Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc.

Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-12-23
Référence neutre
2010 CSC 62
Recueil
[2010] 3 RCS 585
Numéro de dossier
33041
Juges
Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Ontario
Sujets
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33041
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc.,
2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585
Date : 20101223
Dossier : 33041
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant
et
TeleZone Inc.
Intimée
Traduction française officielle
Coram : Les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 81)
Le juge Binnie (avec l’accord des juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585
Procureur général du Canada Appelant
c.
TeleZone Inc. Intimée
Répertorié : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc.
2010 CSC 62
No du greffe : 33041.
2010 : 20, 21 janvier; 2010 : 23 décembre.
Présents : Les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Tribunaux — Compétence — Cours supérieures provinciales — Action en dommages-intérêts intentée contre la Couronne fédérale devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario pour inexécution de contrat, négligence et enrichissement injustifié à la suite du rejet d’une demande de licence de télécommunications — La demanderesse a-t-elle le droit d’intenter une action en Cour supérieure de justice de l’Ontario sans engager d’abord une procédure de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale? — Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, art. 17 , 18 ; Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50, art. 21 .
En 1995, Industrie Canada a lancé une invitation à soumettre des demandes de licences de services de communications personnelles et a publié l’énoncé de politique devant servir de cadre aux demandes des fournisseurs potentiels. L’énoncé indiquait qu’Industrie Canada délivrerait jusqu’à six licences en fonction des critères qu’elle avait définis. T a soumis une demande, mais seules quatre demandes ont été retenues par Industrie Canada et celle de T n’en faisait pas partie. T a intenté une action contre la Couronne fédérale devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario pour inexécution de contrat, négligence et enrichissement injustifié, réclamant des dommages-intérêts pour les pertes de 250 millions de dollars qu’elle affirme avoir subies. Elle a allégué que l’énoncé de politique comportait la condition expresse ou implicite qu’Industrie Canada délivrerait moins de six licences uniquement si moins de six demandes répondaient aux critères. Puisque, aux dires de T, sa demande satisfaisait à tous les critères, Industrie Canada a dû appliquer d’autres facteurs, non communiqués, pour la rejeter. Se fondant sur Canada c. Grenier, 2005 CAF 348, [2006] 2 R.C.F. 287, le procureur général du Canada a contesté la compétence de la Cour supérieure de justice au motif que la demande était une contestation indirecte de la décision, ce qui est interdit compte tenu de la compétence exclusive accordée à la Cour fédérale par l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales (« LCF ») en matière de contrôle judiciaire des décisions de tout office fédéral. La Cour supérieure a rejeté cette objection parce que la demande n’était pas manifestement vouée à l’échec. La Cour d’appel a maintenu la décision, estimant que l’arrêt Grenier est incorrect. Selon elle, l’art. 17 de la LCF et l’art. 21 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif confèrent aux cours supérieures et à la Cour fédérale une compétence concurrente à l’égard des demandes de réparation contre la Couronne, et l’art. 18 de la LCF n’a pas soustrait l’action en dommages-intérêts de la compétence des cours supérieures.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Le pourvoi porte essentiellement sur l’accès à la justice. Les personnes qui prétendent avoir subi un préjudice attribuable à une mesure administrative doivent pouvoir exercer les recours autorisés par la loi au moyen de procédures réduisant au minimum les frais et complexités inutiles. La Cour doit adopter une approche pratique et pragmatique en gardant cet objectif à l’esprit. Appliquer Grenier tendrait à miner l’efficacité des réformes mises en place par la LCF au début des années 1990, en maintenant l’exclusivité juridictionnelle de la Cour fédérale à l’égard d’un élément fondamental de nombreux recours instruits devant les cours provinciales, en dépit de la promesse du législateur de donner au demandeur le choix du tribunal et de permettre aux parties l’accès aux cours supérieures provinciales, « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne » fédérale, sauf disposition contraire.
Sous réserve de restrictions constitutionnelles, dont aucune n’est pertinente en l’espèce, le législateur peut transférer un pouvoir appartenant aux cours supérieures à d’autres organismes juridictionnels, comme la Cour fédérale. Cependant, la compétence des cours supérieures provinciales ne peut être amoindrie (en faveur de la Cour fédérale ou d’un autre tribunal) que si une disposition législative claire le prévoit expressément. Aucune disposition de la LCF ne répond à ce critère. L’octroi explicite aux cours supérieures provinciales d’une compétence concurrente en matière de demandes de réparation contre la Couronne, à l’art. 17 de cette loi (et à l’art. 21 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif ) réfute directement l’argument du procureur général. Il faut voir l’attribution de la compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire des décisions de l’administration fédérale à l’art. 18 comme une réserve ou une exception à l’attribution d’une compétence concurrente plus générale à l’art. 17 « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne » fédérale. Cette réserve ou exception est énoncée à l’art. 18 de la LCF sous forme de recours particuliers. Tous les recours énumérés sont des recours classiques du droit administratif, et l’octroi de dommages-intérêts n’en fait pas partie. L’indemnisation n’est pas possible dans le cadre d’une procédure de contrôle judiciaire; mais seulement dans le cadre d’une action.
D’autres éléments intrinsèques de la LCF indiquent que le législateur ne peut avoir eu l’intention de faire du contrôle judiciaire une épreuve préliminaire comme le laisse entrevoir l’arrêt Grenier. Le paragraphe 18.1(2) fixe un délai de 30 jours pour la présentation d’une demande de contrôle judiciaire. Il ne serait pas réaliste qu’une action en dommages-intérêts se prescrive par 30 jours, vu que les faits nécessaires pour fonder un recours civil peuvent fort bien n’être connus qu’après 30 jours et qu’il se pourrait qu’un demandeur ne soit pas en mesure de déposer sa demande de contrôle judiciaire dans le délai fixé. Il est possible de proroger le délai de 30 jours, mais il s’agit là d’une décision discrétionnaire, et l’issue d’une action civile intentée devant une cour supérieure serait ainsi subordonnée au pouvoir discrétionnaire d’un juge de la Cour fédérale statuant sur une demande de prorogation de délai en fonction de considérations de droit public et non de facteurs propres aux dommages-intérêts de droit civil. En outre, les décisions en matière de contrôle judiciaire sont de nature discrétionnaire, et une demande de contrôle judiciaire peut être rejetée même lorsque le demandeur a établi l’existence de motifs qui justifieraient l’intervention de la cour. Cette approche ne concorde pas avec le paradigme de l’action en dommages-intérêts de la common law, suivant lequel la preuve des éléments de la demande entraîne normalement l’indemnisation. De plus, l’art. 8 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif , qui codifie la défense de pouvoir d’origine législative, prouve que le législateur prévoyait que la cour supérieure provinciale pourrait se prononcer sur la légalité de décisions administratives dans le cadre d’une action en dommages-intérêts.
La règle interdisant les contestations indirectes ne peut justifier l’approche proposée dans Grenier. T ne se sert pas de sa demande pour faire invalider ou déclarer inopérante la décision du ministre; elle fait plutôt de la décision et des pertes pécuniaires qui en auraient résulté les assises mêmes de sa demande de dommages-intérêts. Quoi qu’il en soit, le législateur a spécifié, en attribuant une compétence concurrente à l’art. 17 de la LCF , que les cours supérieures provinciales disposent de la compétence concurrente voulue pour trancher une demande dans son intégralité, y compris pour décider de la validité d’une décision du ministre, lorsque cette question est un élément essentiel de la cause d’action et qu’il faut la trancher pour statuer sur la demande. La Couronne peut invoquer la doctrine de la contestation indirecte en défense devant la cour supérieure provinciale, mais la possibilité de recourir à ce moyen de défense ne peut étayer la thèse de l’incompétence de la cour supérieure provinciale. De même, bien que la Couronne puisse faire valoir, en défense, que le décideur public exerçait un pouvoir d’origine législative qui exclut l’indemnisation des pertes pouvant en résulter, cette question n’a pas trait à la compétence et peut être tranchée aussi bien par la cour supérieure d’une province que par la Cour fédérale.
Les cours supérieures provinciales et la Cour fédérale disposent du pouvoir discrétionnaire résiduel de suspendre une action en dommages-intérêts lorsqu’il s’agit essentiellement d’une demande de contrôle judiciaire et qu’elle n’a que superficiellement l’apparence d’un recours délictuel de droit privé. Toutefois, lorsque le demandeur allègue les éléments d’une cause d’action en droit privé dans son argumentation, la cour supérieure provinciale ne doit généralement pas décliner compétence au motif que l’action s’apparente à un recours qui doit être instruit comme une demande de contrôle judiciaire. Si le demandeur a plaidé une cause d’action valide en dommages-intérêts, il devrait généralement être admis à exercer son recours à ce titre.
Tel qu’il a été présenté, le recours de T met principalement en jeu des questions de droit privé. T ne cherche pas à obtenir l’annulation de la décision de délivrer les licences. Elle ne cherche pas non plus à priver la décision de ses effets juridiques. Ses causes d’action contractuelles, délictuelles et en equity sont fondées sur le caractère définitif de cette décision qui l’écarte du marché des télécommunications. La Cour supérieure de justice de l’Ontario a compétence sur les parties et sur l’objet du litige, et elle a le pouvoir d’accorder des dommages-intérêts. Aucune disposition de la LCF n’empêche la Cour supérieure de l’Ontario de statuer sur la demande.
Jurisprudence
Arrêt renversé : Canada c. Grenier, 2005 CAF 348, [2006] 2 R.C.F. 287; arrêts mentionnés : Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), 2007 CSC 2, [2007] 1 R.C.S. 38; La Reine du chef du Canada c. Saskatchewan Wheat Pool, [1983] 1 R.C.S. 205; Agricultural Research Institute of Ontario c. Campbell-High (2002), 58 O.R. (3d) 321, autorisation d’appel refusée, [2003] 1 R.C.S. vii; Ryan c. Victoria (Ville), [1999] 1 R.C.S. 201; Miazga c. Kvello (Succession), 2009 CSC 51, [2009] 3 R.C.S. 339; Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537; Edwards c. Barreau du Haut-Canada, 2001 CSC 80, [2001] 3 R.C.S. 562; Holland c. Saskatchewan, 2008 CSC 42, [2008] 2 R.C.S. 551; R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706; Hinton c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CAF 215, [2009] 1 R.C.F. 476; Parrish & Heimbecker Ltd. c. Canada (Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire), 2008 CAF 362, [2009] 3 R.C.F. 568, inf. par 2010 CSC 64, [2010] 3 R.C.S. 639; Donovan c. Canada (Attorney General), 2008 NLCA 8, 273 Nfld. & P.E.I.R. 116; Lidstone c. Canada (Minister of Canadian Heritage), 2008 PESCTD 6, 286 Nfld. & P.E.I.R. 244; River Valley Poultry Farm Ltd. c. Canada (Attorney General), 2009 ONCA 326, 95 O.R. (3d) 1; Los Angeles Salad Co. c. Canadian Food Inspection Agency, 2009 BCSC 109, 92 B.C.L.R. (4th) 379; Leroux c. Canada Revenue Agency, 2010 BCSC 865, 2010 D.T.C. 5123; Fantasy Construction Ltd., Re, 2007 ABCA 335, 89 Alta. L.R. (4th) 93; Genge c. Canada (Attorney General), 2007 NLCA 60, 270 Nfld. & P.E.I.R. 182; Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), [1995] 2 C.F. 694; Irving Shipbuilding Inc. c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 116 (CanLII), autorisation d’appel refusée, [2009] 3 R.C.S. vii; Martel Building Ltd. c. Canada, 2000 CSC 60, [2000] 2 R.C.S. 860; R. c. Al Klippert Ltd., [1998] 1 R.C.S. 737; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626; Peacock c. Bell (1667), 1 Wms. Saund. 73, 85 E.R. 84; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; R. c. Morgentaler (1984), 41 C.R. (3d) 262; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. 974649 Ontario Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575; R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Wilson c. La Reine, [1983] 2 R.C.S. 594; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; R. c. Litchfield, [1993] 4 R.C.S. 333; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; Tock c. St. John’s Metropolitan Area Board, [1989] 2 R.C.S. 1181; City of Manchester c. Farnworth, [1930] A.C. 171; Sutherland c. Canada (Attorney General), 2002 BCCA 416, [2002] 10 W.W.R. 1, autorisation d’appel refusée, [2003] 1 R.C.S. xi (sub nom. Jones c. Attorney General of Canada); Lake c. St. John’s (City), 2000 NFCA 48, 192 Nfld. & P.E.I.R. 84; Neuman c. Parkland (County), 2004 ABPC 58, 36 Alta. L.R. (4th) 161; Danco c. Thunder Bay (City) (2000), 13 M.P.L.R. (3d) 130; Landry c. Moncton (Ville), 2008 NBCA 32, 329 R.N.-B. (2e) 212; Roy c. Kensington and Chelsea and Westminster Family Practitioner Committee, [1992] 1 A.C. 624.
Lois et règlements cités
Code civil du Québec, L.R.Q., ch. C-1991.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 , 101 .
Loi sur la Cour fédérale , L.C. 1970-71-72, ch. 1.
Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R-2 .
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50, art. 3 , 8 , 21 .
Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, art. 2(1) « office fédéral », 17, 18, 18.1, 18.4, 39, 50(1).
Doctrine citée
Brown, Donald J. M., and John M. Evans. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto : Canvasback, 1998 (loose-leaf updated July 2010).
Canada. Chambre des communes. Procès-verbaux et témoignages du Comité legislatif sur le projet de loi C-38, no 1, 2e sess., 34e lég., 23 novembre 1989, p. 14-15.
Canada. Débats de la Chambre des communes, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5470-5471.
Canada. Débats de la Chambre des communes, 2e sess., 34e lég., 1er novembre 1989, p. 5414.
Craig, Paul P. Administrative Law, 6th ed. London : Sweet & Maxwell, 2008.
Hogg, Peter W., and Patrick J. Monahan. Liability of the Crown, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2000.
Horsman, Karen, and Gareth Morley, eds. Government Liability : Law and Practice. Aurora, Ont. : Cartwright Law Group, 2007 (loose-leaf updated 2010).
Mullan, David J. « Administrative Law Update — 2008-2009 », prepared for the Continuing Legal Education conference, Administrative Law Conference—2009. Vancouver : The Continuing Legal Education Society of British Columbia, 2009.
Woolf, Harry, Jeffrey Jowell and Andrew Le Sueur. De Smith’s Judicial Review, 6th ed. London : Sweet & Maxwell, 2007.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Laskin, Borins et Feldman), 2008 ONCA 892, 94 O.R. (3d) 19, 303 D.L.R. (4th) 626, 245 O.A.C. 91, 86 Admin L.R. (4th) 163, 40 C.E.L.R. (3d) 183, [2008] O.J. No. 5291 (QL), 2008 CarswellOnt 7826, qui a confirmé une décision du juge Morawetz (2007), 88 O.R. (3d) 173, [2007] O.J. No. 4766 (QL), 2007 CarswellOnt 7847. Pourvoi rejeté.
Christopher M. Rupar, Alain Préfontaine et Bernard Letarte, pour l’appelant.
Peter F. C. Howard, Patrick J. Monahan, Eliot N. Kolers et Nicholas McHaffie, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] Le juge Binnie ― TeleZone Inc. prétend avoir été lésée par la décision du ministre d’Industrie Canada de rejeter sa demande de licence de fourniture de services de télécommunications. TeleZone réclame des dommages-intérêts contre la Couronne fédérale devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario pour les pertes de 250 millions de dollars qu’elle affirme avoir subies. Elle invoque l’inexécution de contrat et la négligence et, subsidiairement, l’enrichissement injustifié afférent aux sommes inutilement consacrées à la demande de licence.
[2] Le procureur général conteste la compétence de la Cour supérieure d’instruire la demande d’indemnisation, affirmant que sa compétence est subordonnée à l’obtention par TeleZone d’une ordonnance de la Cour fédérale du Canada annulant la décision du ministre. Il soutient que la demande de TeleZone sert à contester indirectement la décision du ministre, ce qui est interdit compte tenu de la compétence exclusive accordée à la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire des décisions de tout « office fédéral » — Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, art. 18 (« LCF »). Le procureur général s’appuie à cet égard sur une série d’arrêts de la Cour d’appel fédérale et, plus particulièrement, sur le principe établi dans Canada c. Grenier, 2005 CAF 348, [2006] 2 R.C.F. 287.
[3] La définition d’un « office fédéral » figurant dans la LCF est très large : « Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale » (art. 2 ) ― cette définition exclut certains décideurs, notamment les juges de la Cour canadienne de l’impôt, mais ces exceptions ne sont pas pertinentes en l’espèce. Les décideurs fédéraux visés vont du Premier ministre et des organismes les plus importants jusqu’au garde-frontière et au douanier locaux, et englobent tous ceux qui se situent entre ces deux extrêmes. Le principe établi dans Grenier immuniserait la Couronne contre l’obligation de verser des dommages-intérêts de droit privé par suite d’une décision administrative illégale de l’une de ces personnes ou entités, à moins que le demandeur lésé ne passe d’abord par la Cour fédérale. Quand le législateur a édicté les dispositions de la LCF relatives au contrôle judiciaire, il n’entendait manifestement pas créer un tel goulot d’étranglement.
[4] Le principe énoncé dans Grenier irait à l’encontre de l’art. 17 de la LCF , qui confère aux cours supérieures provinciales une compétence concurrente « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne », et de l’art. 21 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50 , qui a le même effet à l’égard des actions en responsabilité délictuelle. Dans certaines actions en dommages-intérêts intentées contre la Couronne fédérale (mais non dans toutes), la question de la « légalité » de la décision administrative censée avoir causé la perte est primordiale. L’arrêt Grenier nierait aux cours supérieures provinciales la compétence nécessaire pour examiner cette question fondamentale lorsqu’un demandeur s’adresse à elles pour obtenir des dommages-intérêts. Si l’on adoptait le principe formulé dans cet arrêt, la compétence de ces cours ne serait plus concurrente, mais subordonnée et conditionnelle. Elle deviendrait en effet subordonnée à la décision de la Cour fédérale sur la demande de contrôle judiciaire et conditionnelle à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en faveur du demandeur.
[5] C’est à bon droit, à mon avis, que la Cour d’appel de l’Ontario a rejeté l’argumentation du procureur général. J’estime que l’arrêt Grenier procède d’une perception exagérée de la portée juridique de l’attribution de la compétence en matière de contrôle judiciaire à la Cour fédérale, à l’art. 18 de la LCF , qu’il faut voir comme une réserve ou une exception à la compétence concurrente plus générale que lui confère l’art. 17 « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne » fédérale. Les arguments du procureur général n’étant pas étayés par les termes exprès de l’art. 18 , ils relèvent nécessairement de l’inférence. Or, il est bien établi que les inférences ne suffisent pas pour écarter la compétence des cours supérieures provinciales.
[6] En l’espèce, la Cour supérieure de l’Ontario a compétence à l’égard des parties, de l’objet du litige et des réparations demandées par TeleZone. Cette compétence emporte le pouvoir de statuer sur toutes les questions de droit et de fait nécessaires à l’octroi ou au refus des réparations demandées, à moins que le texte de loi ne l’écarte. Or, la LCF n’écarte pas en termes clairs et directs la compétence des cours supérieures provinciales pour statuer sur ces demandes en common law et en equity, y compris sur la question de l’« illégalité » des décisions administratives. La Cour supérieure a donc compétence pour instruire l’affaire. C’est la conclusion à laquelle sont parvenues la Cour supérieure de l’Ontario ((2007), 88 O.R. (3d) 173) et la Cour d’appel de l’Ontario (2008 ONCA 892, 94 O.R. (3d) 19). Je souscris à cette conclusion. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
I. Faits
[7] La déclaration modifiée décrit les fautes que le ministre d’Industrie Canada aurait commises dans le traitement de la demande de licence sous le régime de la Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R-2 . Il faut supposer, pour les besoins du présent pourvoi, que ces allégations peuvent être prouvées.
[8] TeleZone a été constituée en 1992, avec comme but ultime l’obtention d’une licence de fourniture de services de communications personnelles (« SCP ») ― essentiellement un réseau de téléphonie cellulaire. En décembre 1992, elle a franchi une étape préliminaire en obtenant une licence de fourniture de services de téléphonie sans fil. TeleZone affirme qu’entre 1993 et 1995 elle a tenu Industrie Canada au courant des efforts qu’elle déployait pour réunir le capital et acquérir l’expérience nécessaire à la fourniture de SCP. Elle soutient qu’Industrie Canada l’a encouragée à persévérer.
[9] Au mois de juin 1995, Industrie Canada a lancé une invitation à soumettre des demandes de licences de SCP et a publié un énoncé de politique décrivant la politique et la procédure qui devaient servir de cadre aux demandes des fournisseurs potentiels. L’énoncé de politique indiquait qu’Industrie Canada délivrerait jusqu’à six licences en fonction des critères qu’elle avait définis. Selon TeleZone, Industrie Canada disait avoir pour politique générale de favoriser la délivrance d’un nombre maximal de licences afin de stimuler la concurrence et de donner un plus grand choix aux consommateurs. TeleZone a agi en fonction de cette politique.
[10] L’article 9.1 de l’invitation créait un processus de demande en trois étapes : (1) la déclaration d’intérêt des fournisseurs potentiels; (2) la présentation de demandes détaillées par les fournisseurs potentiels, (3) l’annonce des candidatures retenues et l’octroi des licences de SCP par Industrie Canada. Les articles 9.4 à 9.5.6 établissaient les critères d’évaluation applicables. Dans l’invitation, Industrie Canada ne s’était pas expressément réservé le droit d’examiner d’autres facteurs. TeleZone soutient qu’Industrie Canada ne pouvait prendre en compte d’autres critères que ceux qui étaient énoncés dans l’invitation.
[11] Au mois de septembre 1995, TeleZone a soumis sa demande détaillée de licence de SCP, dont la préparation lui aurait coûté environ 20 millions de dollars. Industrie Canada a rendu publique sa décision au sujet des licences de SCP en décembre 1995. Seules quatre demandes avaient été retenues. Celle de TeleZone n’en faisait pas partie.
[12] Dans sa déclaration modifiée, TeleZone allègue que l’énoncé de politique comportait une condition expresse ou implicite portant qu’Industrie Canada délivrerait moins de six licences uniquement si moins de six demandes répondaient aux critères (par. 12). Elle affirme que sa demande satisfaisait à tous les critères énumérés dans l’invitation. Elle soutient, en conséquence, que le ministre a dû appliquer d’autres facteurs pour rejeter sa demande (par. 17). Ces autres facteurs n’ont pas été communiqués à TeleZone.
[13] TeleZone fonde le volet contractuel de sa cause sur l’existence d’un contrat (le « Contrat A »), né du processus d’appel d’offres, qui obligeait Industrie Canada à se conformer à l’invitation et à l’énoncé de politique et à traiter tous les demandeurs de licence avec équité et bonne foi dans l’attribution des licences de SCP (m.i., par. 133). Elle prétend que la Couronne a contrevenu au Contrat A (1) en octroyant moins de licences que le nombre annoncé, (2) en ne s’en tenant pas aux exigences formulées dans l’invitation, notamment aux critères qui y étaient énumérés (par. 134), et (3) en manquant à son obligation de diligence et à son obligation d’agir de bonne foi (par. 135).
[14] Dans sa déclaration modifiée, TeleZone ne conteste pas la décision du ministre concernant l’octroi des licences; elle ne cherche pas à obtenir de licence ni à faire retirer leur licence aux candidats retenus. Elle réclame simplement des dommages-intérêts. Elle soutient en conséquence que la question de la validité des licences octroyées aux autres demandeurs ne se pose pas puisque deux autres licences de SCP pouvaient encore être délivrées aux termes de l’invitation et de l’énoncé de politique et qu’elle conteste seulement la conduite de la Couronne à son endroit (par. 136).
II. Historique judiciaire
A. Cour supérieure de justice de l’Ontario (le juge Morawetz) (2007), 88 O.R. (3d) 173
[15] Le procureur général a présenté une requête préliminaire visant le rejet de l’action de TeleZone pour défaut de compétence, soutenant que cette dernière devait obtenir l’annulation de la décision du ministre par voie de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale avant d’intenter un recours civil contre la Couronne. TeleZone a répliqué que son recours repose sur des causes d’action distinctes de celles d’une demande de contrôle judiciaire. Elle ne cherche pas à faire annuler les licences; elle cherche à obtenir des dommages-intérêts pour négligence, inexécution de contrat ou enrichissement injustifié. Le juge Morawetz a rejeté la requête, estimant que l’action de TeleZone devant la Cour supérieure n’était pas manifestement vouée à l’échec.
B. Cour d’appel de l’Ontario (les juges Laskin, Borins et Feldman), 2008 ONCA 892, 94 O.R. (3d) 19
[16] Dans un jugement unanime, le juge Borins a conclu que l’art. 17 de la LCF et l’art. 21 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif confèrent aux cours supérieures et à la Cour fédérale une compétence concurrente à l’égard des demandes de réparation contre la Couronne. Compte tenu de sa compétence générale et inhérente, la Cour supérieure de l’Ontario connaît de toutes les causes d’action, à moins qu’une disposition législative ou une convention d’arbitrage ne prévoie le contraire. L’article 18 de la LCF a soustrait les brefs de prérogative et recours extraordinaires qui y sont énumérés à la compétence des cours supérieures (par. 94). Puisque le recours entrepris par TeleZone (action en dommages-intérêts) n’est pas énuméré à l’art. 18 , le juge Borins est arrivé à la conclusion que la Cour supérieure demeure compétente. L’appel a été rejeté.
III. Dispositions pertinentes
[17] Loi constitutionnelle de 1867
101. Le parlement du Canada pourra, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi, lorsque l’occasion le requerra, adopter des mesures à l’effet de créer, maintenir et organiser une cour générale d’appel pour le Canada, et établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7
2. (1) . . .
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
17. (1) [Réparation contre la Couronne] Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne.
(2) [Motifs] Elle a notamment compétence concurrente en première instance, sauf disposition contraire, dans les cas de demande motivés par :
. . .
b) un contrat conclu par ou pour la Couronne;
. . .
d) une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif .
(5) [Actions en réparation] Elle a compétence concurrente, en première instance, dans les actions en réparation intentées :
. . .
b) contre un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour des faits — actes ou omissions — survenus dans le cadre de ses fonctions.
18. (1) [Recours extraordinaires : offices fédéraux] Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
. . .
(3) [Exercice des recours] Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire.
18.1 (1) [Demande de contrôle judiciaire] Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
(2) [Délai de présentation] Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
(3) [Pouvoirs de la Cour fédérale] Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
18.4 (1) [Procédure sommaire d’audition] Sous réserve du paragraphe (2), la Cour fédérale statue à bref délai et selon une procédure sommaire sur les demandes et les renvois qui lui sont présentés dans le cadre des articles 18.1 à 18.3.
(2) [Exception] Elle peut, si elle l’estime indiqué, ordonner qu’une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action.
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50
3. [Responsabilité] En matière de responsabilité, l’État est assimilé à une personne pour :
a) dans la province de Québec :
(i) le dommage causé par la faute de ses préposés,
(ii) le dommage causé par le fait des biens qu’il a sous sa garde ou dont il est propriétaire ou par sa faute à l’un ou l’autre de ces titres;
b) dans les autres provinces :
(i) les délits civils commis par ses préposés,
(ii) les manquements aux obligations liées à la propriété, à l’occupation, à la possession ou à la garde de biens.
8. [Sauvegarde de la prérogative et des pouvoirs de l’État] Les articles 3 à 7 n’ont pas pour effet d’engager la responsabilité de l’État pour tout fait — acte ou omission — commis dans l’exercice d’un pouvoir qui, sans ces articles, s’exercerait au titre de la prérogative royale ou d’une disposition législative, et notamment pour les faits commis dans l’exercice d’un pouvoir dévolu à l’État, en temps de paix ou de guerre, pour la défense du Canada, l’instruction des Forces canadiennes ou le maintien de leur efficacité.
21. (1) [Compétence concurrente des tribunaux provinciaux] Dans les cas de réclamation visant l’État pour lesquels la Cour fédérale n’a pas compétence exclusive, a compétence concurrente en la matière la cour supérieure de la province où survient la cause d’action.
IV. Analyse
[18] C’est essentiellement l’accès à la justice qui est en cause en l’espèce. Les personnes qui prétendent avoir subi un préjudice attribuable à une mesure administrative doivent pouvoir exercer les recours autorisés par la loi au moyen de procédures réduisant au minimum les frais et complexités inutiles. Notre Cour doit aborder cette question d’un point de vue pratique et pragmatique en gardant cet objectif à l’esprit.
[19] Le demandeur qui veut obtenir l’annulation d’une décision de l’administration fédérale doit procéder par voie de contrôle judiciaire, comme le précise l’arrêt Grenier. Par contre, s’il ne s’oppose pas à ce que la décision continue de s’appliquer, mais cherche plutôt à se faire indemniser des pertes qu’il dit avoir subies (comme en l’espèce), il n’existe aucune raison logique de lui imposer l’étape supplémentaire d’un détour devant la Cour fédérale pour le contrôle judiciaire de la décision (entreprise pouvant parfois se révéler coûteuse en soi), alors que ce n’est pas le recours qui lui convient. L’accès à la justice exige que le demandeur puisse exercer directement le recours qu’il a choisi et, autant que possible, sans détours procéduraux.
[20] Selon le procureur général, il est nécessaire de passer par la Cour fédérale parce que l’action en dommages-intérêts constitue une « contestation indirecte » interdite « implicitement » par l’art. 18 de la LCF . En bref, voici son argument :
[traduction] On ne saurait permettre qu’il soit possible de contourner la volonté du législateur que le contrôle des décisions administratives fédérales soit réservé à la Cour fédérale en demandant simplement des dommages-intérêts ou une autre forme de réparation qui ne peut être obtenue par voie de contrôle judiciaire devant cette cour.
(Mémoire du P.G.[1], par. 4)
[21] Le procureur général reconnaît que le contrôle judiciaire ne s’impose pas [traduction] « dans toutes les affaires intéressant de quelque façon une décision ou la conduite d’un office fédéral » (par. 29), mais il affirme que ce détour est nécessaire lorsque la demande met directement ou indirectement en cause la « validité et l’illégalité » d’une telle décision (par. 2). La notion de « légalité » est très large. Le procureur général utilise les termes « invalide » et « illégal » de façon conjonctive (voir, p. ex., le par. 49). Il semble qualifier d’illégale presque toute décision de l’administration fédérale pouvant mener à la conclusion qu’il y a eu faute au sens du droit privé, mais il exclut les actes bureaucratiques comme la fourniture de renseignements erronés, la négligence dans l’accomplissement « d’une tâche ou d’une activité physique » ou le manquement à une obligation d’avertissement (mémoire, par. 50).
[22] Le procureur général craint de voir resurgir partout au Canada le spectre de l’incohérence et de l’incertitude auxquelles la LCF visait à remédier si différents recours en dommages-intérêts découlant des mêmes décisions de l’administration fédérale, ou de décisions connexes, pouvaient être instruits par divers juges de différentes cours supérieures. Il s’agit là cependant d’une préoccupation dont le législateur a sûrement tenu compte lorsqu’il a conféré aux cours supérieures une compétence concurrente dans les cas de demande de réparation contre la Couronne fédérale. Il ne fait aucun doute que la juxtaposition des articles 17 et 18 de la LCF entraîne un certain chevauchement de l’objet des recours dans le cadre desquels l’administration fédérale doit rendre compte de ses décisions. Ce chevauchement est indissociable d’un régime législatif qui donne aux demandeurs le « choix » de s’adresser à une cour provinciale, si c’est le tribunal qui leur « convient le mieux » (voir la déclaration du ministre de la Justice devant le Parlement, Débats de la Chambre des communes, 2e sess., 34e lég., 1er novembre 1989, p. 5414, reproduite ci-dessous, au par. 58).
[23] Je ne crois pas que le respect de l’intention du législateur, telle qu’elle se dégage du texte, du contexte et des objets de la LCF , exige une procédure astreignante faisant appel à deux juridictions différentes pour tous les recours en dommages-intérêts qui mettent directement ou indirectement en cause la validité ou la légalité d’une décision fédérale. Seul un texte législatif clair et explicite pourrait l’exiger. Or, à mon avis, ni la LCF ni la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif n’ont cet effet. Non seulement elles ne comportent aucune disposition en ce sens, mais les inférences raisonnables que l’on peut tirer de ces deux lois et, plus particulièrement, de l’octroi aux cours supérieures provinciales d’une compétence concurrente dans les cas de demande de réparation contre la Couronne mènent à la conclusion opposée.
A. La nature du contrôle judiciaire
[24] Le procureur général souligne avec raison [traduction] « les différences substantielles entre les principes de droit public et les principes de droit privé » (mémoire, par. 6). Le contrôle judiciaire s’intéresse à la légalité, à la raisonnabilité et à l’équité du processus suivi et des mesures prises par l’administration publique. Il est conçu pour assurer la primauté du droit et le respect de la Constitution. Son but premier est le bon gouvernement. Ces objectifs publics se distinguent fondamentalement de ceux qui sous-tendent les instances en matière contractuelle et délictuelle ou les causes d’action régies par le Code civil du Québec, L.R.Q., c. C-1991, et les recours qui leur sont associés, lesquels visent principalement à redresser un tort privé au moyen d’une indemnité ou d’une autre réparation.
[25] Toutes les décisions invalides de l’administration publique ne causent pas de préjudice financier à des parties privées. Tous les préjudices financiers effectivement subis