Bronskill c. Canada (Patrimoine canadien)

Bronskill c. Canada (Patrimoine canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-08-11
Référence neutre
2011 CF 983
Numéro de dossier
T-1680-09
Notes
Une correction fut apportée le 24 avril 2014
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20110811
Dossier : T-1680-09
Référence : 2011 CF 983
Ottawa (Ontario), le 11 août 2011
En présence de monsieur le juge Simon Noël
ENTRE :
JIM BRONSKILL
demandeur
et
MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN
défendeur
et
LA COMMISSAIRE À L’INFORMATION
DU CANADA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
(numéros de paragraphes)
I. Le contexte
A. La vie de Thomas Clement Douglas...........................................................................3
B. Le droit applicable………………………………….……..……………............4-27
C. L’historique de la procédure………………….……………..…………...........28-46
D. Le deuxième examen du dossier relatif à M. Douglas…….…………………...47-61
E. Les normes de contrôle applicables…………………………..…………….....62-82
F. Les questions déterminantes…………………………….…………………......83-85
II. Analyse
A. Questions préliminaires
(1) Le caractère complet du dossier dont dispose la Cour………..……..86-109
(2) La demande de nomination d’un intervenant désintéressé « Amicus Curiae »…………………………………………………..………..110-114
(3) Les éléments de preuve au soutien de la confidentialité ...................115-122
B. Les documents ont-ils été considérés à juste titre comme des documents visés par l’exception prévue à l’article 15?
(1) Considérations générales…………………………………………..123-139
(2) Intérêt opérationnel actuel…………………….…………………...140-141
(3) Sources humaines ..............................................................................142-155
(4) Sources techniques .............................................................................156-158
(5) Cibles de « nature transitoire »...........................................................159-171
(6) Identité des agents de la GRC……………………………….….....172-177
(7) « Divulgation accessoire »..................................................................178-189
(8) Évaluation de T.C. Douglas par la GRC ...........................................190-193
C. L’exercice du pouvoir discrétionnaire était‑il raisonnable dans les circonstances? ...........................................................................................................................194-209
D. Quels facteurs doivent être pris en compte dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire?................................................................................................210-223
III. Conclusion………………………………………………………………………224-228
IV. Annexe…………………………………………………………………....pages 102-106
[1] Le présent recours, présenté en vertu de l’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, ch. A-1 (la Loi), vise à ce que la Cour fédérale procède à la révision de la décision de Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de refuser de communiquer des parties du dossier de la Gendarmerie royale du Canada relatif à Thomas Clement Douglas, un homme politique canadien décédé le 24 février 1986. Le demandeur, Jim Bronskill, est journaliste à La Presse canadienne.
[2] Le litige consiste à savoir quelles parties, le cas échéant, du dossier de 1 142 pages relatif à M. Douglas auprès de BAC devraient être rendues publiques, en plus de celles que BAC avait initialement communiquées à la suite de la demande d’accès à l’information (la demande d’AI) et de celles qui l’ont été des suites du recours avant que la Cour ne rende le présent jugement. L’on doit souligner que la portée du présent jugement et de la demande d’AI sous‑jacente ne s’étend pas à la totalité du dossier relatif à T.C. Douglas. Il traite seulement des parties du dossier que BAC considérait visées par la demande d’AI (voir transcription de l’audience publique du 23 février 2011, à la page 138).
I. Le contexte
A. La vie de Thomas Clement Douglas
[3] Thomas Clement Douglas a occupé le poste de premier ministre de la Saskatchewan, de 1944 à 1961, et était alors à la tête de ce que l’on peut considérer comme étant vraisemblablement le premier gouvernement social-démocrate d’Amérique du Nord. En 1961, il devint le premier chef du Nouveau Parti démocratique, qui venait tout juste d’être créé, et a occupé ce poste pendant près de dix ans. Il y a beaucoup à dire sur ses réalisations à titre d’élu, autant à la Chambre des communes qu’à l’Assemblée législative de la Saskatchewan. La Cour mentionne, au passage, que M. Douglas a été le fer de lance de la création du tout premier régime provincial d’assurance-maladie. Il ne fait aucun doute qu’autant l’Histoire que l’ensemble des Canadiens ont beaucoup à apprendre au sujet de M. Douglas et que le présent recours peut être perçu comme pouvant être utile en ce sens. L’on peut aussi affirmer que l’accès à l’information profite à tous les Canadiens, peu importe que la personne faisant l’objet de la demande soit bien connue ou non.
B. Le droit applicable
[4] Le droit du public à l’accès à l’information détenue par le gouvernement est régi par la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, ch. P-21. La Loi sur l’accès à l’information a pour objet d’enchâsser une composante essentielle de la démocratie : le droit du public d’avoir accès aux documents de l’administration fédérale (art 2 de la Loi). Ce droit d’accès aux documents de l’administration fédérale est essentiel tant pour permettre au public d’examiner les activités de l’administration fédérale que pour assurer une participation entière et constructive au débat public. Si l’adage voulant que l’information soit le pouvoir est véridique, notre démocratie repose donc sur une interprétation large et libérale de la Loi, sous réserve des préoccupations valables pour lesquelles des exceptions sont prévues. La Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, a conféré un statut quasi constitutionnel à la Loi.
[5] La Loi elle-même est sans équivoque quant à sa portée et son objet. Tout d’abord, l’objet de la Loi est d’élargir le droit du public d’avoir accès aux renseignements et ne vise pas à « restreindre » l’accès aux documents de l’administration fédérale (art 2 de la Loi). Cet article exige aussi que les exceptions à ce droit soient « précises et limitées ». Cette portée limitée des exceptions prévues par la Loi est primordiale à l’interprétation que la Cour donne à toute demande qui lui est soumise, et les tribunaux ont constamment reconnu ce principe comme étant au cœur de toute révision des refus de communication :
Il ressort aussi clairement de ces deux dispositions que le législateur fédéral voulait que la Loi ait une application libérale et large et que les exceptions au droit du public à la communication de ces documents soient précises et limitées (Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des travaux publics), [1995] 2 CF 110 (CAF); voir aussi, entre autres, Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 C.S.C. 8; Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430 (CAF)).
[6] Le processus d’accès à l’information commence par la présentation d’une demande écrite rédigée en termes suffisamment précis auprès de l’institution fédérale dont relèvent les documents (art 6 de la Loi). Dans la présente affaire, le demandeur a présenté sa demande directement à BAC. En ce moment, il n’y a aucun moyen direct par lequel les citoyens peuvent savoir quelles demandes d’accès à l’information sont pendantes et quels documents sont visés par ces demandes. Le « responsable de l’institution fédérale », tel que défini par la Loi, a la responsabilité de donner suite à la demande d’AI de façon précise et complète (par 4(2.1) de la Loi). De plus, selon la Loi, ce dernier doit, « sous réserve des règlements, […] communiquer le document en temps utile » à la personne qui fait ou s’apprête à faire une demande d’AI, sans égard à l’identité de cette personne (paragraphe 4(2.1) de la Loi).
[7] Le responsable de l’institution fédérale peut refuser de donner accès aux dossiers sollicités :
Refus de communication
10. (1) En cas de refus de communication totale ou partielle d’un document demandé en vertu de la présente loi, l’avis prévu à l’alinéa 7a) doit mentionner, d’une part, le droit de la personne qui a fait la demande de déposer une plainte auprès du Commissaire à l’information et, d’autre part :
a) soit le fait que le document n’existe pas;
b) soit la disposition précise de la présente loi sur laquelle se fonde le refus ou, s’il n’est pas fait état de l’existence du document, la disposition sur laquelle il pourrait vraisemblablement se fonder si le document existait.
Dispense de divulgation de l’existence d’un document
(2) Le paragraphe (1) n’oblige pas le responsable de l’institution fédérale à faire état de l’existence du document demandé.
Présomption de refus
(3) Le défaut de communication totale ou partielle d’un document dans les délais prévus par la présente loi vaut décision de refus de communication.
Where access is refused
10. (1) Where the head of a government institution refuses to give access to a record requested under this Act or a part thereof, the head of the institution shall state in the notice given under paragraph 7(a)
(a) that the record does not exist, or
(b) the specific provision of this Act on which the refusal was based or, where the head of the institution does not indicate whether a record exists, the provision on which a refusal could reasonably be expected to be based if the record existed,
and shall state in the notice that the person who made the request has a right to make a complaint to the Information Commissioner about the refusal
Existence of a record not required to be disclosed
(2) The head of a government institution may but is not required to indicate under subsection (1) whether a record exists.
Deemed refusal to give access
(3) Where the head of a government institution fails to give access to a record requested under this Act or a part thereof within the time limits set out in this Act, the head of the institution shall, for the purposes of this Act, be deemed to have refused to give access.
[8] La Loi consacre aussi à titre de principe fondamental la révision indépendante des refus de communication des renseignements, afin de lui donner suffisamment de poids (par 2(1)). Le Commissariat à l’information du Canada est mandaté par la Loi pour réviser les refus de communication des renseignements dans l’éventualité de la présentation d’une plainte écrite et peut lui‑même entreprendre une enquête (art 30). La Loi définit clairement les pouvoirs d’enquête de ce dernier, qui comprennent le pouvoir d’assigner et de contraindre des témoins à comparaître (al 36(1)a), celui de faire prêter serment et de recevoir des éléments de preuve (al 36(1)b) et al 36(1)c)) ainsi que celui d’avoir accès à tous les documents qui relèvent d’une institution fédérale, à condition de satisfaire à l’attestation de sécurité du personnel (al 36(1)d) et par 36(2)).
[9] Le pouvoir d’enquête du Commissaire à l’information est assorti d’une obligation de transmettre un rapport à l’institution fédérale dans les cas où il conclut au bien-fondé d’une plainte et de fournir les motifs à l’appui de ses conclusions (par 37(1)). À ce sujet, le Commissaire à l’information peut aussi présenter des recommandations et demander d’être avisé des mesures prises ou envisagées pour la mise en œuvre de ces recommandations ou, subsidiairement, des motifs invoqués pour ne pas y donner suite (par 37(2) de Loi). Dans les cas où le responsable de l’institution fédérale persiste à refuser de communiquer les documents une fois l’enquête terminée, le Commissaire à l’information informe le plaignant de l’existence d’un droit de recours en révision devant la Cour fédérale (par 37(5) de la Loi). Cependant, la Cour est chargée d’examiner le refus du responsable de l’institution fédérale et non la décision du Commissaire à l’information (3430901 Canada Inc. c Canada (Ministre de l’Industrie), 2001 CAF 254, au paragraphe 42) [Telezone].
[10] L’on doit aussi mentionner que le mandat du Commissaire à l’information est plus large que ce que les présents motifs ne le laissent croire. Il suffit de dire que le mandat du Commissaire à l’information en est un qui nécessite la plus grande vigueur et énergie. Le Commissaire à l’information est véritablement l’un des gardiens de notre démocratie.
[11] Une fois que la révision du Commissaire à l’information est complétée, et si le responsable de l’institution gouvernementale maintient son refus, le plaignant peut exercer un recours en révision de la décision de refuser la communication devant la Cour fédérale (art 41). Le Commissaire à l’information peut lui aussi exercer ce recours et même comparaître au nom du plaignant initial (art 42). La Cour se voit accorder l’accès à tous les documents pertinents (art 46) et a la responsabilité de s’assurer qu’aucun renseignement protégé ne soit divulgué pendant l’instruction de la demande (art 47). La nature de la révision qu’effectue la Cour sera abordée ci‑dessous.
[12] Dans l’affaire dont la Cour est saisie, BAC invoquait principalement l’exception prévue à l’article 15 de la Loi. BAC fondait aussi, initialement, son refus de donner accès aux documents sur l’article 19. Ces dispositions se lisent comme suit :
Affaires internationales et défense
15. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives, notamment :
a) des renseignements d’ordre tactique ou stratégique ou des renseignements relatifs aux manoeuvres et opérations destinées à la préparation d’hostilités ou entreprises dans le cadre de la détection, de la prévention ou de la répression d’activités hostiles ou subversives;
b) des renseignements concernant la quantité, les caractéristiques, les capacités ou le déploiement des armes ou des matériels de défense, ou de tout ce qui est conçu, mis au point, produit ou prévu à ces fins;
c) des renseignements concernant les caractéristiques, les capacités, le rendement, le potentiel, le déploiement, les fonctions ou le rôle des établissements de défense, des forces, unités ou personnels militaires ou des personnes ou organisations chargées de la détection, de la prévention ou de la répression d’activités hostiles ou subversives;
d) des éléments d’information recueillis ou préparés aux fins du renseignement relatif à :
(i) la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada,
(ii) la détection, la prévention ou la répression d’activités hostiles ou subversives;
e) des éléments d’information recueillis ou préparés aux fins du renseignement relatif aux États étrangers, aux organisations internationales d’États ou aux citoyens étrangers et utilisés par le gouvernement du Canada dans le cadre de délibérations ou consultations ou dans la conduite des affaires internationales;
f) des renseignements concernant les méthodes et le matériel technique ou scientifique de collecte, d’analyse ou de traitement des éléments d’information visés aux alinéas d) et e), ainsi que des renseignements concernant leurs sources;
g) des renseignements concernant les positions adoptées ou envisagées, dans le cadre de négociations internationales présentes ou futures, par le gouvernement du Canada, les gouvernements d’États étrangers ou les organisations internationales d’États;
h) des renseignements contenus dans la correspondance diplomatique échangée avec des États étrangers ou des organisations internationales d’États, ou dans la correspondance officielle échangée avec des missions diplomatiques ou des postes consulaires canadiens;
i) des renseignements relatifs à ceux des réseaux de communications et des procédés de cryptographie du Canada ou d’États étrangers qui sont utilisés dans les buts suivants :
(i) la conduite des affaires internationales,
(ii) la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada,
(iii) la détection, la prévention ou la répression d’activités hostiles ou subversives.
Définitions
(2) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent article.
« activités hostiles ou subversives »
“ subversive or hostile activities”
« activités hostiles ou subversives »
a) L’espionnage dirigé contre le Canada ou des États alliés ou associés avec le Canada;
b) le sabotage;
c) les activités visant la perpétration d’actes de terrorisme, y compris les détournements de moyens de transport, contre le Canada ou un État étranger ou sur leur territoire;
d) les activités visant un changement de gouvernement au Canada ou sur le territoire d’États étrangers par l’emploi de moyens criminels, dont la force ou la violence, ou par l’incitation à l’emploi de ces moyens;
e) les activités visant à recueillir des éléments d’information aux fins du renseignement relatif au Canada ou aux États qui sont alliés ou associés avec lui;
f) les activités destinées à menacer, à l’étranger, la sécurité des citoyens ou des fonctionnaires fédéraux canadiens ou à mettre en danger des biens fédéraux situés à l’étranger.
« défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada »
“ defence of Canada or any state allied or associated with Canada ”
« défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada » Sont assimilés à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada les efforts déployés par le Canada et des États étrangers pour détecter, prévenir ou réprimer les activités entreprises par des États étrangers en vue d’une attaque réelle ou éventuelle ou de la perpétration d’autres actes d’agression contre le Canada ou des États alliés ou associés avec le Canada.
International affairs and defence
15. (1) The head of a government institution may refuse to disclose any record requested under this Act that contains information the disclosure of which could reasonably be expected to be injurious to the conduct of international affairs, the defence of Canada or any state allied or associated with Canada or the detection, prevention or suppression of subversive or hostile activities, including, without restricting the generality of the foregoing, any such information
(a) relating to military tactics or strategy, or relating to military exercises or operations undertaken in preparation for hostilities or in connection with the detection, prevention or suppression of subversive or hostile activities;
(b) relating to the quantity, characteristics, capabilities or deployment of weapons or other defence equipment or of anything being designed, developed, produced or considered for use as weapons or other defence equipment;
(c) relating to the characteristics, capabilities, performance, potential, deployment, functions or role of any defence establishment, of any military force, unit or personnel or of any organization or person responsible for the detection, prevention or suppression of subversive or hostile activities;
(d) obtained or prepared for the purpose of intelligence relating to
(i) the defence of Canada or any state allied or associated with Canada, or
(ii) the detection, prevention or suppression of subversive or hostile activities;
(e) obtained or prepared for the purpose of intelligence respecting foreign states, international organizations of states or citizens of foreign states used by the Government of Canada in the process of deliberation and consultation or in the conduct of international affairs;
(f) on methods of, and scientific or technical equipment for, collecting, assessing or handling information referred to in paragraph (d) or (e) or on sources of such information;
(g) on the positions adopted or to be adopted by the Government of Canada, governments of foreign states or international organizations of states for the purpose of present or future international negotiations;
(h) that constitutes diplomatic correspondence exchanged with foreign states or international organizations of states or official correspondence exchanged with Canadian diplomatic missions or consular posts abroad; or
(i) relating to the communications or cryptographic systems of Canada or foreign states used
(i) for the conduct of international affairs,
(ii) for the defence of Canada or any state allied or associated with Canada, or
(iii) in relation to the detection, prevention or suppression of subversive or hostile activities.
Definitions
(2) In this section,
“defence of Canada or any state allied or associated with Canada”
« défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada »
“defence of Canada or any state allied or associated with Canada” includes the efforts of Canada and of foreign states toward the detection, prevention or suppression of activities of any foreign state directed toward actual or potential attack or other acts of aggression against Canada or any state allied or associated with Canada;
“subversive or hostile activities”
« activités hostiles ou subversives »
“subversive or hostile activities” means
(a) espionage against Canada or any state allied or associated with Canada,
(b) sabotage,
(c) activities directed toward the commission of terrorist acts, including hijacking, in or against Canada or foreign states,
(d) activities directed toward accomplishing government change within Canada or foreign states by the use of or the encouragement of the use of force, violence or any criminal means,
(e) activities directed toward gathering information used for intelligence purposes that relates to Canada or any state allied or associated with Canada, and
(f) activities directed toward threatening the safety of Canadians, employees of the Government of Canada or property of the Government of Canada outside Canada.
Renseignements personnels
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Cas où la divulgation est autorisée
(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[Non souligné dans l’original]
Personal information
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act.
Where disclosure authorized
(2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains personal information if
(a) the individual to whom it relates consents to the disclosure;
(b) the information is publicly available; or
(c) the disclosure is in accordance with section 8 of the Privacy Act.
[Emphasis added]
[13] Les exceptions énoncées dans la Loi doivent être examinées sous deux angles par la cour siégeant en révision. Premièrement, les exceptions à la Loi sont fondées soit sur le préjudice, soit sur la catégorie. Les exemptions fondées sur la catégorie sont généralement invoquées lorsque la nature de la documentation sollicitée est intrinsèquement confidentielle. À titre d’exemple, l’exemption prévue à l’article 13 concerne les renseignements obtenus des gouvernements étrangers et est, de par sa nature, une exception fondée sur la catégorie. Les exceptions fondées sur le préjudice exigent que le décideur analyse la question de savoir si la communication des renseignements pourrait aller à l’encontre des intérêts exposés dans l’exception. L’article 15 est une exception fondée sur le préjudice : le responsable d’une institution fédérale doit examiner la question de savoir si la communication de l’information « risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives ».
[14] Dans l’affaire dont nous sommes saisis, bien que BAC soit gardienne de certains des documents sollicités, la Loi et la politique du Conseil du Trésor l’obligeaient à consulter l’institution qui est à l’origine des documents. En l’espèce, les documents provenaient du Service de sécurité de la GRC. Puisque cette division a été remplacée par un service civil de renseignements de sécurité, le Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS) en 1984, BAC a consulté cette organisation pour obtenir des informations quant à la nature des documents et à l’applicabilité des exceptions prévues à la Loi.
[15] La deuxième composante des exceptions prévues à la Loi est de vérifier si l’exception est de nature obligatoire ou discrétionnaire. Dans le cas des exceptions obligatoires, les dispositions de la Loi prévoient que le décideur « est tenu de refuser la communication » des documents lorsque ceux‑ci sont visés par une exception (voir, entre autres, l’article 19). Dans le cas des exceptions de nature discrétionnaire, le décideur « peut refuser » la communication des documents. L’exception visée par l’article 15 est de nature discrétionnaire, dont les aspects seront examinés en profondeur dans les présents motifs.
[16] La Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, LC 2004, ch. 11 est inextricablement liée à la Loi. Le lien le plus évident dans la présente demande est que BAC doit répondre à la demande d’AI, mais en plus de ce lien, on doit tenir compte de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada pour chacune des révisions d’une décision relative à une demande d’AI, sans égard à l’institution ou au décideur concerné. Cette affirmation est soutenue par les responsabilités conférées au responsable de BAC, soit l’administrateur général, par l’article 12 de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada :
Élimination et aliénation
12. (1) L’élimination ou l’aliénation des documents fédéraux ou ministériels, qu’il s’agisse ou non de biens de surplus, est subordonnée à l’autorisation écrite de l’administrateur général ou de la personne à qui il a délégué, par écrit, ce pouvoir.
Destruction and disposal
12. (1) No government or ministerial record, whether or not it is surplus property of a government institution, shall be disposed of, including by being destroyed, without the written consent of the Librarian and Archivist or of a person to whom the Librarian and Archivist has, in writing, delegated the power to give such consents.
[17] Puisque la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada définit de manière large les termes « documents fédéraux ou ministériels » et « institution fédérale », on peut affirmer que l’approbation définitive de la destruction et la conservation des documents sont une partie intégrale du mandat de BAC. Évidemment, le législateur considère l’accès à l’information et la conservation des documents comme des composantes essentielles du droit des citoyens d’avoir accès aux renseignements gouvernementaux.
[18] Toute institution fédérale qui se penche sur des demandes d’AI doit tenir compte des objectifs de BAC, puisque ceux-ci apportent des précisions supplémentaires quant à l’objet de la Loi et renforcent l’importance de l’accès aux documents de l’administration fédérale. La mission de BAC est clairement définie dans les passages suivants :
Mission
7. Bibliothèque et Archives du Canada a pour mission :
a) de constituer et de préserver le patrimoine documentaire;
b) de faire connaître ce patrimoine aux Canadiens et à quiconque s’intéresse au Canada, et de le rendre accessible;
c) d’être le dépositaire permanent des publications des institutions fédérales, ainsi que des documents fédéraux et ministériels qui ont un intérêt historique ou archivistique;
d) de faciliter la gestion de l’information par les institutions fédérales;
e) d’assurer la coordination des services de bibliothèque des institutions fédérales;
f) d’appuyer les milieux des archives et des bibliothèques.
Objects
7. The objects of the Library and Archives of Canada are
(a) to acquire and preserve the documentary heritage;
(b) to make that heritage known to Canadians and to anyone with an interest in Canada and to facilitate access to it;
(c) to be the permanent repository of publications of the Government of Canada and of government and ministerial records that are of historical or archival value;
(d) to facilitate the management of information by government institutions;
(e) to coordinate the library services of government institutions; and
(f) to support the development of the library and archival communities.
[19] Il ne s’agit pas d’une mission passive. Le législateur enjoint à BAC de « constituer et de préserver » le patrimoine documentaire des Canadiens. On lui demande aussi de « faire connaître ce patrimoine » ainsi que de « le rendre accessible ». Dans la mesure où la Loi a pour objectif de rendre accessibles les documents de l’administration fédérale, le mandat de BAC est non seulement similaire à celui de la Loi, mais en constitue la suite logique. Le préambule de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada renforce cette synergie entre la Loi et le mandat de BAC :
Attendu qu’il est nécessaire :
a) que le patrimoine documentaire du Canada soit préservé pour les générations présentes et futures;
b) que le Canada se dote d’une institution qui soit une source de savoir permanent accessible à tous et qui contribue à l’épanouissement culturel, social et économique de la société libre et démocratique que constitue le Canada;
c) que cette institution puisse faciliter au Canada la concertation des divers milieux intéressés à l’acquisition, à la préservation et à la diffusion du savoir;
d) que cette institution soit la mémoire permanente de l’administration fédérale et de ses institutions,
HEREAS it is necessary that
(a) the documentary heritage of Canada be preserved for the benefit of present and future generations;
(b) Canada be served by an institution that is a source of enduring knowledge accessible to all, contributing to the cultural, social and economic advancement of Canada as a free and democratic society;
(c) that institution facilitate in Canada cooperation among the communities involved in the acquisition, preservation and diffusion of knowledge; and
(d) that institution serve as the continuing memory of the government of Canada and its institutions;
[20] Le recours au préambule d’une loi pour pleinement en saisir l’objectif est une méthode qui ne suscite pas de controverses et qui se veut un moyen utile pour comprendre le mandat et la mission que le législateur a confiés à BAC. La professeure Ruth Sullivan a énoncé que les préambules et les énoncés d’objectifs sont [traduction] « la meilleure preuve quant à l’objectif » (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed., Lexis Nexis, 2008, à la page 271). Le professeur Côté est quant à lui d’avis que la jurisprudence a évolué dans le sens que la considération du préambule est toujours de mise, bien que les circonstances d’une affaire, comme la clarté du dispositif, puissent justifier qu’on mette de côté les indices de volonté que le préambule peut fournir (Pierre-André Côté, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat, Interprétation des lois, 4e éd., Les Éditions Thémis, 2009, au paragraphe 226).
[21] La Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada met l’accent sur l’accessibilité de la documentation ainsi que sur sa propre contribution au régime politique canadien (« une source de savoir permanent accessible à tous et qui contribue à l’épanouissement culturel, social et économique de la société libre et démocratique que constitue le Canada »). Une fois de plus, BAC hérite d’une mission concrète : « […] l’acquisition, […] la préservation et […] la diffusion du savoir » [non souligné dans l’original]. En fin de compte, BAC est la gardienne de notre patrimoine documentaire et de l’information que renferme celui-ci (« mémoire permanente » ou « continuing memory »). La question de savoir si BAC a possession ou non des documents n’est pas pertinente : toutes les institutions fédérales répondent à l’administrateur général et à ceux à qui ce dernier a délégué des pouvoirs en matière de conservation de documents. Toute décision de procéder à l’aliénation de ces documents revient donc à l’administrateur général ou aux personnes à qui il a délégué ce pouvoir (art 12 de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada).
[22] Non seulement les principes d’interprétation des lois nous permettent de tenir compte des lois adoptées quant à des questions similaires, mais la cohérence du système juridique canadien exige que les principes inhérents des lois relatives aux mêmes objets soient considérés comme étant pleinement complémentaires, surtout en ce qui concerne une question aussi cruciale que l’accès à l’information. Il est manifeste que les objectifs complémentaires de la Loi et de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada sont inextricablement liés, tout comme le seraient ceux de la Loi sur la protection des renseignements personnels, si ceux-ci devaient être examinés par la Cour dans le contexte de la présente demande. La professeure Sullivan a offert une perspective savante quant aux lois ayant le même objectif :
[traduction]
La présomption de cohérence et d’uniformité s’applique, au même titre que si les dispositions de ces lois faisaient toutes parties de la même Loi. Les définitions contenues dans une loi doivent être considérées comme applicables aux autres lois, et tous les énoncés d’objectifs contenus dans les lois doivent être lus ensemble. (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed., Lexis Nexis, 2008, page 412)
[Non souligné dans l’original]
[23] Cette manière d’aborder l’interprétation des lois relatives à des questions similaires est conforme à celle retenue par la Cour suprême dans l’arrêt R c Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56.
[24] L’on doit souligner que la juge Sharlow de la Cour d’appel fédérale a énoncé, dans l’arrêt Blank c Canada (Ministre de l’Environnement), 2001 CAF 374, que « la Cour ne doit examiner que la Loi et la jurisprudence qui en guide l’interprétation et l’application. Les lois exigeant la communication de documents dans d’autres procédures juridiques ne peuvent restreindre ni élargir la portée de la communication exigée par la Loi sur l’accès à l’information ». Cependant, dans l’arrêt Blank, l’on demandait à la Cour d’appel de déclarer que la norme de communication exigée en matière criminelle, dégagée dans l’arrêt Stinchcombe, s’applique aux demandes d’AI. En l’espèce, la Cour distingue le présent recours de l’affaire Blank et des passages relatifs à la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada que contient cet arrêt. Une fois de plus, la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada et la Loi sur l’accès à l’information sont des lois adoptées en pareille matière et ne sont donc pas incompatibles et n’ont pas « les mêmes répercussions » ou
« la même portée » que celle d’adopter aux demandes d’AI, la norme de communication en matière criminelle dégagée dans l’arrêt Stinchcombe.
[25] Donc, tout décideur, lorsqu’il procède à l’examen d’une demande d’AI, doit tenir compte du mandat et l’objet de BAC, y compris de la valeur intrinsèque des archives documentaires et de l’accès à ces archives, puisque ceux-ci complètent les objectifs et l’esprit de la Loi elle-même.
[26] On demande à la Cour de s’acquitter de la tâche importante de préserver la confidentialité des renseignements sur lesquels elle doit se pencher : elle doit prendre « toutes les précautions possibles » pour éviter qu’ils soient divulgués (art 47 de la Loi). La Cour fédérale doit aussi s’acquitter d’une tâche similaire pour d’autres questions liées à la sécurité nationale. La Loi sur la preuve au Canada, LRC 1985, ch. C-5, à l’article 38.12 et au paragraphe 38.04(4), confie à la Cour la responsabilité de protéger les renseignements confidentiels. L’alinéa 83(1)d) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c-27, prévoit qu’il incombe à la Cour de garantir la confidentialité des renseignements qui lui sont fournis dans le contexte de certificats de sécurité.
[27] Cependant, la Loi sur la preuve au Canada et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés confèrent explicitement à la Cour le pouvoir de rédiger des résumés des renseignements. Le législateur n’a pas explicitement accordé ce pouvoir au Commissaire à l’information ou au décideur. Le résumé permet de parvenir à un compromis entre la protection des renseignements liés à la sécurité nationale et le droit de connaître la preuve ainsi que celui d’obtenir les renseignements pertinents. Dans le contexte de l’accès à l’information, le droit à l’accès aux renseignements lui‑même peut être mis en balance avec la question des renseignements liés à la sécurité nationale en préparant des résumés. Bien que la Cour puisse considérer la production de résumés en vertu des vastes pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 50, l’on doit souligner qu’il s’agit d’un long exercice qui nécessite des ressources considérables. On peut envisager que l’instruction de la présente demande aurait pu se dérouler de manière plus efficace si le responsable de l’institution fédérale et le Commissaire à l’information avaient le pouvoir de produire des résumés, lesquels auraient alors pu être révisés par la Cour.
C. L’historique de la procédure
[28] Depuis que le demandeur a présenté sa demande d’AI initiale en novembre 2005, la demande et les procédures subséquentes ont évolué de sorte qu’il est nécessaire de dresser un historique général pour rendre un portrait clair de la situation, qui d’ailleurs peut illustrer la dynamique de l’accès à l’information au Canada. Les recours prévus à la Loi sont censés procéder de manière sommaire (art 45 de la Loi). Comme on le verra, la nature et le volume des documents étaient tels qu’il était impossible que l’affaire soit traitée en procédure sommaire. L’on s’attendrait à ce qu’un dossier d’une telle importance historique soit traité de manière plus efficace, et ce, à tous les stades de la procédure.
[29] Le demandeur a présenté sa demande à BAC en novembre 2005 et y déclarait ce qui suit :
[traduction]
Une copie du ou des dossiers du Service de sécurité de la GRC sur Thomas Clement (Tommy) Douglas (voir biographie en annexe). Le 24 février 2006 représente le 20e anniversaire du décès de M. Douglas. Je vous demande de commencer à traiter immédiatement cette demande, puisque cela nécessitera probablement plusieurs semaines de préparation, compte tenu de l’arriéré dans le traitement des demandes présentées en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.
[30] Comme l’indique l’affidavit public de Madame Jalbert, coordonnatrice de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS), le dossier de M. Douglas a été préservé [traduction] « en raison de son importance historique ». Il a ensuite été transféré aux Archives nationales du Canada, l’ancienne dénomination de BAC, en avril 2000.
[31] Puisque les documents se trouvaient au dossier « RG146 – Documents du Service canadien du renseignement de sécurité », BAC a consulté le SCRS. Après cette consultation initiale, l’analyste principal responsable du dos