42, l’impôt dû en vertu de l’art. 3 est calculé comme suit:
[TRADUCTION] 4. (1) Sous réserve de l’article 4A, l’impôt dû est un montant égal à la différence entre le prix à la tête de puits reçu pour chaque baril de pétrole produit et vendu pendant le mois et le prix de base à la tête de puits, multipliée par la part du contribuable dans le nombre de barils de pétrole produits par le puits dont il partage le pétrole ou le revenu, sous réserve de la déduction prévue à l’art. 6.
Le prix de base à la tête de puits dont il est question au paragraphe qui précède est établi à l’annexe II du Bill 42.
Le prix à la tête de puits dont il est question au par. 4(1) signifie le prix à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan et comprend la valeur à la tête de puits fixée par le Ministre en vertu de l’art. 4A. Aux termes de cet article, lorsque le Ministre est d’avis que la vente du pétrole dont le produit est assujetti à l’impôt, a été effectuée à un prix inférieur à sa juste valeur, il détermine ce que le prix à la tête de puits aurait dû être et calcule l’impôt dû à partir de ce chiffre.
Le paragraphe 4(2) prescrit que tout producteur de pétrole extrait d’un puits doit remettre chaque mois au Ministre un état de la production pendant le mois précédent; cet état doit indiquer le prix à la tête de puits reçu pour le pétrole produit, les noms et adresses de toutes les personnes ayant droit à une part du produit de la vente du pétrole, la part de chacune d’elles dans la production, par redevance ou autrement, ainsi que le montant dû relativement à chaque baril ou partie de baril pour chaque part.
La Loi prescrit également que toute personne assujettie à l’impôt peut en déduire les frais de recherche, d’exploration, etc., quand ils sont engagés avec l’approbation du Ministre ou conformément à une convention conclue avec ce dernier. En l’absence de consentement ou de convention, le Ministre peut autoriser la déduction d’une partie des frais d’exploration n’excédant pas cinquante pour cent de la totalité des frais. L’article 5 exempte des dispositions fiscales de la Loi les droits d’extraction de pétrole et de gaz du propriétaire de zones productives lorsque la superficie totale qu’il possède ou dans laquelle il a un intérêt autre qu’un bail, n’excède pas 1,280 acres.
L’article 11 rend en fait définitives toutes les décisions du Ministre relatives à l’imposition et au calcul de l’impôt, et interdit la révision de ces décisions par les tribunaux. L’article 17 autorise le lieutenant-gouverneur en conseil à édicter des règlements.
La quatrième partie du Bill 42 traite de l’expropriation des droits d’extraction de pétrole et de gaz en Saskatchewan. Aux termes de cette partie, tous les droits d’extraction de pétrole et de gaz naturel dans toutes les zones productives de la province, à l’exception de celles qui sont exemptées de l’impôt par l’art. 5, sont, à partir du 1er janvier 1974, considérés comme transférés et dévolus à la Reine du chef de la province de la Saskatchewan, sous réserve des baux existants et des charges enregistrées avant le 10 décembre 1973.
La quatrième partie dispose en outre que le titulaire d’un bail relatif à des droits d’extraction de pétrole et de gaz qui ont été expropriés, est assujetti aux art. 63 et 632? de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, ratifiés par les par. 1A et 1B de l’art. 10 de The Mineral Resources Act, soit le Bill 127. Ils ont pour effet d’assujettir la production de pétrole au paiement d’une surtaxe en conformité des art. 63 et 635 du Règlement.
La quatrième partie prévoit ensuite une indemnité en faveur des expropriés et, quand les droits expropriés ne font pas l’objet d’un bail, la législation dispose que le Ministre conférera à l’ex-propriétaire un bail de la Couronne en vertu de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, pour lui permettre de poursuivre son exploitation.
Par décret du conseil n° 410/73, les règlements régissant le paiement de redevances en vertu de baux de la Couronne ont été modifiés par l’abrogation des art. 57 à 65 inclusivement, et leur rempla- cernent par de nouveaux articles. Les nouveaux articles pertinents sont l’art. 58 et l’art. 63. La redevance payable aux termes des baux de la Couronne est établie par l’art. 58:
[TRADUCTION] 58. (1) Le pétrole et le gaz produits par les terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements, ou en vertu de tout règlement antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par un décret du lieutenant-gouverneur en conseil, sont assujettis, pour chaque mois civil, à une redevance, franche et libre de toute déduction, comme suit:
a) en ce qui concerne le pétrole, à un taux établi sur la production mensuelle totale de chaque puits, fixé dans le tableau suivant et appliqué à quatre-vingt-dix-huit et douze centièmes pour cent de la production totale de ce puits:
TABLEAU
Production mensuelle
en barils
Redevance de la Couronne exprimée en pourcentage
0 à 600
Production mensuelle
60
601 à 2040
Production mensuelle
5 +
120
Au-dessus de 2040
449 +.25 (Production mensuelle—2040)
x 100
Production mensuelle
Le terme de la redevance établie par l’art. 58 est fixé à l’art. 63 qui dispose:
[TRADUCTION] 63. Les dispositions relatives à la redevance fixée par les présentes seront en vigueur à partir du 1er avril 1973, pendant cinq ans pour le pétrole et pendant deux ans pour le gaz et, à l’expiration de ces périodes, jusqu’à ce que ces dispositions soient modifiées, révisées ou remplacées par le lieutenant-gouverneur en conseil.
Par décret du conseil 95/74, l’art. 63 précité a été abrogé et un nouvel article y a été substitué. La partie pertinente de ce nouvel art. 63 est le par. (1) qui impose une surtaxe. Cet article dispose:
[TRADUCTION] 63. (1) Le pétrole produit ou réputé produit par des terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements ou en vertu de tout règlement antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par décret du lieutenant-gouverneur en conseil, est assujetti, pour chaque mois civil, au paiement d’une surtaxe calculée comme suit:
(pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (prix international à la tête de puits moins prix de base à la tête de puits);
Les modifications apportées par le décret en conseil 95/74 se trouvent à l’annexe I du Bill 42, dont l’art. 18 confère le pouvoir de faire des modifications; il a été déclaré que les modifications précitées ont la même force et le même effet que si elles avaient été prescrites par une loi.
La sixième partie du Bill 42 contient, à l’art. 42, une disposition qui est d’une importance considérable. Elle porte que:
[TRADUCTION] 42. A partir du 10 décembre 1973, toute personne ayant un intérêt dans des droits d’extraction de pétrole et de gaz acquis de la Couronne en vertu de la présente loi:
a) est coupable d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité et passible d’une amende de $1,000 pour chaque jour pendant lequel l’infraction se poursuit, lorsque, autrement que temporairement en vue d’effectuer des réparations et sans l’autorisation du Ministre, elle occasionne un arrêt de la production susceptible de causer un dommage ou une perte, présent ou futur, aux réserves prouvées récupérables;
b) est coupable d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité et passible d’une amende de $1,000 au moins et $10,000 au plus lorsque, sans le consentement préalable du Ministre, elle déplace du matériel de production, d’entreposage, de traitement ou de transport.
Il résulte de cet article qu’un producteur qui extrait du pétrole de terres dont la Couronne a exproprié les droits d’extraction de pétrole et de gaz, ne peut décider d’arrêter de produire le pétrole qui serait autrement assujetti à la surtaxe. Il est obligé de continuer la production, sous peine d’une lourde amende.
The Mineral Resources Act a été modifiée par le Bill 127, devenu 1973-74 (Sask.), c. 64. L’article 2 de la loi modificatrice a ajouté deux paragraphes, (1A) et (1B), à l’art. 10 de la Loi. Ces paragraphes autorisent la modification de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, selon l’annexe de la Loi et, à l’exception de l’art. 63B, rendent les règlements rétroactifs au 1er janvier 1974. Le paragraphe 1B dispose que l’art. 63B du Règlement entrera en vigueur le 1er janvier 1974.
L’annexe de la Loi contient les modifications apportées par le décret du conseil 1238/74. L’article 60 et le par. 63(1), dans leur forme finale modifiée, disposent:
[TRADUCTION] 60. A moins qu’il n’en soit autrement ordonné par le Ministre, toute vente de pétrole doit inclure la part de redevance de pétrole de la Couronne et, aux fins de fixer la redevance due à la Couronne, la vente sera réputée faite à la valeur à la tête de puits établie par le Ministre.
63. (1) Le pétrole produit ou réputé produit par des terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements ou en vertu de tout règlement antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel, ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par décret du lieutenant-gouverneur en conseil, est assujetti, pour chaque mois civil, au paiement d’une surtaxe calculée comme suit:
(pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (valeur à la tête de puits, établie par le Ministre, moins prix de base à la tête de puits); …
Aux fins de l’impôt sur le revenu minier, le prix de base à la tête de puits est établi pour la période du 1er janvier 1974 au 31 mai 1974, par les annexes II et III du Bill 42. A partir du 1er juin 1974, le prix de base à la tête de puits est établi par l’art. 63B de The Petroleum and Natural Gas Regulations, autorisé et confirmé par l’annexe du Bill 127.
Aux fins du calcul de la surtaxe, le prix de base à la tête de puits est fixé par les règlements. Il en est résulté que le même prix de base à la tête de puits est utilisé de mois en mois dans la fixation de l’impôt sur le revenu minier et de la surtaxe.
Par ordonnance ministérielle WOV-01/74, le Ministre a ordonné que la valeur à la tête de puits, aux fins du paiement de l’impôt sur le revenu minier, de la redevance de la Couronne et de la surtaxe pour tout genre de pétrole brut produit en Saskatchewan, soit le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par l’ordonnance.
Pendant les plaidoiries, la Cour a été informée qu’après la décision en première instance et pendant que l’affaire était en appel, l’ordonnance WOV-01/74 a été remplacée par l’ordonnance WOV-01/75. Cette dernière contient une nouvelle liste de prix plus élevés, applicables à partir de juillet 1975. Elle précise que la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix du baril reçu à la tête de puits et du prix fixé par l’ordonnance. Contrairement à l’ordonnance WOV-01/74, cette nouvelle ordonnance ne renvoie pas à l’impôt sur le revenu minier.
En résumé, le Bill 42 fixe un impôt sur le revenu minier qui frappe le revenu perçu sur le pétrole produit en Saskatchewan. La surtaxe s’applique à la production provenant des terres de la Couronne. Dans les deux cas, le prix de base à la tête de puits est le même, c’est-à-dire qu’il est fixé par le Ministre. Pour l’impôt sur le revenu minier, le prix de base à la tête de puits est fixé dans les annexes de la législation. Pour la surtaxe, le prix de base à la tête de puits est fixé dans les règlements. La méthode de calcul est la même dans chaque cas. Puisque le prix de base à la tête de puits a été fixé au même chiffre par la Loi ou par le règlement, et que la valeur à la tête de puits a été fixée au même chiffre par le Ministre aux fins de l’impôt sur le revenu minier et aux fins de la surtaxe, le calcul de l’impôt sur le revenu minier et celui de la surtaxe sont identiques. Si l’on donne effet à la disposition du Bill 42 concernant l’expropriation, l’impôt sur le revenu minier s’applique seulement aux terres exemptées par le par. 27(2) du Bill 42. La surtaxe s’applique aux terres dont la Couronne est propriétaire, et qu’elle possédait avant l’adoption du Bill 42, et aux droits d’extraction de pétrole qui lui sont dévolus en vertu des dispositions du Bill 42 sur l’expropriation.
La conséquence pratique de l’application de cette législation est que le gouvernement de la Saskatchewan bénéficiera de toutes les augmenta- tions de la valeur du pétrole produit dans cette province au-dessus du prix de base à la tête de puits fixé par la Loi et les règlements, qui est approximativement le même que le prix courant en 1973 avant l’augmentation des prix mondiaux du pétrole. A cet égard, il faut considérer le fait important que 98 pour cent de tout le pétrole brut produit en Saskatchewan est destiné à l’exportation, soit vers l’est du Canada soit vers les États-Unis.
L’appelante attaque la législation par deux moyens:
1. elle prétend que l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe constituent une taxation indirecte et, partant, excèdent le pouvoir de taxation de la province car les pouvoirs législatifs provinciaux sont limités à la taxation directe dans les limites de la province en vertu du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique;
2. elle prétend que la législation est relative à la réglementation des échanges et du commerce interprovinciaux et internationaux, une matière qui relève exclusivement de la compétence législative du Parlement fédéral en vertu du par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Taxation directe ou indirecte
Mon collègue le juge Dickson a fait la revue de la jurisprudence la plus importante sur la distinction entre taxation directe et taxation indirecte. Il n’est pas nécessaire que je la reprenne ici. Il souligne qu’il est établi que:
La ligne de démarcation entre un impôt direct et un impôt indirect s’établit et se détermine en considérant [TRADUCTION] «la tendance générale de l’impôt et le sens ordinaire qu’il est convenu de donner à un impôt de cette tendance. La tendance générale de l’impôt est le critère pertinent».
Il souligne également que l’on considère généralement que certains types d’impôt bien définis tombent dans l’une ou l’autre catégorie. Ainsi, les droits de douane sont des impôts indirects, alors que l’impôt sur le revenu et les taxes foncières sont des impôts directs. De même, on considère, en règle générale, une taxe sur des marchandises comme un impôt indirect. L’appelante soutient que les contributions en cause ici sont des taxes sur une marchandise et se réfère à la décision du Conseil privé dans l’affaire R. c. Caledonian Collieries, Limited[2], dans laquelle lord Warrington of Clyffe a déclaré:
[TRADUCTION] Les intimés sont des producteurs de houille, une matière dont on fait le commerce. Selon leurs Seigneuries, il n’y a pas de doute que la tendance générale de l’impôt prélevé sur les sommes reçues lors de la vente de la matière qu’ils produisent et dont ils font commerce est telle qu’ils vont essayer de se faire rembourser à même le prix exigé de l’acheteur. Dans certaines circonstances, il se peut fort bien que la répercussion de l’impôt soit économiquement indésirable ou même pratiquement impossible, mais sa tendance générale n’en change pas pour autant.
On a prétendu, au nom de l’appelant, qu’au moment où la vente est conclue, l’impôt n’est pas encore dû et que, par conséquent, il ne peut être répercuté. Leurs Seigneuries ne peuvent accepter cette prétention; l’impôt devra être payé, et il n’est pas difficile de l’ajouter au prix de vente par anticipation, comme s’il avait déjà été payé.
Dans cette affaire, tout propriétaire d’une houillère était frappé d’un impôt sur le revenu brut de sa mine, à un taux ne dépassant pas 2 pour cent. Le Conseil privé a considéré que la tendance générale de l’impôt était telle qu’un propriétaire de mine voudrait le répercuter sur les acheteurs.
La taxe de vente, imposée aux vendeurs de marchandises, est généralement considérée comme un impôt indirect. En revanche, quand la taxe, bien que perçue par l’intermédiaire du vendeur, est effectivement payée par le consommateur final, elle est considérée comme un impôt direct. (Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon[3]; Cairns Construction Limited c. Gouvernement de la Saskatchewan[4].) Toutefois, en l’espèce, l’impôt frappe le producteur qui doit le payer sur le prix de vente du pétrole produit. Il s’agit d’un impôt sur les ventes, mais la prétention des intimés est qu’il ne s’agit pas d’un impôt indirect parce que la législation n’envisage pas qu’on le répercute sur l’acheteur, et vise même à empêcher qu’on le fasse. L’intimé prétend que l’impôt sur le revenu minier, comme son nom l’indique, est un impôt sur le revenu et partant, un impôt direct. Je souscris aux motifs de mon collègue le juge Dickson selon qui cet impôt n’est pas un impôt sur le revenu au sens de la jurisprudence qui déclare qu’un impôt sur le revenu est un impôt direct.
En ce qui concerne la surtaxe, l’intimé plaide qu’il ne s’agit pas d’un impôt mais d’une vraie redevance payable à la Couronne, en sa qualité de propriétaire de droits miniers, par les locataires des terres de la Couronne, autorisés à en extraire des minéraux. Pour apprécier la validité de cette prétention, il est nécessaire d’examiner la nature des liens juridiques existant entre la Couronne et les personnes assujetties à la surtaxe.
Certaines détenaient des baux d’extraction de pétrole et de gaz naturel consentis par les propriétaires de droits de tenure libre dans ces minéraux. Leur obligation de payer des redevances dépendait des conditions du bail consenti par le propriétaire. L’effet de la quatrième partie du Bill 42 est d’exproprier les droits de tenure libre sur le pétrole et le gaz naturel, sauf dans le cas de propriétaires de zones productives d’une superficie totale de 1,280 acres ou moins. Les propriétaires ainsi exemptés retiennent leur titre aux droits d’extraction de pétrole et de gaz naturel et la relation juridique entre eux et leurs locataires se poursuit. Toutefois, le Bill 42 impose à ces locataires l’obligation de payer un impôt sur le revenu minier relativement à leur production.
Pour ce qui est des terres ne bénéficiant pas de l’exemption, les propriétaires sont dépossédés de leur titre qui est dévolu, par la loi, à la Couronne. C’est l’effet du par. 28(1) du Bill 42, mais le transfert en faveur de la Couronne est déclaré être [TRADUCTION] «assujetti à tout bail portant sur (ces terres) qui existe avant le 10 décembre 1973». Les droits des titulaires de bail de cette catégorie sont ainsi préservés. Toutefois, le par. 33(2) assujettit ces derniers à la même surtaxe que ceux qui louent directement de la Couronne. Il dispose:
[TRADUCTION] 33(2). Toute personne titulaire d’un bail portant sur des droits d’extraction de pétrole et de gaz, ou de l’un des deux, est assujettie à l’article 63 de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, édicté conformément à l’article 18, et est tenue de payer la surtaxe y prescrite à partir du 1er janvier 1974, comme si le bail était assujetti au paragraphe (1) de l’article 63.
A mon avis, la contribution ainsi imposée ne peut pas être une redevance. La redevance due par le locataire est fixée par les conditions de son bail et ce dernier est maintenu aux termes du par. 28(1). Il n’est pas exproprié par la Couronne. A mon avis, la surtaxe imposée au locataire est un impôt sur la part de production à laquelle il a légalement droit. Je conviens avec mon collègue le juge Dickson que cette contribution répond aux critères établis par le juge Duff, alors juge puîné, dans l’arrêt Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction[5], à la p. 363, pour décider si une contribution est un impôt.
Une autre catégorie de locataires auxquels la surtaxe est imposée, sont ceux qui étaient titulaires des baux de la Couronne à l’époque de l’établissement de la surtaxe. A leur égard, l’avocat des intimés prétend que les baux de la Couronne eux-mêmes, dont des spécimens ont été déposés comme pièces au dossier, envisagent l’imposition d’une telle redevance. Ces baux contiennent la disposition suivante:
[TRADUCTION] Et également remettre et payer au bailleur toute redevance à tel taux, de telle manière et à telle époque qui seront, à l’occasion, prescrits par décret du lieutenant-gouverneur en conseil: ces loyers et redevances devant être libres et quittes de tous impôts, taux et contributions et de toutes déductions quelles qu’elles soient.
Je n’accepte pas ce moyen. A mon avis, le terme «redevance» est utilisé dans ces baux dans son sens habituel et signifie une part de la production obtenue par le locataire. Mon opinion est renforcée par l’utilisation du terme «taux», qui vise la fixation de la part de production allouée au bailleur. Le règlement qui impose la surtaxe soumet les locataires titulaires de baux à l’obligation de remettre à la Couronne 100 pour cent de la valeur de la production excédant le prix de base à la tête de puits, fixé par le Gouvernement. Les redevances existantes, qui sont de véritables redevances, demeurent inchangées.
A mon avis, la surtaxe imposée à ces baux de la Couronne ne constitue pas une redevance prévue dans le bail. Elle est imposée comme contribution sur la part de production à laquelle le locataire a droit en vertu du bail et constitue donc un impôt sur la production.
Comme mon collègue le juge Dickson, je conclus que la surtaxe, qui est un impôt frappant les locataires de la Couronne, est de même nature que l’impôt sur le revenu minier frappant les locataires titulaires de baux consentis par des propriétaires de tenure libre. Il est significatif que la surtaxe soit calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier et que le produit de l’un et de l’autre soit versé dans le même fonds.
Les motifs exposés par la Cour d’appel pour conclure que l’impôt sur le revenu minier constitue un impôt direct sont résumés dans l’extrait suivant du jugement:
[TRADUCTION] Je crois qu’il faut conclure qu’il s’agit d’un impôt exigé des personnes mêmes qu’on visait et auxquelles on entendait