Robinson c. Canada (Procureur général)

Robinson c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-06-28
Référence neutre
2019 CF 876
Numéro de dossier
T-562-19
Contenu de la décision
Date : 20190628
Dossier : T‑562‑19
Référence : 2019 CF 876
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 28 juin 2019
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
DANA ROBINSON
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Le demandeur, M. Dana Robinson, est un pêcheur titulaire d’un permis de propriétaire‑exploitant l’autorisant à pêcher le homard en Nouvelle‑Écosse. Il présente une requête, au titre de l’article 18.2 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 [la Loi sur les CF], et du paragraphe 373(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles], en vue d’obtenir deux mesures de réparation interlocutoires. D’abord, M. Robinson demande à la Cour de surseoir à l’exécution de la décision prise en mars 2019 par le sous‑ministre des Pêches et des Océans, qui a rejeté sa demande [traduction] « d’autorisation en vue de continuer à recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales » relative à son permis de pêche au homard [la décision contestée]. Ensuite, il demande une injonction interlocutoire mandatoire ordonnant au ministère des Pêches et des Océans [le MPO] de l’autoriser à recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales. Les deux mesures de réparation sont demandées en attendant qu’une décision définitive soit rendue quant à la demande de contrôle judiciaire de la décision contestée déposée le 4 avril 2019 par M. Robinson.
[2] L’autorisation visant le recours à un exploitant substitut a pour objet de permettre à une autre personne d’exercer les activités autorisées en vertu d’un permis de pêche lorsque le titulaire du permis est affecté d’une maladie qui l’empêche d’exploiter personnellement un bateau de pêche. Dans la décision contestée, le MPO a rejeté la demande de M. Robinson au motif qu’elle dépassait la limite de cinq ans imposée pour le recours à un exploitant substitut en application d’une politique du MPO et qu’aucune circonstance atténuante ne justifiait une exception à cette politique dans le cas de M. Robinson. Dans sa demande de contrôle judiciaire sous‑jacente, M. Robinson conteste la décision de refuser sa demande d’autorisation visant le recours à un exploitant substitut et demande de nombreuses réparations. Il demande entre autres une ordonnance annulant la décision du sous‑ministre au motif qu’elle est déraisonnable, parce que le sous‑ministre a omis de reconnaître ou d’examiner son droit à la protection contre la discrimination garanti par le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [Charte].
[3] Dans le contexte de la présente requête, la Cour est chargée non pas de trancher le bien‑fondé de la demande sous‑jacente de M. Robinson, mais bien d’évaluer si les exigences du test régissant l’octroi d’injonctions interlocutoires ont été respectées.
[4] M. Robinson fait valoir qu’il satisfait à chacun des trois volets du test tripartite conjonctif établi par la Cour suprême du Canada [CSC] dans l’arrêt RJR‑MacDonald Inc c Canada (Procureur général), [1994] 1 RCS 311 [RJR‑MacDonald], pour l’octroi de sursis et d’injonctions interlocutoires. Il affirme ce qui suit : 1) une question sérieuse à trancher a été soulevée dans sa demande sous‑jacente; 2) il subira un préjudice irréparable si le sursis et l’injonction interlocutoire mandatoire ne sont pas accordés; 3) la prépondérance des inconvénients, qui permet d’examiner le préjudice qu’il subira par rapport au préjudice causé au MPO, ainsi que l’intérêt public, joue en sa faveur.
[5] Le procureur général du Canada [PGC], agissant au nom du MPO, affirme pour sa part que M. Robinson n’a satisfait à aucun des trois volets du test énoncé dans l’arrêt RJR‑MacDonald. Le PGC ajoute que l’autorisation visant le recours à un exploitant substitut constitue une condition rattachée à un permis de pêche, que M. Robinson a déjà été autorisé à recourir à un exploitant substitut de 2009 jusqu’au 31 juillet 2019, et que toute autorisation additionnelle rendrait théorique la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente et limiterait le pouvoir discrétionnaire absolu du ministre des Pêches et des Océans [le ministre] de délivrer un permis de pêche en vertu de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14, qui est exercé chaque année.
[6] Pour les motifs qui suivent, la requête de M. Robinson sera accueillie en partie. À la suite de mon examen des observations des parties et de la preuve, je suis convaincu que M. Robinson a respecté les conditions applicables à l’octroi des deux mesures de réparation interlocutoires qu’il demande. Je reconnais que, puisque M. Robinson n’aura pas besoin d’une nouvelle autorisation visant le recours à un exploitant substitut avant la reprise de la saison de pêche au homard le 15 octobre 2019, sa requête peut sembler prématurée à ce stade‑ci. Toutefois, je ne vois aucun motif de rejeter la requête pour cause de prématurité. Je conclus plutôt que, lorsque toutes les circonstances de l’affaire sont prises en compte, il est juste et équitable d’ordonner le sursis de l’exécution de la décision et la délivrance d’une autorisation temporaire visant le recours à un exploitant substitut, mais seulement jusqu’à la première des dates suivantes : la date de la décision concernant la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente de M. Robinson ou la fin de l’année civile 2019. Parallèlement, M. Robinson doit néanmoins prendre les mesures nécessaires pour donner suite à sa demande de contrôle judiciaire avec diligence.
[7] À la lecture des présents motifs, il ne faut pas oublier que les mesures de réparation interlocutoires sont accordées à la suite d’un examen sommaire des questions et sur la base d’une preuve partielle. Le sursis et l’injonction interlocutoire mandatoire que j’ordonne aujourd’hui ne constituent pas une solution définitive au différend entre M. Robinson et le MPO. Les présents motifs ne visent pas non plus à répondre à toutes les questions soulevées par la demande de contrôle judiciaire de M. Robinson.
II. Contexte
A. Contexte factuel
[8] M. Robinson est un pêcheur âgé de 58 ans. Il a été pêcheur toute sa vie active. Il détient plusieurs permis de pêche, y compris un permis de propriétaire‑exploitant qui l’autorise à pêcher le homard sur la côte sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse, dans une zone appelée la zone de pêche du homard [ZPH] 35. Il détient ce permis depuis 2007 et l’a exploité personnellement, à temps plein, jusqu’à ce qu’un problème de santé l’en empêche.
[9] En 2009, M. Robinson a commencé à avoir des problèmes avec ses jambes. Selon les rapports médicaux, M. Robinson souffre d’insuffisance veineuse et éprouve des douleurs aux jambes lorsqu’il se tient debout. À cause de son état de santé, il lui est impossible de se tenir debout pendant plus de quelques heures sans souffrir d’enflure et de douleur pulsatile dans les jambes. En 2011, M. Robinson a subi une intervention chirurgicale pour tenter de régler ses problèmes médicaux. L’intervention chirurgicale a d’abord aidé à soulager une partie de la douleur, mais elle n’a pas guéri son affection, et M. Robinson continue de ressentir de la douleur après avoir passé quelques heures debout. En raison de son état, il est incapable de satisfaire aux exigences physiques quotidiennes associées à l’exploitation à temps plein de son bateau de pêche, le « Sea Devil ».
[10] Comme il ne pouvait pas être sur son bateau en raison de son état de santé, M. Robinson a demandé au MPO l’autorisation de recourir à un exploitant substitut, autorisation qui lui a été accordée. Malgré son incapacité physique qui l’empêchait de demeurer personnellement à bord de son bateau, M. Robinson a néanmoins conservé le plein contrôle des activités de celui‑ci. Même s’il a recours à un exploitant substitut, il continue de prendre la plupart des décisions opérationnelles liées à son bateau de pêche, ce qui comprend notamment la négociation du prix des prises au quai, l’organisation des achats d’appâts et de carburant et la gestion des affaires financières de l’exploitation de pêche. Il emploie trois membres d’équipage saisonniers à temps plein pour l’aider à pêcher, soit deux matelots de pont et un capitaine qui opère son bateau.
[11] En octobre 2015, M. Robinson a reçu une lettre du MPO l’informant que sa demande d’autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour la saison de pêche se terminant le 31 juillet 2016 avait été prolongée au‑delà de la période maximale de cinq ans pour accommoder le titulaire d’un permis affecté d’une maladie, conformément à la Politique d’émission des permis pour la pêche commerciale dans l’Est du Canada, 1996 du MPO [la Politique]. Bien que le MPO ait néanmoins accordé à M. Robinson une autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour la saison de pêche de 2016, il l’a avisé dans la lettre que toute demande ultérieure visant le recours à un exploitant substitut dépassant le délai mentionné dans la Politique ne serait pas approuvée.
[12] En octobre 2016, M. Robinson a interjeté appel de la décision du MPO devant le Comité régional d’appel relatif à la délivrance des permis pour les Maritimes [le CRADP]. En mars 2017, M. Robinson a reçu une lettre du CRADP l’informant que sa demande d’exemption à la Politique et de recours à un exploitant substitut pour la saison en cours (c.‑à‑d. la saison se terminant le 31 juillet 2017) avait été approuvée. Toutefois, la lettre a de nouveau informé M. Robinson que sa demande de prorogation de délai au‑delà de la saison en cours était rejetée. M. Robinson a par la suite interjeté appel de la décision du CRADP auprès de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique [l’OAPPA] afin d’obtenir l’autorisation de [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut, sans préciser de date de fin ni de saison de pêche. Dans son appel, M. Robinson a invoqué un certain nombre de motifs pour contester le refus du MPO, notamment le fait que la limite de cinq ans prévue dans la Politique et la décision du CRADP prise en vertu de cette politique étaient arbitraires, injustes et inconstitutionnelles, puisqu’elles violaient son droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte.
[13] Le 6 mars 2019, suivant la recommandation de l’OAPPA, le sous‑ministre des Pêches et des Océans a rejeté l’appel de M. Robinson et sa demande d’autorisation en vue de [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut. C’est cette décision qui fait l’objet de la demande de contrôle judiciaire de M. Robinson. La décision a été rendue en vertu du paragraphe 23(2) du Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53 [le Règlement], et du paragraphe 11(11) de la Politique. Dans la décision, le sous‑ministre a mentionné que les difficultés financières et le plan de relève invoqués par M. Robinson ne constituaient pas des circonstances atténuantes justifiant une exception à la période maximale de cinq ans. La décision n’a pas expressément porté sur la contestation fondée sur la Charte, et les motifs n’ont fait aucune mention de l’état de santé de M. Robinson ni des observations présentées par son avocat devant l’OAPPA concernant l’inconstitutionnalité de la Politique.
[14] Plus de deux ans et demi se sont écoulés depuis que M. Robinson a interjeté son premier appel en octobre 2016. Cependant, tout au long des procédures devant le MPO, M. Robinson a été autorisé à continuer à recourir à un exploitant substitut pour pêcher en vertu de son permis, et le MPO lui a donc accordé des autorisations successives à cet égard pour chaque saison de pêche au homard depuis 2009, jusqu’à la saison de pêche en cours, qui se termine le 31 juillet 2019.
[15] J’ouvre ici une parenthèse pour souligner que la saison de pêche au homard dans la ZPH 35, contrairement à la plupart des autres ZPH, est une saison fractionnée qui couvre deux périodes, soit du 1er mars au 31 juillet et du 15 octobre au 31 décembre de chaque année. Dans ses observations écrites et son affidavit, M. Robinson affirme que la [traduction] « saison de pêche de 2019 » dans la ZPH 35 s’étend d’abord du 1er mars au 31 juillet 2019, puis du 15 octobre au 31 décembre 2019. Comme l’a reconnu l’avocat de M. Robinson à l’audience devant la Cour, cette déclaration est inexacte. La saison de pêche dans la ZPH 35 couvre bel et bien deux périodes, mais sur deux années civiles différentes : la première période correspond à l’automne d’une année donnée et la deuxième période, au printemps et à l’été de l’année civile suivante. Par conséquent, la [traduction] « saison de pêche de 2019 » dans la ZPH 35 s’étend du 15 octobre au 31 décembre 2018 et se poursuit du 1er mars au 31 juillet 2019. La période de pêche du 15 octobre au 31 décembre 2019 fera donc partie de la saison de pêche de 2020 dans la ZPH 35.
[16] Il faut mentionner un autre élément contextuel important. J’ai entendu la requête de M. Robinson peu de temps après qu’un autre juge de la Cour a rendu une décision dans une affaire très semblable, Martell c Canada (Procureur général), 2019 CF 737 [Martell], dans laquelle M. Martell – qui était représenté par les mêmes avocats que M. Robinson – avait également cherché à obtenir des mesures de réparation interlocutoires contre le MPO à la suite du refus de délivrer une autorisation visant le recours à un exploitant substitut en raison de la période maximale de cinq ans. Dans la décision Martell, la juge Roussel a accordé le sursis et l’injonction interlocutoire mandatoire demandés par M. Martell pour la saison de pêche au homard de 2019, mais dans une autre ZPH où les périodes de pêche étaient différentes. Il va sans dire que M. Robinson s’est largement appuyé sur ce précédent dans les observations qu’il m’a présentées, et il m’a invité à souscrire à l’analyse et au raisonnement de la juge Roussel en l’espèce.
B. La politique du MPO sur les propriétaires‑exploitants
[17] La politique du MPO sur les propriétaires‑exploitants, sur laquelle s’appuie la requête de M. Robinson, est bien décrite par la juge Roussel dans la décision Martell, aux paragraphes 6 à 11. Voici un résumé de ses principales caractéristiques.
[18] La politique a été officiellement adoptée en 1989 dans l’ensemble de la zone côtière de l’Est du Canada, et ses principaux éléments ont été incorporés à la Politique. Comme il est mentionné dans l’affidavit de M. Morley Knight déposé par le PGC, l’objectif de la Politique est d’assurer la viabilité économique de la pêche côtière en donnant le contrôle des permis aux propriétaires‑exploitants des petites collectivités côtières et en leur permettant de prendre des décisions à l’égard des permis qui leur sont délivrés. À cette fin, la politique sur les propriétaires‑exploitants exige que les titulaires de permis exploitent personnellement le permis émis en leur nom. Cela signifie que le titulaire du permis doit être à bord du bateau autorisé à pêcher aux termes du permis.
[19] Le paragraphe 23(2) du Règlement établit une exception à la politique sur les propriétaires‑exploitants. Il prévoit que, lorsque le titulaire d’un permis ou l’exploitant sont dans l’impossibilité de se livrer à l’activité autorisée par le permis en raison de « circonstances indépendantes de leur volonté », un agent des pêches ou un employé du MPO chargé de délivrer des permis peut autoriser une autre personne (c.‑à‑d. un exploitant substitut) à pratiquer cette activité. Les « circonstances indépendantes de la volonté » du titulaire d’un permis ou de l’exploitant ne sont pas définies dans le Règlement.
[20] Au fil du temps, le MPO a élaboré des lignes directrices concernant les situations qui peuvent être considérées comme des circonstances indépendantes de la volonté du titulaire d’un permis. Faisant écho au libellé du Règlement, le paragraphe 11(10) de la Politique établit ce qui suit : « si, en raison de circonstances indépendantes de sa volonté, le titulaire d’un permis ou l’exploitant désigné dans le permis sont dans l’impossibilité de se livrer à l’activité autorisée par le permis ou d’utiliser le bateau indiqué sur le permis, un agent des pêches ou tout autre employé autorisé du Ministère peut, à la demande du titulaire ou de son mandataire, autoriser par écrit une autre personne à pratiquer cette activité en vertu du permis ou autoriser l’emploi d’un autre bateau ». À l’audience, l’avocate du PGC a mentionné que les vacances et la perte d’un bateau en raison d’un incendie étaient des exemples de circonstances indépendantes de la volonté du titulaire d’un permis, telles qu’elles sont visées par cette disposition générale.
[21] Le paragraphe 11(11) fournit des directives supplémentaires dans les cas où le titulaire d’un permis invoque la maladie comme circonstance indépendante de sa volonté. Aux termes de cette disposition, la Politique limite la désignation d’un exploitant substitut à une période totale de cinq ans lorsque les circonstances indépendantes de la volonté du titulaire d’un permis sont de nature médicale. Le paragraphe 11(11) est ainsi libellé :
(11) Si le titulaire d’un permis est affecté d’une maladie qui l’empêche d’exploiter son bateau de pêche, il peut être autorisé, sur demande et présentation de documents médicaux appropriés, à désigner un exploitant substitut pour la durée du permis. Cette désignation ne peut être supérieure à une période de cinq années.
(11) Where the holder of a licence is affected by an illness which prevents him from operating a fishing vessel, upon request and upon provision of acceptable medical documentation to support his request, he may be permitted to designate a substitute operator for the term of the licence. Such designation may not exceed a total period of five years.
[22] En 2008, le MPO a assoupli l’application de la limite de cinq ans prévue au paragraphe 11(11) afin de réagir au ralentissement économique mondial et dans l’espoir d’améliorer le soutien économique de l’industrie. En 2015, le MPO a recommencé à respecter rigoureusement la limite de cinq ans à la suite de préoccupations exprimées par certains titulaires de permis et leurs représentants, qui craignaient que des titulaires de permis abusent de la désignation d’exploitant substitut offerte par le MPO. Le MPO a donc commencé à envoyer des lettres à ceux qui avaient atteint la période maximale de cinq ans ou qui s’en approchaient pour les informer du fait qu’ils ne seraient plus autorisés à recourir à un exploitant substitut au‑delà de cette période. La lettre d’octobre 2015 à l’origine de la demande de M. Robinson lui a été envoyée dans ce contexte.
III. Analyse
A. Questions préliminaires
[23] Plusieurs questions préliminaires doivent être abordées avant d’analyser la principale question en litige dans la requête de M. Robinson. Elles portent sur des allégations ou des observations faites par le PGC relativement à ce qui suit : 1) la possibilité d’obtenir une injonction contre l’État; 2) la nécessité de déposer un avis de questions constitutionnelles; 3) la nature des réparations demandées par M. Robinson; et 4) l’entrave possible à l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Il convient également de formuler brièvement d’autres remarques sur les questions de la courtoisie judiciaire et de la connaissance d’office. Chacune sera traitée à tour de rôle.
(1) Injonctions contre l’État
[24] Dans ses observations écrites, le PGC soutient que l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC 1985, c C‑50 [la LRCECA], interdit les injonctions contre l’État et que la demande d’injonction interlocutoire présentée par M. Robinson devrait être rejetée pour ce motif. Le PGC renvoie à la décision rendue par cette Cour dans l’affaire Bande indienne de Shubenacadie c Canada (Procureur général), [2000] ACF no 1445, 2000 CarswellNat 2075 [Shubenacadie], dans laquelle il a été déterminé qu’il ne pouvait y avoir aucune injonction provisoire contre l’État (Shubenacadie, aux para 27 et 78). L’injonction demandée dans cette affaire visait à empêcher le ministre des Pêches et des Océans d’appliquer les dispositions législatives concernant la pêche au homard (Shubenacadie, au para 67).
[25] Comme je l’ai mentionné à l’audience, l’argument du PGC sur ce point n’est pas valable. La Loi sur les CF prévoit expressément que la Cour peut prendre des mesures provisoires lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire. Les parties pertinentes des articles 18, 18.1 et 18.2 de la Loi sur les CF sont ainsi libellées :
Recours extraordinaires : offices fédéraux
Extraordinary remedies, federal tribunals
18 (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
18 (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
[…]
[…]
Pouvoirs de la Cour fédérale
Powers of Federal Court
18.1 (3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
18.1 (3) On an application for judicial review, the Federal Court may
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
[…]
[…]
Mesures provisoires
Interim orders
18.2 La Cour fédérale peut, lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire, prendre les mesures provisoires qu’elle estime indiquées avant de rendre sa décision définitive.
18.2 On an application for judicial review, the Federal Court may make any interim orders that it considers appropriate pending the final disposition of the application.
[26] Dans la décision Première nation d’Attawapiskat c Canada, 2012 CF 146, la Cour a en fait rejeté un argument semblable à celui que le PGC soulève en l’espèce. Dans cette décision, le juge Phelan a conclu que l’article 22 de la LRCECA ne jouait pas dans le cas d’une demande de contrôle judiciaire présentée à juste titre en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les CF. Aux paragraphes 39 et 44, il a déclaré ce qui suit :
[39] Dans plusieurs de ses décisions, dont Bande indienne de Musqueam c Canada (Gouverneur en conseil), 2004 CF 579, la Cour a accordé des injonctions dans le cadre de procédures en contrôle judiciaire engagées en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. L’interdiction d’accorder des injonctions contre l’État est un principe reconnu par la common law depuis longtemps et il est antérieur à la Loi sur les Cours fédérales, dont le libellé est plus précis.
[…]
[44] Par conséquent, en vertu des articles 18.1 et 18.2 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour a bel et bien compétence pour rendre une injonction contre la défenderesse, si les circonstances le justifient. Cela dit, rien n’empêche la défenderesse de faire valoir l’un ou l’autre de ses arguments concernant le caractère approprié d’une instance engagée en vertu de l’article 18.1 lors de l’audition de la demande de contrôle judiciaire au fond.
[27] D’ailleurs, dans la décision Shubenacadie, la Cour n’a pas mentionné le paragraphe 22(1) de la LRCECA comme motif pour refuser l’injonction.
[28] En outre, comme l’a souligné l’avocat de M. Robinson, il existe des exceptions touchant l’immunité de l’État contre les injonctions, et l’une d’elles a trait aux demandes de réparation présentées en vertu de la Charte (Khadr c Canada, 2005 CF 1076, au para 20).
[29] À l’audience, l’avocate du PGC n’a pas fait valoir l’argument avec insistance et a finalement convenu que des injonctions interlocutoires pouvaient être demandées contre l’État. Le PGC soutient toutefois que les exigences et les conditions préalables concernant l’octroi d’une injonction ne sont tout simplement pas respectées dans le cas de M. Robinson. Cette question sera abordée ci‑dessous dans ma décision.
(2) Avis de questions constitutionnelles
[30] Le PGC soutient également, dans ses observations écrites, que M. Robinson n’a pas déposé d’avis de question constitutionnelle, comme l’exige l’article 57 de la Loi sur les CF. L’article 57 prévoit qu’un tel avis doit être signifié au PGC et au procureur général de chaque province, au moins 10 jours avant la date à laquelle la question constitutionnelle doit être débattue, lorsqu’une partie demande qu’une loi fédérale ou un règlement pris en vertu d’une loi fédérale soient « déclarés invalides, inapplicables ou sans effet ». À l’appui de sa position, le PGC s’appuie sur la décision Husband c Commission canadienne du blé, 2006 CF 1390, au para 12, conf par 2007 CAF 325, dans laquelle la Cour a statué qu’un avis de question constitutionnelle était nécessaire avant de contester la politique d’un office fédéral par l’entremise d’un contrôle judiciaire.
[31] À l’audience, l’avocate du PGC a toutefois convenu qu’un tel avis n’était pas nécessaire dans le contexte de la requête de M. Robinson visant des mesures de réparation interlocutoires, puisque l’objectif de l’article 57 de la Loi sur les CF est d’empêcher un tribunal de conclure qu’une loi ou un règlement est invalide, inapplicable ou sans effet pour des motifs d’ordre constitutionnel (y compris fondés sur la Charte) sans préavis de question constitutionnelle. Il est clair que M. Robinson ne cherche pas à ce que de telles conclusions soient tirées dans le contexte de sa requête en sursis et en injonction interlocutoire mandatoire. Il est évident qu’il n’est pas nécessaire de signifier un avis de question constitutionnelle en vertu de l’article 57 dans une affaire où la réparation demandée n’est pas la délivrance d’un jugement selon lequel une loi ou un règlement est invalide, inapplicable ou sans effet sur le plan constitutionnel (Mikisew Cree First Nation c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2004 CAF 66, aux para 76‑69, inf pour d’autres motifs par 2005 CSC 69).
[32] À l’audience, l’avocat de M. Robinson a mentionné qu’un avis de questions constitutionnelles serait donné avant que la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente ne soit instruite et plaidée, à la lumière des jugements déclaratoires demandés par M. Robinson dans sa demande. Si un tel avis est donné, la Cour s’attend à ce que les exigences de l’article 57 de la Loi sur les CF soient remplies par M. Robinson et son avocat en temps opportun, de sorte qu’aucun report ni ajournement de l’audience sur le fond de son contrôle judiciaire n’aura à être envisagé par la Cour au motif que les procureurs généraux des provinces ont besoin de plus de temps pour préparer leurs observations sur les questions constitutionnelles en litige.
(3) Réparations demandées par M. Robinson dans sa requête
[33] Il y a deux remarques à faire sur la nature des réparations demandées par M. Robinson dans sa requête.
[34] Tout d’abord, dans son avis de requête et ses observations écrites, M. Robinson a présenté sa demande d’injonction interlocutoire mandatoire ordonnant au MPO de l’autoriser à recourir de façon provisoire à un exploitant substitut comme une demande de réparation [traduction] « subsidiaire ». L’avocat de M. Robinson a reconnu à l’audience que c’était inexact et que le sursis et l’injonction interlocutoire mandatoire étaient les principales mesures de réparation demandées dans sa requête. D’ailleurs, au paragraphe 28 de la décision Martell, la juge Roussel en est arrivée à une conclusion semblable.
[35] Le fait d’accorder seulement un sursis à l’exécution de la décision contestée ne serait pas suffisant pour que M. Robinson puisse recourir de nouveau à un exploitant substitut et ne serait pas très utile pour lui, car cela aurait simplement pour effet de suspendre la décision ayant mené au rejet de sa demande visant à [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut. Un sursis à l’exécution de la décision ne donnerait pas à M. Robinson l’autorisation dont il a besoin pour recourir à un exploitant substitut après le 31 juillet 2019. En fait, l’injonction interlocutoire mandatoire demandée, obligeant le MPO à prendre des mesures, saisit l’essence de la réparation demandée par M. Robinson dans sa requête. Par conséquent, M. Robinson a convenu que l’injonction interlocutoire mandatoire devrait être considérée non pas comme une autre mesure de réparation, mais bien comme l’une des deux principales mesures de réparation interlocutoires qu’il cherche à obtenir dans sa requête. C’est ainsi que j’ai traité cette question dans ma décision.
[36] Ensuite, tout au long de ses observations, le PGC a soutenu à maintes reprises que l’octroi d’une injonction interlocutoire mandatoire en l’espèce accordera à M. Robinson la réparation qu’il cherche à obtenir dans sa demande de contrôle judiciaire sous‑jacente, soit l’autorisation de continuer à recourir à un exploitant substitut, et que cela rendrait donc théorique sa demande de contrôle judiciaire sous‑jacente. Je ne suis pas d’accord.
[37] Je ne conteste pas le fait qu’il y a un chevauchement limité entre l’injonction interlocutoire mandatoire demandée par M. Robinson dans sa requête et l’une des ordonnances réparatrices qu’il cherche à obtenir dans sa demande de contrôle judiciaire sous‑jacente, puisque celle‑ci comprend une demande visant à obtenir une ordonnance annulant la décision contestée et la remplaçant par une décision accueillant la demande d’autorisation de M. Robinson en vue de de continuer à recourir à un exploitant substitut. Toutefois, en plus de demander une ordonnance annulant la décision contestée, M. Robinson, dans sa demande de contrôle judiciaire, demande également à la Cour d’ordonner de nombreuses autres réparations déclaratoires, y compris des ordonnances portant que le paragraphe 11(11) de la Politique, et plus précisément la limite de cinq ans pour désigner un exploitant substitut, est discriminatoire à l’égard des pêcheurs handicapés et est contraire au paragraphe 15(1) de la Charte. Il est utile de reproduire les six premières ordonnances demandées par M. Robinson dans sa demande sous‑jacente. Elles sont ainsi libellées :
[traduction]
1. une ordonnance annulant la décision parce qu’elle est déraisonnable ou erronée et la remplaçant par une décision accueillant l’appel et accordant à M. Robinson l’autorisation de continuer à recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales;
2. subsidiairement, une ordonnance annulant la décision parce qu’elle est déraisonnable ou erronée, renvoyant l’affaire au sous‑ministre pour qu’il la réexamine et demandant au sous‑ministre de tenir compte des droits constitutionnels du demandeur garantis par la Charte pour en arriver à une décision;
3. une ordonnance déclarant que la décision du sous‑ministre est discriminatoire et contraire au paragraphe 15(1) de la Charte;
4. une ordonnance déclarant que la décision du sous‑ministre est discriminatoire et contraire à la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées;
5. une ordonnance déclarant que le paragraphe 11(11) de la Politique, et plus précisément la limite imposée quant à la période pendant laquelle un titulaire de permis handicapé ou malade peut obtenir l’autorisation de recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales, est discriminatoire à l’égard des pêcheurs handicapés ou des pêcheurs ayant des problèmes de santé et est contraire au paragraphe 15(1) de la Charte;
6. une ordonnance déclarant que tout pouvoir discrétionnaire délégué par le ministre des Pêches et des Océans au sous‑ministre en matière de délivrance de permis est assujetti au paragraphe 15(1) de la Charte.
[38] Par conséquent, je suis convaincu que si une injonction interlocutoire mandatoire est accordée pour ordonner au MPO, par l’entremise de son représentant autorisé, de permettre à M. Robinson de recourir à un exploitant substitut pour le reste de l’année civile en cours (comme il en sera question plus loin dans la présente décision), cela n’équivaudra pas à une décision définitive quant au contrôle judiciaire sous‑jacent. Loin de là. Les réparations recherchées dans la demande sous‑jacente sont différents et beaucoup plus étendues, et plusieurs autres demandes de jugements déclaratoires devront être tranchées. Même en ce qui a trait à la question de l’autorisation de [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut, compte tenu des conditions de l’ordonnance que je rends dans la présente décision, M. Robinson devra poursuivre les démarches liées à sa demande de contrôle judiciaire, faute de quoi il sera tenu de demander une nouvelle exemption à l’application de la Politique pour le reste de la saison de pêche de 2020 qui tombe dans l’année civile 2020, ainsi que pour les saisons de pêche subséquentes.
(4) Limite en raison de l’entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire
[39] Cela m’amène à la question de l’entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui a été soulevée par le PGC. À cet égard, le PGC fait valoir que le fait d’accueillir la requête de M. Robinson (et plus particulièrement sa demande visant à [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut) limiterait le pouvoir discrétionnaire du ministre, prévu par la loi, de délivrer un permis en vertu de l’article 7 de la Loi sur les pêches, qui lui confère le pouvoir de délivrer des permis de pêche et des licences d’exploitation de pêcheries. Le PGC soutient que, selon le Règlement, les permis ne sont valides que pour une période précise et qu’il n’existe aucun droit acquis au‑delà de cette période. Même si les permis sont régulièrement renouvelés, ce n’est pas automatique, et personne ne peut revendiquer un « droit » à un permis. Le renouvellement des permis ne donne aucun droit au titulaire d’un permis.
[40] Le PGC explique en outre que l’autorisation de recourir à un exploitant substitut constitue une condition rattachée à un permis délivré annuellement et que ces conditions correspondent à des décisions discrétionnaires. Selon la preuve dont je dispose, les autorisations de recourir à un exploitant substitut sont effectivement accordées sur une base annuelle seulement, sont temporaires et ne sont pas approuvées pour plus d’un an. Je remarque que, sur les permis de M. Robinson pour l’année civile 2019, auxquels se rattachent des autorisations de recourir à un exploitant substitut à divers moments de la saison de pêche de 2019, il est expressément mentionné que l’autorisation [traduction] « n’est accordée qu’à titre de privilège temporaire », valide pour la durée de la période de remplacement autorisée indiquée sur le document.
[41] Le PGC soutient également que, dans la ZPH 35, la saison de pêche de 2019 se termine le 31 juillet 2019 et que la période du 15 octobre au 31 décembre 2019 fait partie de la saison de pêche de 2020, pour laquelle aucun permis n’a encore été délivré à M. Robinson ni demandé par lui. Le PGC prétend donc que la Cour ne pouvait pas ordonner l’injonction mandatoire demandée par M. Robinson, car elle exigerait que le MPO autorise le recours à un exploitant substitut dans un cas où aucun permis de pêche n’aurait été délivré. Comme je l’ai déjà mentionné, dans sa requête et dans le cadre de ses appels ayant mené à la décision contestée du MPO, M. Robinson demande ce qui semble être une autorisation de [traduction] « continuer à recourir » à un exploitant substitut de portée illimitée, par opposition à une autorisation visant le recours à un exploitant substitut limitée à une période de pêche précise.
[42] Je suis en partie d’accord avec le PGC sur la question de l’entrave possible à l’exercice du pouvoir discrétionnaire.
[43] Je reconnais que la décision de délivrer des permis de pêche est discrétionnaire et appartient au ministre (Comeau’s Sea Foods Ltd c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 RCS 12, au para 36; Anglehart c Canada, 2018 CAF 115, aux para 26 et 28; Malcolm c Canada (Pêches et Océans), 2014 CAF 130 [Malcolm], aux para 40 et 42). Conformément à l’article 10 du Règlement, les permis de pêche sont délivrés par le ministre pour une année civile et expirent habituellement le 31 décembre de l’année pour laquelle ils ont été délivrés, sauf indication contraire. Le paragraphe 11(2) de la Politique prévoit en outre que le maintien du privilège d’obtenir un permis exige son renouvellement et l’acquittement de droits chaque année.
[44] Je souligne que, dans sa demande de contrôle judiciaire et sa requête, M. Robinson ne demande pas à la Cour d’ordonner la délivrance ou le renouvellement de son permis au‑delà de la fin de l’année civile 2019 et qu’il ne cherche pas non plus à ce que soit tirée une conclusion concernant le permis lui‑même. Les réparations demandées concernent strictement l’autorisation de recourir à un exploitant substitut rattachée au permis.
[45] Dans le cas de M. Robinson, la difficulté découle de l’écart entre la période couverte par son permis et la période de la saison de pêche dans la ZPH 35 : alors que les permis de pêche sont délivrés pour des années civiles, la saison de pêche dans la ZPH 35 couvre des périodes réparties sur deux années civiles différentes. Il est vrai que M. Robinson n’a pas demandé de permis pour l’année civile 2020 ni pour la saison de pêche au homard de 2020 dans la ZPH 35 – qui englobe l’automne 2019 –, et que le ministre n’a pas pris de décision à l’égard d’un tel permis. Toutefois, il n’est pas contesté que le permis de M. Robinson est valide pour l’année civile 2019 et qu’il expire le 31 décembre 2019. Il couvre donc l’automne 2019, alors que commence la saison de pêche de 2020 dans la ZPH 35.
[46] Je suis d’accord avec le PGC pour dire que, compte tenu du régime réglementaire actuel et des faits de l’affaire, la Cour ne pourrait pas imposer une mesure de réparation relative à l’autorisation de recourir à un exploitant substitut qui supposerait implicitement ou exigerait le renouvellement et la prolongation du permis de M. Robinson jusqu’en 2020. Autrement dit, la Cour ne pourrait pas autoriser le recours à un exploitant substitut pour une période qui dépasserait la durée du permis sous‑jacent auquel se rattache la condition. Le fait pour la Cour d’accorder une injonction interlocutoire et d’imposer la délivrance d’une autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour une période où M. Robinson ne détient pas encore de permis équivaudrait à une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre. De plus, comme je l’ai fait remarquer ci‑dessus, la requête de M. Robinson ne contient aucune conclusion ni demande concernant son permis. Par contre, étant donné que le permis actuel de M. Robinson n’expire que le 31 décembre 2019, il n’y aurait pas d’entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire si la Cour ordonnait la délivrance d’une autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour la période du 15 octobre au 31 décembre 2019, car cette autorisation deviendrait une condition rattachée au permis de 2019 déjà délivré à M. Robinson. L’avocate du PGC a effectivement reconnu à l’audience que, puisque le permis de M. Robinson expire le 31 décembre 2019, la délivrance d’une autorisation visant le recours à un exploitant substitut pour la période du 15 octobre au 31 décembre 2019 ne créerait pas d’entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire, même si la période tombe techniquement dans l