Windsor (City) c. Canadian Transit Co.

Windsor (City) c. Canadian Transit Co.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-12-08
Référence neutre
2016 CSC 54
Recueil
[2016] 2 RCS 617
Numéro de dossier
36465
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36465
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Windsor (City) c. Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, [2016] 2 R.C.S. 617
Appel entendu : 21 avril 2016
Jugement rendu : 8 décembre 2016
Dossier : 36465
Entre :
Corporation of the City of Windsor
Appelante
et
Canadian Transit Company
Intimée
- et -
Procureur général du Canada et
Fédération canadienne des municipalités
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement :
(par. 1 à 72)
Motifs conjoints dissidents :
(par. 73 à 121)
Motifs dissidents :
(par. 122 à 131)
La juge Karakatsanis (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Cromwell, Wagner et Gascon)
Les juges Moldaver et Brown (avec l’accord de la juge Côté)
La juge Abella
Windsor (City) c. Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, [2016] 2 R.C.S. 617
The Corporation of the City of Windsor Appelante
c.
The Canadian Transit Company Intimée
et
Procureur général du Canada et
Fédération canadienne des municipalités Intervenants
Répertorié : Windsor (City) c. Canadian Transit Co.
2016 CSC 54
No du greffe : 36465.
2016 : 21 avril; 2016 : 8 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel fédérale
Tribunaux — Compétence — Cour fédérale — Réparation demandée sous le régime du droit constitutionnel — Société constituée par une loi fédérale possédant et exploitant la moitié canadienne d’un pont reliant le Canada aux États‑Unis — Achat par la Société de propriétés résidentielles situées près du pont en vue de faciliter l’entretien et l’agrandissement du pont — Ordres de réparation des propriétés donnés par la ville aux termes d’un règlement municipal — Société demandant à la Cour fédérale de déclarer que sa loi constitutive lui confère des droits qui l’emportent sur le règlement municipal — La Cour fédérale a‑t‑elle compétence pour décider si la Société doit se conformer au règlement et aux ordres de réparation? — Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7, art. 23 — Loi constituant en corporation « The Canadian Transit Company », S.C. 1921, c. 57.
La société The Canadian Transit Company (« Société ») possède et exploite la moitié canadienne du pont Ambassador qui relie les villes de Windsor, en Ontario, et de Detroit, au Michigan. En 1921, la Loi constituant en corporation « The Canadian Transit Company » (la « Loi sur la CTC ») a constitué la Société en personne morale. La Loi sur la CTC habilitait la Société à construire, entretenir et mettre en service un pont de circulation générale sur la rivière Détroit, à acheter, louer ou autrement acquérir et posséder des terrains pour le pont et à construire, ériger et entretenir des édifices et autres structures nécessaires pour la mise en service convenable du trafic jusqu’au pont, venant du pont, et sur le pont. Aux termes de la Loi sur la CTC, les travaux et l’entreprise de la Société ont également été déclarés être d’utilité publique au Canada, ce qui établissait la compétence fédérale conférée par la Loi constitutionnelle de 1867 .
La Société a fait l’acquisition de plus de 100 propriétés résidentielles à Windsor, dans l’intention de démolir les maisons par la suite et d’utiliser les terrains afin de faciliter l’entretien ainsi que l’agrandissement du pont et de ses installations. La plupart des maisons sont maintenant vacantes et elles sont plus ou moins délabrées. La Ville de Windsor a donné en vertu d’un règlement municipal des ordres de réparation visant ces propriétés. La Société n’a pas obtempéré aux ordres de réparation. Les parties s’affrontent devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario dans une instance liée à ces ordres de réparation. De plus, la Société a demandé à la Cour fédérale des déclarations suivant lesquelles elle possède, en vertu de la Loi sur la CTC, certains droits qui l’emportent sur le règlement ainsi que sur les ordres de réparation donnés sous son régime. La Ville a demandé la radiation de l’avis de demande de la Société, au motif que la Cour fédérale n’a pas compétence pour connaître de la demande. La Cour fédérale a radié l’avis de demande de la Société pour défaut de compétence. La Cour d’appel fédérale a annulé cette décision. Le présent pourvoi ne porte que sur la question préliminaire de savoir si la Cour fédérale a compétence pour décider si la Société doit se conformer au règlement et aux ordres de réparation de la Ville.
Arrêt (les juges Abella, Moldaver, Côté et Brown sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli, l’ordonnance de la Cour d’appel fédérale est annulée et l’ordonnance de la Cour fédérale radiant l’avis de demande de la Société est rétablie.
La juge en chef McLachlin et les juges Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon : La Cour fédérale n’est pas compétente pour décider si le règlement de la Ville s’applique aux propriétés résidentielles de la Société. Le litige doit être tranché par la Cour supérieure de justice de l’Ontario.
Afin de décider si la Cour fédérale a compétence sur une demande, il est nécessaire de déterminer la nature ou le caractère essentiel de cette demande. Le fait de déterminer la nature essentielle de la demande permet au tribunal de décider si celle‑ci relève de l’al. 23c) de la Loi sur les Cours fédérales , qui confère compétence à la Cour fédérale uniquement à l’égard d’une demande de réparation ou d’un autre recours exercé « sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit ». En l’espèce, il est évident que ce que la Société cherche, en définitive, c’est de se soustraire aux exigences du règlement. La question consiste donc à décider si la Cour fédérale a compétence pour statuer sur une demande alléguant qu’un règlement municipal est constitutionnellement inapplicable ou inopérant à l’égard d’un ouvrage fédéral.
La Cour fédérale possède uniquement la compétence qui lui est conférée par la loi : il s’agit d’une cour d’origine législative qui n’est pas dotée d’une compétence inhérente. En conséquence, c’est le texte de la Loi sur les Cours fédérales qui détermine complètement l’étendue de sa compétence. Le Parlement a établi la Cour fédérale en application de la compétence que lui reconnaît l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 d’établir « des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada ». Le rôle de la Cour fédérale se limite donc constitutionnellement à administrer les lois fédérales. Le critère à trois volets déterminatif de la compétence élaboré par la Cour dans l’arrêt ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, vise à faire en sorte que la Cour fédérale n’outrepasse pas ce rôle limité. Le premier volet du critère exige qu’une loi fédérale attribue la compétence à la Cour fédérale. L’alinéa 23c) attribue la compétence à la Cour fédérale dans les cas « de demande de réparation ou d’autres recours exercé sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit », soit lorsque le demandeur sollicite une réparation sous le régime du droit fédéral. La cause d’action du demandeur, ou le droit de solliciter une réparation, doit être créé ou reconnu par une loi fédérale, un règlement fédéral ou une règle de common law traitant d’un sujet relevant du pouvoir de légiférer du fédéral. Le texte explicite de l’art. 23 de la Loi sur les Cours fédérales exige que la réparation soit demandée sous le régime du droit fédéral, et non simplement relativement au droit fédéral. Exiger que le droit de demander une réparation découle directement du droit fédéral a pour effet de préciser l’étendue de la compétence concurrente de la Cour fédérale. L’application du texte explicite de l’art. 23 minimise les litiges sur des questions de compétence en faisant en sorte que les parties connaissent à l’avance l’étendue de la compétence de la Cour fédérale. On évitera ainsi les litiges inutiles, y compris les différends quant à savoir si le tribunal devrait refuser d’exercer sa compétence à l’égard d’une affaire, même s’il a compétence pour en connaître.
En l’espèce, la Société ne sollicite pas une réparation « sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit » comme l’exige l’al. 23c) . Elle demande une réparation sous le régime de l’al. 23c) lui‑même ou, subsidiairement, sous le régime de la Loi sur la CTC. Toutefois, l’art. 23 ne constitue pas, en soi, une règle de droit fédérale sous le régime de laquelle la Société peut demander réparation. Il confère à la Cour fédérale compétence à l’égard de certaines demandes, mais il n’a pas pour effet de conférer aux parties le droit de présenter ces demandes en premier lieu. Les parties doivent chercher ce droit dans d’autres règles de droit fédérales. En outre, bien que la Loi sur la CTC accorde certains droits et pouvoirs à la Société (et lui impose certaines responsabilités), elle ne lui confère aucun droit d’action ou droit de solliciter la réparation demandée. En fait, la Société demande réparation sous le régime du droit constitutionnel, parce que c’est celui‑ci qui accorde aux parties le droit de demander une déclaration portant qu’une règle de droit est inapplicable ou inopérante. Une partie sollicitant une réparation sous le régime du droit constitutionnel ne le fait pas « sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit », au sens de l’art. 23 ; on ne peut affirmer que le droit constitutionnel est de droit fédéral pour l’application de l’art. 23 . Par conséquent, l’al. 23c) ne confère pas compétence à la Cour fédérale sur la demande de la Société, et il n’a pas été satisfait au premier volet du critère ITO. Point n’est donc besoin d’examiner s’il a été satisfait aux deuxième et troisième volets du critère ITO. Étant donné que le critère ITO n’a pas été respecté, la Cour fédérale n’a manifestement pas compétence pour entendre la demande. La requête en radiation de l’avis de demande de la Société en Cour fédérale doit être accueillie.
Les juges Moldaver, Côté et Brown (dissidents) : La Cour fédérale a compétence pour entendre la demande de la Société et, en conséquence, le pourvoi devrait être rejeté.
La compétence de la Cour fédérale devrait être interprétée largement. La Cour fédérale a été créée pour atteindre deux objectifs : faire en sorte que les particuliers puissent recourir à une cour nationale exerçant une compétence nationale, pour faire valoir une réclamation concernant des questions qui comportent souvent des éléments nationaux, et permettre aux plaideurs qui demeurent dans des régions éloignées l’une de l’autre de trouver là un forum commun et commode pour faire valoir leurs droits légitimes. Une interprétation large de la compétence de la Cour fédérale favorise davantage la réalisation de ces objectifs.
Il n’est pas nécessaire de qualifier l’essence de l’affaire à l’étape préliminaire de l’analyse de la compétence. Le critère établi dans ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, fournit un cadre d’analyse complet afin de déterminer si la Cour fédérale a compétence. Ce qui importe, c’est seulement de savoir s’il existe une attribution législative de compétence, si le droit fédéral est essentiel à la solution du litige et si la loi en cause est une loi fédérale valide. L’essence de l’affaire n’est pas pertinente lorsqu’il s’agit de savoir si la Cour fédérale a compétence, mais elle l’est lorsqu’il s’agit de savoir si elle devrait l’exercer. Il peut se présenter des affaires dans lesquelles — même si le critère ITO est respecté — la Cour fédérale devrait envisager la possibilité de refuser d’exercer sa compétence.
Il a été satisfait aux trois volets du critère ITO en l’espèce. Premièrement, l’al. 23c) de la Loi sur les Cours fédérales prévoit l’attribution législative de compétence nécessaire. Les trois éléments cruciaux pour que l’al. 23c) exprime l’attribution législative de compétence requise au titre du premier volet du critère ITO sont présents en l’espèce : la Société a demandé une réparation, sa demande est relative à un ouvrage s’étendant au‑delà des limites d’une province, et la demande a été présentée « sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit en matière » de cet ouvrage international.
Le fait d’exiger qu’une loi fédérale crée expressément une cause d’action avant de conclure à l’existence de la compétence « sous le régime d’une loi fédérale » au sens de l’art. 23 constitue une interprétation indûment étroite et incompatible avec l’intention du législateur lorsqu’il a institué la Cour fédérale. L’article 23 devrait recevoir une interprétation large de sorte que les demandeurs puissent s’adresser à la Cour fédérale si la demande de réparation a trait à un ouvrage fédéral et les droits que l’on veut faire respecter découlent d’une loi fédérale. En l’espèce, les droits que la Société vise à faire respecter proviennent de deux lois fédérales distinctes, les deux étant essentielles à l’égard de la réparation ultime qu’elle recherche : la Loi sur la CTC et la Loi sur les ponts et tunnels internationaux . Ainsi, puisque la demande de réparation est liée à un ouvrage fédéral et que les droits que le demandeur cherche à faire respecter découlent de lois fédérales, l’al. 23c) confère compétence à la Cour fédérale.
La Loi sur la CTC satisfait aussi au deuxième volet du critère ITO : elle est essentielle à la solution du présent litige et elle constitue le fondement de l’attribution législative de compétence à la Cour fédérale parce qu’elle est au cœur de la demande fondée sur la Constitution. Les déclarations que sollicite la Société en Cour fédérale établissent clairement que le litige fait généralement intervenir la Loi sur la CTC ainsi que la compétence fédérale sur les ouvrages fédéraux, conformément à la Loi constitutionnelle de 1867 . Deux questions interreliées sont au cœur du présent litige, et les deux se rapportent intimement à la Loi sur la CTC : celle de savoir si les propriétés achetées par la Société font partie de l’« ouvrage fédéral » que constitue le pont Ambassador, et, dans l’affirmative, celle de savoir si ces propriétés sont soustraites à l’application du règlement municipal sur le fondement de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Pour résoudre ces questions constitutionnelles, il faut principalement interpréter la Loi sur la CTC. Ainsi, cette loi joue un rôle essentiel dans l’issue de cette affaire. Il est également satisfait au troisième volet du critère ITO puisqu’il ne fait aucun doute en l’espèce que la Loi sur la CTC est une loi fédérale valide.
Puisqu’il a été satisfait aux trois volets du critère ITO en l’espèce, la Cour fédérale a compétence à l’égard de la demande de la Société. Il reste à la Cour fédérale à décider si elle doit exercer sa compétence pour entendre la demande de la Société, ou refuser de le faire en faveur de la Cour supérieure de justice. En décidant d’exercer ou non sa compétence, la Cour fédérale devrait examiner si la Société a un recours adéquat et efficace devant un tribunal déjà saisi du litige, la célérité, et l’utilisation économique des ressources judiciaires. Dans les circonstances en l’espèce, la Cour fédérale peut avoir un bon motif de refuser d’entendre la demande de la Société.
La juge Abella (dissidente) : Le pourvoi devrait être rejeté en partie et la suspension des procédures en Cour fédérale devrait être ordonnée. Le critère établi par notre Cour dans ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, a été respecté. Toutefois, même si la Cour fédérale possède une compétence concurrente à celle de la Cour supérieure de justice de l’Ontario, elle ne devrait pas l’exercer en l’espèce. La société The Canadian Transit Company (« Société ») et la Ville ont toutes deux interjeté appel des ordonnances du Property Standards Committee devant la Cour supérieure de l’Ontario. Au lieu d’attendre l’issue des appels interjetés devant la Cour supérieure, la Société a voulu activer l’intervention de la Cour fédérale.
On ne peut sérieusement contester le fait que les questions soulevées par la Société dans la demande introduite en Cour fédérale peuvent être résolues dans le cadre du litige opposant les parties devant la Cour supérieure. Le résultat de la diversion, par la Société, du cours de l’instance par cette distraction de nature juridictionnelle est évident — des coûts et délais additionnels qui n’aident en rien si ce n’est à repousser le plus longtemps possible une décision sur le fond. Jusqu’à maintenant, cette manœuvre de diversion juridictionnelle a coûté trois ans de délais au public. Rien ne justifie de retarder davantage l’instance devant la Cour supérieure. Aux termes des règles de la Cour fédérale, il n’est ni « juste » ni « expéditif » que la Cour fédérale se prononce sur ces procédures en les compliquant et les prolongeant inutilement. Renvoyer l’affaire à la Cour fédérale pour qu’elle arrive à la conclusion irrésistible qu’une suspension de l’instance s’impose ne fait qu’ajouter des dépenses et prolonger les délais inutilement.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Arrêts appliqués : ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054; distinction d’avec l’arrêt : Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713; arrêts mentionnés : Hodgson c. Bande indienne d’Ermineskin no 942, 2000 CanLII 15066; JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 250, [2014] 2 R.C.F. 557; Canada (Revenu national) c. Sifto Canada Corp., 2014 CAF 140; Canada c. Domtar Inc., 2009 CAF 218; Canada c. Roitman, 2006 CAF 266; Canadian Pacific Railway c. R., 2013 CF 161, [2014] 1 C.T.C. 223; Verdicchio c. Canada, 2010 CF 117; R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695; Consolidated Distilleries, Ltd. c. The King, [1933] A.C. 508; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Québec Téléphone c. Compagnie de Téléphone Bell du Canada, [1972] R.C.S. 182; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; R. c. Cunningham, 2010 CSC 10, [2010] 1 R.C.S. 331; Commonwealth de Puerto Rico c. Hernandez, [1975] 1 R.C.S. 228; Roberts c. Canada, [1989] 1 R.C.S. 322; Norrail Transport Inc. c. Canadien Pacifique Ltée, 1998 CanLII 7641; Prudential Assurance Co. c. Canada, [1993] 2 C.F. 293; Bensol Customs Brokers Ltd. c. Air Canada, [1979] 2 C.F. 575; Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609; La Reine c. Commission de transport de la Communauté urbaine de Montréal, [1980] 2 C.F. 151; R. c. Lloyd, 2016 CSC 13, [2016] 1 R.C.S. 130; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588.
Citée par les juges Moldaver et Brown (dissidents)
ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626; Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585; Bensol Customs Brokers Ltd. c. Air Canada, [1979] 2 C.F. 575; Canadien Pacifique Ltée c. Travailleurs unis des transports, [1979] 1 C.F. 609; Agence libérale fédérale du Canada c. CTV Television Network Ltd., [1989] 1 C.F. 319; Pacific Western Airlines Ltd. c. La Reine, [1979] 2 C.F. 476; Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838; Rhine c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 442; Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713.
Citée par la juge Abella (dissidente)
ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Coote c. Lawyers’ Professional Indemnity Co., 2013 CAF 143; Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713.
Lois et règlements cités
Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, S.C. 1875, c. 11.
Code de la route, L.R.O. 1990, c. H.8.
Loi constituant en corporation « The Canadian Transit Company », S.C. 1921, c. 57, art. 2, 8.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92(10) a), c), (14) , 96 , 100 , 101 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 38 à 49 , 52 .
Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c. 11, art. 1.
Loi sur la Cour de l’Échiquier, S.R.C. 1970, c. E‑11, art. 17 à 30 .
Loi sur la Cour fédérale , S.C. 1970‑71‑72, c. 1 [reproduite dans S.R.C. 1970, c. 10 (2e suppl.)].
Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, c. R‑2, art. 18(1) .
Loi sur le transport aérien, L.R.C. 1985, c. C‑26 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7, art. 2 « réparation », 3, 4, 18, 23, 50(1).
Loi sur les ponts et tunnels internationaux, L.C. 2007, c. 1, art. 5 .
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, c. 10, art. 116(5) .
Property Standards By‑law, City of Windsor By‑law No. 147‑2011, 6 septembre 2011.
Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, règles 3, 221(1)a).
Doctrine et autres documents cités
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. V, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5473.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., Toronto, Carswell, 2007 (updated 2015, release 1).
Saunders, Brian J., Donald J. Rennie and Graham Garton. Federal Courts Practice 2014, Toronto, Carswell, 2013.
Scott, Stephen A. « Canadian Federal Courts and the Constitutional Limits of Their Jurisdiction » (1982), 27 R.D. McGill 137.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Dawson, Stratas et Scott), 2015 CAF 88, [2016] 1 R.C.F. 265, 384 D.L.R. (4th) 547, 472 N.R. 361, 98 Admin. L.R. (5th) 181, [2015] A.C.F. no 383 (QL), 2015 CarswellNat 4835 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Shore, 2014 CF 461, 455 F.T.R. 154, [2014] A.C.F. no 495 (QL), 2014 CarswellNat 2223 (WL Can.). Pourvoi accueilli, les juges Abella, Moldaver, Côté et Brown sont dissidents.
Christopher J. Williams, Courtney V. Raphael et Jody E. Johnson, pour l’appelante.
John B. Laskin et James Gotowiec, pour l’intimée.
Sean Gaudet et Marc Ribeiro, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Stéphane Émard‑Chabot et Marie‑France Major, pour l’intervenante la Fédération canadienne des municipalités.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Introduction
[1] The Canadian Transit Company (« Société ») possède et exploite la moitié canadienne du pont Ambassador qui relie les villes de Windsor, en Ontario, et de Detroit, au Michigan. Au cours de la dernière décennie, la Société a fait l’acquisition de plus de 100 propriétés résidentielles à Windsor, dans l’intention de démolir les maisons par la suite et d’utiliser les terrains afin de faciliter l’entretien ainsi que l’agrandissement du pont et de ses installations. La plupart des maisons sont maintenant vacantes et, selon la City of Windsor (« Ville de Windsor » ou « Ville »), elles sont plus ou moins délabrées. La Ville considère que ces maisons enlaidissent le quartier Olde Sandwich Towne, et elle a donné, en vertu de ses règlements, plus de 100 ordres de réparation visant ces propriétés.
[2] La Société n’a pas obtempéré aux ordres de réparation, affirmant que le pont Ambassador est un ouvrage fédéral et que les règlements et les ordres de réparation de la Ville ne peuvent, au regard de la Constitution, s’appliquer au pont. Les parties s’affrontent devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario dans une instance liée à ces ordres de réparation. La Société a également sollicité un certain nombre de déclarations devant la Cour fédérale.
[3] Le présent pourvoi ne porte que sur la question préliminaire de savoir si la Cour fédérale a compétence pour décider si la Société doit se conformer aux règlements et aux ordres de réparation de la Ville. Celle‑ci affirme que seule la Cour supérieure de justice de l’Ontario est compétente pour trancher le litige.
[4] Je souscris à la position de la Ville : la Cour fédérale n’est pas compétente pour décider si les règlements de la Ville s’appliquent aux propriétés résidentielles de la Société. Le litige doit plutôt être tranché par la Cour supérieure de justice de l’Ontario. J’accueillerais le pourvoi.
II. Les faits
[5] The Canadian Transit Company a été constituée en personne morale en 1921, par une loi spéciale du Parlement, la Loi constituant en corporation « The Canadian Transit Company », S.C. 1921, c. 57 (« Loi sur la CTC »). Sous réserve de certains autres textes de loi, la Loi sur la CTC habilitait la Société à « construire, entretenir et mettre en service un pont [. . .] de circulation générale sur la rivière Détroit [. . .] ainsi que tous les abords, moyens d’exploitation de tête de ligne, machineries et accessoires nécessaires » et à « acheter, louer ou autrement acquérir et posséder des terrains pour le pont [. . .] et construire et ériger et entretenir des édifices et autres structures nécessaires pour la mise en service convenable du trafic jusqu’au pont, venant du pont, et sur le pont » (al. 8(a) et (e)). Aux termes de la Loi sur la CTC, « [l]es travaux et l’entreprise » de la Société ont également été déclarés être d’utilité publique au Canada (art. 2), ce qui établissait la compétence fédérale conférée par l’al. 92(10) c) et le par. 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
[6] Le pont Ambassador a été inauguré en 1929. Au mois de juillet 2010, un quart environ de tout le commerce terrestre entre le Canada et les États‑Unis passait sur ce pont.
[7] De 2004 à 2013, la Société a acquis 114 propriétés résidentielles à Windsor, juste à l’ouest du pont, en vue de démolir les maisons par la suite et d’utiliser les terrains pour faciliter l’entretien ainsi que l’agrandissement du pont et de ses installations connexes.
[8] Ces acquisitions sont à l’origine de tensions considérables entre la Société et la Ville de Windsor. Cette dernière estime que la Société a abandonné et négligé les propriétés, et que celles‑ci enlaidissent maintenant le quartier Olde Sandwich Towne.
[9] En septembre 2013, la Ville a donné des ordres de réparation visant l’ensemble des 114 propriétés, en vertu de son règlement 147‑2011 intitulé Property Standards By‑law (« Règlement »). La Société a interjeté appel à l’encontre des ordres de réparation devant le Property Standards Committee (« Comité »), obtenant un succès relatif : le Comité a décidé que la Société pouvait démolir 83 maisons, mais il a reporté sa décision à l’égard des 31 autres propriétés, pendant la poursuite des négociations entre les parties. À l’issue d’un appel interjeté ensuite par la Ville, le Comité a maintenu les ordres de réparation initiaux de la Ville visant ces 31 propriétés.
[10] Tant la Société que la Ville ont fait appel de la décision du Comité devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario.
[11] La Société a également demandé à la Cour fédérale des déclarations suivant lesquelles la Société possédait, en vertu de la Loi sur la CTC, certains droits qui l’emportaient sur le Règlement ainsi que sur tout ordre de réparation donné sous son régime, et elle a notifié la Ville de la présentation de cette demande.
[12] La Ville a déposé, en vertu de l’al. 221(1)a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, une requête en radiation de l’avis de demande de la Société, au motif que la Cour fédérale n’a pas compétence pour connaître de la demande.
[13] Du consentement des parties, les appels devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario ont été suspendus en attendant la décision de la Cour fédérale sur la requête en radiation.
III. Dispositions législatives
[14] Le Parlement a constitué la Cour fédérale en vertu de l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 , lequel prévoit ce qui suit :
101. Le parlement du Canada pourra, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi, lorsque l’occasion le requerra, adopter des mesures à l’effet de créer, maintenir et organiser une cour générale d’appel pour le Canada, et établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada.
[15] En application de ce pouvoir constitutionnel, le Parlement a créé en 1971 la Cour fédérale « pour la meilleure administration des lois du Canada » (Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, c. 10 (2e suppl.)). La compétence de la Cour fédérale est maintenant régie par la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7 .
[16] La disposition au cœur du présent pourvoi est l’al. 23c) de la Loi sur les Cours fédérales , sur lequel s’appuie la Société pour établir la compétence de la Cour fédérale :
23 Sauf attribution spéciale de cette compétence par ailleurs, la Cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans tous les cas — opposant notamment des administrés — de demande de réparation ou d’autre recours exercé sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit en matière :
. . .
c) d’ouvrages reliant une province à une autre ou s’étendant au‑delà des limites d’une province.
[17] Dans la Loi sur les Cours fédérales , le mot « réparation » est défini comme étant « [t]oute forme de réparation en justice, notamment par voie de dommages‑intérêts, de compensation pécuniaire, d’injonction, de déclaration, de restitution de droit incorporel, de bien meuble ou immeuble » (art. 2 ).
IV. Décisions des juridictions inférieures
A. La Cour fédérale, 2014 CF 461 — le juge Shore
[18] Le juge Shore a fait observer que la Société ne conteste pas une décision particulière d’un organisme fédéral, comme c’est normalement le cas devant la Cour fédérale. Il a déclaré que la Société sollicite en fait un avis juridique — c’est‑à‑dire des déclarations au sujet de l’applicabilité de la Loi sur la CTC — et il a conclu que la Cour fédérale n’avait pas le pouvoir d’accorder une telle réparation. Le juge Shore a statué que l’al. 23c) de la Loi sur les Cours fédérales confère simplement à la Cour fédérale une compétence à l’égard de certaines procédures : cette disposition n’accorde à personne un droit d’appel ou de contrôle judiciaire, et n’autorise pas la Cour fédérale à rendre un jugement purement déclaratoire. Il a en conséquence radié l’avis de demande de la Société pour défaut de compétence.
B. La Cour d’appel fédérale, 2015 CAF 88, [2016] 1 R.C.F. 265 — les juges Dawson, Stratas et Scott
[19] Pour trancher la question de savoir si la Cour fédérale a compétence, le juge Stratas, qui a rédigé la décision de la cour, a appliqué le critère à trois volets établi par notre Cour dans ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, p. 766. Il a fait remarquer que, selon ce critère, la Cour fédérale a compétence quand il est satisfait aux trois volets suivants : (1) une loi lui attribue compétence; (2) le droit fédéral constitue le fondement de l’attribution de sa compétence et est essentiel à la solution du différend; et (3) la loi fédérale est constitutionnellement valide.
[20] Pour ce qui est de l’attribution législative de compétence, la Cour d’appel fédérale a conclu que l’al. 23c) confère compétence à la Cour fédérale et habilite des parties à demander une déclaration « en matière [. . .] d’ouvrages reliant une province à une autre ou s’étendant au‑delà des limites d’une province » (par. 27). En l’espèce, la Société sollicite des déclarations relativement au pont Ambassador, lequel s’étend au‑delà des limites de l’Ontario.
[21] Quant au deuxième volet du critère ITO, la Cour d’appel fédérale a statué que le droit fédéral joue un « rôle suffisant » parce que la Cour fédérale devra décider si les propriétés résidentielles font partie des ouvrages régis par la Loi sur la CTC — une loi fédérale — et dans quelle mesure la Loi sur la CTC elle‑même régit les conflits entre la Société et la Ville.
[22] Enfin, la Cour d’appel fédérale a jugé que la Loi sur la CTC est constitutionnellement valide. La cour a donc conclu qu’il avait été satisfait aux trois volets du critère ITO et que la Cour fédérale avait compétence.
[23] Au cours des plaidoiries, la Cour d’appel fédérale a soulevé une question additionnelle, que le juge Shore n’avait pas examinée en première instance : celle de savoir si, dans les cas où il est satisfait aux trois volets du critère ITO, la Cour fédérale peut, à titre de réparation, déclarer qu’une règle de droit est soit inapplicable en raison de la doctrine constitutionnelle de l’exclusivité des compétences, soit inopérante par l’effet de la doctrine de la prépondérance. Cette question est analysée assez longuement dans les motifs; en fin de compte, la cour a conclu que la Cour fédérale a le pouvoir de prononcer, au regard de la Constitution, des déclarations concernant la validité, l’applicabilité et l’effet des lois.
V. Analyse
[24] La seule question litigieuse consiste à décider si la Cour fédérale a compétence, suivant le critère de l’arrêt ITO, pour connaître de la demande de la Société. Si la Cour fédérale n’a manifestement pas compétence pour connaître de cette demande, la requête en radiation doit être accueillie (Hodgson c. Bande indienne d’Ermineskin no 942, 2000 CanLII 15066 (C.F. 1re inst.)). Je vais d’abord dégager la nature essentielle de la demande de la Société, puis j’examinerai le rôle et la compétence de la Cour fédérale avant d’appliquer le critère établi dans l’arrêt ITO pour statuer sur la compétence. Ayant conclu que la Cour fédérale n’a pas compétence pour connaître de cette affaire, il n’est pas nécessaire d’examiner la question de savoir si la cour devrait refuser d’exercer sa compétence.
A. La nature essentielle de la demande de la Société
[25] Afin de décider si la Cour fédérale a compétence sur une demande, il est nécessaire de déterminer la nature ou le caractère essentiel de cette demande (JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 250, [2014] 2 R.C.F. 557, par. 50; Canada (Revenu national) c. Sifto Canada Corp., 2014 CAF 140, par. 25 (CanLII)). Comme je l’explique en détail ci‑après, l’al. 23c) de la Loi sur les Cours fédérales confère compétence à la Cour fédérale uniquement à l’égard d’une demande de réparation ou d’un autre recours exercé « sous le régime d’une loi fédérale ou d’une autre règle de droit ». L’attribution de compétence dépend de la nature de la demande ou du recours exercé. Le fait de déterminer la nature essentielle de la demande permet au tribunal de décider si celle‑ci relève de l’al. 23c) . La compétence ne s’apprécie pas au cas par cas ou au regard d’une question litigieuse à la fois.
[26] Il faut dégager la nature essentielle de la demande selon « une appréciation réaliste du résultat concret visé par le demandeur » (Canada c. Domtar Inc., 2009 CAF 218, par. 28 (CanLII), la juge Sharlow). La « déclaration [du demandeur] ne doit pas être prise au pied de la lettre » (Roitman c. Canada, 2006 CAF 266, par. 16 (CanLII), le juge Décary). Le tribunal doit plutôt « aller au‑delà des termes employés, des faits allégués et de la réparation demandée, et il doit s’assurer que la déclaration ne constitue pas une tentative déguisée visant à obtenir devant la Cour fédérale un résultat qui ne peut par ailleurs pas être obtenu de cette cour » (ibid., voir aussi Canadian Pacific Railway c. R., 2013 CF 161, [2014] 1 C.T.C. 223, par. 36; Verdicchio c. Canada, 2010 CF 117, par. 24 (CanLII)).
[27] Par ailleurs, de véritables choix stratégiques ne devraient pas être dénigrés sous prétexte qu’ils constituent d’astucieux arguments. La question consiste à se demander si la cour a compétence à l’égard de la demande précise que le demandeur a choisi d’introduire, et non pas à l’égard d’une demande similaire que, de l’avis du défendeur, le demandeur aurait plutôt dû présenter, pour une raison ou une autre.
[28] Dans ses actes de procédure dans l’instance introduite en Cour fédérale, la Société sollicite les réparations suivantes :
[traduction]
1. Une déclaration portant que le pont Ambassador, y compris ses abords, moyens d’exploitation de tête de ligne, machineries et accessoires, constitue un ouvrage fédéral;
2. Une déclaration portant que la demanderesse, The Canadian Transit Company (« CTC »), a, en vertu de sa loi habilitante, la Loi constituant en corporation « The Canadian Transit Company », 11‑12 George V, 1921, c. 57, et modifications (la « Loi sur la CTC ») :
a) le droit d’acheter, de louer ou autrement acquérir et posséder des terrains pour les besoins du pont Ambassador et de ses parcs de tête de ligne, y compris ses ouvrages et installations, suivant ce que la CTC juge nécessaire;
b) le droit d’exproprier et de créer une servitude dans, sur, en dessous ou à travers tous terrains sans qu’il soit nécessaire de les acquérir en pleine et entière propriété;
c) une obligation, énoncée dans le règlement 1606 de la Ville de Sandwich (le « Règlement de Sandwich »), d’entretenir le pont Ambassador et tous les ouvrages connexes pour qu’ils soient en bon état et en bonne condition, et d’une solidité et d’une capacité suffisantes, en tout temps pour le maintien et la protection d’une telle machinerie et de telles structures ainsi que des véhicules et du trafic qui peuvent y passer ou y être admis;
3. Une déclaration portant que, conformément aux paragraphes 1 et 2 ci‑dessus, le règlement 147‑2011 de la Ville de Windsor, intitulé By‑Law to Establish Standards for the Maintenance and Occupancy of All Property in the City of Windsor and to Repeal By‑Law 156‑2005 (le « Règlement »), ne s’applique pas aux propriétés achetées, louées ou autrement acquises et détenues par la CTC en vertu de sa loi habilitante;
4. Une déclaration portant que certaines propriétés achetées par la CTC qui sont situées immédiatement à l’ouest du pont Ambassador et/ou adjacentes à celui‑ci (les « propriétés ») sont nécessaires pour l’exploitation et l’entretien continus du pont Ambassador;
(d.a., vol. I, p. 47‑48)
[29] Bien que la Société ait rattaché chacune de ces déclarations à la Loi sur la CTC, la principale loi fédérale en cause, il est évident que ce qu’elle cherche, en définitive, c’est de se soustraire aux exigences du Règlement. La troisième déclaration sollicitée — que le Règlement ne s’applique pas à ses propriétés — constitue l’essence de la demande de la Société. Celle‑ci ne laisse aucunement entendre que les autres déclarations — portant que le pont Ambassador est un ouvrage fédéral, que la Société jouit de certains droits en vertu de la Loi sur la CTC et que les propriétés sont nécessaires pour l’exploitation continue du pont — vaudraient la peine d’être sollicitées en l’absence de la troisième déclaration. Si l’on adopte « une appréciation réaliste du résultat concret visé par [la demanderesse] » (Domtar, par. 28), la véritable question est de savoir si les droits que la Loi sur la CTC confère à la Société sont assujettis au Règlement. Les première, deuxième et quatrième déclarations que solli